●　駱增翼

基于學(xué)校發(fā)展的中小學(xué)章程建設(shè)研究*

●駱增翼

依法治校是依法治國(guó)方略在教育領(lǐng)域的基本要求，當(dāng)前落實(shí)依法治校的著力點(diǎn)是按照現(xiàn)代學(xué)校制度的要求抓好學(xué)校章程的制定與執(zhí)行。為了解中小學(xué)章程建設(shè)現(xiàn)狀，運(yùn)用問卷、訪談、文獻(xiàn)等方法對(duì)L市H區(qū)11所公辦初中章程建設(shè)展開調(diào)研，歸納學(xué)校章程建設(shè)缺位表現(xiàn)，探析缺位原因，提出建議性對(duì)策，為本地區(qū)或同類地區(qū)學(xué)校章程建設(shè)提供參考。

中小學(xué)章程；建設(shè)；缺位；原因；對(duì)策

學(xué)校章程是指為保證學(xué)校依法治校和自主管理，根據(jù)教育法等法律法規(guī)的規(guī)定，按照一定的程序，以文本形式對(duì)學(xué)校重大的、基本的事項(xiàng)做出全面規(guī)定所形成的規(guī)范性文件，其本質(zhì)是對(duì)學(xué)校內(nèi)部以及與學(xué)校有關(guān)的教育利益的調(diào)整和分配。［1］它作為一種制度設(shè)計(jì)，是現(xiàn)代學(xué)校制度建立的基本要求，是實(shí)現(xiàn)利益相關(guān)者學(xué)校治理的外在體現(xiàn)。然而，與大學(xué)章程建設(shè)相比，我國(guó)中小學(xué)章程建設(shè)目前還處于初級(jí)階段。本文擬通過對(duì)某一地區(qū)學(xué)校章程建設(shè)情況的調(diào)研，了解章程建設(shè)現(xiàn)狀與問題，探析章程建設(shè)缺位的原因，提出可能的對(duì)策，進(jìn)而加快本地區(qū)或同類地區(qū)學(xué)校章程建設(shè)的進(jìn)程。

一、學(xué)校章程建設(shè)的現(xiàn)狀

通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，H區(qū)學(xué)校章程建設(shè)整體狀況令人堪憂。突出表現(xiàn)為：教育行政部門、學(xué)校對(duì)學(xué)校章程的地位、意義認(rèn)識(shí)不足，章程建設(shè)意識(shí)不強(qiáng)、能力不足，尤其是教育行政部門對(duì)學(xué)校章程建設(shè)缺乏有效的支持、指導(dǎo)、監(jiān)督與評(píng)價(jià)。中小學(xué)章程建設(shè)整體上處于缺位狀態(tài)，具體表現(xiàn)如下：

（一）學(xué)校及教育主管部門章程意識(shí)淡薄

1.學(xué)校依章自主辦學(xué)意識(shí)淡薄

從實(shí)際調(diào)研情況來看，多數(shù)學(xué)?；旧咸幱跊]有章程的“無章辦學(xué)”狀態(tài)，11所學(xué)校僅有4所學(xué)校有“文本章程”，而這4所學(xué)校制定的文本章程基本上也是照搬其他學(xué)校的，有的僅僅是換了個(gè)名稱。對(duì)“學(xué)校章程”概念缺乏準(zhǔn)確的理解，受訪者一半以上都沒有聽說過學(xué)校章程，更談不上全面深入的理解。在所調(diào)查的學(xué)校中幾乎沒有一個(gè)人能清楚的說出學(xué)校章程的組成部分與具體內(nèi)容。多數(shù)學(xué)校沒有真正認(rèn)識(shí)到學(xué)校章程建設(shè)對(duì)學(xué)校發(fā)展、學(xué)校管理的迫切性和重要性；沒有認(rèn)識(shí)學(xué)校章程在協(xié)調(diào)教育利益相關(guān)者關(guān)系時(shí)的重要地位；更沒有認(rèn)識(shí)到依章辦學(xué)為核心的自主辦學(xué)是學(xué)校改革和發(fā)展的趨勢(shì)。相當(dāng)一部分學(xué)校管理者想當(dāng)然的認(rèn)為，具體規(guī)章、制度可以代替章程，或認(rèn)為具體規(guī)章制度簡(jiǎn)單相加就是章程。章程建設(shè)只是教育行政部門的一項(xiàng)任務(wù)而已。

就如A校長(zhǎng)所言：“只要有健全的規(guī)章制度，也沒有必要制定章程，我們多少年沒有制定章程，學(xué)校管理也很好，某學(xué)校早就制定章程，管理照常亂糟糟的，我們沒必要趕時(shí)髦，學(xué)一些中看不中用的東西?！?/p>

B校長(zhǎng)如是說：“我們學(xué)校有章程，早就有，應(yīng)該每個(gè)學(xué)校都有，不就是各種制度嗎，你可以找辦公室王主任，叫她查一下?！保ㄊ潞蟛榱?，是一些部門崗位職責(zé)和部門的具體管理辦法、計(jì)劃，不是章程。）

還有一些學(xué)校校長(zhǎng)習(xí)慣于行政化、集權(quán)化的管理手段，習(xí)慣于用規(guī)章制度嚴(yán)格監(jiān)管教師、管理學(xué)校，認(rèn)為章程目前不能帶來管理的穩(wěn)定和高效，他們認(rèn)為有時(shí)太民主什么事都不好做。

C校長(zhǎng)面帶微笑的說：“章程這個(gè)東西有點(diǎn)虛，不適用，有些事情寫的太清楚在實(shí)際工作中也不好做，不如不寫?！?/p>

甚至有些校長(zhǎng)認(rèn)為章程是趕時(shí)髦的事，一切等待

*本文系江蘇省2015年度普通高校研究生實(shí)踐創(chuàng)新計(jì)劃資助項(xiàng)目“學(xué)校章程制定與執(zhí)行研究——以L市H區(qū)初中校為例”（課題批準(zhǔn)號(hào)SJZZ150083）研究成果之一。上級(jí)通知，不積極，不主動(dòng)，不做第一，也不做倒數(shù)第一，因?yàn)椤暗谝浑y干，中間好看、倒數(shù)難看。”

D校長(zhǎng)如是說：“市、區(qū)教育局也沒要求我們制定學(xué)校章程，我們也沒必要在這方面做第一個(gè)吃螃蟹的人，有點(diǎn)時(shí)間不如多思考如何提高中考成績(jī)?！?/p>

過分的重視具體規(guī)章制度，卻沒有及時(shí)的完善相關(guān)制度。有些制度比較滯后，如教學(xué)教科研管理制度內(nèi)容比較陳舊，制定教學(xué)評(píng)價(jià)制度的內(nèi)容是2004年12月，而該區(qū)教學(xué)新模式改革開始于2009年，許多教學(xué)評(píng)價(jià)內(nèi)容與教學(xué)改革的要求相矛盾。且部分制度比較分散、凌亂、隨意性大。由于制度之間缺乏整體協(xié)調(diào)性，條塊分割，各自為政，削弱了制度的整體效果。如對(duì)教師專業(yè)發(fā)展的規(guī)定，教研處、德育處、教學(xué)處甚至年級(jí)都有自己部門的相關(guān)規(guī)定，教師無所適從，只能忙于應(yīng)付，甚至敷衍了事。

2.教育行政部門依章管理意識(shí)淡薄

教育行政部門仍未從根本上轉(zhuǎn)變觀念，作為H區(qū)教育行政部門的教育局，在處理與學(xué)校關(guān)系時(shí)，自上而下的命令式管理思維仍占主導(dǎo)地位，依章管理意識(shí)淡薄，甚至在一定程度上排斥、抵制。在對(duì)H區(qū)教育局的調(diào)查與訪談中發(fā)現(xiàn)，與章程建設(shè)最有關(guān)聯(lián)的兩個(gè)部門：一個(gè)是基教科，直接管理學(xué)校，當(dāng)然也包括對(duì)學(xué)校規(guī)章制度建設(shè)的管理；一個(gè)是局辦公室，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)教育法律、法規(guī)的建設(shè)與監(jiān)督。指導(dǎo)H區(qū)學(xué)校章程建設(shè)的任務(wù)也主要由這兩個(gè)部門來完成，然而在進(jìn)一步訪談中發(fā)現(xiàn)，兩個(gè)部門的成員幾乎全部選調(diào)于H區(qū)中小學(xué)的一線教師，沒有一人具有完整的法律專業(yè)背景。教育行政人員法律素養(yǎng)欠缺，對(duì)依法治教和依法治校價(jià)值認(rèn)識(shí)不足，對(duì)學(xué)校章程建設(shè)的內(nèi)涵、意義認(rèn)識(shí)模糊甚至錯(cuò)誤，在觀念上沒有認(rèn)識(shí)到學(xué)校章程建設(shè)對(duì)于學(xué)校自主辦學(xué)、教育行政部門依法行政的重要性。

就如H區(qū)教育局基教科的一位成員所言：

“學(xué)校只要按照局里的要求按時(shí)、按質(zhì)、按量完成就可以了，不需要制定中看不中用的章程。此外，教育政策的不斷變化使得章程的規(guī)定過于滯后也不利于學(xué)校工作的開展?！霞?jí)教育主管部門如果沒有要求與規(guī)定，我們也沒有必要去研究，我們做好我們應(yīng)該做的就行了?！词箤W(xué)校章程重要，我們目前也缺乏能力來指導(dǎo)學(xué)校章程建設(shè)?！?/p>

作為承擔(dān)法制建設(shè)工作的H區(qū)教育局辦公室成員對(duì)章程認(rèn)識(shí)與基教科成員的認(rèn)識(shí)基本上一致?？梢?，教育行政部門人員對(duì)學(xué)校章程的重要性認(rèn)識(shí)不到位，章程意識(shí)淡薄，即使個(gè)別學(xué)校制定了學(xué)校章程，實(shí)施起來也是困難重重。

（二）學(xué)校章程建設(shè)缺乏規(guī)范

章程建設(shè)無論是在章程制定環(huán)節(jié)，還是在章程實(shí)施環(huán)節(jié)都缺乏規(guī)范。對(duì)已制定章程的4所學(xué)校調(diào)研發(fā)現(xiàn)，其中僅1所學(xué)校章程文本比較規(guī)范，章程內(nèi)容涵蓋：“學(xué)校名稱；學(xué)校的性質(zhì)；學(xué)校的隸屬關(guān)系；學(xué)校的辦學(xué)宗旨；學(xué)校的指導(dǎo)思想；發(fā)展目標(biāo)及培養(yǎng)目標(biāo)；學(xué)校內(nèi)部管理體制、運(yùn)行機(jī)制（機(jī)構(gòu)設(shè)置、分工、權(quán)責(zé)等）；教育教學(xué)工作；財(cái)務(wù)管理制度；人事制度（晉級(jí)、晉職、培訓(xùn)、考核、獎(jiǎng)懲、待遇等）；學(xué)籍；日常管理；財(cái)產(chǎn)（圖書場(chǎng)地、校舍、設(shè)施、儀器等）；章程的修改程序和事項(xiàng)（校訓(xùn)、紀(jì)念日等）?！保?］［3］

就如該校的E校長(zhǎng)所言“剛剛調(diào)到這個(gè)學(xué)校時(shí)，感覺學(xué)校制度量多而質(zhì)卻不高，不同部門制定的制度缺乏連貫性，重復(fù)、機(jī)械、滯后，前瞻性不足，有時(shí)同一部門制定的制度前后矛盾，沒有一條暗線能把學(xué)校制度串在一起，遇到新問題，用已有的制度解決問題效率低下。后來，參加了校長(zhǎng)高級(jí)研修班，認(rèn)真學(xué)習(xí)了學(xué)校章程專題，對(duì)學(xué)校章程出臺(tái)背景、地位、作用、制定和實(shí)施有了系統(tǒng)學(xué)習(xí)和了解。以章程制定為契機(jī)，整合、修訂、完善、廢除具體制度，進(jìn)一步明確了一些權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任和原則?！?/p>

然而在訪談中發(fā)現(xiàn)，雖然E校長(zhǎng)認(rèn)識(shí)到章程建設(shè)的重要性，但是其它校領(lǐng)導(dǎo)、中層、一線教師由于對(duì)學(xué)校章程意義認(rèn)識(shí)不到位，參與章程建設(shè)的積極性也不是很高。而其他3所學(xué)校章程建設(shè)情況也大同小異，在學(xué)校章程建設(shè)中存在一些共性問題。

1.學(xué)校章程制定的主體和程序存在瑕疵

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，制定章程的主體是學(xué)校個(gè)別部門或個(gè)別教師，沒有成立包括廣大一線教師、家長(zhǎng)在內(nèi)的章程起草和制定機(jī)構(gòu)或委員會(huì)。如關(guān)于“學(xué)校章程制定的組織機(jī)構(gòu)”調(diào)查，被調(diào)查者認(rèn)為由校長(zhǎng)（集體）制定的占50%，由校長(zhǎng)辦公室制定的占25%，由教代會(huì)制定的占15%，由工會(huì)制定的占5%，由教育局制定的占5%。同時(shí)，在訪談中發(fā)現(xiàn)，在章程起草過程中涉及的重大問題很少征求廣大一線教師和學(xué)生家長(zhǎng)意見，即使有征求，范圍也較小，教師的建議很少被真正采納，甚至有的學(xué)校章程的制定程序不規(guī)范，嚴(yán)重侵害教師和學(xué)生的權(quán)益。由于章程制定的主體和程序存在瑕疵，其合法性也遭到質(zhì)疑。

2.學(xué)校章程文本形式與內(nèi)容不科學(xué)

學(xué)校章程文本形式不規(guī)范缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性。章程的標(biāo)題不明，如“××市××實(shí)驗(yàn)中學(xué)規(guī)程”、“××市××實(shí)驗(yàn)中學(xué)公約”。章程缺少必要的題注，因?yàn)橹挥薪?jīng)過學(xué)校教職工大會(huì)或教職工代表大會(huì)通過并報(bào)請(qǐng)教育主管部門核準(zhǔn)的學(xué)校章程才能生效。從已有的章程文本來看，在標(biāo)題下沒有出現(xiàn)諸如“本章程××××年××月××日經(jīng)第×屆教職工代表大會(huì)通過，××××年××月××日經(jīng)H區(qū)教育局批準(zhǔn)”的題注。語言表述含糊不清、不規(guī)范、口語化，如“根據(jù)相關(guān)要求……”、“本校”“我們應(yīng)當(dāng)……”。缺少行文層次，章、條、款、目不統(tǒng)一等。

學(xué)校章程內(nèi)容不科學(xué)，缺乏操作性。章程內(nèi)容籠統(tǒng)、空泛、雷同，甚至前后矛盾，有的內(nèi)容還與國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)相悖，實(shí)踐中缺乏指導(dǎo)性和可操作性。有的章程是學(xué)校各種具體制度的簡(jiǎn)單相加，如：將分散的制度整理在一起，再加個(gè)標(biāo)題，就是章程。正如一位中層干部所言：

“學(xué)校所有制度加在一起就是學(xué)校章程，如果有區(qū)別的話，就是在章程上能看到全部具體制度，而制度只是某一方面的，是部分與整體的關(guān)系?！?/p>

有的章程則欠缺必要的內(nèi)容，且不同條款的內(nèi)容，相互包含，相互交叉，重復(fù)、多余與不完整并存。有的學(xué)?？寺「咝！?guó)外學(xué)校以及其它省、市學(xué)校的章程。就如H區(qū)負(fù)責(zé)法治工作的一位工作人員所言：

“《中華人民共和國(guó)高等教育法》明確規(guī)定了高校章程建設(shè)的內(nèi)容。沒有法律明確中小學(xué)章程建設(shè)的具體內(nèi)容，僅作原則性規(guī)定，如1995年由原國(guó)家教育委員會(huì)印發(fā)的《〈中華人民共和國(guó)教育法〉宣傳提綱》中指出，學(xué)校章程包括‘辦學(xué)宗旨、管理體制和財(cái)務(wù)活動(dòng)等基本的、重大的問題。’對(duì)基本的、重大的問題不同認(rèn)識(shí)、理解與把握，可能會(huì)出現(xiàn)偏差，決定了章程內(nèi)容的異同。實(shí)踐中，中小學(xué)章程內(nèi)容通常是參照我國(guó)高校章程規(guī)定內(nèi)容，借鑒國(guó)外學(xué)校章程規(guī)定內(nèi)容以及其它相關(guān)法律規(guī)定來確定。”

3.學(xué)校章程執(zhí)行和監(jiān)督乏力

學(xué)校章程在執(zhí)行過程中離不開廣大的一線教師積極參與，然而，受訪學(xué)校的副校長(zhǎng)和廣大的一線教師在學(xué)校章程的實(shí)施中表現(xiàn)不佳，章程知曉程度和參與程度低，只有30%的副校長(zhǎng)和10%的一線教師積極參與，為數(shù)不少的副校長(zhǎng)和絕大多數(shù)教師反應(yīng)冷淡。章程從醞釀到形成到執(zhí)行，基本上是以自上而下的方式進(jìn)行。借鑒同類學(xué)?；騼?yōu)質(zhì)學(xué)校章程文本，向教育主管部門或者專家咨詢，由校長(zhǎng)（或校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)）制定是章程形成的主要方式。一線教師基本上是“被”告知，“被”知曉，即使知道也僅僅知道有章程這回事，對(duì)章程的地位、內(nèi)容、意義基本不知，甚至在訪談中發(fā)現(xiàn)，有沒有章程這回事，大部分教師、甚至是副校長(zhǎng)都不知曉。在實(shí)踐中對(duì)章程建設(shè)由于缺乏充分的了解，在主觀上很難形成積極的參與熱情和動(dòng)力，即使需要執(zhí)行，也處于被動(dòng)執(zhí)行的狀態(tài)。

章程執(zhí)行過程缺乏校內(nèi)外有效監(jiān)督。校內(nèi)未形成有效的監(jiān)督體系。自我監(jiān)督缺位，章程的制定者同時(shí)又是章程的監(jiān)督者。

即使有章程，如果沒有認(rèn)真地執(zhí)行，也起不到引領(lǐng)、規(guī)范、自主管理的作用；有的只是在一些特殊的場(chǎng)合和時(shí)間段偶爾的出現(xiàn)一下，如在學(xué)期的工作計(jì)劃、期末的工作總結(jié)中，但也僅僅是話語表達(dá)而已，諸如“我們要按章辦事”、“我們要建章立制”等等；或者在上級(jí)各類檢查中，提供章程文本文件來表明“我?！痹谥贫冉ㄔO(shè)方面的成果，對(duì)章程內(nèi)容究竟是什么，與學(xué)校發(fā)展適不適合也沒有人去過問。甚至有的學(xué)校章程一經(jīng)制定就束之高閣，從不實(shí)施也不修改，家長(zhǎng)的監(jiān)督作用更是微乎其微，教育主管部門對(duì)學(xué)校章程執(zhí)行的監(jiān)督基本上處于不作為狀態(tài)，尚未將學(xué)校章程建設(shè)情況納入評(píng)價(jià)學(xué)校的指標(biāo)體系之中，即便在教育主管部門的各項(xiàng)檢查中也很少涉及對(duì)學(xué)校章程實(shí)施方面的檢查，偶有涉及也僅僅作為學(xué)校制度創(chuàng)新而已。H區(qū)基教科管理人員如是說：

“XX中學(xué)有章程，章程合不合規(guī)范，章程具體內(nèi)容是什么，究竟與該校發(fā)展是否匹配，我們暫時(shí)也沒法去評(píng)估，只要有文本文件，考核時(shí)就可以加分?！?/p>

可以看出，學(xué)校章程建設(shè)過程缺乏必要的監(jiān)督，即使個(gè)別學(xué)校制定了相對(duì)完善的章程文本，落實(shí)章程也因缺乏必要的自律與他律而大打折扣。一方面章程建設(shè)缺少內(nèi)部有效的實(shí)施和自我評(píng)估機(jī)制，另一方面缺少外部支持，特別是教育行政部門技術(shù)指導(dǎo)、科學(xué)評(píng)估與全程監(jiān)督。“按章行事”由于缺少“建章立制”和有效監(jiān)督，章程建設(shè)在實(shí)踐中大多是流于形式，有時(shí)連形式都沒有，離“一校一章程”要求甚遠(yuǎn)。

二、學(xué)校章程建設(shè)缺位的原因

縱觀H區(qū)11所學(xué)校，無論是有章程，還是沒有章程，對(duì)章程的認(rèn)識(shí)呈現(xiàn)出重具體規(guī)章制度，輕章程建設(shè)；重視用具體制度管理，輕視用章程治理的問題。章程建設(shè)面臨諸多挑戰(zhàn)，造成這種現(xiàn)象的原因至少有以下幾個(gè)方面。

（一）學(xué)校設(shè)立方式的不完善

1995年《中華人民共和國(guó)教育法》（以下簡(jiǎn)稱《教育法》）第26條規(guī)定“設(shè)立學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)必須具備：有組織機(jī)構(gòu)和章程；有合格的教師；有符合規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的教學(xué)場(chǎng)所及設(shè)施、設(shè)備等；有必備的辦學(xué)資金和穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來源?！钡?8條規(guī)定學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)“按照章程自主管理”。為解決《教育法》頒布以前成立的學(xué)校沒有章程的現(xiàn)實(shí)，1995年8月，國(guó)家教委下發(fā)的《關(guān)于實(shí)施〈中華人民共和國(guó)教育法〉若干問題的意見》又進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“各級(jí)各類學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)，凡未制定章程的，應(yīng)當(dāng)逐步制定和完善學(xué)校的章程，報(bào)主管教育行政部門核準(zhǔn)。”可見“學(xué)校章程”是學(xué)校設(shè)立的必備要件之一，從法理上看，如果沒有章程或章程不符合要求，學(xué)校就不能設(shè)立。但是由于歷史的原因，尤其是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的思維慣性，公立中小學(xué)的設(shè)立更多是行政行為，在成立過程中主要體現(xiàn)在政府內(nèi)部部門之間的協(xié)調(diào)與運(yùn)作。在考慮學(xué)校設(shè)立時(shí)更多考慮設(shè)立的硬件，如財(cái)政開銷、人事安排、校舍建設(shè)等，很少考慮諸如章程之類的軟件。加之是“公”對(duì)“公”的行為，使得學(xué)校設(shè)立過程變得手續(xù)簡(jiǎn)化，程序簡(jiǎn)略，先登記設(shè)立，如缺條件，以后再補(bǔ)。實(shí)踐中出現(xiàn)“先上車后打票”，甚至“上了車不打票”的怪現(xiàn)象，即使后來教育行政部門督促未有章程的學(xué)校制定章程，但是多年來由于缺乏有效的監(jiān)督和反饋措施，學(xué)校章程的制定工作無人問津，致使學(xué)校管理工作處于無法可依，無章可循的混亂局面，最終也收效甚微。從這個(gè)角度看，一些學(xué)校甚至是名校雖已設(shè)立幾十年，但現(xiàn)在仍處于“無章辦學(xué)”的狀態(tài)也就不足為奇。

（二）管理的過度行政化

管理的過度行政化在實(shí)踐中主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：政府以及政府部門管理學(xué)校過于行政化；校長(zhǎng)管理學(xué)校過于行政化。

在目前的教育實(shí)踐中，政府的行政管理權(quán)往往是凌駕于學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)之上，從學(xué)校的醞釀、設(shè)立、運(yùn)行到評(píng)估的全過程無不在政府行政化編織的大網(wǎng)中，如校長(zhǎng)的選聘和任命、財(cái)政經(jīng)費(fèi)的支持、各種評(píng)估考核等基本上都是按照行政運(yùn)行規(guī)則進(jìn)行的，政府對(duì)學(xué)校管得過多、過死，學(xué)校只要按照政府的要求做就行了。雖然隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，政府對(duì)學(xué)校的服務(wù)功能有所提升，直接管理功能有所減少，但是整體上看，政府在管理學(xué)校過程中仍采用行政手段，諸如命令、政策等工具對(duì)學(xué)校直接管理，久而久之導(dǎo)致學(xué)校依附于政府，缺乏自主性、創(chuàng)新性和獨(dú)立性。正如訪談中部分校長(zhǎng)所言：“只要按照教育主管部門要求做就行，要章程又有多大意義呢！”學(xué)校長(zhǎng)期對(duì)政府的依附性，使得學(xué)校缺乏自主辦學(xué)的動(dòng)力、能力和勇氣。即使上級(jí)主管部門要求學(xué)校制定章程，學(xué)校在短期內(nèi)也沒有能力制定符合校情的章程。

校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制在學(xué)校發(fā)展中起到了 “改革先鋒”的作用。確實(shí)一些校長(zhǎng)通過自身的能力實(shí)現(xiàn)了學(xué)?！捌鹚阑厣薄懊撠氈赂弧薄白呦蛎！薄霸賱?chuàng)輝煌”。然而，由于受委任制等因素的負(fù)面影響，有些學(xué)校的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制逐漸淪為校長(zhǎng)專權(quán)制。尤其在“一個(gè)好校長(zhǎng)就是一所好學(xué)校”的掩蓋下，校長(zhǎng)的決定、意見就是中層干部、一線教師行動(dòng)的指南，不需要章程。校長(zhǎng)在學(xué)校管理中一言堂逐漸成為學(xué)校管理的常態(tài)，教師參與學(xué)校的管理過程也僅僅是個(gè)別人或少數(shù)人參與，或僅僅是形式上的參與，久而久之，教師逐漸缺少參與學(xué)校管理的熱情，當(dāng)然也包括章程建設(shè)的熱情。訪談中的一些校長(zhǎng)，他們對(duì)學(xué)校章程比較了解，個(gè)別校長(zhǎng)還非常了解，但是他們也不太愿意制定章程，他們認(rèn)為：“章程就是個(gè)擺設(shè)，有時(shí)不能解決實(shí)際問題，還可能帶來麻煩，上級(jí)政策不斷調(diào)整，說變就變，學(xué)校如不能及時(shí)修訂章程內(nèi)容，容易造成誤解，諸如績(jī)效工資等一些敏感性的問題最好不要寫到章程中去?！笨梢钥闯霾糠中ｉL(zhǎng)擔(dān)心制定了章程給自己的管理增加麻煩，影響自己的一言堂地位或帶來其它負(fù)面影響。

（三）學(xué)校章程建設(shè)能力不足

制定章程需要一定的技術(shù)，既要通曉教育、教學(xué)規(guī)律，又要具備相當(dāng)高的法律素養(yǎng)；既要考慮到章程的穩(wěn)定性，又要考慮到章程的前瞻性；既要考慮到章程的一般性，又要考慮到章程的個(gè)性等等。一份好的章程同時(shí)必須能夠體現(xiàn)利益相關(guān)者的共同意愿，是利益相關(guān)者參與博弈的結(jié)果。此處的“利益相關(guān)者”涉及除了學(xué)生之外的所有利益相關(guān)人群（也指部門、機(jī)構(gòu)、組織），諸如校長(zhǎng)、教師、家長(zhǎng)、政府部門、出版機(jī)構(gòu)、新聞媒體等等。［4］然而在現(xiàn)實(shí)中，大多中小學(xué)章程的制定和修改只局限于反映校長(zhǎng)或?qū)W校管理人員的意志，鮮少征詢教師、學(xué)生、家長(zhǎng)等各方意見。［5］造成章程內(nèi)容缺乏全面性、科學(xué)性和合理性，不能真正體現(xiàn)一校一章的辦學(xué)特色。調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，章程制定過程中幾乎沒有一個(gè)法律專業(yè)人士參加，即使章程文本形成后也未請(qǐng)法律專業(yè)人員審核。為什么缺少法律專業(yè)人士參加？訪談中發(fā)現(xiàn)，對(duì)于學(xué)校利益相關(guān)者的教育行政部門、學(xué)校、教師、學(xué)生及其家長(zhǎng)而言，“他們更多的是希望通過學(xué)校法律顧問輔助處理各種突發(fā)事件，維護(hù)合法權(quán)益并解決糾紛，而對(duì)其教育管理工作形成的法律監(jiān)督和帶有“妥協(xié)性”的權(quán)益止損，他們會(huì)在一定程度上予以排斥?！保?］由于缺乏足夠的法律素養(yǎng)，章程制定者對(duì)章程的形式和要求基本上一無所知。要么借鑒其它學(xué)校章程文本形式，照抄照搬；要么參照法律文本形式，生搬硬套；難免出現(xiàn)以訛傳訛的錯(cuò)誤?？倓t、分則、附則內(nèi)容不分，章、節(jié)、目、條混用、亂用，語言表達(dá)隨意化、口語化，有些地方甚至違背上位法精神。內(nèi)容和形式的不完善導(dǎo)致章程缺乏嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

即使學(xué)校制定了章程，章程在學(xué)校管理中的作用也沒有得到很好的發(fā)揮，原因很多，其中最重要一點(diǎn)是廣大教師參與意識(shí)淡薄，參與能力不足。對(duì)于中小學(xué)而言，學(xué)生年齡較小，基本不參與章程建設(shè)；作為學(xué)生法定代理人的家長(zhǎng)理應(yīng)參加學(xué)校章程建設(shè)，然而大多數(shù)時(shí)候家長(zhǎng)委員會(huì)也僅僅是學(xué)校的“代言人”和“滅火器”，學(xué)校不好出面處理的事可以交給家長(zhǎng)委員會(huì)來處理。除此，學(xué)校一般也不愿意讓家長(zhǎng)過多知曉和參與學(xué)校事務(wù)，章程建設(shè)也不例外。參與章程建設(shè)的主體主要是廣大一線教師，然而，一線教師由于長(zhǎng)期以來形成“被管”的習(xí)慣，自主意識(shí)淡薄，法治意識(shí)淡薄，參與章程建設(shè)的信心和能力不足。就如訪談中一些教師所言：

“對(duì)于章程建設(shè)，我們提與不提建議都一樣，就如暑假職代會(huì)中關(guān)于績(jī)效工資方案修改一樣，許多老師提了中肯的建議，最后還是按照領(lǐng)導(dǎo)意圖做……”

“對(duì)于我們一線教師來說，關(guān)心章程建設(shè)我感覺就是瞎關(guān)心，有點(diǎn)時(shí)間還不如多找一些學(xué)生談?wù)勗?，提高一下成?jī)來的實(shí)際。”

“按照章程文本內(nèi)容要求，有章程確實(shí)很好，我們可以明確學(xué)校辦學(xué)宗旨，知曉學(xué)校重大規(guī)章制度，維護(hù)自己權(quán)利……但是我們?nèi)绾我罁?jù)章程來行使權(quán)力，履行義務(wù)，我們沒有信心，也沒有能力?！?/p>

（四）學(xué)校章程建設(shè)面臨的環(huán)境挑戰(zhàn)

學(xué)校章程作為學(xué)校內(nèi)部治理的綱領(lǐng)性文件，理應(yīng)規(guī)定學(xué)校治理結(jié)構(gòu)的相關(guān)要素，然而我國(guó)基礎(chǔ)教育領(lǐng)域正在進(jìn)行學(xué)校治理結(jié)構(gòu)的改革與創(chuàng)新，學(xué)校治理結(jié)構(gòu)面臨著持續(xù)的變革，在學(xué)校治理結(jié)構(gòu)的不固定、不穩(wěn)定背景下，即便制定了學(xué)校章程，也因缺乏應(yīng)有的穩(wěn)定性、連續(xù)性和權(quán)威性，在章程具體實(shí)施過程中很難具有約束效力。難以為章程建設(shè)提供良好的法治基礎(chǔ)和制度環(huán)境。

同時(shí)，依法治教、依法治校是依法治國(guó)的重要組成部分，對(duì)于學(xué)校而言，章程既是依法治校建設(shè)的重要內(nèi)容，同時(shí)也是依法治校的手段和工具，是依法治校的行為準(zhǔn)則。然而，雖然我國(guó)的法治建設(shè)不斷取得進(jìn)步，但從當(dāng)前社會(huì)法治環(huán)境來看，我國(guó)正處于建立依法治國(guó)的關(guān)鍵期，法治的實(shí)施體系、運(yùn)行機(jī)制還處于不斷完善和調(diào)整中，法治意識(shí)在某些地區(qū)還比較淡薄。受整體法治環(huán)境影響，教育行政部門依法行政意識(shí)薄弱，手段比較單一，對(duì)學(xué)校管得過多、過細(xì)，甚至擔(dān)心依法治教、依法治校以后自身擁有的權(quán)力減少。尤其是基層教育部門一些行政人員習(xí)慣于簡(jiǎn)單粗暴的行政手段，管、卡、壓是常用的手段，管理過程中不作為、人情交易現(xiàn)象長(zhǎng)期存在，有法不依，有法不執(zhí)、執(zhí)法不公、越位執(zhí)法等行為也時(shí)常發(fā)生。

此外，一些中小學(xué)校長(zhǎng)對(duì)依法辦學(xué)的理解相對(duì)狹隘，存在偏差、甚至錯(cuò)誤。如將依法辦學(xué)看成應(yīng)景之策、完成上級(jí)的短期政治任務(wù)、在評(píng)比中取得好的榮譽(yù)、謀取個(gè)人利益的手段、壓制教師的工具等等，看不到依法治校是社會(huì)發(fā)展和教育改革的必然要求，個(gè)人權(quán)力欲膨脹，以言代法，教師和學(xué)生的權(quán)益未能得到有效保障，使得教師、家長(zhǎng)反感、抵制。尤其在學(xué)生招生、教師招聘、職稱評(píng)定、崗位調(diào)整、中層競(jìng)聘、表彰獎(jiǎng)勵(lì)、各類評(píng)比等涉及教師重大利益時(shí)，人治因素大量存在，誤導(dǎo)很多人認(rèn)為：“信仰法治不如信仰人治來的快和實(shí)惠”。正如有些學(xué)者所言，我們正處于消極依法治教、依法治校的環(huán)境之中。消極依法治校實(shí)踐中表現(xiàn)為：無所作為，一切都等上級(jí)指示，不主動(dòng)結(jié)合本校實(shí)際，想方設(shè)法落實(shí)教育法的要求；保守教條，只求自己省事簡(jiǎn)便，不考慮客觀事物的復(fù)雜變化，不考慮所服務(wù)對(duì)象的需求，一切都為自己服務(wù)；以罰代管，用單一的處罰手段代替復(fù)雜的教育過程。［7］久而久之，教師、家長(zhǎng)、學(xué)生和其他社會(huì)組織成員往往消極、懈怠應(yīng)對(duì)教育法律和教育事務(wù)，不遵守教育法律法規(guī)的情況還比較普遍。

三、改變學(xué)校章程缺位的對(duì)策

加強(qiáng)學(xué)校章程建設(shè)，依章自主辦學(xué)，是我國(guó)教育法律法規(guī)以及《教育規(guī)劃綱要》的明確要求。隨著教育領(lǐng)域綜合改革的不斷深入，依法辦學(xué)，自主辦學(xué)將成為大趨勢(shì)，加強(qiáng)學(xué)校章程建設(shè)，將是今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)各級(jí)各類學(xué)校工作的重點(diǎn)。完善的學(xué)校章程建設(shè)應(yīng)是形式與內(nèi)容，程序與實(shí)體的結(jié)合，是章程文本、行為準(zhǔn)則、教育利益博弈三者的統(tǒng)一與均衡。為全面推動(dòng)我國(guó)中小學(xué)章程建設(shè)，結(jié)合調(diào)研中存在的問題，借鑒北京、上海、南京等中小學(xué)章程建設(shè)比較好的經(jīng)驗(yàn)，提出以下對(duì)策。

（一）理順政府與學(xué)校關(guān)系

章程對(duì)于不同的利益相關(guān)者具有不同的意義，目前章程利益相關(guān)者主要包括教育行政部門、學(xué)校、校長(zhǎng)、教師、學(xué)生及其監(jiān)護(hù)人。不同的利益相關(guān)者在章程建設(shè)中具有不同的利益關(guān)系，其中最重要的是代表政府行使職能的教育行政部門與學(xué)校之間的關(guān)系，即政府與學(xué)校的關(guān)系。然而，受傳統(tǒng)教育管理體制的影響，政府強(qiáng)勢(shì)；學(xué)校弱勢(shì)；學(xué)校長(zhǎng)期處于依附地位，是政府的具體執(zhí)行部門，尤其是公立中小學(xué)，幾乎沒有自主辦學(xué)的權(quán)力。學(xué)校要真正建立章程，按章自主辦學(xué)，首要的前提是政府要有勇氣和魄力放權(quán)，由直接參與者、掌舵者、劃槳者、干預(yù)者向間接參與者、引航者、護(hù)航者、服務(wù)者轉(zhuǎn)變。政府要在行政權(quán)和學(xué)校管理自主權(quán)之間通過立法尋找到一個(gè)平衡點(diǎn)，避免一放就亂，一管就死。

對(duì)于章程建設(shè)而言，政府和教育主管部門，要站在社會(huì)發(fā)展的高度，深刻認(rèn)識(shí)到依章辦學(xué)是法律的要求，是依法治校的基礎(chǔ)與首要任務(wù)。身為依法治國(guó)的提出者、倡導(dǎo)者、踐行者的政府，對(duì)于依章辦學(xué)至少要采取以下一些舉措：依法行政并積極轉(zhuǎn)變職能，由行政化管理轉(zhuǎn)向?qū)I(yè)性，由直接管理轉(zhuǎn)向以章程為抓手的督導(dǎo)管理。督促、指導(dǎo)尚未制定章程的學(xué)校按照相關(guān)的法律規(guī)定和程序抓緊制定章程。為學(xué)校章程建設(shè)提供多形式、多層次、針對(duì)性、前瞻性的培訓(xùn)，同時(shí)也應(yīng)加強(qiáng)教育主管部門行政人員的培訓(xùn)。教育主管部門可與司法機(jī)關(guān)合作，或聘任專業(yè)法律人士為學(xué)校章程建設(shè)提供指導(dǎo)和幫助。章程制定后要及時(shí)進(jìn)行督導(dǎo)，因?yàn)橹贫ㄕ鲁滩皇悄康?，章程的?zhí)行和落實(shí)才是目的，及時(shí)的督導(dǎo)和反饋有利于章程的及時(shí)完善和修正。加大章程建設(shè)的透明度，因?yàn)椤坝姓虏趴梢馈保绻疾恢馈罢碌拇嬖凇被蚣词怪烙小罢隆?，但不知道“章”究竟是什么，有什么用，具體內(nèi)容是什么，就談不上什么積極參與了。因而教育行政部門要通過多種媒體不斷的宣傳依章辦學(xué)的重要性，不斷增強(qiáng)利益相關(guān)者依章辦學(xué)意識(shí)，逐漸形成良好的依章辦學(xué)氛圍。

（二）提升校長(zhǎng)章程建設(shè)素養(yǎng)

我國(guó)現(xiàn)行的中小學(xué)領(lǐng)導(dǎo)體制是校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，校長(zhǎng)“當(dāng)家人”的地位決定了校長(zhǎng)在依章治校、依章辦學(xué)中肩負(fù)著神圣的職責(zé)與使命。校長(zhǎng)對(duì)章程建設(shè)的觀念、態(tài)度、能力、投入直接關(guān)系到章程建設(shè)的質(zhì)量。

1.增強(qiáng)校長(zhǎng)依章辦學(xué)意識(shí)

校長(zhǎng)要積極主動(dòng)的學(xué)法，進(jìn)而知法、懂法、依法、用法，要前瞻性的看到，依法治校、依章治校是社會(huì)和教育發(fā)展的必然規(guī)律和趨勢(shì)。積極主動(dòng)樹立以章治校為目的的使命意識(shí)，堅(jiān)定地承擔(dān)起自己的歷史使命。不斷增強(qiáng)依章辦學(xué)意識(shí)，而且能引領(lǐng)全體教職員工結(jié)伴而行，以自己的堅(jiān)定信念和切實(shí)行動(dòng)感召身邊的每一個(gè)人。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，章程制定和實(shí)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，無一不是在校長(zhǎng)直接指導(dǎo)下制定的。校長(zhǎng)如果沒有較強(qiáng)的法治觀念和法治意識(shí)，沒有認(rèn)識(shí)到章程在依法治校中的重要性，往往會(huì)將章程建設(shè)當(dāng)作上級(jí)安排的一個(gè)政治任務(wù)，突擊幾天就完成，完成以后就算交差了。

2.提升校長(zhǎng)章程建設(shè)能力

一般而言，目前公立中小學(xué)的校長(zhǎng)由有關(guān)教育管理機(jī)關(guān)根據(jù)政策法規(guī)規(guī)定的程序和權(quán)力來任命、選聘，大部分來自學(xué)校內(nèi)部，校長(zhǎng)的成長(zhǎng)過程一般經(jīng)歷：一般學(xué)科教師——優(yōu)秀教師——中層副職——中層正職——校級(jí)副職——校長(zhǎng)。中小學(xué)校長(zhǎng)的學(xué)科背景和工作經(jīng)歷，使得絕大多數(shù)校長(zhǎng)的法律知識(shí)儲(chǔ)備不足，許多校長(zhǎng)是教育、教學(xué)方面的專家，而不是法律專家，甚至有些校長(zhǎng)法律素養(yǎng)非常欠缺，章程建設(shè)的能力相對(duì)不足。要提升校長(zhǎng)章程建設(shè)能力，至少要關(guān)注以下一些問題：

理清章程與制度的關(guān)系。章程與制度的關(guān)系類似與憲法與一般法律的關(guān)系，兩者有聯(lián)系又有區(qū)別，相互依存，學(xué)校章程是制定學(xué)校其他規(guī)章制度的基礎(chǔ)和依據(jù)，學(xué)校其他規(guī)章制度皆是學(xué)校章程的補(bǔ)充和具體化。章程規(guī)定的內(nèi)容具有全局性、宏觀性，整體性、指導(dǎo)性、綱領(lǐng)性，如果要落實(shí)章程規(guī)定中的具體內(nèi)容，還需要結(jié)合學(xué)校發(fā)展實(shí)際情況制定更加詳細(xì)、具體、可操作的規(guī)章制度，而制度的完善也必須以章程為依據(jù)。如章程中規(guī)定“學(xué)校辦學(xué)過程中，學(xué)校要加強(qiáng)與社區(qū)合作”，如何實(shí)現(xiàn)合作需要制定一系列具體的規(guī)章制度，如具體與誰合作，是街道辦事處還是家長(zhǎng)；合作的方式、途徑與手段是什么等等。學(xué)校章程建設(shè)的過程既是學(xué)習(xí)、理解、內(nèi)化相關(guān)法律、法規(guī)的過程，也是對(duì)學(xué)?，F(xiàn)有各項(xiàng)制度的反思、提煉、重構(gòu)過程，更是對(duì)學(xué)校重大辦學(xué)和管理問題的頂層設(shè)計(jì)與思考過程。

直面管理中的敏感問題。章程關(guān)注的是學(xué)校的基本問題，諸如校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、教職工代表大會(huì)、部門的職責(zé)與權(quán)力義務(wù)、重大問題決策、信息公開等；課程為核心的各項(xiàng)教育教學(xué)管理、招生、學(xué)生權(quán)利維護(hù)、教研組長(zhǎng)（備課組長(zhǎng)）選聘、校本課程的開發(fā)等；教職工的權(quán)利與義務(wù)、培訓(xùn)、待遇、績(jī)效考核、表彰獎(jiǎng)勵(lì)、懲罰與救濟(jì)等；家委會(huì)、社區(qū)的聯(lián)系機(jī)制，與其他學(xué)校的交流機(jī)制等等。章程制定過程中要重視這些敏感問題，加大調(diào)研力度，找準(zhǔn)問題癥結(jié)之所在，不回避難點(diǎn)、熱點(diǎn)、高敏感性問題，當(dāng)前尤其要關(guān)注績(jī)效工資考核、干部選聘與任用、學(xué)校資產(chǎn)的保管、使用與處理、信息的及時(shí)公開、招生過程的透明。這些敏感問題的關(guān)注和解決能充分體現(xiàn)校長(zhǎng)辦學(xué)的追求和辦學(xué)水平的高低，也是衡量校長(zhǎng)法治觀念和法治意識(shí)的重要依據(jù)。要有“章”可依，才可能有章必依，避重就輕、人為掩蓋、程序不透明、弱化敏感問題是目前章程制定過程中存在的幾大難題。

借鑒與創(chuàng)新兼顧。章程的建設(shè)，尤其是章程的制定工作是一項(xiàng)技術(shù)含量較高的工作。章程文本的規(guī)范性和內(nèi)容的嚴(yán)肅性對(duì)章程制定者要求較高，優(yōu)秀的章程制定者既要具備一定的法律素養(yǎng)，又要具備相當(dāng)豐富的教育素養(yǎng)。既要熟悉教育法律、法規(guī)相關(guān)內(nèi)容以及制定、修改的程序，又要熟悉學(xué)校管理體制運(yùn)行。目前，對(duì)我國(guó)中小學(xué)而言，章程制定者法律素養(yǎng)和教育素養(yǎng)兩者兼?zhèn)湔啉P毛麟角，而借鑒先進(jìn)國(guó)家、地區(qū)、學(xué)校章程建設(shè)經(jīng)驗(yàn)和做法是最有效、最便捷的途徑之一。當(dāng)然，借鑒不同于完全照搬，我們要借鑒優(yōu)秀章程的制定人員組成、參與規(guī)則、決策程序，文本語言表述，章節(jié)內(nèi)容安排，章程執(zhí)行過程中的自主管理、監(jiān)督方式、社會(huì)參與模式等。同時(shí)應(yīng)結(jié)合校情，立足師生共同發(fā)展，認(rèn)真、科學(xué)、規(guī)范的進(jìn)行辦學(xué)診斷，圍繞教育理念、課程改革、學(xué)校管理、學(xué)生管理、教師發(fā)展、家校互動(dòng)等項(xiàng)目不斷創(chuàng)新，杜絕千校一面，提煉辦學(xué)特色，形成“一校一章”的辦學(xué)愿景。

（三）重視利益相關(guān)者積極參與

無論是章程的起草制定，還是章程內(nèi)容的具體落實(shí)，都離不開章程利益相關(guān)者，尤其是一線教師的積極參與。一線教師參與章程建設(shè)的過程就是認(rèn)識(shí)、理解、認(rèn)同、內(nèi)化、行動(dòng)的過程，在參與中明確了章程的內(nèi)涵、地位以及作用，在參與中明確了自己的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任，自主意識(shí)和維權(quán)意識(shí)不斷增強(qiáng)。然而教師的廣泛積極參與需要條件、鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)和信任。

1.加強(qiáng)章程建設(shè)宣傳和培訓(xùn)

與章程建設(shè)最為密切的主體是教師、學(xué)生和家長(zhǎng)，教師的積極參與和家長(zhǎng)的積極監(jiān)督是章程建設(shè)得以有效開展的重要條件之一。然而，章程建設(shè)中忽視教師、學(xué)生、家長(zhǎng)的參與，漠視教師、家長(zhǎng)的合理訴求還大量存在，相當(dāng)一部分教師、領(lǐng)導(dǎo)，由于對(duì)章程缺乏相應(yīng)的知識(shí)，認(rèn)識(shí)不到章程對(duì)學(xué)校發(fā)展、自身發(fā)展的重要性，同時(shí)也缺乏參與章程建設(shè)的能力和技術(shù)，進(jìn)而不愿意、不積極參與章程建設(shè)。教育主管部門和學(xué)?？梢酝ㄟ^專題學(xué)習(xí)，專家講座、外出考察、舉辦研討會(huì)、撰寫論文等多種方式宣傳和培訓(xùn)教師法律知識(shí)、章程知識(shí)，讓一線教師充分認(rèn)識(shí)到章程建設(shè)是依法治國(guó)思想在教育領(lǐng)域的必然要求，是增加學(xué)校內(nèi)涵、提高管理水平的必然趨勢(shì)，是自身權(quán)益的制度保障，是教師職業(yè)道德和職業(yè)素養(yǎng)的重要組成部分。通過學(xué)習(xí)，使教師們認(rèn)識(shí)到，積極參與章程建設(shè)不是一陣風(fēng)的運(yùn)動(dòng)，不是權(quán)宜之計(jì)，而是一項(xiàng)與每一個(gè)人利益相關(guān)的學(xué)校制度建設(shè)。

2.完善章程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)

教師參與章程建設(shè)需要規(guī)范，沒有規(guī)范可能帶來低效率，甚至出現(xiàn)“公說公有理，婆說婆有理”的混亂現(xiàn)象。為了避免混亂和低效，提高參與的效率，需要成立完善的章程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，由校長(zhǎng)為核心的校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)，指導(dǎo)章程建設(shè)和監(jiān)督章程執(zhí)行；下設(shè)章程起草委員會(huì)、章程執(zhí)行委員會(huì)、章程監(jiān)督委員會(huì)，具體負(fù)責(zé)章程的起草、制定、執(zhí)行和監(jiān)督。其中各委員會(huì)的一線教師代表必須占有較大的比例，可以是二分之一或五分之三，教師代表可以通過自薦或推選的方式產(chǎn)生，代表推選要考慮到學(xué)科、年齡、職稱、性別、參政議政能力等綜合因素。同時(shí)領(lǐng)導(dǎo)章程建設(shè)委員會(huì)可以聘請(qǐng)或邀請(qǐng)相關(guān)法律專業(yè)人員參與學(xué)校章程建設(shè)，可以是專職律師、司法部門相關(guān)人員以及教育主管部門的法治建設(shè)人員等，以便對(duì)章程建設(shè)過程提供專業(yè)化的指導(dǎo)和建議。章程制定過程，首先由學(xué)校章程建設(shè)委員會(huì)提出宏觀的章程建設(shè)意見——起草委員會(huì)形成初步草案——學(xué)校章程建設(shè)委員會(huì)審核，提出修改或補(bǔ)充意見——起草委員會(huì)修改和完善草案——二次提交學(xué)校章程建設(shè)委員會(huì)審核，提出修改或補(bǔ)充意見——起草委員會(huì)二次修改和完善草案，形成章程文稿1——法律專業(yè)人士審核章程文本形式與內(nèi)容——起草委員會(huì)三次修改和完善草案，形成章程文稿2——學(xué)校章程建設(shè)委員會(huì)通過校內(nèi)網(wǎng)站公示、召開大會(huì)、座談會(huì)等多種形式向全體教師宣傳章程內(nèi)容，廣泛征求意見和建議，尤其是反對(duì)的聲音，相互對(duì)立的觀點(diǎn)，根據(jù)意見和建議再次完善章程文稿2，形成意見稿——提交教職工代表大會(huì)表決，投贊成票的人數(shù)達(dá)到表決人員的三分之二才算通過——報(bào)上級(jí)主管部門批準(zhǔn)后開始實(shí)行。這一系列的過程都離不開一線教師的積極參與。

3.強(qiáng)化章程的執(zhí)行與監(jiān)督

章程核準(zhǔn)通過后，不能成為玻璃窗中的文件束之高閣，而應(yīng)該得到充分的執(zhí)行。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，由于法治意識(shí)、學(xué)校管理方式、章程宣傳力度、章程效力、教育主管部門的重視程度等因素的影響，使得章程“執(zhí)行難”成為章程建設(shè)中的一個(gè)普遍現(xiàn)象。徒法不足以自行，章程的執(zhí)行過程也離不開必要的監(jiān)督，尤其在章程建設(shè)的初期階段，完備的監(jiān)督體系是必不可少的，而且監(jiān)督應(yīng)該貫穿章程建設(shè)的全過程。需要進(jìn)一步完善監(jiān)督章程實(shí)施所涉及到的主體、途徑、方式，需要協(xié)調(diào)政府及教育主管部門、社區(qū)、家長(zhǎng)的外部監(jiān)督與校內(nèi)的內(nèi)部監(jiān)督分工，形成全覆蓋的無縫對(duì)接監(jiān)督機(jī)制。政府、教育主管部門要將“督”與“導(dǎo)”結(jié)合起來，不能僅“督”不“導(dǎo)”，既要督章程制定，也要督章程執(zhí)行落實(shí)，既要導(dǎo)的有理、有據(jù)，又要導(dǎo)的有法、有效，杜絕政府、教育主管部門對(duì)學(xué)校管理的直接干預(yù)，杜絕章程制定和章程執(zhí)行“兩張皮”現(xiàn)象，使章程成為政府以及教育主管部門管理學(xué)校的有效法律手段。

對(duì)于學(xué)校尤其是校長(zhǎng)，要重視章程的宣傳和校內(nèi)監(jiān)督體系的完善。一方面將章程的內(nèi)容細(xì)化為便于落實(shí)和操作的具體規(guī)章制度，明確學(xué)校成員職責(zé)和義務(wù)以及沒有完成職責(zé)應(yīng)承擔(dān)的不利后果，使每一位成員感受到有章可依、有章必依，認(rèn)識(shí)到學(xué)校章程的制定與實(shí)施過程就是“責(zé)任到人”的細(xì)化過程，進(jìn)而形成每個(gè)成員的自我約束、自我監(jiān)督；另一方面對(duì)于學(xué)校層面的重大問題，諸如辦學(xué)愿景、課程教學(xué)改革、教師專業(yè)發(fā)展、人事安排、校產(chǎn)管理、評(píng)優(yōu)晉級(jí)等必須有一個(gè)完整的監(jiān)督程序，完整的監(jiān)督程序的形成更離不開相關(guān)制度體系的建設(shè)。當(dāng)前要加強(qiáng)學(xué)校工會(huì)建設(shè)和教職工代表大會(huì)制度建設(shè)，重視代表選舉的廣泛性和代表性，將愿意參加、有能力參加且一線教師信任的代表選出來，充分發(fā)揮代表的主人翁意識(shí)，積極監(jiān)督學(xué)校章程建設(shè)的全過程，尤其是章程內(nèi)容的落實(shí)。同時(shí)加強(qiáng)家長(zhǎng)委員會(huì)建設(shè)，完善家長(zhǎng)委員會(huì)制度配套措施，為家長(zhǎng)依法監(jiān)督學(xué)校自主辦學(xué)、以章辦學(xué)提供保障，真正發(fā)揮家長(zhǎng)委員會(huì)在學(xué)校辦學(xué)中的監(jiān)督作用，使家長(zhǎng)了解學(xué)校辦學(xué)要求，理解學(xué)校辦學(xué)行為，進(jìn)而支持學(xué)校自主辦學(xué)，形成家校辦學(xué)合力。條件較好的學(xué)校也可以引進(jìn)第三方監(jiān)督，如聘請(qǐng)律師事務(wù)所或法律顧問定期為學(xué)校章程建設(shè)提供監(jiān)督、指導(dǎo)與幫助。

簡(jiǎn)而言之，在當(dāng)前和今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間，中小學(xué)章程建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，充滿緊迫性、艱巨性和挑戰(zhàn)性。既需要理論研究的不斷深入，也需要實(shí)踐的積極探索。政府及其職能部門要積極轉(zhuǎn)變職能，加強(qiáng)對(duì)依法治校、依法辦學(xué)、依章辦學(xué)的指導(dǎo)與監(jiān)督。學(xué)校要通過章程建設(shè)明確學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，提高教職員工自主參與意識(shí)、自主管理能力，與社區(qū)、家長(zhǎng)與教育主管部門形成良性的校內(nèi)外監(jiān)督和反饋互動(dòng)機(jī)制。只有在政府、教育主管部門、學(xué)校、師生、社區(qū)、家長(zhǎng)、法律專業(yè)人士、高校學(xué)者等主體的積極參與和通力合作下，才能為學(xué)校章程建設(shè)營(yíng)造一個(gè)良好的環(huán)境。

［1］米俊魁.關(guān)于學(xué)校章程內(nèi)涵、價(jià)值與制定的探討［J］.內(nèi)蒙古師范大學(xué)學(xué)報(bào)（教育科學(xué)版），2007，（11）.

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（責(zé)任編輯：劉君玲）

駱增翼/南京師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院博士研究生，主要研究領(lǐng)域?yàn)榻處煱l(fā)展與學(xué)校組織變革