李 芳

（青島大學(xué) 法學(xué)院，山東 青島 266071）

我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)登記與管理的若干問題

李 芳

（青島大學(xué) 法學(xué)院，山東 青島 266071）

近幾年來，我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的成就顯著，但仍面臨不少問題：雖然國家政策鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入養(yǎng)老事業(yè)，但社會力量并未成為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的主體；目前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的登記與管理制度還不夠完善；類型單一的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不能滿足老年人多樣化和在地化的養(yǎng)老需求，這都阻礙了我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展。因此，需要改革養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)立與許可制度，建立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的分類管理，重新界定非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的內(nèi)涵，建立老年人照護(hù)等級的第三方評估制度，加強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的安全保障制度等，以促進(jìn)我國養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)健康發(fā)展。

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；登記制度；管理制度

中國人口老齡化程度仍在加深，國家統(tǒng)計(jì)局《2015年全國1%人口抽樣調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》顯示：我國60歲及以上人口為22182萬，占總?cè)丝诘?6.15%。從現(xiàn)在到2020年是我國快速老齡化的時(shí)代。2035年，我國老年人口將達(dá)4億人，失能、半失能人口也會大量增加。隨著我國人口老齡化進(jìn)程加快，高齡化、空巢化程度日益加劇，亟需社會化照料的老年群體不斷擴(kuò)大。日益增長的老齡人口和失能人口使得養(yǎng)老問題日益突出，社會化養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)迫在眉睫。2016年3月正式公布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》指出，為應(yīng)對老齡化社會的需求，要“建立以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系。統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)公益性養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，支持面向失能老年人的老年養(yǎng)護(hù)院、社區(qū)日間照料中心等設(shè)施建設(shè)”。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)①本文所稱養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是指在專門的場所內(nèi)（養(yǎng)老院內(nèi)）為老年人提供全日制集中住宿、照護(hù)服務(wù)等的養(yǎng)老服務(wù)組織。是多層次養(yǎng)老服務(wù)體系中具有最終保障功能的養(yǎng)老服務(wù)組織，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不僅在養(yǎng)護(hù)失能老年人方面具有重要功能，而且對社區(qū)與居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的建設(shè)具有支持功能。通過法律制度引導(dǎo)、規(guī)范養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的良性運(yùn)營對整個(gè)養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)意義重大。

一、我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展面臨的問題

近幾年來，我國養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)改革與發(fā)展的成就顯著。民政統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截止到2015年9月，提供住宿的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)達(dá)到4.67萬家，床位數(shù)達(dá)到654.9萬張。同時(shí)，在養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)中，社會資本漸趨活躍，社會開辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)達(dá)到1.37萬家，對機(jī)構(gòu)增長的貢獻(xiàn)不斷增大。②本節(jié)數(shù)據(jù)除特別標(biāo)注外，均參見江治強(qiáng)：《我國養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的成就、問題與政策選擇》，《行政管理改革》2016年第2期。盡管近幾年我國的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)（尤其是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)）有了較大發(fā)展，但實(shí)踐中存在的問題也不容忽視。主要表現(xiàn)在：

（一）社會力量并未成為養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的主體

從全國的情況看，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)（包括敬老院在內(nèi)）所占比重仍然過大，且運(yùn)營效率低下，市場機(jī)制沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。2014年，全國登記的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)2.84萬家，其中公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有1.36萬家，占比47.9%。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在院對象中，“三無”老年人（無勞動能力、無生活來源、無贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人，或者其贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人確無贍養(yǎng)或扶養(yǎng)能力的60周歲以上的老年人）和五保對象占比59%。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中的農(nóng)村敬老院設(shè)施設(shè)備和衛(wèi)生條件差，服務(wù)質(zhì)量低下，入住率低。更為嚴(yán)重的是，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的實(shí)際運(yùn)營與其設(shè)立目的存在偏差。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)立目的是使低保家庭、“三無”老年人等貧困老年人能夠老有所養(yǎng)。但實(shí)踐中，一些地方的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對社會上經(jīng)濟(jì)條件較高的其他老年人開放，且收費(fèi)較民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)更低，因此出現(xiàn)了公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“一床難求”的現(xiàn)象，這既違背了公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立的初衷，又造成公共福利分配不均。

（二）養(yǎng)老服務(wù)的供給與需求不能有效對接

城市中的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率懸殊。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)硬件好，收費(fèi)低，一床難求，人滿為患，成為權(quán)力尋租的場所，失去了公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)保障特殊困難老年人的初衷，浪費(fèi)了公共資源；民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)卻床位閑置，入住率低，其經(jīng)營難以為繼。國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示，2014年末，全國各類提供住宿的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)3.4萬個(gè)、養(yǎng)老床位551.4萬張，入住的老年人卻只有288.7萬人，養(yǎng)老床位空置率高達(dá)48%。其中：北京的床位空置率為40%—50%；即使在老齡化程度最高的上海市，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的總體入住率也不足70%，個(gè)別郊區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)際入住率甚至不足20%；南京目前有一半在建或已建好的養(yǎng)老床位處于空置狀態(tài)，更有甚者，由于各種原因，該市每年都有10多家民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)關(guān)門停業(yè)。類似現(xiàn)象在其他地區(qū)同樣存在。①謝瓊：《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)：一床難求還是床位空置率高》，《光明日報(bào)》2015年6月15日。

（三）類型單一的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不能滿足多樣化的養(yǎng)老需求

我國目前的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，遠(yuǎn)離社區(qū)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)占多數(shù)，社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)和床位數(shù)缺口較大，不能滿足老年人的在地化（不脫離其原本生活的社區(qū)）養(yǎng)老需求。受傳統(tǒng)觀念及其他社會條件的影響，很多老年人（尤其是農(nóng)村老年人）不愿意離開原來的居住環(huán)境入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，現(xiàn)有的社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足這些需求。我國迫切需要發(fā)展專業(yè)化或多功能的小型社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，形成以在地化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為主體的養(yǎng)老新格局。

（四）民間資本進(jìn)入養(yǎng)老事業(yè)存在制度性障礙

國務(wù)院、民政部以及地方政府出臺的政策一再鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，但民間主體在設(shè)立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)時(shí)卻屢屢遭遇制度障礙，在各個(gè)政府部門之間轉(zhuǎn)圈子，難以獲得登記。尤其是利用老建筑開辦養(yǎng)老院時(shí)，由于歷史遺留問題，開辦人難以提供老建筑的房地產(chǎn)權(quán)證，建設(shè)單位的竣工驗(yàn)收合格證明，衛(wèi)生防疫、環(huán)境保護(hù)部門的驗(yàn)收報(bào)告，以及公安消防部門出具的消防驗(yàn)收合格意見或者消防備案憑證等，因此也無法辦理養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的許可，利用老建筑開辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的通道無法打開。另外，小型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在服務(wù)設(shè)施及服務(wù)質(zhì)量方面比其他養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的要求低，但我國并未區(qū)分出小型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)并單獨(dú)設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)。社區(qū)內(nèi)的小型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)因達(dá)不到現(xiàn)行法律規(guī)定的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)而無法取得養(yǎng)老機(jī)構(gòu)許可，于是便轉(zhuǎn)入地下運(yùn)營，在缺少監(jiān)管的狀況下收住老年人，這種狀況存在很大的隱患。此外，登記為民辦非企業(yè)單位的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不得進(jìn)行利潤分配的規(guī)定，也不能有效激勵(lì)民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)。

（五）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)尚未實(shí)現(xiàn)分類管理

不同年齡、不同健康狀況、不同收入狀況和養(yǎng)老觀念的老年人有著不同的養(yǎng)老需求。提供不同類型服務(wù)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有著廣闊的空間。但是我國長期以來卻是以規(guī)模較大的綜合型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為主，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)類型單一，專門化、在地化及小規(guī)模養(yǎng)老機(jī)構(gòu)稀缺，迫切需要法律制度的引導(dǎo)和突破。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的分類管理是指針對不同的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，適用不同的登記條件、設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)與管理標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼與稅收政策，賦予其不同的權(quán)利與義務(wù)。盡管在各種政策文件中已多次提到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的分類管理問題，但迄今為止我國還未建立較為完善的分類管理體系。

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)根據(jù)不同的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，有不同的分類。例如，根據(jù)收住老年人的能力不同，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以分為綜合型、養(yǎng)護(hù)型和自理型。不同類型的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，其設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)要求不同。我國已經(jīng)制定了一些關(guān)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的國家標(biāo)準(zhǔn)②參見《老年人社會福利機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》《護(hù)理院基本標(biāo)準(zhǔn)（2011版）》《老年養(yǎng)護(hù)院建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》等。，但是這些標(biāo)準(zhǔn)的分類并不科學(xué)。例如，我國尚未對失智癥老年人的照顧設(shè)施和服務(wù)要求設(shè)立專門標(biāo)準(zhǔn)，也沒有針對小型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理的專門類別。這導(dǎo)致各類標(biāo)準(zhǔn)和要求因脫離實(shí)踐無法執(zhí)行。

為解決養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展中存在的問題，國務(wù)院及各個(gè)部委近幾年出臺了不少法令和政策。2012年年底，全國人大常委會通過《老年人權(quán)益保護(hù)法》的修訂案后，民政部相繼出臺《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》和《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》，對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)立以及管理等作了規(guī)定。為實(shí)施以上法律政策，上海、北京、天津、重慶、安徽、河南、山東、武漢、寧波、長沙、廈門、蘇州等多個(gè)地方已相繼公布了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法或者養(yǎng)老服務(wù)促進(jìn)條例（或草案）。 2014年下半年以來，國務(wù)院和各部委又相繼出臺一系列新政策③參見《民政部等關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》（2015）、《國家發(fā)改委等關(guān)于規(guī)范養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)收費(fèi)管理促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》（2015）等。，以此進(jìn)一步推動養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)（尤其是民辦養(yǎng)老事業(yè)）的發(fā)展。但養(yǎng)老機(jī)構(gòu)遠(yuǎn)未成為具有活力之經(jīng)營主體，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展面臨著諸多制約因素，其中，制度因素的制約尤為關(guān)鍵。通過法律制度建設(shè)保障我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展、促進(jìn)養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展、滿足老齡化社會的迫切需求具有重要意義。

二、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)登記與管理制度的目標(biāo)

（一）以滿足老年人的養(yǎng)老需求為根本目標(biāo)

高齡化社會的到來對我國傳統(tǒng)的養(yǎng)老服務(wù)體系提出挑戰(zhàn)，應(yīng)對高齡化帶來的社會風(fēng)險(xiǎn)需要個(gè)人、家庭、社會和政府的共同努力。其中，尤以政府擔(dān)當(dāng)?shù)呢?zé)任最為重要。政府擔(dān)負(fù)著建立社會化養(yǎng)老服務(wù)體系和制度體系的重任?！秶鴦?wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》（國發(fā)〔2013〕35號）在其指導(dǎo)思想中明確提出，要“從國情出發(fā)，把不斷滿足老年人日益增長的養(yǎng)老服務(wù)需求作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”。滿足老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求、通過法律制定與公權(quán)力的運(yùn)行保護(hù)老年人的生存權(quán)、使老年人度過有尊嚴(yán)的晚年生活，是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)登記與管理制度的出發(fā)點(diǎn)和根本目標(biāo)。

以滿足老年人養(yǎng)老需求為目標(biāo)意味著養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展不單單是增加養(yǎng)老床位的數(shù)量和滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，更要追求服務(wù)質(zhì)量和切實(shí)有效地解決老年人和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所面臨的問題。在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理方面，既要為社會力量興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開通市場準(zhǔn)入渠道，也要對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)立和服務(wù)進(jìn)行實(shí)質(zhì)有效的規(guī)范，確保其運(yùn)營安全和服務(wù)質(zhì)量。

（二）建立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的法治化管理體系

我國近幾年關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的法律政策層出不窮，但是卻缺乏系統(tǒng)性設(shè)計(jì)。各種文件之間存在不少沖突，尚未建立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的法治化管理體系。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的法治化管理體系要求：（1）各部委和地方政府制定的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法應(yīng)當(dāng)符合上位法的要求，其所進(jìn)行的制度創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)在上位法的授權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行，并且滿足憲法對老年人權(quán)益（基本生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、健康權(quán)、人格尊嚴(yán)保護(hù)等）保障的基本要求①《老年人權(quán)益保護(hù)法》為實(shí)現(xiàn)憲法規(guī)定，設(shè)定了老年人權(quán)利保障的基本制度，包括家庭贍養(yǎng)制度、社會保障制度、社會服務(wù)制度、優(yōu)待制度、參與社會發(fā)展、宜居環(huán)境等重要內(nèi)容。。（2）立法機(jī)構(gòu)應(yīng)該加強(qiáng)長遠(yuǎn)的、統(tǒng)一的立法規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)，仔細(xì)梳理整個(gè)養(yǎng)老服務(wù)的法律體系，分階段實(shí)現(xiàn)立法目標(biāo)，增強(qiáng)法律的穩(wěn)定性，減少各類法律文件之間的沖突。（3）關(guān)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)行政監(jiān)管的法律制度需要一系列的配套制度加以落實(shí)，包括：養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)立辦法；養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理與服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)；養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)人員及管理人員的資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)；老年人能力評估（照護(hù)）標(biāo)準(zhǔn)及評估辦法、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等級評定辦法等。（4）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的行政監(jiān)管制度需要設(shè)定養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立、管理與服務(wù)的最低標(biāo)準(zhǔn)（例如養(yǎng)老護(hù)理員的配比要求），在滿足此基本義務(wù)的基礎(chǔ)上可由當(dāng)事人雙方約定更高的義務(wù)。（5）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)行政監(jiān)管制度不僅是針對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的規(guī)范，更是對管理者的權(quán)力進(jìn)行約束的規(guī)范，要使行政權(quán)力運(yùn)行在法治的軌道之上。不僅要規(guī)定養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的義務(wù)和責(zé)任，還要詳細(xì)規(guī)定管理機(jī)關(guān)的義務(wù)、責(zé)任，以及養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等行政相對人的救濟(jì)途徑。

（三）建立公平公正的養(yǎng)老服務(wù)管理制度

促進(jìn)民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的前提是建立公平公正的養(yǎng)老服務(wù)管理制度，尤其是對民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)給予平等待遇和制度保障。2015年2月，由民政部等十個(gè)部委發(fā)布了《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》，意見明確提出，要鼓勵(lì)民間資本通過多種形式（獨(dú)立開辦、與政府合作開辦、參與公辦民營或政府購買、開辦連鎖化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等）開辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。為使民間資本能更為順暢地進(jìn)入養(yǎng)老領(lǐng)域并進(jìn)行規(guī)范化運(yùn)營，我國的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理制度應(yīng)當(dāng)在設(shè)立許可、登記管理、各種標(biāo)準(zhǔn)體系方面提供制度保障，包括：

1.允許民間資本設(shè)立營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，使其能夠按照市場原則運(yùn)營并取得一定的合理回報(bào)（我國目前已經(jīng)允許養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行工商登記，成為營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)）；允許民間設(shè)立的非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自主定價(jià)（政府購買的基本養(yǎng)老保障服務(wù)除外）等。

2.將民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)放在的統(tǒng)一的平臺上加以調(diào)整，在管理和稅收等方面給予二者同等待遇。建立公益慈善性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)認(rèn)定制，允許民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)申請慈善組織認(rèn)定，并獲得相應(yīng)的國家補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠。允許和鼓勵(lì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)申請政府購買項(xiàng)目，接收由政府提供基本養(yǎng)老保障的特殊困難老年人。

3.鼓勵(lì)連鎖型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展。允許民辦非企業(yè)單位（在《慈善法》中已修改為社會服務(wù)機(jī)構(gòu)）型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，分支機(jī)構(gòu)只需要在登記管理機(jī)關(guān)備案，為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的連鎖化經(jīng)營開通道路。例如，《江蘇省四類社會組織直接登記管理暫行辦法》規(guī)定，鼓勵(lì)民辦非企業(yè)單位（現(xiàn)在為社會服務(wù)機(jī)構(gòu)）申請注冊服務(wù)商標(biāo)，采用直營連鎖、加盟連鎖等特許連鎖經(jīng)營模式，開展集團(tuán)化服務(wù)，其各個(gè)服務(wù)點(diǎn)可以使用同一字號、商標(biāo)及服務(wù)集團(tuán)標(biāo)識，形成品牌連鎖服務(wù)；采用直營連鎖模式的，其各個(gè)服務(wù)點(diǎn)應(yīng)當(dāng)在登記管理機(jī)關(guān)備案，無須注冊登記。

4.鼓勵(lì)小型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展。簡化小規(guī)模養(yǎng)老機(jī)構(gòu)（10-50張養(yǎng)老床位）的準(zhǔn)入程序，對小規(guī)模養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立專門標(biāo)準(zhǔn)，降低設(shè)立門檻，滿足老年人的在地化養(yǎng)老需求。此類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)只需要獲得服務(wù)許可，無須登記為法人，可以采取備案制方法?！稖刂菔叙B(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法（試行）》對小型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)（50張床位以下）和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)行“備案制”管理，這些機(jī)構(gòu)在民政部門進(jìn)行備案，但由屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道來頒發(fā)“社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)證”。機(jī)構(gòu)的日常管理、安全管理也由屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）負(fù)責(zé)。

三、完善我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)登記與管理制度的建議

（一）改革養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)立與許可制度

1.公益慈善性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與經(jīng)營性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的區(qū)分管理

我國老年人的社會化養(yǎng)老需求日益迫切，希望設(shè)立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的主體也大量存在，但是由于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)立制度不夠科學(xué)合理，大量養(yǎng)老機(jī)構(gòu)難以設(shè)立。根據(jù)《老年人權(quán)益保護(hù)法》《慈善法》以及國務(wù)院的有關(guān)決議，應(yīng)當(dāng)對公益性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和非公益慈善性的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)行不同的登記與管理制度，開通養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的法人化道路和取得服務(wù)資質(zhì)的道路，使民間資本能夠順暢地進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)。

為強(qiáng)化我國“先照后證”改革后的事中事后監(jiān)管，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十四次會議通過了對《老年人權(quán)益保護(hù)法》的修改，將經(jīng)營性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)資質(zhì)的取得修改為后置審批，而公益性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)仍然保留為前置審批。修改后的《老年人權(quán)益保護(hù)法》第44條規(guī)定：“設(shè)立公益性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向縣級以上人民政府民政部門申請行政許可；經(jīng)許可的，依法辦理相應(yīng)的登記。設(shè)立經(jīng)營性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在工商行政管理部門辦理登記后，向縣級以上人民政府民政部門申請行政許可。”但修改后的《老年人權(quán)益保護(hù)法》在適用中仍然會存在問題，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是在登記為法人之前（時(shí)）明確其“公益屬性”，還是允許其登記為法人后再確認(rèn)其“公益屬性”？根據(jù)《老年人權(quán)益保護(hù)法》和《慈善法》的規(guī)定，應(yīng)該允許以上兩種情況并存。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以取得前置許可后登記為公益性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，也可以按照“先照后證”模式，先登記為一般的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)（一般的非營利性機(jī)構(gòu)），登記后再申請取得服務(wù)許可，并且按照《慈善法》的規(guī)定申請認(rèn)定為慈善組織。如此，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的登記管理制度就可以與2016年3月通過的《慈善法》相銜接：公益性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)包括實(shí)行前置許可的公益性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和實(shí)行后置認(rèn)定的慈善性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；經(jīng)營性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)包括在民政部門登記、未認(rèn)定為慈善組織的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和工商登記的營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。公益性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)享受特別的稅收優(yōu)惠待遇和法律法規(guī)規(guī)定的其他優(yōu)惠待遇。

2.養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可條件的變通

實(shí)踐中，許多養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的開辦人利用廠房、學(xué)校、醫(yī)院等老建筑改建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，由于歷史原因無法提交設(shè)立許可需要的土地證、房產(chǎn)證、竣工驗(yàn)收資料、消防合格證等，導(dǎo)致其不能獲得許可。那些在《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》（民政部令〔2013〕第48號）生效前開辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營多年，積累了相當(dāng)經(jīng)驗(yàn)，解決了諸多老年人的養(yǎng)老問題。如果僅僅因?yàn)樽C書問題關(guān)停這些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，既有失公平，也不利于保護(hù)入住老年人的權(quán)益。

為促進(jìn)社會力量投入到養(yǎng)老事業(yè)，可以在滿足設(shè)立許可基本要求的前提下，借鑒地方經(jīng)驗(yàn)，采取變通措施處理養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)立問題。例如，山東省《關(guān)于做好養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可和管理工作的通知》（魯民〔2015〕106號）規(guī)定:（1）1998年9月1日之前投入使用的養(yǎng)老設(shè)施、工程投資額在30萬元以下或者建筑面積在300平方米以下的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、日間照料中心和農(nóng)村幸福院建設(shè)工程，不需要辦理消防設(shè)計(jì)審核、消防驗(yàn)收或者備案手續(xù)，但必須符合消防安全要求；（2）因年代久遠(yuǎn)，房屋竣工驗(yàn)收合格證明材料遺失或沒有辦理過驗(yàn)收手續(xù)的，由養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提出申請，住房建設(shè)部門委托有資質(zhì)的第三方，按照《老年人建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》等標(biāo)準(zhǔn)要求對房屋進(jìn)行評估，以其提供的鑒定意見為依據(jù)辦理相關(guān)審批手續(xù)。這實(shí)際上將專業(yè)性審查（事實(shí)審查）與政府部門的法律審查相區(qū)分，第三方評估機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)事實(shí)審查，而政府部門依據(jù)事實(shí)審查出具法律意見。北京市《關(guān)于進(jìn)一步完善本市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)項(xiàng)目前期手續(xù)的通知》、北京市《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)本市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和養(yǎng)老照料中心建設(shè)工作的通知》（京民福發(fā)〔2014〕321號）等也有類似的規(guī)定。

（二）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的分類管理

依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以有不同的分類。根據(jù)不同的服務(wù)對象，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以分為綜合型、養(yǎng)護(hù)型和自理型三種。根據(jù)不同的登記機(jī)關(guān)，可以分為養(yǎng)老企業(yè)、社會服務(wù)類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和事業(yè)編養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；根據(jù)不同的設(shè)立主體，可以分為公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；根據(jù)不同的設(shè)立目的，可以分為營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。根據(jù)規(guī)模的不同，可以分為小規(guī)模養(yǎng)老機(jī)構(gòu)（50張床位以下）和大規(guī)模養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。

以服務(wù)對象的自理能力為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類，是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)最為基礎(chǔ)的一種分類，也是確定養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和護(hù)理人員配備的前提。以此為標(biāo)準(zhǔn)，可以將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分為綜合型（收住自理程度不一的各類老年人）、養(yǎng)護(hù)型、自理型（自理老年人）和小型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)四種，養(yǎng)護(hù)型又可分為護(hù)理型（收住完全失能老年人）、助養(yǎng)型（收住半失能老年人）和失智照顧型（收住失智老年人）。①國內(nèi)有些地方將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分為護(hù)理型（完全失能老年人）、助養(yǎng)型（半失能老年人）和居養(yǎng)型（自理老年人）三種，例如《溫州關(guān)于鼓勵(lì)社會力量興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的若干意見》和《長沙市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)實(shí)施方案》中的分類。此種分類的優(yōu)點(diǎn)在于：

1.區(qū)分了收住完全失能老年人和半失能老年人的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)

針對兩類老年人的護(hù)理要求不同，需要不同的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)；隨著養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的專業(yè)化進(jìn)程，針對完全失能老年人和半失能老年人的機(jī)構(gòu)會逐漸分化；即便是綜合收住兩類老年人的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，對收住的兩類老年人也應(yīng)該實(shí)行分區(qū)管理。

2.設(shè)置了針對失智老年人的類型

隨著老齡化社會向高齡化社會、超高齡化社會的發(fā)展，失智老年人在老年人中的比例會日益增加。失智老年人的自理能力、護(hù)理要求與完全失能老年人、半失能老年人有相當(dāng)大的區(qū)別，有必要設(shè)置專門類型。在日本和臺灣，都有數(shù)量較多的專門照料失智老年人的福利機(jī)構(gòu)，大陸此類專門機(jī)構(gòu)也開始發(fā)展，為回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求，應(yīng)當(dāng)在登記管理制度中加以規(guī)定。

3.設(shè)置了綜合型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的類別

由于歷史的原因，我國存在大量的綜合型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。這些綜合型機(jī)構(gòu)占據(jù)的比例超過了以上專業(yè)型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。綜合型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一般規(guī)模較大，且有許多是公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著保障基本養(yǎng)老服務(wù)的功能。這類機(jī)構(gòu)在現(xiàn)實(shí)中將長期存在，制度上應(yīng)該有所調(diào)整。

4.設(shè)置了小型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的類別

社區(qū)內(nèi)的小型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是解決老年人在地化養(yǎng)老的重要形態(tài)。臺灣1997年開放小型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的許可以后，成長迅速，在數(shù)量上占絕對多數(shù)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和老年人社會福利財(cái)團(tuán)法人的數(shù)量。盡管小型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在規(guī)模效益差、不宜管理等問題，但其對社會需求的滿足具有重要意義，應(yīng)當(dāng)給予充分的重視。

（三）重新界定非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)

我國已允許養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行工商登記，成為營利性組織。營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在準(zhǔn)入程序、價(jià)格管理、稅收管理、政府補(bǔ)貼等方面需要區(qū)別對待，非營利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)享有更多的優(yōu)惠政策。為明確非營利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)權(quán)利與義務(wù)，應(yīng)該對何為非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)做出明確界定。尤其是對非營利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的產(chǎn)權(quán)歸屬問題、是否可以保值保本的問題要做出回應(yīng)。為解決這些問題，本文吸收了社會企業(yè)理論的成果，提出一般非營利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的概念，將其界定為主要以非營利為目的的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。對于一般的非營利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，開辦人在設(shè)立文件中可以選擇出資的性質(zhì)，可以作為捐贈出資，也可以作為非捐贈性出資。作為捐贈的，出資人不得進(jìn)行利潤分配和剩余分配。作為非捐贈性出資的，出資人可以取得一定的合理回報(bào)。一些地方性法律文件已經(jīng)明確規(guī)定了民辦非企業(yè)單位（現(xiàn)為社會服務(wù)機(jī)構(gòu)）可以取得合理回報(bào)。例如《關(guān)于印發(fā)山東省養(yǎng)老服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型升級實(shí)施方案的通知》（魯政辦字〔2016〕22號）規(guī)定，“允許民非類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)出資者擁有對投入資產(chǎn)的所有權(quán)，并按不高于同期銀行1年期貸款基準(zhǔn)利率2倍的標(biāo)準(zhǔn)提取盈余收益?！?/p>

廣義的非營利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)既包括公益性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，又包括一般的非營利機(jī)構(gòu)。公益性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以公益為目的，不對開辦人、捐贈人或會員進(jìn)行任何利潤分配和剩余分配，在我國包括由政府舉辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、由基金會、教會等公益組織舉辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等。營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和公益性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是比較純粹的類型，但在這兩者之間，還存在其他的類型，例如以老助老的互益性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，以獎金等形式給予養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開辦人以合理回報(bào)的組織等，這些組織可稱為一般的非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。

由于公益慈善性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在法律上的權(quán)利義務(wù)不同于一般的非營利機(jī)構(gòu)，就有必要實(shí)行公益認(rèn)定制度（我國目前實(shí)行的是慈善組織認(rèn)定制度），確認(rèn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的公益屬性，并賦予其特定的法律地位。例如，日本老年福利機(jī)構(gòu)可以登記為一般法人（即一般的非營利組織）或社會福利法人。登記為一般法人的老年福利機(jī)構(gòu)可以向公益認(rèn)定委員會申請認(rèn)定為公益法人。美國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也有政府設(shè)立的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、慈善性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、非營利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的區(qū)分。在我國，公益性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)這一概念（或相似概念）在一些法律文件中已經(jīng)出現(xiàn)。修正后的《老年人權(quán)益保護(hù)法》明確劃分了公益性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和經(jīng)營性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》區(qū)分了民辦福利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。青島市《關(guān)于規(guī)范養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理工作的通知》（青民?！?013〕19號）規(guī)定了“非營利普惠制養(yǎng)老機(jī)構(gòu)”（不以營利為目的，面向大眾提供低收費(fèi)、普惠性養(yǎng)老服務(wù)），并且對“非營利普惠制養(yǎng)老機(jī)構(gòu)”的認(rèn)定程序進(jìn)行了規(guī)定。

（四）明確規(guī)定養(yǎng)老機(jī)構(gòu)工作人員的資質(zhì)與人員配比

為提升養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)水平，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的登記與管理制度除了規(guī)定醫(yī)療護(hù)理、康復(fù)護(hù)理、社會工作等專業(yè)人士應(yīng)具備執(zhí)業(yè)資格外，還應(yīng)要求養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理人員應(yīng)具備一定的學(xué)歷和工作經(jīng)驗(yàn)，尤其是對養(yǎng)老院院長等高級管理人員，應(yīng)提出更高要求，以保障養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營品質(zhì)?？梢砸?guī)定：養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的主要管理人員應(yīng)具備大專以上學(xué)歷，任職前經(jīng)過崗前培訓(xùn)。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的院長除滿足前述條件外，還應(yīng)當(dāng)從事與養(yǎng)老有關(guān)的工作滿兩年以上，有良好的誠信記錄，在該養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從事全職工作等。

護(hù)理人員的配比是決定服務(wù)質(zhì)量的主要因素。對此，我國目前還沒有國家層面的強(qiáng)制性規(guī)定，各個(gè)地方對護(hù)理人員的配比要求差異很大。由于護(hù)理人員配比問題的重要性，不能僅僅將這一問題留給各種標(biāo)準(zhǔn)去處理，而是由具有強(qiáng)制約束力的法律文件直接規(guī)定。護(hù)理人員在日間和夜間的配比要求有很大不同，對此應(yīng)分別做出規(guī)定。我國的養(yǎng)老服務(wù)人員嚴(yán)重短缺，為保障收住老年人的權(quán)利和降低養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營成本，對自理老年人可以設(shè)定較為寬松的標(biāo)準(zhǔn)，而對失能、半失能老年人，應(yīng)設(shè)定較高的標(biāo)準(zhǔn)。

（五）理清養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的價(jià)格管理問題

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)價(jià)格究竟由市場決定還是由政府指導(dǎo)，一直以來是有爭議的問題。解決這一問題的基本思路是：按照養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所提供的服務(wù)是否屬于保障基本養(yǎng)老服務(wù)（收住“三無”老年人等特殊困難老年人）來決定。不管是公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)還是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，如果提供的是保障基本養(yǎng)老范疇的服務(wù)，相應(yīng)的收費(fèi)實(shí)行政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的其他服務(wù)屬于普通的市場服務(wù)，按照市場規(guī)律自主定價(jià)①實(shí)行市場定價(jià)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)保證相對穩(wěn)定，并提前告知服務(wù)對象。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)事前應(yīng)與接受服務(wù)的老年人或者其代理人簽訂書面服務(wù)合同，確保老年人知情權(quán)和選擇權(quán)，并定期提供費(fèi)用清單和相關(guān)費(fèi)用結(jié)算賬目。對合同期內(nèi)退養(yǎng)的老年人，收費(fèi)結(jié)算按照合同約定執(zhí)行。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不得違反老年人意愿強(qiáng)制服務(wù)，強(qiáng)制收費(fèi)。。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的不同之處僅僅在于，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)接收?；痉懂犂夏耆耸欠ǘx務(wù)，而民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是按照政府購買協(xié)議或自愿原則收住此類老年人。這一思路也符合2015年國家發(fā)改委《關(guān)于規(guī)范養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)收費(fèi)管理促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》 （發(fā)改價(jià)格〔2015〕 129號）（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）的相關(guān)規(guī)定。

民辦營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)均由經(jīng)營者自主確定，政府有關(guān)部門不得進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)；民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由經(jīng)營者合理確定，政府有關(guān)部門可結(jié)合對非營利機(jī)構(gòu)的監(jiān)管需要，對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)收支狀況、收費(fèi)項(xiàng)目和調(diào)價(jià)頻次進(jìn)行必要監(jiān)督。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要發(fā)揮基本保障功能，著力保障特殊困難老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求。其中，“三無”（無勞動能力、無生活來源、無贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人，或者其贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人確無贍養(yǎng)和扶養(yǎng)能力）老年人入住公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的，根據(jù)《老年人權(quán)益保護(hù)法》的規(guī)定實(shí)行免費(fèi)政策；對其他經(jīng)濟(jì)困難的孤寡、失獨(dú)、高齡老年人及失能、半失能老年人等提供養(yǎng)老服務(wù)，其床位費(fèi)、護(hù)理費(fèi)實(shí)行政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)，伙食費(fèi)等服務(wù)收費(fèi)項(xiàng)目按照非營利原則據(jù)實(shí)收取。《指導(dǎo)意見》還鼓勵(lì)政府通過向民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)購買服務(wù)的方式承擔(dān)政府保障對象的養(yǎng)老服務(wù)。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收住?；痉懂犂夏耆说?，政府部門應(yīng)根據(jù)政府購買協(xié)議支付相應(yīng)價(jià)款，政府購買協(xié)議中的床位費(fèi)、護(hù)理費(fèi)價(jià)格應(yīng)當(dāng)符合政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)。

（六）建立老年人照護(hù)等級的第三方評估制度

公平有效之養(yǎng)老服務(wù)市場的形成有賴于公平的價(jià)格。而老年人照護(hù)等級是確定養(yǎng)老服務(wù)價(jià)格的基礎(chǔ)，也是政府對經(jīng)濟(jì)困難老年人提供護(hù)理補(bǔ)貼的基礎(chǔ)。目前，除上海以外，大多數(shù)地方是由養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自己對收住老年人的能力進(jìn)行評估，并在此基礎(chǔ)上決定服務(wù)內(nèi)容和收費(fèi)，各個(gè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所依據(jù)的評估標(biāo)準(zhǔn)也并不相同。雖然我國已發(fā)布了《中華人民共和國民政行業(yè)標(biāo)準(zhǔn):老年人能力評估》（MZ/T 039-2013），但該標(biāo)準(zhǔn)并非強(qiáng)制性的要求。由養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自己提供的評估不能保證評估結(jié)果的客觀和公正，需要由中立的第三方機(jī)構(gòu)提供雙方都能接受的評估結(jié)果。尤其是接受基本養(yǎng)老保障服務(wù)的老年人、機(jī)構(gòu)據(jù)以接受運(yùn)營補(bǔ)貼的老年人的照護(hù)等級，必須由第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估；其他老年人是否由第三方機(jī)構(gòu)評估由老年人或其監(jiān)護(hù)人自愿選擇。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)根據(jù)以上評估結(jié)果確定公平合理的服務(wù)價(jià)格，政府根據(jù)評估結(jié)果發(fā)放護(hù)理補(bǔ)貼。

（七）加強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的安全保障制度

長久以來，老年人意外傷害風(fēng)險(xiǎn)和火災(zāi)等公共意外風(fēng)險(xiǎn)是困擾養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的重要問題，由此帶來的與入住老年人之間的糾紛也是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所擔(dān)憂的問題。為降低養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所存在的高風(fēng)險(xiǎn)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)管制度可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行規(guī)定：（1）嚴(yán)格審查養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)資質(zhì)。在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)申請?jiān)O(shè)立許可或后置許可時(shí)嚴(yán)格審查，確保其環(huán)境、房屋、設(shè)施等滿足養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的安全需求。民政部門不僅要進(jìn)行書面資料（消防安全證書等）的形式審查，還要會同有關(guān)部門進(jìn)行實(shí)地考察；（2）對各種意外風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生要設(shè)置專項(xiàng)預(yù)案和應(yīng)急預(yù)案，并且進(jìn)行模擬演練；（3）對意外事故發(fā)生的主要責(zé)任人員規(guī)定較為嚴(yán)格的責(zé)任。第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)及工作人員出具不實(shí)勘測報(bào)告存在故意或重大過失的，應(yīng)追究其法律責(zé)任。

要求養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投保公共意外責(zé)任險(xiǎn)是降低運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)最為重要的措施。為降低養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，法律應(yīng)對公共意外責(zé)任險(xiǎn)提出強(qiáng)制性要求。例如，臺灣《老人福利法》第39條規(guī)定，“老人福利機(jī)構(gòu)應(yīng)投保公共意外責(zé)任保險(xiǎn)及具有履行營運(yùn)之擔(dān)保能力，以保障老人權(quán)益?！蔽覈行┑胤降囊?guī)定比臺灣更加嚴(yán)格，將其他意外傷害責(zé)任險(xiǎn)也納入強(qiáng)制規(guī)定。例如，《溫州市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法（試行）》要求所有的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都應(yīng)建立機(jī)構(gòu)和收住人員意外責(zé)任險(xiǎn)。強(qiáng)制投保公共意外責(zé)任險(xiǎn)保護(hù)的是公共利益，有其法理上的依據(jù)。但強(qiáng)制投保其他意外傷害責(zé)任險(xiǎn)僅涉及個(gè)別老年人利益，法理依據(jù)不夠充分。所以，在法律層面上，應(yīng)以強(qiáng)制投保公共意外責(zé)任險(xiǎn)為限，是否投保意外傷害責(zé)任險(xiǎn)由養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自行決定。政府可以通過給予補(bǔ)貼等形式引導(dǎo)、鼓勵(lì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投保其他意外傷害責(zé)任險(xiǎn)。民政部和我國地方上對此已有相應(yīng)的規(guī)定。例如，廣東《關(guān)于建立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)責(zé)任保險(xiǎn)的通知》（粵民發(fā)〔2016〕54）明確指出，“投保費(fèi)用以養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自籌為主。各級民政、老齡工作部門要主動爭取財(cái)政資金給予保費(fèi)補(bǔ)貼，通過社會捐贈等渠道籌集資金給予支持。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營補(bǔ)貼中，應(yīng)當(dāng)確定一定比例專項(xiàng)用于支付保險(xiǎn)費(fèi)用，積極引導(dǎo)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)籌資參加責(zé)任保險(xiǎn)?！?/p>

結(jié)語

高齡社會面臨的問題需要個(gè)人、家庭、社會和政府協(xié)力應(yīng)對。政府在制度上對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的規(guī)范、引導(dǎo)、促進(jìn)是解決高齡社會問題的重要方面。上文主要討論的問題有：排除養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在市場準(zhǔn)入方面的障礙，使多樣化的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)能夠順利地進(jìn)入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)；加強(qiáng)對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的后續(xù)監(jiān)管，保證養(yǎng)老設(shè)施的安全及養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量等；通過慈善組織認(rèn)定制區(qū)分公益慈善類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和一般的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)，對二者實(shí)施不同力度的稅收優(yōu)惠措施。除以上討論的問題外，理順養(yǎng)老事業(yè)的管理體制至為重要，衛(wèi)生部門、民政部門、社保部門應(yīng)當(dāng)通力合作，對養(yǎng)老事業(yè)及養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展做統(tǒng)一規(guī)劃和整體考量。政府還應(yīng)通過各種制度解決養(yǎng)老機(jī)構(gòu)面臨的其他緊迫問題，包括：通過建立長期照護(hù)保險(xiǎn)制度解決中低收入者無力支付養(yǎng)老服務(wù)的問題；通過醫(yī)生自由職業(yè)制度、醫(yī)輔人員及護(hù)理人員培養(yǎng)制度解決養(yǎng)老服務(wù)人才的稀缺問題；通過建立完善的商業(yè)保險(xiǎn)制度降低養(yǎng)老服務(wù)組織的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)問題；通過成年監(jiān)護(hù)制度的實(shí)施解決老年人在意思能力缺失時(shí)的人身及財(cái)產(chǎn)照管問題等。

責(zé)任編輯：侯德彤

Issues on the Register and Management of Care Institutions for the Aged

LI Fang
( School of Law, Qingdao University, Qingdao 266071,China )

In recent years, Chinese services for the aged have developed obviously, but there are still many problems. Although the government has encouraged private capital to invest in services for the aged, private capital is still not the main part of the institutions for the aged. Currently, the register and management system of care for the aged are not perfect, and the forms of institutions are too simple to fulfi ll the needs of the aged, which has hindered the development of the enterprises for the aged. So, in order to promote their development, it is important to reform the system of establishing and permitting institutions for the aged, establish a classifi cation system, redefi ne non-profi t organizations, establish the third-party evaluation system, and enhance the security system of institutions for the aged.

pension agency; register system; management system

C913.6

A

1005-7110（2016）06-0114-07

2016-10-07

李芳（1972-），女，法學(xué)博士，青島大學(xué)法學(xué)院副教授。