陳隆近　張銘（西南財(cái)經(jīng)大學(xué)，成都611130）

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新型城鎮(zhèn)化與支持跨地域勞動力配置稅收政策

陳隆近張銘
（西南財(cái)經(jīng)大學(xué)，成都611130）

內(nèi)容提要：跨地域勞動力配置對于城鎮(zhèn)化至關(guān)重要，而我國的戶籍管理制度在限制外來務(wù)工者的同時也阻礙了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。在戶籍管理制度改革逐步深化之際，如何支持勞動力跨地域配置從而推進(jìn)“以人為核心”的城鎮(zhèn)化應(yīng)當(dāng)引起決策者的重視。結(jié)合美國給予工作搬遷的稅收政策，本文說明了針對跨區(qū)域勞動力配置的稅收激勵在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的作用，并提出了一些原則性構(gòu)想。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化跨地域勞動力配置稅收激勵

我國的城鎮(zhèn)化伴隨著也得益于包括勞動力在內(nèi)的各種要素資源在城鄉(xiāng)間和城鎮(zhèn)間的流動配置。以戶籍身份限制人口流動不僅不利于優(yōu)化要素配置、改善分配格局，更是對個人發(fā)展和社會融合的漠視。本文探討了跨區(qū)域勞動力流動在我國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中促進(jìn)個人發(fā)展及實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的重要作用，并進(jìn)一步以美國給予工作搬遷的稅收政策為例，展示稅收激勵的可為之處及其政策意涵，從而為我國推出和完善促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的財(cái)稅政策提供鏡鑒和參考。

一、我國城鎮(zhèn)化與跨地域勞動力流動的現(xiàn)實(shí)背景

伴隨著工業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn)，工業(yè)和服務(wù)業(yè)部門廣泛地向城鎮(zhèn)聚集，而大量的農(nóng)村人口也因?yàn)榧尤牍I(yè)和服務(wù)業(yè)生產(chǎn)而向城鎮(zhèn)集中。城鎮(zhèn)化這一席卷全球的恢弘圖景在改革開放之后的中國也徐徐展開?！秶窠?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2012年我國的常住人口城鎮(zhèn)化率已高達(dá)約53%。與此相比，當(dāng)年的戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅有約35%。這兩個城鎮(zhèn)化率的數(shù)值差異對應(yīng)著我國戶籍管理制度下約1.63億進(jìn)城農(nóng)民工和0.73億城鎮(zhèn)流動人口。作為跨地域配置的勞動力要素，他們在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)效率、創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)價值，但由于戶籍身份上差異在城鎮(zhèn)常住卻不能落戶，進(jìn)而被排斥在本地城鎮(zhèn)戶籍居民專享的公共和社會服務(wù)之外。

1993年中共中央《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》即提出了“建立全國統(tǒng)一開放的市場體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)市場緊密結(jié)合”的方略。而在隨后的20年里，盡管逐漸松動，戶籍管理制度始終限制著城鄉(xiāng)之間、城鎮(zhèn)之間的勞動力流動，極力維系一國以內(nèi)分割而封閉的勞動力市場①王陽（2013）就我國若干城市中戶籍管理制度改革的舉措和歷程進(jìn)行了綜述。。2012年底，中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出了“新型城鎮(zhèn)化”的表述。在2013年春的“兩會”期間，國務(wù)院總理李克強(qiáng)明確指出，新型城鎮(zhèn)化即是“以人為核心的城鎮(zhèn)化”。城鎮(zhèn)化要從原來圈地蓋樓的簡單模式轉(zhuǎn)向不以出身而依據(jù)勤勞和專長來決定貢獻(xiàn)大小和回報(bào)多少，從而提升包括外來務(wù)工者在內(nèi)的所有社會成員的生活質(zhì)量，就應(yīng)當(dāng)允許并且支持勞動力要素在城鄉(xiāng)之間、城鎮(zhèn)之間有序流動、合理配置。

貫穿“以人為核心”的新型城鎮(zhèn)化思路，2014年春發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014年-2020年）》提出了在合法穩(wěn)定就業(yè)和居住的前置條件下，按城鎮(zhèn)規(guī)模放開或放寬落戶限制，同時推進(jìn)基本公共和社會服務(wù)的覆蓋程度。2014年7月30日，國務(wù)院公布了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，明確提出將以城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度取代以“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”劃分出身的二元戶籍制度，從而為我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的勞動力跨地域配置清除了制度障礙。

在取消戶籍身份限制以允許跨地域勞動力流動已成為社會共識之際，我們也應(yīng)該意識到，世界范圍內(nèi)約99%的國家都不曾有過或者早已廢除了對于人口流動的制度障礙。與限制相反，在很多國家以及歐洲聯(lián)盟等國際組織內(nèi)部，還不乏鼓勵跨地域勞動力流動，從而創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會、增強(qiáng)城市競爭力的政策激勵。

二、跨地域勞動力配置對于新型城鎮(zhèn)化的意義

伴隨著城鎮(zhèn)化和人口流動，我國在經(jīng)濟(jì)增長上取得了舉世矚目的成就。World Bank（1997）的研究顯示，1980年-1997年間，我國從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向工業(yè)和服務(wù)業(yè)的勞動力貢獻(xiàn)了16%的經(jīng)濟(jì)增長?；?982年-1997年間的樣本，蔡昉和王德文（1999）則發(fā)現(xiàn)，勞動力轉(zhuǎn)移對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)達(dá)到了20.23%。這些宏觀數(shù)據(jù)都表明，跨地域勞動力配置對中國的經(jīng)濟(jì)增長貢獻(xiàn)顯著。國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組（2010）和胡秋陽（2012）的模擬結(jié)果還顯示，隨著流動人口向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)變，新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)還會出現(xiàn)。

下一步的城鎮(zhèn)化要“以人為核心”，便不能唯經(jīng)濟(jì)增長論，而忽視不同制度安排對于勞動供給者的效應(yīng)差異。因此，下面將主要從微觀機(jī)制上厘清為何允許和支持跨地域勞動力配置不僅是新型城鎮(zhèn)化的要求，也是新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)容。值得一提的是，這里所指的跨地域勞動力配置同時包括城鄉(xiāng)之間和城鎮(zhèn)之間。

首先，從要素配置上看，跨地域勞動力流動推動了城鎮(zhèn)勞動力市場的結(jié)構(gòu)完善、提升了城鎮(zhèn)的生產(chǎn)效率和競爭力。鐘笑寒（2006）指出，勞動力跨地域配置可以優(yōu)化勞動分工，進(jìn)而提高本地城鎮(zhèn)居民的工資率。沈坤榮和余吉祥（2011）也認(rèn)為，跨地域勞動力配置同時有利于本地和外來居民的收入增長。這種本地和外來居民互利雙贏的局面也正是新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)追求。

然而，現(xiàn)行的戶籍管理制度人為提高了外來務(wù)工者的工作搜尋和轉(zhuǎn)換成本，這表現(xiàn)為過快地接受短期工作、不輕易更換長期工作、“藍(lán)領(lǐng)”和“白領(lǐng)”工作在本地和外來居民間的比例失當(dāng)?shù)葎趧恿κ袌錾系呐渲门でF(xiàn)象（Meng and Zhang，2001；Knight and Yueh，2004；Zhang，2010），從而無法享有聚集經(jīng)濟(jì)的全部收益（Au and Henderson，2006），最終影響了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程和效率。

其次，從分配格局上看，跨地域勞動力流動有利于緩解收入不平等、縮小貧富差距。World Bank （2008）批評了就地扶貧的政策思路，而倡導(dǎo)通過跨地域勞動力流動來建立并強(qiáng)化發(fā)達(dá)城鎮(zhèn)和落后鄉(xiāng)村間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。與新型城鎮(zhèn)化的思路一致，這樣的結(jié)果不僅是城鎮(zhèn)中經(jīng)濟(jì)活動的繁榮，也意味著鄉(xiāng)村里生活標(biāo)準(zhǔn)的提高。無論其技能高低，WorldBank（2008）都建議對勞動力取消行政性的流動限制。對于低技能勞動力，應(yīng)鼓勵其以尋求工作機(jī)會而非直接享有福利為目的的地域間流動。

作為一個反例，我國現(xiàn)行的戶籍管理制度惡化城鄉(xiāng)之間的收入分配格局。Cai et al（2002）指出，戶籍限制與地方保護(hù)主義伴生導(dǎo)致外來務(wù)工者無法在本地勞動力市場上獲取同等的收入。王美艷（2005）發(fā)現(xiàn)，本地城鎮(zhèn)居民的工資率比外來務(wù)工者高出40.74%，而在控制了教育程度、工作年限之后，仍有43%的工資差異要?dú)w因于戶籍歧視等隱性因素。謝桂華（2007）則強(qiáng)調(diào)，戶籍歧視更多地體現(xiàn)在工資之外的醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、失業(yè)保險等福利待遇上。Liu（2005）則從教育和就業(yè)機(jī)會兩方面提供了戶籍限制擴(kuò)大貧富差距的證據(jù)。

最后，從個人發(fā)展上看，跨地域勞動力流動為實(shí)現(xiàn)自我價值和社會流動創(chuàng)造了開放的機(jī)會。新型城鎮(zhèn)化要“以人為核心”，自然應(yīng)當(dāng)讓城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的主力軍——也就是大量的外來務(wù)工者——充分享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。這樣的成果不應(yīng)限于平等的勞動報(bào)酬率、同等的教育和醫(yī)療服務(wù)等物質(zhì)層面，還應(yīng)包括諸如追求事業(yè)發(fā)展的自主權(quán)、參與公共事務(wù)的歸屬感，以及基于社會認(rèn)同的成就感等。正如Schroeder（1976）發(fā)現(xiàn)的，跨地域勞動力流動對于職業(yè)選擇的機(jī)會和事業(yè)發(fā)展的程度有著顯著的正相關(guān)關(guān)系。

令人遺憾的是，我國的戶籍管理制度對于勞動力跨地域配置的種種限制同時制造了經(jīng)濟(jì)歧視和社會排斥，而后者才是城鎮(zhèn)化深化發(fā)展中的持久隱患。正如姚洋（2001）的觀察，進(jìn)城農(nóng)民工往往簡陋聚居、生活閉塞，沒有參與本地事務(wù)的權(quán)利，又往往因?yàn)椤班l(xiāng)下人”或“外地人”身份而無法與本地居民平等交流。Jiang et al（2012）則發(fā)現(xiàn)，與戶籍身份相關(guān)的收入不平等對幸福感具有顯著的負(fù)面影響。不難想見，安居不能、樂業(yè)有限的后果便可能是心理疾困、犯罪動機(jī)的滋生。對于由此而生的社會治安事件，應(yīng)訴諸更嚴(yán)或稍寬的人口管制值得反思。更值得憂慮的是，農(nóng)民工的后代即使生長于城鎮(zhèn)也仍然缺乏實(shí)現(xiàn)自我價值和社會流動的途徑，從而難于擺脫束縛于戶籍身份的經(jīng)濟(jì)地位、社會權(quán)利和心理狀態(tài)（王春光，2001；Wu and Treiman，2007）。

總之，允許跨地域勞動力配置的城鎮(zhèn)化才是“以人為核心”的理念體現(xiàn)?，F(xiàn)行戶籍管理制度對于跨地域勞動力流動的身份限制扭曲了要素配置、加劇了收入差距，也阻礙了個人發(fā)展，從而背離于城鎮(zhèn)化的本質(zhì)和趨勢。因此，取消無謂的身份限制并支持勞動力跨地域配置既是新型城鎮(zhèn)化的要求，也是新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)容。

三、美國對于搬遷費(fèi)用的稅收扣除政策

在允許跨地域勞動力流動成為世界共識的今天，許多國家不僅將其作為公民權(quán)利加以保障，而且還通過諸如稅收政策給予激勵。在美國，作為一項(xiàng)支持勞動力跨地域配置的稅收政策，前往異地就業(yè)時的搬遷費(fèi)用可以進(jìn)行所得稅扣除。在聯(lián)邦層面，隸屬于美國財(cái)政部的國家稅務(wù)局（Internal Revenue Service）規(guī)定，對于滿足條件的搬遷費(fèi)用可以在個人進(jìn)行年度收入和納稅申報(bào)時通過額外填寫編號為3903的統(tǒng)一表格（Form 3903）提出稅收扣除（Tax Deduction）申請①搬遷費(fèi)用若由雇主承擔(dān)，則雇主有資格提出稅收扣除申請。。適用于稅收扣除的搬遷費(fèi)用必須是因前往異地就業(yè)而發(fā)生的。即使是初次就業(yè)，也不受限制。除此以外，還必須滿足距離要求（Distance Test）和時間要求（Time Test）。

按照美國國稅局的規(guī)定，前往的工作地點(diǎn)與搬遷前的居住地點(diǎn)之間的距離至少應(yīng)比搬遷前的上班路程至少多出50英里。計(jì)算距離時，還必須采用兩個地點(diǎn)之間最常用的最短路線。舉例而言，如果搬遷前的上班路程為10英里，那么搬遷后的工作地點(diǎn)至少要與搬遷前的居住地點(diǎn)相距60英里，所得稅納稅人才有資格申請稅收扣除。對于諸如初次就業(yè)的情形，則要求前往的工作地點(diǎn)與搬家前的居住地點(diǎn)有至少50英里的距離。這一規(guī)定的目的是防止通過在本地（頻繁）變換工作或住址來套取稅收優(yōu)惠。

美國國稅局還規(guī)定，在搬遷后的12個月內(nèi)，所得稅納稅人一般必須在新工作地點(diǎn)所在區(qū)域內(nèi)從事全職工作的累積時間至少達(dá)到39周。對于自己是雇主的納稅人，一般必須在搬遷后的24個月內(nèi)累積工作至少78周。這些規(guī)定的目的在于避免納稅人頻繁搬遷而濫用這一稅收政策。在實(shí)際操作中，只要所得稅納稅人預(yù)期能夠滿足時間要求即可在搬遷當(dāng)年申請稅收扣除。如果事后未能滿足的，則需要來年進(jìn)行收入和納稅申報(bào)時加以調(diào)整。

在距離要求和時間要求之外，美國國稅局對搬遷費(fèi)用中哪些款項(xiàng)可予稅收扣除也有詳細(xì)的規(guī)定。編號為3903的搬遷費(fèi)用表上明確寫有，可予稅收扣除的包括運(yùn)輸和存放家居用品及個人財(cái)物的花費(fèi)（含轉(zhuǎn)運(yùn)車輛或?qū)櫸锏馁M(fèi)用及運(yùn)輸保險），以及從舊居搬遷到新居的旅途花費(fèi)（含住宿費(fèi)、停車費(fèi)、路橋費(fèi)，但不含餐飲費(fèi)及順道參觀游覽的開支）。對于自駕搬遷的，既可以據(jù)實(shí)申請燃油費(fèi)扣除，也可以按2013年的最新標(biāo)準(zhǔn)以每英里24美分的費(fèi)率進(jìn)行估算。最終填表時，還需要將雇主承擔(dān)的部分搬遷費(fèi)從申請稅收扣除的費(fèi)用總額中剔除出來。

對于搬遷費(fèi)用進(jìn)行所得稅扣除的要點(diǎn)和更多細(xì)節(jié)在美國國稅局編號為521的出版物（Publication 521）上有詳細(xì)的介紹。正是得益于此，即使是缺乏稅務(wù)知識的普通大眾也可以通過其中平實(shí)的講解和簡明的案例獲得必要的幫助。此外，國稅局還提供了互聯(lián)網(wǎng)址、電話號碼、辦公地點(diǎn)等信息以便公眾咨詢，同時也推薦了可能給予免費(fèi)幫助的志愿組織。

四、對我國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中跨地域勞動力配置的啟示借鑒

美國對于搬遷費(fèi)用的所得稅扣除政策為我國的新型城鎮(zhèn)化提供了如下的啟示和借鑒。

第一，這一稅收政策的規(guī)定和執(zhí)行都體現(xiàn)了“以人為核心”，與我國的新型城鎮(zhèn)化思路并無差異。通過稅收扣除，是將基于異地就業(yè)的搬遷開支計(jì)為投資成本而不是即期消費(fèi)，從而為個人的職業(yè)發(fā)展創(chuàng)造“中性”的選擇環(huán)境，以避免稅收扭曲。該政策有利于個人更大范圍地尋找發(fā)展機(jī)會、更好地實(shí)現(xiàn)專長和崗位的匹配，從而在地域流動之上為個人的社會流動創(chuàng)造條件。對于失業(yè)或貧困者，這樣的稅收政策將鼓勵他們自主就業(yè)和脫貧，而不是坐等政府的救濟(jì)。這一基于個人發(fā)展的稅收激勵，也終將有助于提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和縮小城鄉(xiāng)間差距。

第二，在清除戶籍上的制度障礙之后，支持跨地域勞動力配置的稅收政策在我國已成為可能。“建立全國統(tǒng)一開放的市場體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)市場緊密結(jié)合”是1993年中共中央《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》的愿景，而基于出身的戶籍限制與之背道而馳。Cai et al（2002）的研究發(fā)現(xiàn)，我國無論城鄉(xiāng)間還是城鎮(zhèn)間的人口流動都以?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）內(nèi)為主，而跨?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）流動也多限于本省（自治區(qū)、直轄市）所在的地理區(qū)域。有鑒于此，支持跨地域勞動力配置的稅收政策將有助于促成適應(yīng)于成熟市場經(jīng)濟(jì)的、全國統(tǒng)一開放的勞動力市場。

第三，勞動力跨地域配置是“有序”流動的體現(xiàn)，其稅收激勵也非助長“盲流”。美國對于搬遷費(fèi)用的稅收扣除以就業(yè)及其規(guī)定時長為明確前提。事后未滿足前提的，應(yīng)補(bǔ)納稅款，否則視為違法。我國的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014年-2020年）》提出，城鎮(zhèn)落戶應(yīng)“以合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定住所（含租賃）等為前置條件”，而這也正與美國對搬遷費(fèi)用實(shí)行稅收扣除的前提條件不謀而合。另外，研究表明，鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)的人口流動可能是為獲取更高的工資收入（Todaro，1969），也可能是為享有更好的公共服務(wù)（Lall et al，2009）。因此，防止城鎮(zhèn)過度擁擠的辦法不是制造城鄉(xiāng)壁壘，而是改善鄉(xiāng)村的公共服務(wù)。

第四，對于跨地域勞動力配置的稅收激勵可以基于城鎮(zhèn)規(guī)模分級制定標(biāo)準(zhǔn)?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014年-2020年）》提出了“差別化落戶”的政策思路：對于特大城市，嚴(yán)格控制。根據(jù)城鎮(zhèn)規(guī)模，逐級放松落戶限制。對于建制鎮(zhèn)和小城市，予以全面放開。以此為背景，對于規(guī)模較小、城鎮(zhèn)化程度不足的落戶目的地，可以基于就業(yè)機(jī)會給予較大的稅收激勵。而對于規(guī)模過大、交通擁堵、環(huán)境惡化的落戶目的地，則不享有對于搬遷的稅收扣除。總之，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的稅收政策可以引導(dǎo)勞動力的流動去向，實(shí)現(xiàn)合理的跨地域配置。

最后，毋庸置疑，我國的稅制仍以間接稅為主，且沒有基于全民的所得稅申報(bào)制度，因此決定了照搬別國的所得稅扣除政策并不能達(dá)到服務(wù)于我國現(xiàn)實(shí)的最佳效果。對此，我們應(yīng)該一方面完善我國的稅制，另一方面合理吸收和利用別國實(shí)踐中的可行之處。對于搬遷費(fèi)用的稅收扣除在本質(zhì)上是一項(xiàng)“基于流動的政策（Mobility-Based Policy）”，其思路不僅可以嘗試于解決城鎮(zhèn)化中常見的“城中村”和“棚戶區(qū)”問題，也可以更廣泛地應(yīng)用于其他鼓勵人口流動的財(cái)稅政策當(dāng)中。

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【責(zé)任編輯孟憲民】

中圖分類號：F812.42

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1672- 9544（2016）03- 0085- 05

〔收稿日期〕2015-08-18

〔作者簡介〕陳隆近，財(cái)政稅務(wù)學(xué)院副教授，博士，研究方向?yàn)楣步?jīng)濟(jì)學(xué)與財(cái)稅政策；張銘，財(cái)政稅務(wù)學(xué)院本科生，研究方向?yàn)槎愂諏W(xué)。