王春業(yè)

內容摘要：出于對從公民人身權、財產權保護的需要，應當對“行政強制措施”的含義作較廣意義的理解，不僅包括《行政強制法》所規(guī)定的行政強制措施，還包括不適用《行政強制法》的行政強制措施，以及與行政強制措施關系密切的其他強制行為。鑒于行政強制措施實施主體的復雜性和多層次性，以及行政強制措施本身的強制性和限權性等特點，加強對其監(jiān)督非常必要。而由于檢察機關是《憲法》和法律明確賦權的國家法律監(jiān)督機關，再加上檢察機關自身特有的優(yōu)勢，由檢察機關加強對行政強制措施進行監(jiān)督具有現實的可行性。當下，應完善檢察機關監(jiān)督方式，健全監(jiān)督程序，要加強專門監(jiān)督機構增設和監(jiān)督人員配備以及完善相關法律法規(guī)等保障措施，將檢察機關對行政強制措施的監(jiān)督落到實處。

關鍵詞：行政強制措施 檢察監(jiān)督 公民的人身權和財產權 司法監(jiān)督制度

黨的十八屆四中全會的《全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中明確提出了要“完善對涉及公民人身、財產權益的行政強制措施實行司法監(jiān)督制度”的要求。在我國，由于司法監(jiān)督除了法院的監(jiān)督外，還包括檢察機關的監(jiān)督，因此，檢察機關也要履行對行政強制措施的監(jiān)督職責。之后，最高人民檢察院在貫徹《決定》等相關文件中，都多次強調了要加強對涉及公民人身與財產權的行政強制措施的司法監(jiān)督問題。目前，一些地方的檢察機關已經開始了相關試點工作，但對諸如行政強制措施的含義、監(jiān)督對象的范圍、監(jiān)督方式、監(jiān)督程序以及監(jiān)督效力等問題還需要進行進一步探討，以便指導實踐，并完善相關理論。

一、對檢察機關所監(jiān)督的“行政強制措施”含義和范圍的解讀

行政強制措施是檢察機關監(jiān)督的對象，但“行政強制措施”的含義是什么，學界是有不同看法的。因此，對其進行明確，是非常必要的。關于行政強制，實際上可以從三個方面進行研究：一是適用《行政強制法》的行政強制措施；二是不適用《行政強制法》的行政強制措施；三是與行政強制措施關系密切的行政強制執(zhí)行措施。對此，檢察機關的監(jiān)督要分情況而定，但都應作為檢察監(jiān)督的對象并納入檢察監(jiān)督的范圍。

（一）適用《行政強制法》的行政強制措施

在《行政強制法》頒布之前，行政強制措施的含義較為混亂，“有的實質內容相同，但表述不統(tǒng)一，如扣押、暫扣和封存，強制拆除與強制清除等；有的是同一概念，但性質卻大相徑庭，如取締在有的法規(guī)中是行政強制措施，在有的法規(guī)中是行政強制執(zhí)行，在有的法規(guī)中又是一種行政處罰?！?〔1 〕直到《行政強制法》頒布，行政強制措施的含義才獲得了相對統(tǒng)一。

行政強制措施在《行政強制法》中已經有了界定和分類?！缎姓娭品ā返?條第2款規(guī)定：“行政強制措施，是指行政機關在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為?！边@應該是最權威的定義。從這個定義中可以看出，行政強制措施具有以下特點：一是行政性?？梢宰鞒鰪娭拼胧┑闹黧w有不少，例如，刑事程序中的強制措施等，但行政強制措施的主體只能是行政機關，而刑事程序中的強制措施等不屬于本文研究的行政強制措施的范疇。二是預防性。是為了防止某些現象的發(fā)生而采取的強制措施，其目的是將某種現象控制在一定的范圍之內的一種行為。具體而言是防止違法行為的繼續(xù)、防止證據的毀損、防止危害發(fā)生、防止危險的擴大、預防危害結果的出現等，屬于事前、事中的行為。三是暫時性。行政強制措施并不是對某一行為的最終處理結果，而是為進一步處理提供條件。也就是說，行政強制措施不涉及對權利的轉移或最終的處分，屬于中間性、臨時性的行政行為而非最終行為。

對適用《行政強制法》的行政強制措施，其種類在《行政強制法》中也有了專門的列舉，即該法第9條中列舉了“限制公民人身自由”、“查封場所、設施或者財物”、“扣押財物”、“凍結存款、匯款”，以及作為兜底項的“其他行政強制措施”。

這一部分行政強制措施是否屬于檢察監(jiān)督的對象？要看它是否是涉及人身、財產權益方面的內容。從上述行政強制措施的含義來看，其明確就是人身權、財產權的內容；從其具體列舉的種類看，“限制公民人身自由”是人身權，“查封場所、設施或者財物”“扣押財物”、“凍結存款、匯款”，這三項是財產權，都涉及公民的人身權、財產權的性質。對此類的行政強制措施，檢察機關自然可以進行監(jiān)督，屬于檢察機關的監(jiān)督對象，應當納入檢察監(jiān)督的范圍。

（二）不適用《行政強制法》的行政強制措施

行政強制措施可分常規(guī)情況下和特殊情況下的兩種不同情形。按照《行政強制法》第3條的規(guī)定，對于突發(fā)事件、金融業(yè)審慎監(jiān)管措施、進出境貨物強制性技術監(jiān)控措施等，屬于特殊的行政強制措施，不適應《行政強制法》的規(guī)定，而適用其他相關法律的規(guī)定?，F在要研究的問題是：檢察機關對《行政強制法》之外的行政強制措施是否可以監(jiān)督？即檢察機關對行政強制措施監(jiān)督的范圍是僅限于《行政強制法》中所列舉的范圍，還是同時包括針對突發(fā)事件、金融業(yè)審慎監(jiān)管措施、進出境貨物強制性技術監(jiān)控措施等強制措施？

對《行政強制法》之外的行政強制措施，在其他的法律法規(guī)中都有專門的規(guī)定，這里列舉其中幾個主要的法律法規(guī)的規(guī)定以分析之。

1.對于突發(fā)事件的行政強制措施。

這里主要是《突發(fā)事件應對法》、《傳染病防治法》、《食品安全法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》等相關法律法規(guī)中對行政強制措施的規(guī)定。

《突發(fā)事件應對法》專門設置章節(jié)規(guī)定應急處置與救援時的行政強制措施。如對自然災害、事故災難或者公共衛(wèi)生事件可以采取的行政強制措施有：“疏散”人員，“控制”危險源，“封鎖”危險場所，“交通管制”，“禁止或者限制使用”，“中止”某些活動，“調用”相關物質、設備等?！秱魅静》乐畏ā废嚓P條款規(guī)定，醫(yī)療機構發(fā)現甲類傳染病時，可采取措施：隔離治療，指定場所進行醫(yī)學觀察，強制隔離治療等。《食品安全法》規(guī)定，縣級以上食品藥品監(jiān)督管理部門發(fā)現傳染病或其他突發(fā)公共衛(wèi)生事件與食品安全有關時，可采取的行政強制措施有：封存相關食品及其原料、責令食品生產經營者召回或停止經營，封存被污染的食品相關產品、責令進行清洗消毒等?！锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》規(guī)定相關行政機關對人員、物資、交通工具的“緊急調集”，對人員的“疏散”、“隔離”，對污染源的“封鎖”，對食物和水源的“控制”，對突發(fā)事件場所的“進入”，以及對相關人員的“分散隔離”、“就地隔離”、“就地觀察”、“就地治療”等。

2.金融業(yè)審慎監(jiān)管措施。

這里主要是《證券法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《保險法》等法律中所規(guī)定的行政強制措施。根據《證券法》第180條的規(guī)定，國務院證券監(jiān)督管理機構可采取的行政強制措施有：“封存”可能被轉移、隱匿或毀損的文件和資料，“凍結或者查封”涉案財產或重要證據，“限制”被調查事件當事人的證券買賣等。根據《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》相關條款的規(guī)定，國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構或其省一級派出機構對金融機構可根據不同情形采取“責令暫停部分業(yè)務、停止批準開辦新業(yè)務”，“限制分配紅利和其他收入”，“限制資產轉讓”，“責令控股股東轉讓股權或者限制有關股東的權利”，限制董事、高級管理人員權利等。根據《保險法》的相關條款，國務院保險監(jiān)督管理機構對保險公司可采?。簩ΡｋU公司保險條款和保險費率違法的，責令其停止使用，限期修改，一定期限內禁止申報新的保險條款和保險費率；對償付能力不足的保險公司，限制業(yè)務范圍，“限制向股東分紅”等。

3.進出境貨物強制性技術監(jiān)控措施。

主要體現在《海關法》與《進出口商品檢驗法》中。根據《海關法》第6條的規(guī)定，海關有權采取的行政強制措施有：對違法的運輸工具、貨物物品以及相關合同、票據等可以“扣留”，對犯罪嫌疑人可以“扣留”，對違法且逃逸的運輸工具和個人可以“追逐”并“帶回處理”，對沒有許可證的國家限制性貨物“不予放行”等?！哆M出口商品檢驗法》相關條款中規(guī)定了行政強制措施有：“進口商品未經檢驗的，不準銷售、使用”，“未經檢驗合格的出口商品，不準出口”，“使用未經鑒定合格的包裝容器的危險貨物，不準出口”，“未經檢驗合格的，不準裝運”等。

從上述分析可見，對于《行政強制法》之外的行政強制措施，也大多涉及到公民的人身、財產權益，將之作為檢察監(jiān)督的對象，納入檢察監(jiān)督的范圍是順理成章的。

（三）與行政強制措施關系非常密切的其他行政強制行為

對行政強制措施的規(guī)定，除了《行政強制法》之外，還有不少法律、法規(guī)。有人做過統(tǒng)計，截至2009年6月底，在我國現行有效的228部法律和600多部行政法規(guī)中，有72部法律和122部行政法規(guī)規(guī)定了行政強制，而我國法律、法規(guī)、規(guī)章中規(guī)定的行政強制措施多達260多種?！? 〕在這些法律規(guī)范中，大都沒有明確行政強制的分類。盡管《行政強制法》已經作了規(guī)范和統(tǒng)一，但這些法律文件有許多仍然有效，其中有的行政強制措施實際上包括了真正的行政強制措施和行政強制執(zhí)行，甚至包括了即時強制。而且，《行政強制法》在對行政強制措施種類列舉的同時，也用“其他行政強制措施”作為一個口袋條款，行政強制措施的設定權允許到地方性法規(guī)一級，實踐中，許多地方將不適用于行政處罰的行為轉設為行政強制措施，對相對人的合法權益造成較大影響。這是其一。其二，在很長一段時期，無論是實務界還是學術界，都有對行政強制措施與行政強制不加區(qū)別的情況。例如，有的將行政強制措施等同于行政強制行為；〔3 〕還有的將行政強制措施從屬于行政強制執(zhí)行來看待，認為行政強制措施是為了保障行政強制執(zhí)行的實現而采取的臨時性措施。〔4 〕隨著《行政強制法》的頒布，盡管行政強制措施的含義已經得到明確，與行政強制執(zhí)行行為也作了較為明確的區(qū)別，但長期以來所形成的習慣認識仍然存在。其三，在實踐中，行政強制措施與行政強制執(zhí)行在種類或方式上往往并不易區(qū)分，或者往往是一個行為的兩個階段，或行政強制措施是行政強制執(zhí)行的前奏。例如實施了行政強制措施種類中的查封、扣押行為之后，緊接著就是“拍賣或者依法處理”；凍結行為之后緊接著就是“劃撥”行為，不能說只監(jiān)督行為的前半部分而不監(jiān)督其后半部分。而“限制公民人身自由”的行為既可以說是行政強制措施，也實際上是對公民人身的強制執(zhí)行。鑒于以上這些情形，許多都可以算作與行政強制措施關系密切的其他行政強制行為。只要涉及到公民的人身、財產權益，都可以納入檢察監(jiān)督的范圍。

（四）小結

檢察機關對行政強制措施的監(jiān)督，如果從是否適用《行政強制法》的角度來分，可以將行政強制措施分為適用《行政強制法》的行政強制措施和不適用于《行政強制法》的行政強制措施；如果從現行各類法律、法規(guī)中對行政強制措施的規(guī)定看，可分為明確了的行政強制措施和沒有作出明確分類的行政強制行為。為此，對行政強制措施的概念和范圍要適當地作擴大性解釋，只要涉及公民的人身權、財產權，只要與行政強制措施有相似性的，就應該納入到檢察機關的監(jiān)督范圍，而不要將監(jiān)督局限在狹小的空間里。實際上，從十八屆四中全會的精神來看，其目的是針對行政機關對公民合法權利易造成損害的行政強制行為進行監(jiān)督，而沒有單純只是對行政強制行為中的行政強制措施種類。而且，作為不是法律文件的黨的會議決定，對相關概念的使用不可能也沒有必要像法律條文那樣嚴格，它所揭示的是對一種行政強制行為的規(guī)范與制約，而沒有也不需要作出非常嚴密的概念區(qū)分。作為檢察機關的監(jiān)督，應從更廣的意義上來理解行政強制措施這個概念，而不能拘泥于《行政強制法》中的狹義的概念。此外，這里的“公民”應作廣義的理解，不僅指自然人，還包括擬制的法人以及其他組織。

也許有人認為，如果將“行政強制措施”作擴大的解釋，不僅會侵犯行政機關的行政權，而且，檢察機關也沒有足夠的精力來加強監(jiān)督。其實不然，監(jiān)督的范圍不是關鍵，監(jiān)督方式卻是關鍵。只要檢察機關采取適當的監(jiān)督方式，不僅不會加重檢察機關的負擔，也不會造成檢察權對行政權的不當干預。

二、檢察機關監(jiān)督的必要性和可行性分析

行政強制措施比其他行政行為更容易具有侵權性，尤其是在我國，行政強制措施的實施主體較為混亂，存在多頭實施，主體責任劃分不清，權限不明現象；行政強制措施實施程序不嚴格，尤其是緊急情況下程序的濫用，侵害公民人身權財產權的現象時有發(fā)生；不少行政強制措施的法律法規(guī)中，缺少對行政強制措施行為實施后救濟方面的規(guī)定，對其進一步加強監(jiān)督更為必要。

（一）檢察機關對行政強制措施加強監(jiān)督的必要性

1.我國行政強制措施實施主體的復雜性決定了對其監(jiān)督的必要性。

行政強制執(zhí)行一部分是由法院執(zhí)行的，司法權的介入可以在一定程度上避免行政權的恣意。與行政強制執(zhí)行不同的是，行政強制措施全部是以行政機關為實施主體的，行政權易于濫用的經驗與教訓決定了必須要加強對行政強制措施的監(jiān)督。

而且，行政強制措施實施主體的多元化和復雜性也決定了要對其進行監(jiān)督。境外雖然也有類似于我國的行政強制措施。例如，德國的行政即時強制主要有警察實施或一定條件下警察委托他人實施；〔5 〕日本與我國行政強制措施相似的是即時執(zhí)行制度，實施主體主要有警察、醫(yī)事衛(wèi)生行政機關、稅務行政機關、教育行政機關等。而且我國目前能進行行政強制措施實施的主體非常龐雜。盡管《行政強制法》對行政強制措施的實施主體進行了規(guī)范，例如，允許實施行政強制措施的主體限于：法律法規(guī)規(guī)定的行政機關；行使相對集中處罰權的行政機關?！? 〕實際上，如果細細分析就會發(fā)現，我國實施行政強制措施的主體是非常寬泛的。首先，從法條上看，法律法規(guī)設定的行政機關，由于我國規(guī)定行政強制措施的法律法規(guī)的數量非常之多，諸如上文所言，在我國有效的法律法規(guī)中，規(guī)定行政強制的有72部法律和122部行政法規(guī)?！俺?、行政法規(guī)外，地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章也大量設立行政強制措施。有些地方和部門的規(guī)范性文件也有設定行政強制措施的情況。層級越低的規(guī)范性文件設定的行政強制越多”，〔7 〕且都規(guī)定了相應的行政強制措施實施主體；除了明確規(guī)定實施強制措施的行政機關外，能夠行使相對集中處罰權的行政機關也可以同時享有行政強制措施的實施權，在我國，能夠享有相對集中處罰權的行政機關并不少。有人根據上述法律法規(guī)的規(guī)定，統(tǒng)計出我國法律規(guī)定有行政強制措施權的行政機關有40多個，涉及主體有：縣級以上各級政府和公安、國家安全、海關、環(huán)保、林業(yè)、審計、衛(wèi)生、動植物檢疫機構等；行政法規(guī)規(guī)定有行政強制措施權的行政機關有50多個，涉及主體有：工商、技術監(jiān)督、城建、土地、規(guī)劃、教育、民政、邊防、港務監(jiān)督、漁政、水產管理及商品流通部門。這樣算起來，在我國，能夠行使行政強制措施實施權的主體確實不少。其次，從實踐上來看，除了法律法規(guī)明確規(guī)定的主體行使行政強制措施實施權外，實施中往往又延伸出一些具體的、層次更低的實施機構，例如所謂的執(zhí)法大隊、稽查大隊等；再加上由于人員的緊缺，執(zhí)行機構中大量使用臨時人員或其他不具備實施條件的人員，出現了不少超越權限、違反正當程序、濫用強制權、損壞公民合法權益的現象，除了要進行機構理順外，也要加強對其進行監(jiān)督。要加強司法權對行政權的監(jiān)督，檢察權也是一種司法權，對行政權的監(jiān)督將抑制和減少行政強制權違法濫用現象的發(fā)生。

2.現實中行政強制措施實施的違法現象迫切需要對其加強監(jiān)督。

《行政強制法》以及相關法律法規(guī)中，雖然已經對行政強制措施實施進行了較為明確的規(guī)定，但現實中違法實施的現象屢見不鮮。在調研中，發(fā)現實踐中行政強制措施實施不規(guī)范的現象主要表現在以下幾個方面：一是在程序方面。單人執(zhí)行現象，違反了《行政強制法》中要求的必須有兩名以上具備行政執(zhí)法資格的人員規(guī)定，難以保證執(zhí)法的公正性；對于緊急情況下行政強制措施的實施，沒有按照法律要求進行事后補辦審批手續(xù)的要求，違法現象不能得到及時發(fā)現；行政強制措施的文書不完善、缺乏應當記載的事項，不制作行政強制措施決定書、扣押財產清單或清單中財物有遺漏、不明確、不準確等現象，致使公民權利出現救濟上的障礙；現場筆錄不完整不規(guī)范，不能客觀、完整、全面地反應現場情況，簽名、蓋章不規(guī)范，出現代簽或其他虛假簽名現象；文書送達不規(guī)范，出現不送達、不按要求的方式送達以及不及時送達等現象，影響了相對人相關權利的行使。二是超越職權、濫用職權現象時有發(fā)生。有的行政機關將自己的行政強制措施實施權再次轉托為其他行政機關行使，違反了法律關于不得再授權或轉托的要求；行政強制措施實施過程中，行使了法律沒有授權的強制權。例如，某航空公司售票處倒賣了火車票，公安機關在對其采取強制措施時，查封了該公司的售票處，而“法律沒有規(guī)定公安機關在查處倒票行為時可以查封經營場所，該查封行為沒有合法依據”。〔8 〕三是不當的實施目的。行政強制措施是一種手段而不是目的，是為了保證其他行政行為的順利進行而采取的一種臨時性的手段，正像《行政強制法》對行政強制措施所下的定義那樣，其目的主要是“制止違法行為”、“防止證據損毀”、“避免危害發(fā)生”、“控制危險擴大”等。但現實中，有些行政機關是出于迫使相對人盡快履行行政處罰義務而故意采取某些不該采取或超期采取的行政強制措施，這就明顯違反了《行政強制法》對行政強制措施的立法目的和初衷。行政強制權是行政機關及其工作人員最青睞的權力，從而也是最容易膨脹和對公民權利、自由威脅的可能性最大的權力。因此，行政強制措施必須接受監(jiān)督。

3.行政強制措施本身的易損害性特點決定了加強監(jiān)督的必要性。

行政強制措施對于維護社會秩序、解決突發(fā)事件等有其實施的必要性。正如凱爾森所言：“在所有文明國家中，行政機關都被授權強行撤出即將倒塌的房屋中的居民、拆毀建筑物以制止火災的蔓延、宰殺染有某種疾病的牲畜、拘留肉體或精神狀態(tài)對其同胞公民的健康或生命有危險的人。尤其是警察被授權實行這樣的強制行為?！?〔9 〕但行政強制措施也是一把雙刃劍，具有善與惡兩面性，使用不當，就會造成更大的損害。由于行政強制措施本身的特性，對其存在的損害性應當有足夠的認識。行政強制措施具有很強的強制性，不容相對人違抗或無法違抗，被強制的相對人只有容忍的義務，只能按照行政機關要求的方式行事，否則，將承擔更大的不利后果；行政強制措施有較大的限權性，在一段時間內其權利將受到較大影響。在強制的力度和限權的程度上，都是其他行政行為所難以比擬的，它體現了“使用物理性打擊或以物理性打擊相威脅，使受控者意識到，權力擁有者有能力強制他，并使其痛苦或無法實現其某種需求”?！?0 〕因此，在所有的行政行為中，行政強制措施是對公民人身權、財產權影響最大的行政行為，涉及到公民的基本權利，其強制性的程度決定了其對公民權利影響的高危險性，是所有行政行為中最嚴厲的一種行政手段。為此，《行政強制法》設定了諸多條件和程序，對其予以限制和規(guī)范。即使如此，仍要對其進行監(jiān)督。通過監(jiān)督，確保行政強制措施在法律的范圍內行使，確保行政強制措施這個水流在設定的水渠中流動而不能泛濫成災，危害公民和社會。

4.社會轉型時期維護社會穩(wěn)定的需要。

當前，我國社會正處于轉型時期，由于政治由權力高度集中向民主政治轉型、經濟由計劃經濟向全面開放的市場經濟轉型、思想文化領域由單一的文化形態(tài)向多元化文化轉型、社會結構也呈現出分層現象。在轉型的過程中，各種價值觀念、社會規(guī)范、心理結構等都出現了一定程度的紊亂和調整過程，加上貧富懸殊加大、社會表達機制的不完善，致使各種矛盾沖突不斷，也釀成了許多群體性事件。行政強制措施雖然并非與群體性事件有著必然的聯系，但卻有著一定的關系，表現為：一是某些強制措施成為群體性事件的導火線。盡管群體性事件中的各種矛盾的產生和爆發(fā)有其深層次的原因，但有些行政強制措施往往成為這些矛盾爆發(fā)的導火索，在本來就較為緊張的官民關系中，某些強制手段使得民意、民怨和民憤得不到及時疏導，反而激發(fā)更多的矛盾和誤解，使一觸即發(fā)的矛盾一下爆發(fā)出來。例如，2008年的6月貴州甕安事件中，行政機關不恰當地動用警力的行為，使得事件逐步升級為群體性事件。二是行政強制措施對群體性事件推波助瀾?，F實中有些行政機關在面對某些突發(fā)群體性事件時，不能冷靜對待，過分迷信行政強制措施，且習慣動用強制手段來處理問題，習慣于采取強烈的強制措施，企圖壓制事件的蔓延，其結果往往是事與愿違。本來可以平息的群體性事件，卻因為不當或過于輕率地采取了行政強制措施，而使之火上澆油，愈演愈烈，激發(fā)了群體性事件的發(fā)展態(tài)勢，加劇了矛盾，造成更多惡性事件的發(fā)生，形成惡性循環(huán)。

可以說，在一個矛盾多發(fā)、易于激化的社會轉型時期，在矛盾焦點極易被放大并迅速傳播的網絡大環(huán)境里，行政強制措施更易于加劇行政機關與相對人的對立，激化社會矛盾，引發(fā)群體性事件，形成社會不和諧因素。因此，加強對行政強制措施的監(jiān)督，防止行政強制措施的違法使用和濫用，確保這種行為的合法性，并引導行政機關多采取回應相對人利益訴求的“回應型”處理方式，對于防止群體性事件的發(fā)生，維護社會穩(wěn)定等，都具有較大的現實意義和政治意義。

（二）檢察機關對行政強制措施加強監(jiān)督的可行性

1.檢察機關獨特的法律監(jiān)督地位。

檢察機關作為國家法律監(jiān)督機關有其堅實的法律基礎。首先，《憲法》規(guī)定了檢察機關是國家法律監(jiān)督機關，明確了檢察機關作為唯一的、專職的法律監(jiān)督機關，明確了檢察權、行政權和審判權的三權分工和職責，使得檢察機關的監(jiān)督地位具有更高層次上法律規(guī)范的支持。甚至有學者認為，在我國，“法律監(jiān)督僅指人民檢察院所行使的，與檢察權相一致的專門法律監(jiān)督”、“法律監(jiān)督權作為一種國家權力僅能由檢察機關行使”，〔11 〕而其他任何機關、團體或個人，雖然也有監(jiān)督法律的實施，但不能成為法律監(jiān)督的主體。其次，《檢察院組織法》再次明確了檢察機關的法律監(jiān)督職責，并對其具體的職權進行了細化和明確?！?2 〕再次，《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》和《行政訴訟法》等三大訴訟法中也都將檢察機關的法律監(jiān)督地位突顯出來?？梢?，行使法律監(jiān)督權成為檢察機關擁有的根本屬性，“社會主義國家的法律應該統(tǒng)一；為了維護法制的統(tǒng)一，必須有專門的法律監(jiān)督機關；法律監(jiān)督機關與行政權、審判權分立，獨立行使職權”?！?3 〕實際上，我國檢察機關獨特的監(jiān)督地位可謂源遠流長。從歷史淵源看，其源于中國歷史上的御史監(jiān)察制度；從外來淵源看，受前蘇聯檢察機關的監(jiān)督權及監(jiān)督體制的影響。新中國建立后，檢察機關的法律監(jiān)督地位得到了不斷確認：1949年的《最高人民檢察署試行組織條例》、1951年的《最高人民檢察署暫行組織條例》和《各級地方人民檢察署組織通則》、1954年的《檢察院組織法》等都規(guī)定檢察機關負責檢察各級政府機關及公務人員和全國國民是否嚴格遵紀守法問題，其監(jiān)督對象廣泛，監(jiān)督內容涉及行政行為的合法性和合理性，監(jiān)督方式以主動監(jiān)督為主等特點，在維護社會主義法制統(tǒng)一和社會穩(wěn)定，防范權力濫用，確保國家各項權力在法治軌道上運行等方面都起到了重要的作用。而現行《憲法》及相關法律法規(guī)，進一步完善和發(fā)展了檢察機關的法律監(jiān)督權。

可見，檢察機關作為法律監(jiān)督機關，是我國現行政體下的最佳選擇，既有其歷史性，更有其現實性。作為法律監(jiān)督機關，從理論上來講，意味著檢察機關對法律實施的任何問題都可以進行監(jiān)督。然而，多年來，檢察機關的法律監(jiān)督權在一定程度上被虛置了，獨特的法律監(jiān)督作用沒有被發(fā)揮出來。今后，必須挖掘現有的法律資源，激活沉睡多年的監(jiān)督權，將檢察機關的監(jiān)督作用充分發(fā)揮出來。就對行政強制措施進行監(jiān)督而言，《行政強制法》以及其他法律都對行政機關行使行政強制措施的條件、程序等問題進行了規(guī)定，旨在將行政強制措施控制在必要的范圍內，以法律監(jiān)督為己任的檢察機關必須肩負起對這些法律、法規(guī)執(zhí)行情況進行監(jiān)督的法定權力，必須積極履行法律賦予的監(jiān)督職責。

2.檢察機關特有的監(jiān)督優(yōu)勢。

從法律上講，盡管對包括行政強制措施在內的行政行為進行監(jiān)督的主體不少，如權力機關的監(jiān)督、行政機關的層級監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會輿論監(jiān)督等。但與其他監(jiān)督方式相比，我國檢察機關在監(jiān)督包括行政強制措施在內的行政行為監(jiān)督方面，具有獨特的優(yōu)勢。一是檢察機關獨立于行政機關。不依附于行政機關、與行政機關沒有隸屬上的關系，這就可以保證檢察機關在監(jiān)督上的客觀性和公正性。二是檢察機關的威信和聲望適合承擔監(jiān)督任務。在各類監(jiān)督主體中，檢察機關的監(jiān)督具有較好的威信，監(jiān)督效果較佳。當然，目前還較少有檢察機關對行政強制措施監(jiān)督的具體案例，但從檢察機關對行政權的其他監(jiān)督案例中，就可以從中看出檢察機關監(jiān)督的優(yōu)勢。例如，在檢察機關提起行政公益訴訟方面，2014年10月20日，針對貴州省金沙縣環(huán)保局“怠于處罰逾期不繳納排污費的企業(yè)”，金沙縣檢察院向法院提起了行政公益訴訟。金沙縣環(huán)保局收到法院的應訴通知后，便立即開始作為，對佳樂公司處以警告處罰，并將處罰情況告知金沙縣檢察院?！?4 〕案件尚未審理，行政機關即可予以改正，一定程度上體現了檢察機關監(jiān)督的效果。這種威信一方面來自于檢察機關多年形成的公信力，特別是，來自于檢察機關對犯罪的追究職能。在我國，長期以來檢察機關始終與懲治職務犯罪緊密相連的，在許多人的感知中，檢察機關是追究違法犯罪的，具有較大的威懾力。而如今，檢察機關介入了對行政強制措施的監(jiān)督，處于對追究犯罪的懼怕，被追究的單位往往很重視并自覺糾正違法的行政行為，監(jiān)督效果較好。三是檢察機關有著較為專業(yè)的監(jiān)督隊伍。作為國家法律監(jiān)督機關，檢察機關人員素質高、法律專業(yè)化強、監(jiān)督能力強，且人員結構配備合理、數量充足，更能保證監(jiān)督的質量和效率。

三、檢察機關對行政強制措施監(jiān)督的建議

最高人民檢察院曾經在發(fā)布《關于貫徹落實〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的意見》中指出：要“明確檢察機關對涉及公民人身、財產權益的行政強制措施開展法律監(jiān)督的范圍和方式，完善監(jiān)督程序和保障措施，重點圍繞行政機關濫用行政強制措施，違反法定程序、超范圍、超時限采取行政強制措施” 〔15 〕等情形加強監(jiān)督，這也為我們考慮檢察機關監(jiān)督行政強制措施的制度設計指明了方向。

（一）關于監(jiān)督方式

檢察機關應該加強對行政機關實施行政強制措施進行監(jiān)督，到底以何種方式進行監(jiān)督呢？這要先看當下對行政強制措施已經有了怎樣的監(jiān)督方式，并在此基礎上再進一步設計其他監(jiān)督方式。在所有的監(jiān)督方式中，目前相對有效的是行政復議和行政訴訟。行政復議法已經將行政強制措施納入了行政復議的受案范圍，復議機關可以對行政強制措施進行合法性和合理性審查。然而鑒于現行行政復議體制中存在的問題、書面復議方式的缺陷以及行政復議監(jiān)督的內部性特點，其監(jiān)督的效果也遠不如行政訴訟的監(jiān)督。就行政訴訟監(jiān)督而言，在《行政訴訟法》中已經明確了對行政強制措施的監(jiān)督和救濟方式。早在1989年的《行政訴訟法》的受案范圍中，就已經將“對限制人身自由或者對財產的查封、扣押、凍結等行政強制措施不服”的行政行為納入到了行政訴訟受案范圍，2014年新修訂的《行政訴訟法》繼續(xù)加強和豐富了該類條款的內容。也就是說，當行政強制措施對公民的人身權、財產權造成侵犯時，公民可以提起行政訴訟。與此同時，法院就可以對行政強制措施行為進行監(jiān)督。那么問題來了，既然公民可以通過行政復議和行政訴訟的方式對行政強制措施進行監(jiān)督或對受到損害的權利進行救濟，那是否還需要檢察機關再進行監(jiān)督？檢察機關監(jiān)督的方式又是什么呢？

實際上，行政強制措施按照能否提起行政訴訟，可分為可以提起和不能提起行政訴訟兩種情形。也就是說，并不是所有的行政強制措施都可以提起行政訴訟的。是否能起訴，取決于行政強制措施是否是一個獨立的行為。在實踐中，有些行政強制措施不是一個獨立的行政行為，而是為接下來的行政行為服務的，當行政行為作出后，行政強制措施就被吸收，此時，行政強制措施就不是一個獨立的行政行為，因而一般不具有可訴性；如果行政強制措施作出后，沒有了后續(xù)行為，而且行政強制措施也確實給公民造成損害的，此時行政強制措施就是一個獨立的行政行為，就可以單獨對該行政強制行為進行起訴，就具有可訴性。因此，檢察機關對行政強制措施的監(jiān)督也應按照可訴性與不可訴性這兩種情形，分別設計不同的監(jiān)督方式。

對于可訴的行政強制措施，檢察機關應以行政訴訟為中心來加強監(jiān)督，通過監(jiān)督行政訴訟來規(guī)范行政強制措施的實施。對行政訴訟的檢察監(jiān)督，目前的《行政訴訟法》中所規(guī)定的監(jiān)督方式是審判監(jiān)督程序中檢察機關對法院生效裁判提起抗訴和提出檢察建議?？乖V是通過上級檢察機關對法院生效裁判，對符合《行政訴訟法》規(guī)定情形的，可以提起抗訴，要求法院進行再審；而檢察建議是檢察機關對符合抗訴條件的同級法院生效裁判、調解書以及對審監(jiān)程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為而提出的，要求同級法院進行再審或糾正的程序。目前，對于可以通過行政訴訟方式進行監(jiān)督的，根據不同情況，檢察機關可采取不同的方式進一步加強監(jiān)督。一是對于公民已經起訴的，檢察機關要關注法院的公正審理情況，對于沒能公正審理的，要及時支持公民提起上訴，此可稱之為支持上訴。二是對于沒有提起上訴的且已經生效的裁判或其他二審裁判，也可以通過審判監(jiān)督程序提起抗訴，以促使法院及時糾正違法的裁判。三是對于可訴而公民沒有提起行政訴訟的，檢察機關要摸清公民沒有提起訴訟的原因是否出于行政機關的壓力，并排除各種壓力，積極支持其起訴，此可稱之為支持起訴。四是對于公民應當起訴而不愿起訴的，如果該行政強制措施存在著嚴重的違法現象，并有可能侵犯國家利益、社會公共利益的，檢察機關則可以提起行政公益訴訟。

對于不是一個獨立的行政行為、不具有可訴性的行政強制措施，檢察機關無法通過訴訟方式來監(jiān)督，但也不能放棄監(jiān)督。監(jiān)督的方式可以有以下幾種：一是檢察提醒。提醒不是一種意見性的監(jiān)督，而是一種讓相關行政機關引起注意的提示，可適用于行政強制措施實施前或實施中，通過檢察提醒，告知該行政強制措施實施后可能造成的危害，以引起行政機關的足夠重視，做到防患于未然。少數情況下檢察提醒也可以用于行政強制措施實施后，以警示行政機關今后不再犯類似的錯誤。檢察提醒方式，既可以用書面形式，也可以用口頭形式。二是發(fā)出糾正違法行為的通知。對于行政強制措施實施過程中出現了明顯的違法情形，如果不及時制止，將產生更大的后果，此時，檢察機關可以向行政機關發(fā)出糾正違法行為通知書的書式，及時告知相關行政機關采取補救措施，避免這種損害行為的擴大。三是檢察建議。對于檢察建議，《行政訴訟法》中已經作了規(guī)定，但這里是訴訟外的檢察建議。檢察建議適用于同級檢察機關對同級行政機關所采取的監(jiān)督方式。這種監(jiān)督方式往往發(fā)生在行政強制措施實施后，檢察機關發(fā)現了其中存在著違法情形而向行政機關提出的一種糾正建議。與糾正違法行為通知的監(jiān)督方式相比，此種監(jiān)督方式主要用于非緊急情況下的監(jiān)督。

以上的檢察監(jiān)督方式，限于對行政行為違法但尚未構成犯罪的行政強制措施實施情況進行的檢察監(jiān)督，如果發(fā)現行政強制措施涉及犯罪情形的，要及時轉入司法追究程序。

（二）關于監(jiān)督程序

根據以上情況，監(jiān)督方式包括：支持起訴，支持上訴，加大抗訴力度，提起行政公益訴訟；檢察提醒，糾正違法通知、檢察建議。因此，根據不同的監(jiān)督方式，其監(jiān)督程序也當然有所差別。

首先，對可訴的行政強制措施的檢察監(jiān)督。由于《行政訴訟法》中已經規(guī)定了檢察機關抗訴的有關內容，其抗訴的程序也已經有法律或相關司法解釋作了規(guī)定，因此，需作如下的程序完善：第一，對于抗訴的監(jiān)督方式，在按照相關法律規(guī)定的基礎上，要重在加大抗訴的力度，尤其是對公民敗訴的案件，檢察機關更要加大監(jiān)督的力度，對于明顯存在司法不公的法院裁判，要逐一審核，及時糾正違法的行政強制措施。第二，對于訴訟中同級檢察機關的檢察建議，《行政訴訟法》中沒有對具體程序作出規(guī)定，但實踐有一些典型做法，可在收集歸納實踐中檢察建議運用經驗的基礎上，對此類檢察建議的程序作出具體細化的規(guī)定，尤其是在保證檢察建議的有效性方面要加大力度。筆者認為，應至少包括以下程序：先由辦案人員依照格式要求制作，然后由部門負責人審核后，報主管檢察長審批簽發(fā)。檢察建議要以檢察院的名義制發(fā)，并按照要求編號歸檔。第三，關于支持起訴的監(jiān)督，由于提起訴訟主要是由公民個人來完成的，檢察機關只能在輿論上進行聲援式的支持，并同時對法院的立案行為進行監(jiān)督即可，而不能強迫式地要求公民必須起訴。支持上訴也同樣如此，以輿論上的支持為主，不可作出強行要求。第四，對行政強制措施提起的行政公益訴訟問題。提起行政公益訴訟必須符合公益訴訟提起的基本條件，例如，必須是損害了社會公共利益或造成嚴重的社會影響，沒有適格的原告主體資格或相關人不愿起訴等。在具體程序上要以先向行政強制措施的實施機關提出自我糾正的告知為前置條件，只有相關機關在規(guī)定的期限內不予反饋或沒有及時糾正違法行政強制措施時，檢察機關才提起行政公益訴訟，這充分體現了檢察機關在監(jiān)督的同時，對行政機關的充分尊重。這在最高人民檢察院的《檢察機關提起公益訴訟試點方案》中已經進行了明確規(guī)定，規(guī)定要求在提起行政公益訴訟之前，檢察機關應當先行向相關行政機關提出檢察建議，督促其糾正違法行政行為或依法履行職責?！?6 〕

其次，對于不具有可訴性的行政強制措施。對此類行政強制措施，正如前文所講，檢察機關的監(jiān)督方式主要有檢察提醒、糾正違法行為的通知、檢察建議等。對這些檢察方式，尤其是糾正違法行為的通知和檢察建議，檢察機關應向該行政機關的法制工作部門提出，相關行政機關應當針對檢察機關所提出的提醒、通知或建議作出答復。而鑒于行政強制措施實施的短時間特點，在檢察機關提出后要求相關行政機關能當場作出答復的要立即作出答復，但最長不超過3個工作日，超過3個工作日的，視為沒有答復，檢察機關將采取相應的監(jiān)督措施。

至于檢察機關監(jiān)督的案件來源，可以采取以公民申請啟動為主、檢察機關自己發(fā)現為輔的模式，以尊重公民在權利受到侵犯時救濟途徑的選擇權。實際上，2015年的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱“司法解釋”）中已經有了關于公民申請檢察機關監(jiān)督的程序規(guī)定，〔17 〕可將此規(guī)定作出一定修改后即可適用于檢察監(jiān)督案件來源中的公民申請的程序。同時，要拓寬公民啟動申請檢察監(jiān)督的渠道，開辟專門針對行政強制措施監(jiān)督的受理的途徑，及時受理公民對行政強制措施監(jiān)督的申請。而對于行政強制措施涉嫌犯罪的，檢察機關要帶頭做好兩法銜接問題，及時將違法的行政強制措施實施機關及其直接責任人按照司法程序進行犯罪追究。

（三）關于其他保障制度建設

1.健全專門的檢察監(jiān)督機構和配備專職的監(jiān)督人員。一項監(jiān)督權賦予了某個機關，能否得到有效行使，該機關的內部機構設置是否科學以及人員素質的高低起著至關重要的作用。由于行政強制措施的實施涉及到諸多行政管理領域，專業(yè)性非常強，而作為專門的監(jiān)督機關，檢察機關要有相應的專業(yè)機構和人員才能真正履行好監(jiān)督職能。目前，檢察機關對包括行政強制措施行為在內的行政行為的監(jiān)督，缺乏專門的機構來實施，各檢察機關往往是民行合一，以民事監(jiān)督為主，而且機構的人員數量少、人員業(yè)務素質也相對較低，難以應對越來越專業(yè)化的行政強制措施的監(jiān)督。為此，必須加強機構建設和監(jiān)督隊伍建設。首先，要設立專門的對行政權的監(jiān)督機構，“檢察機關內設機構的合理設置，應以檢察基本職權為核心，突出加強業(yè)務機構建設”?！?8 〕可以在檢察機關內部成立行政監(jiān)督局，作為內部相對獨立的機構，專門負責監(jiān)督包括行政強制措施在內的行政權行使的監(jiān)督。其次，加強監(jiān)督隊伍建設。吸收優(yōu)秀人才進入該機構?？啥嗾衅敢恍┯行姓ぷ鹘涷灥娜藛T加入其中，還要吸收學者、專家兼職參與監(jiān)督等。

2.完善相關的法律制度。對行政強制措施的檢察監(jiān)督離不開法律的支持。目前，盡管國家已經開啟了監(jiān)督的試點，但在法律依據上尚存在著欠缺。首先，作為檢察機關權力來源的母法的《檢察院組織法》中就缺乏檢察機關對包括行政強制措施在內的行政權行使的監(jiān)督職能。在《檢察院組織法》關于檢察機關職權的規(guī)定中，由于當時歷史條件所限，這些職權中，主要規(guī)定了檢察機關在刑事案件中的監(jiān)督職權，包括對重大犯罪案件、公安機關的偵查、法院的審判活動、刑事案件判決裁定的執(zhí)行以及監(jiān)獄看守所勞動改造機關的活動進行監(jiān)督，卻沒有對行政檢察監(jiān)督的直接規(guī)定，沒有行政檢察監(jiān)督制度，更談不上對行政檢察監(jiān)督程序的規(guī)定了，這使得檢察機關的行政監(jiān)督權力存在著法律上的缺失。為此，必須在《檢察院組織法》中將檢察機關的職權，包括對行政強制措施等行為進行監(jiān)督的職權作出規(guī)定，并規(guī)定行使這些監(jiān)督職權的方式、程序等。目前，《檢察院組織法》正在緊鑼密鼓地修改之中，必須對檢察機關上述職權作出明確的規(guī)定，這是落實《憲法》中關于檢察機關是國家法律監(jiān)督機關規(guī)定的需要，是加強檢察機關對行政權監(jiān)督的需要，也是檢察機關對行政強制措施監(jiān)督的現實需要。其次，對可以作為行政強制措施監(jiān)督方式之一的行政公益訴訟，也需要進行法治化。盡管十二屆全國人大常委會第十五次會議以《關于授權最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》的形式，授權北京、內蒙古、吉林、江蘇、安徽、福建、山東、湖北、廣東、貴州、云南、陜西、甘肅13個省、自治區(qū)、直轄市對生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓、食品藥品安全等領域開展提起公益訴訟試點，但這只能是試點工作的法律依據，而不是檢察機關提起行政公益訴訟的法律依據，要使得行政公益訴訟成為所有檢察機關的監(jiān)督方式，對包括行政強制措施在內的行政行為進行有效監(jiān)督，必須在試點基礎上，將試點成功的做法上升為法律，形成具體的法律條款，以便于各級檢察機關對行政強制措施實施監(jiān)督。