鄧　瑋

(集美大學(xué) a.法學(xué)院；b.海西社會建設(shè)與社會服務(wù)研究中心,福建 廈門　361021)

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公共性視角下政府購買社會服務(wù)的困境及優(yōu)化

鄧瑋a，b

(集美大學(xué) a.法學(xué)院；b.海西社會建設(shè)與社會服務(wù)研究中心,福建 廈門361021)

摘要：對政府購買不僅要做“規(guī)范性導(dǎo)向”的研究，還需進(jìn)行“價值性導(dǎo)向”的分析。由于購買主體的特殊性、資金的財(cái)政性、服務(wù)對象的特殊性及監(jiān)管評估的全民性，決定了公共性是政府購買服務(wù)的內(nèi)在屬性與客觀要求。當(dāng)前政府購買服務(wù)在各地實(shí)踐中有諸多探索，發(fā)展出不同模式，如購買崗位制、購買項(xiàng)目制等，但普遍呈現(xiàn)公共性不足的特征。因而需要通過發(fā)展多種購買主體、發(fā)展公共服務(wù)組織與機(jī)構(gòu)、設(shè)立公眾需求表達(dá)機(jī)制、評估上加強(qiáng)公眾參與等策略而優(yōu)化并提升購買服務(wù)中的公共性。

關(guān)鍵詞：政府購買；公共性；社會服務(wù)；需求表達(dá)；治理創(chuàng)新

一、研究背景與相關(guān)文獻(xiàn)綜述

政府職能轉(zhuǎn)變和建立服務(wù)型政府是中國全面深化改革的重要舉措和目標(biāo)。黨的十八屆三中全會《決定》提出，推廣政府購買公共服務(wù)，凡是事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都應(yīng)引入競爭機(jī)制。國務(wù)院辦公廳《關(guān)于政府向社會力量購買公共服務(wù)的指導(dǎo)意見》也明確要求到2020年全國基本建立比較完善的政府購買服務(wù)制度。近幾年的實(shí)踐中，各地方政府也把購買公共服務(wù)作為一種創(chuàng)新社會管理、提升政府服務(wù)水平的模式進(jìn)行了有益的探索，發(fā)展出購買崗位、合同外包、直接資助制和項(xiàng)目申請制等多種購買模式。但由于中國政府購買公共服務(wù)目前還處于起步探索階段，也出現(xiàn)購買“內(nèi)部化”、黑箱化、成本高、監(jiān)督評估缺位、服務(wù)對象不滿意等各種問題[1]。

既往對國內(nèi)地方政府購買服務(wù)問題成因的研究主要從“公共服務(wù)市場失靈”、“非均衡結(jié)構(gòu)”及“制度供給不足”三種視角進(jìn)行解釋。(1)“公共服務(wù)市場失靈”指政府購買服務(wù)的目的是為了解決市場失靈的問題，但由于其本身也是一個市場行為，因而也不可避免會出現(xiàn)市場失靈的現(xiàn)象。“公共服務(wù)市場失靈”主要沿著理性主義、博弈論的范式對政府購買服務(wù)進(jìn)行了研究。李學(xué)認(rèn)為，由于受契約的不完全性和交易費(fèi)用的影響，市場化公共服務(wù)改革思潮所倡導(dǎo)的市場理性并不必然在現(xiàn)實(shí)中得到實(shí)現(xiàn)。在中國地方政府公共服務(wù)具體的實(shí)施過程中，非但沒有起到預(yù)期的效果，反而誘發(fā)了大量的腐敗問題。因此必須重視公共服務(wù)市場化治理模式的局限性[2]。周俊也認(rèn)為，由于公共服務(wù)本身的特性和供需雙方的能力限制，其優(yōu)越性的體現(xiàn)需以完全市場化等一系列條件的滿足為前提，公共服務(wù)市場發(fā)育不成熟是導(dǎo)致系列風(fēng)險(xiǎn)與問題的根源[3]。在一定意義上，第三部門失靈或社會失靈也導(dǎo)致了公共服務(wù)市場的失靈。如王俊華[4]、許繼芳[5]等相繼指出，由于存在公益不足、操作不規(guī)范、獨(dú)立性欠缺等第三部門的內(nèi)在缺陷，造成了公共服務(wù)供給效率、效益和質(zhì)量的低下。(2)“非均衡結(jié)構(gòu)”主要從中國地方政府與社會組織的不對等關(guān)系解釋政府購買服務(wù)中的問題。如王名認(rèn)為，中國地方政府購買服務(wù)的幾種模式，即依賴關(guān)系非競爭性購買、獨(dú)立關(guān)系非競爭性購買和獨(dú)立關(guān)系競爭性購買都存在許多問題和不足，關(guān)鍵就是政府部門和民間組織并非契約關(guān)系,而是行政關(guān)系[6]。郭道久認(rèn)為，由于第三部門體制內(nèi)和體制外的“二重性”決定了其自身存在一定限度，因此難以完全勝任公共服務(wù)的第三方供給角色[7]。鄧金霞則從社會交換理論出發(fā)，認(rèn)為在公共服務(wù)市場中政府與社會存在不平衡的權(quán)力關(guān)系，因而呈現(xiàn)出購買“縱向一體化”的理性選擇傾向，這種傾向會面臨公共服務(wù)的多重困境[8]。肖小霞和張興杰從一個具體的社工機(jī)構(gòu)的生成路徑與運(yùn)作困境出發(fā)，分析了在強(qiáng)政府背景下，受資源依賴、組織外部環(huán)境等因素的制約，政府全面介入也導(dǎo)致社工機(jī)構(gòu)在自主性、專業(yè)性、認(rèn)同性三方面出現(xiàn)不足[9]。(3)“制度供給不足”是更多學(xué)者采取的分析角度。蘇明、賈西津認(rèn)為，公共服務(wù)購買五大問題中的第一個問題即是在制度上尚未被納入政府采購范圍，缺乏相應(yīng)的法律制度保障[10]。王浦劬通過對多個省市的實(shí)踐調(diào)研后認(rèn)為，政府購買中的制度性問題主要有購買程序規(guī)范程度較低、合作過程隨意性較大、服務(wù)評價和監(jiān)督體系缺失等[11]。劉潤華等基于深圳市民政領(lǐng)域中的政府向社會組織購買公共服務(wù)政策進(jìn)行梳理分析后，也概括出了七個具體方面的政策制度問題[12]。

上述三種視角均從不同的理論邏輯出發(fā)對中國地方政府購買公共服務(wù)的問題進(jìn)行了探討，為理解政府購買服務(wù)的復(fù)雜性提供了有益的嘗試，具有獨(dú)到的學(xué)術(shù)價值。但這些研究總體而言屬于“規(guī)范性導(dǎo)向”研究，而政府購買服務(wù)作為一種公共管理活動，對其存在的問題不僅要進(jìn)行規(guī)范性分析，還需要進(jìn)行價值性分析。以“價值導(dǎo)向”的框架重新審視政府購買服務(wù)活動，有可能會發(fā)現(xiàn)新的問題、得到新的啟示?；诖?，本文嘗試從公共性視角，以廈門市HL區(qū)政府購買服務(wù)為樣本實(shí)證考察政府購買中的公共性問題，探索與研究如何提升政府購買服務(wù)過程中的公共性，以減少上述購買服務(wù)中的各種不良效應(yīng)，并實(shí)現(xiàn)購買資金的公平性與效率性、服務(wù)對象的迫切性與普惠性、服務(wù)主體的市場化與均等化。

二、政府購買社會服務(wù)的“公共性”要求

所謂公共性，指的是對于一切政府公共管理活動的內(nèi)容、工具和手段的內(nèi)在價值要求。隨著公共管理理論與實(shí)踐的發(fā)展，公共性已成為當(dāng)代公共管理學(xué)說的核心概念，公共性亦成為公共行政實(shí)踐的首要美德[13]。無論是政府公共性科學(xué)的和哲學(xué)的譜系，還是政府公共性管理的和倫理的譜系，公共性都給予政府管理活動一種強(qiáng)大的約束性和范導(dǎo)性[14]。因此，實(shí)現(xiàn)公共性是購買服務(wù)體現(xiàn)公平、效率的內(nèi)涵與要求。

(一)購買主體的特殊性要求公共性

就中國政府購買服務(wù)的主體而言，主要由地方各級政府部門組成，但又不限于政府部門，購買主體呈現(xiàn)多樣化、部門化的特征。因?yàn)槌袚?dān)社會管理與公共服務(wù)職能的，還有黨委下屬的政法、綜合治理等部門，有工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等群團(tuán)組織，以及一些承擔(dān)行政管理職能的事業(yè)單位，它們都?xì)w屬于財(cái)政預(yù)算管理范疇，并承擔(dān)大量的具體的社會管理與服務(wù)工作，也是政府購買服務(wù)的重要主體[15]。但無論政府購買服務(wù)的主體是何級部門，購買主體的特殊性都決定了購買的過程及結(jié)果要求實(shí)現(xiàn)公共性。

在現(xiàn)代政治理念中，政府公共性是政府合法性的基礎(chǔ)。這就說明政府在進(jìn)行公共管理時，其核心是公共性，也就是要滿足社會群體的整體利益。政府所提供的服務(wù)不能只顧及一部分群體，或者將社會資源的分配偏向于部分群體，而是要考慮整個社會群體的利益。即便是更加注重某部分特殊或弱勢群體，也應(yīng)是基于社會公共安全與秩序的需要，而非領(lǐng)導(dǎo)人的偏好或利益集團(tuán)的壓力。特別是對于中國政府來說，其核心價值觀即是“代表最廣大人民的利益，為人民服務(wù)”，因此中國各級政府部門作為購買公共服務(wù)的主體，在購買公共服務(wù)時體現(xiàn)公共性尤為重要。

(二)購買服務(wù)資金來源于公共財(cái)政因而要求公共性

公共財(cái)政的特點(diǎn)決定了購買服務(wù)中要取之于民、用之于民，實(shí)現(xiàn)財(cái)政用途對全民的公共性。雖然目前中國各級政府在購買公共服務(wù)時資金來源多樣，有財(cái)政預(yù)算資金、專項(xiàng)業(yè)務(wù)資金、預(yù)算外資金、福彩公益金和由政府支配的社會捐助等[16]，但是資金絕大部分來源于各級財(cái)政收入。而在中國財(cái)政收入的主要來源即是稅收，約占90%，因此公共財(cái)政來源于全體納稅人，而非私人財(cái)產(chǎn)，因此也應(yīng)服務(wù)于全體納稅人或大多數(shù)、或基于全體納稅人安全需求考慮之上，或過程中體現(xiàn)了全體納稅人的意志而服務(wù)于少數(shù)特殊群體(社會救助、罪犯矯正等)。因此購買什么服務(wù)應(yīng)基于公共的討論、參與、需求，讓公眾參與計(jì)劃的制定，按照大多數(shù)公眾的需求決定購買什么樣的服務(wù)、誰來提供服務(wù)和服務(wù)于誰，民主決策，從而體現(xiàn)決策的公共性。購買什么類型的服務(wù)不應(yīng)基于對象的特定性、對象的現(xiàn)實(shí)性(如指定服務(wù)機(jī)構(gòu)、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)群體)，應(yīng)注重財(cái)政資金的運(yùn)用是否顧及大多數(shù)人的利益，使公共財(cái)政真正為群眾謀福利。

(三)服務(wù)對象的需求要求公共性

公共服務(wù)的需求大于供給的現(xiàn)實(shí)矛盾要求購買服務(wù)中體現(xiàn)出公共性。中國是擁有13億人口的國家，經(jīng)過改革開放以來30多年的發(fā)展，人民整體生活水平有所提高，政府提供的公共服務(wù)內(nèi)容與類型也有了質(zhì)的提高。但是由于市場化、城鎮(zhèn)化、家庭結(jié)構(gòu)小型化等多方面的原因，人民群眾仍然存在大量公共服務(wù)的需求，特別是由于生活水平的上升帶來的精神文化生活方面的公共服務(wù)需求。但另一方面中國政府自身因財(cái)力與能力所限，所能提供的公共服務(wù)只能是最底線、最基本的服務(wù)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足社會公眾的個性化、多層次需求。而要平衡現(xiàn)實(shí)與理想的這種矛盾就要求政府在購買服務(wù)時做到公共性，即提供最優(yōu)先最迫切的服務(wù)，同時得到其他群體的知情、理解與支持。因此在購買公共服務(wù)的過程中，要充分了解社會各個階層的需求，科學(xué)統(tǒng)籌，合理安排，盡力滿足不同群體的需求，實(shí)現(xiàn)購買公共服務(wù)的公平性[17]。

(四)實(shí)現(xiàn)購買公平與效率要求公共性

政府購買公共服務(wù)的整個過程都需要注重公平與效率，如購買中的公示、購買后的資金使用審計(jì)、服務(wù)后的效果評估。從技術(shù)角度而言，購買服務(wù)的這些環(huán)節(jié)都要求公共性，即社會的參與、公眾的配合與支持。購買時的公平主要指對服務(wù)提供者的公平，即及時充分地向社會公開購買服務(wù)的項(xiàng)目內(nèi)容、承接主體條件、績效評價標(biāo)準(zhǔn)等信息，確保社會力量公平參與競爭，而公共性是防止暗箱操作與權(quán)力尋租、實(shí)現(xiàn)購買公平的最好方式。另外，為了保證公共服務(wù)的效率，就需要引入服務(wù)對象評估、公共評估、第三方評估、多元化評估等方式，通過公共性的實(shí)現(xiàn)形成有效的公共服務(wù)監(jiān)督與管理機(jī)制，保證資金不被挪用，保證所提供服務(wù)的質(zhì)量、水平與效率。如果購買公共服務(wù)脫離公眾，缺少公眾的支持與配合，則會使公共服務(wù)的效果大打折。

三、政府購買社會服務(wù)的“公共性”困境與不足

廈門市HL區(qū)是全國較早開始開展政府購買服務(wù)的城區(qū)。從2010年開始該區(qū)每年投入一百多萬元，向轄區(qū)內(nèi)社會組織如希望社工服務(wù)中心、霞輝老年社會服務(wù)中心等購買社會服務(wù)項(xiàng)目。項(xiàng)目服務(wù)對象涉及范圍廣泛，包括援助“單親媽媽”家庭社工服務(wù)項(xiàng)目、居家養(yǎng)老專業(yè)社工服務(wù)、關(guān)愛殘疾人專業(yè)社工服務(wù)項(xiàng)目、外來員工關(guān)愛與支持項(xiàng)目等。從近五年購買服務(wù)的實(shí)施效果看，得到社區(qū)居民的普遍認(rèn)可，形成了政府購買、高校支持、社區(qū)與民辦社會組織協(xié)同服務(wù)社區(qū)居民的良好局面，但同時也顯現(xiàn)出公共性不足的困境。

(一)在購買主體上公共性不足，呈福利化趨勢

從理論角度而言，政府購買服務(wù)的主體為“各級行政單位”和參照公務(wù)員法管理、具有行政管理職能的事業(yè)單位，以及納入行政管理且經(jīng)費(fèi)由財(cái)政負(fù)擔(dān)的群團(tuán)組織。其中，“各級行政單位”除了政府行政機(jī)關(guān)外，還包含黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判和檢察機(jī)關(guān)以及民主黨派機(jī)關(guān)等。而根據(jù)廈門市制訂的《關(guān)于推進(jìn)政府購買服務(wù)工作的實(shí)施意見》，在教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等基本公共服務(wù)領(lǐng)域，廈門市將逐步加大政府購買服務(wù)的力度；非基本公共服務(wù)領(lǐng)域，也將更多更好地發(fā)揮社會力量的作用，凡適合向社會購買服務(wù)的，都將通過合同、委托等方式交給社會力量承擔(dān)。但在實(shí)踐運(yùn)作中，廈門市的政府購買服務(wù)仍然局限在少數(shù)部門，并沒有實(shí)現(xiàn)公共性、普遍性的政府主體參與。

根據(jù)公布的資料顯示，目前廈門市政府購買公共服務(wù)主要以區(qū)級政府購買為主，市級政府多提供政策指導(dǎo)與資金支持。而各區(qū)中僅僅有HL區(qū)民政部門及殘聯(lián)等少數(shù)部門開展了購買服務(wù)，且主要集中在養(yǎng)老助殘、社會救助、法律援助、扶貧幫困、住房保障等領(lǐng)域，呈現(xiàn)出福利化的趨勢。其他政府部門都還并未實(shí)施，普遍處于觀望或疑慮的狀態(tài)，維持著傳統(tǒng)的管理慣性。這種現(xiàn)象是地方政府購買公共服務(wù)主體公共性不足的典型表現(xiàn)。而在西方國家，政府購買公共服務(wù)歷史悠久，其中一個重要的特征就是購買主體多樣化，政府購買服務(wù)得到大量的推廣，不僅在民生領(lǐng)域，甚至在司法、軍事等傳統(tǒng)領(lǐng)域也大量采用政府購買方式。

(二)在購買項(xiàng)目內(nèi)容上公共性不足，以協(xié)商式為主

購買公共服務(wù)的目的在于彌補(bǔ)政府部門所提供的公共服務(wù)的不足，滿足社會對公共服務(wù)的需求。為了達(dá)到這一目的，在購買何種公共服務(wù)的項(xiàng)目時，應(yīng)充分考慮公眾對公共服務(wù)的需求，對社會需求進(jìn)行科學(xué)的調(diào)查，以此體現(xiàn)公共服務(wù)的公共性。但是政府部門在制定購買公共服務(wù)的計(jì)劃時，許多購買項(xiàng)目依靠主觀判斷、長官意志而決定，缺乏科學(xué)依據(jù)，到底需要購買什么項(xiàng)目比較盲目。例如廈門市HL區(qū)在購買時的項(xiàng)目設(shè)計(jì)主要由區(qū)民政局主導(dǎo)，采用的模式是“機(jī)構(gòu)+社區(qū)協(xié)商式”而非“公共參與式”的項(xiàng)目設(shè)計(jì)模式，即由社區(qū)提出服務(wù)需求，并提出機(jī)構(gòu)選擇意向，社區(qū)和機(jī)構(gòu)共同商定方案，區(qū)社區(qū)辦牽頭組織區(qū)財(cái)政局、高校專家對項(xiàng)目方案進(jìn)行審定的做法。相對原來直接由社會組織自己提出項(xiàng)目的方式，現(xiàn)有的做法已有改進(jìn)，相對更能夠反映社區(qū)的需求。而在實(shí)踐中由于社區(qū)的非專業(yè)性、反映社區(qū)居民需求的間接性及政績包裝沖動，這種“協(xié)商式”的購買服務(wù)要么受民政部門官員或社區(qū)干部的個人影響而指定項(xiàng)目內(nèi)容，要么變異為社會組織“私人訂制”的購買活動，實(shí)際上是由社會組織自由地提出需要購買什么服務(wù)。因此導(dǎo)致在廈門市所購買的公共服務(wù)中，一些項(xiàng)目的服務(wù)對象并不屬于當(dāng)前社會最迫切需要幫助的人群，項(xiàng)目的合理性和公共性還有待商榷。

導(dǎo)致這種公共性不足的表面原因是由于當(dāng)前社會組織發(fā)展還不充分，深層次原因更在于以下幾方面。首先是制度上缺乏民意表達(dá)機(jī)制。在制定購買計(jì)劃時，缺乏公眾參與，政府部門的決定并沒有及時地、有效地公之于眾，決策下行通道存在障礙；公眾在得知購買規(guī)劃時，想要表達(dá)的意見和建議難以快速反映給政府部門，民意上行通道不通暢。同時，最應(yīng)該代表人民意見的人民代表大會并沒有在政府購買公共服務(wù)之問題上發(fā)揮重要作用。其次是目前評價政府優(yōu)劣的直觀標(biāo)準(zhǔn)就是“政績”，政府部門希望通過開展一些新穎的服務(wù)項(xiàng)目獲得名譽(yù)，凸顯政府在公共管理方面的作為。最后，政府部門為了維護(hù)社會和諧與穩(wěn)定，方便公共管理行為的開展，也習(xí)慣將公共服務(wù)投入到可以為上述目的帶來收益的項(xiàng)目中，針對一些社會不穩(wěn)定因素投入較多的公共服務(wù)，而對其他需求則缺乏投入動力。這些原因都對政府購買公共服務(wù)的公共性產(chǎn)生不良的影響。

(三)在服務(wù)提供機(jī)構(gòu)上的公共性不足，官辦色彩濃厚

公共服務(wù)的提供主體可以是社會組織、企業(yè)、事業(yè)單位，甚至還可以是個人。但是，目前社會組織的發(fā)展?fàn)顩r與政府購買公共服務(wù)的要求相比，無論是數(shù)量還是運(yùn)作能力都還處于比較低的水平，普遍存在著業(yè)務(wù)水平低、規(guī)模小、服務(wù)能力不強(qiáng)的情況，難以承接社會公共服務(wù)。在許多公共服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施中，政府難以找到多家社會組織來承接購買項(xiàng)目，沒有合適的、值得信賴的社會組織參與公共服務(wù)的購買[18]。例如廈門市HL區(qū)全區(qū)僅有8家注冊社工服務(wù)機(jī)構(gòu)，整個廈門市也才有10家，而HL區(qū)僅有的8家機(jī)構(gòu)中有3家是注冊不到1年的新機(jī)構(gòu)，3家是注冊不足3年的機(jī)構(gòu)，最早的一家成立時間也不足5年，機(jī)構(gòu)還處在招募社工、組建隊(duì)伍、嘗試服務(wù)、培育專業(yè)服務(wù)能力階段。政府在這種現(xiàn)實(shí)情況下，對于服務(wù)機(jī)構(gòu)的選擇非常有限，服務(wù)提供機(jī)構(gòu)競爭不足，競爭難以充分展開。此外，已有的社會服務(wù)組織大都有官方背景或由官方支持成立，即所謂的“官辦NGO”，缺少真正的草根民間組織。最后導(dǎo)致政府購買資金的大部分都給予政府自己成立的社會組織，而真正的“社會力量”受益不多，形成公共資源的不平衡分配。這些因素大大削弱了服務(wù)提供機(jī)構(gòu)上的公共性。

(四)在購買后的項(xiàng)目評估上公共性不足，缺乏公眾參與

正如上文指出，為保證購買服務(wù)的公平與效率需要在項(xiàng)目評估上實(shí)現(xiàn)公共性。特別是由于存在當(dāng)前公共服務(wù)難以量化以及成本與價格難以計(jì)算等客觀原因，還沒有形成一套可以保證服務(wù)質(zhì)量和對所購買的服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督和科學(xué)評估的有效辦法，因此更需要加強(qiáng)公共性以彌補(bǔ)這一短板。與全國其他開展政府購買的地區(qū)類似，廈門市HL區(qū)在對公共服務(wù)的績效評價上主要評價兩個方面的內(nèi)容：一是購買公共服務(wù)的效率指標(biāo)，即購買一定數(shù)量的服務(wù)所使用的財(cái)政資金是否最少，使得這些財(cái)政資金實(shí)現(xiàn)最大社會效用；二是購買公共服務(wù)的效果評價體系，主要是通過購買服務(wù)對象滿意度來測量政府購買公共服務(wù)的效果[19]。而這些評價目前主要通過審計(jì)及專家的評估完成，在評價流程中有以下一些公共性不足，如服務(wù)對象評估由機(jī)構(gòu)自行組織、缺少公示制度、缺乏第三方評估、缺少公眾評估等。從一定層面上講，社會公眾是公共服務(wù)的直接受益者，政府購買的各種公共服務(wù)是否科學(xué)、合理，將直接影響到社會公眾的利益，因此，社會公眾對監(jiān)督政府購買公共服務(wù)的積極性極高。但是目前，公眾很難參與到對政府所購買公共服務(wù)的評估與監(jiān)督中。一是程序不明確，缺少法定的評估規(guī)范，各地在公開公示內(nèi)容、程序上具有較強(qiáng)選擇性。二是信息不對稱，或者政府部門由于對購買服務(wù)的品質(zhì)缺乏信心而不愿意在大范圍層面讓公眾參與，或者公眾由于種種原因?qū)τ谡少徆卜?wù)的信息了解較少，并且關(guān)注人群數(shù)量有限。最后，也是目前公眾公民意識淡薄的表現(xiàn)，參與公共事務(wù)的欲望不強(qiáng)烈。

四、政府購買服務(wù)的“公共性”優(yōu)化策略

作為社會管理創(chuàng)新的一種方式，政府購買服務(wù)能否實(shí)現(xiàn)公共性，既是政府職能從管理型向服務(wù)型的過渡等改革的關(guān)鍵點(diǎn)，也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、全面深化改革的重要保證。因此，為了更好地增強(qiáng)政府購買中的“公共性”，減少政府購買中的福利化、非競爭性、封閉性及低效性，可以從多個方面進(jìn)行主體與流程的公共性優(yōu)化。

(一)在購買主體與類型上拓展更大范圍

中國公共服務(wù)大致分三個板塊，有三個相應(yīng)服務(wù)主體：一是行政審批等事項(xiàng)服務(wù)，由各個政府部門直接負(fù)責(zé)，基本不委托；二是教科文衛(wèi)體范疇的服務(wù)，主要通過大量的事業(yè)單位組織來提供；三是介于上述二者之間的福利民生服務(wù)事項(xiàng)，這是當(dāng)前開展得較多的服務(wù)內(nèi)容。在當(dāng)前各地政府財(cái)力有限的現(xiàn)實(shí)條件下，政府購買可先重點(diǎn)投入在福利民生領(lǐng)域，但隨著改革的深化及購買服務(wù)機(jī)制的完善，購買主體應(yīng)進(jìn)一步拓展，凡是能由社會組織提供服務(wù)的，都應(yīng)由社會及市場提供。特別是要利用目前事業(yè)單位分類改革的契機(jī)，將原來事業(yè)單位承擔(dān)的公共服務(wù)逐步以購買的方式實(shí)現(xiàn)，在此基礎(chǔ)上逐步向其他的政府部門包括黨政部門拓展。另外，可借鑒國外政府購買服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，制訂出“政府轉(zhuǎn)移職能目錄”和“政府購買公共服務(wù)目錄”，以政策法規(guī)的形式明確公共服務(wù)邊界。要求在目錄范圍內(nèi)的公共服務(wù)都必須實(shí)行政府購買，通過強(qiáng)制性的要求進(jìn)一步推動購買服務(wù)的擴(kuò)大，最終實(shí)現(xiàn)應(yīng)買盡買。

(二)在服務(wù)購買方上發(fā)展公共服務(wù)組織與機(jī)構(gòu)

培育和支持社會組織的發(fā)展，為社會組織承接公共服務(wù)創(chuàng)造良好的平臺和環(huán)境，是完善政府購買公共服務(wù)過程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)[20]。購買服務(wù)的社會化、市場化需要有真正的社會組織體系，當(dāng)政府通過各種有形或無形的手高度管控這些組織時，公共服務(wù)很難獲得應(yīng)有的效率。為了使公共服務(wù)得到有效供給，政府須對社會組織進(jìn)行松綁，培育社會力量，將公共服務(wù)主體由單一的政府部門擴(kuò)大到營利組織、非營利組織等多元主體，形成競爭性社會組織體系。首先，要改革現(xiàn)有的社會組織登記體制，給予公共服務(wù)機(jī)構(gòu)和服務(wù)組織政策上的支持。簡化民間組織成立的行政審批程序，為社會服務(wù)機(jī)構(gòu)成立提供良好的環(huán)境，促進(jìn)服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量增加。其次，政府部門應(yīng)改變當(dāng)下管控思維大于服務(wù)意識的傾向。第三，公共服務(wù)機(jī)構(gòu)和服務(wù)組織要加強(qiáng)自身建設(shè)，加強(qiáng)專業(yè)修養(yǎng)，提高服務(wù)水平，自我完善，自我發(fā)展。最后，鼓勵社會各界對服務(wù)機(jī)構(gòu)提供支持，如提供財(cái)政支持和稅收優(yōu)惠，或鼓勵對服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行捐助。

(三)在購買內(nèi)容上構(gòu)建公眾需求表達(dá)機(jī)制

公共服務(wù)“買什么”將直接影響政府職能的轉(zhuǎn)變與購買的效果。公共服務(wù)的購買流程中最重要的就是避免購買行為的隨意性，科學(xué)選擇購買內(nèi)容，保證購買服務(wù)的公共性。這就需要構(gòu)建公眾需求表達(dá)機(jī)制，了解公眾需求，合理制定規(guī)劃。政府應(yīng)擴(kuò)寬社會信息收集渠道，全面收集群眾關(guān)于公共服務(wù)需求的信息，切實(shí)了解社會需求，制定具有可操作性的、符合群眾要求的整體規(guī)劃，確定購買公共服務(wù)的數(shù)量和項(xiàng)目。要完善基層民主制度在公眾需求表達(dá)機(jī)制中的作用，落實(shí)公眾表達(dá)自身需求的話語權(quán)，讓不同的利益主體都有表達(dá)“買什么”的平等機(jī)會。重點(diǎn)要強(qiáng)化公眾需求表達(dá)機(jī)制中人大的功能，人大是民眾表達(dá)需求的載體，也是反映民意的代言人，因此可通過人大代表來表達(dá)民眾想“買什么”的功能。還需要完善政府購買的聽證制度，落實(shí)決策參與權(quán)，充分聽取社會各方面的意見，特別是對利益攸關(guān)方有重大影響人的意見，保證政府購買的公平公正。由于政府購買受益群體多為弱勢群體，而源于制度資源的匱乏和制度安排的不合理，其話語權(quán)沒有足夠的制度支持和制度保障，因此特別要多聽取弱勢群體的聲音，將弱勢群體需求表達(dá)制度化，使政府購買能滿足弱勢群體真正的需求。

(四)完善公眾參與的服務(wù)評估體系

“基于公民權(quán)的公共服務(wù)要求評估必須以公眾需求為先導(dǎo)”[21]，公眾滿意度是檢驗(yàn)政府購買服務(wù)效果的最終標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)椤肮褡鳛楣卜?wù)評估主體，可以最直觀地體現(xiàn)評估的滿意特征”，“公民滿意是政府績效評估的發(fā)展趨勢”[22]。因此在服務(wù)的效果評估與監(jiān)管中要保證公共性的實(shí)現(xiàn)，即通過制度設(shè)置與體系完善讓公眾充分參與。評估體系中最重要的應(yīng)是直接服務(wù)對象的評估參與，對服務(wù)效果應(yīng)全面聽取服務(wù)對象的意見，而且要遵從匿名、主客觀結(jié)合、多維度等科學(xué)評估原則。公眾參與評估體系還包括獨(dú)立、專業(yè)性、多元化的外部監(jiān)督評估機(jī)制。包括獨(dú)立的第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)，如會計(jì)事務(wù)所、法律事務(wù)所、審計(jì)事務(wù)所、專業(yè)調(diào)查公司等機(jī)構(gòu)，也可以包括新聞輿論、志愿者及普通公民的評估與監(jiān)督?；鶎诱朴诶脝柧碚{(diào)查、隨機(jī)走訪、專項(xiàng)訪談、吸納部分市民進(jìn)入評估團(tuán)隊(duì)等方式，引導(dǎo)社會公眾參與公共服務(wù)的績效評價，實(shí)現(xiàn)“問績于民”，提高評價的參與度和透明度[23]。在服務(wù)效果評估反饋方面，要根據(jù)服務(wù)對象的評估結(jié)果確認(rèn)服務(wù)質(zhì)量，依此確定資金的繼續(xù)拔付及社會組織下次承接政府購買的資格。

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(責(zé)任編輯彭建國)

Publicity and optimization under the perspective of government purchasing service trouble

DENG Wei

(SchoolofPoliticalandLaw,JimeiUniversity,Xiamen361021,P.R.China)

Abstract：It not only needs the “normative oriented” study but also the “value oriented” analysis of the government purchasing service. Due to the particularity of purchasing subject, financial capital, the particularity of the service object and regulation nationwide assessment, it determines the publicity being the inherent attributes of government purchase services with the objective requirements. Around the current government purchase services in practice, there are plenty of exploration to develop a different pattern, such as buying jobs and projects, etc., but lacking of publicity. So it needs to optimize and upgrade publicity of government purchasing service by developing a variety of subjects, developing the public service organization, setting up the public demand expression mechanism, and increasing public participation in evaluation.

Key words：government purchasing service; the publicity; demand expression; management innovation

中圖分類號：F062.6

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1008-5831(2016)01-0203-06

作者簡介：鄧瑋(1976-)，男，集美大學(xué)法學(xué)院副院長，教授，博士，福建省高校人文社會科學(xué)重點(diǎn)研究基地“海西社會建設(shè)與社會服務(wù)研究中心”研究員，主要從事社會治理創(chuàng)新及社會工作研究。

基金項(xiàng)目：2015年度教育部青年基金項(xiàng)目“恢復(fù)性司法理念下犯罪受害人分類援助及社工介入模式研究”(15YJC840004)；2014年度教育部青年基金項(xiàng)目“疾病話語下的健康焦慮與過度醫(yī)療研究”(14YJC840008)；2015年福建省中青年教師科研重點(diǎn)項(xiàng)目“刑事被害人的社會救助及社工分類介入研究”(JAS150294)；福建省高校人文社會科學(xué)重點(diǎn)研究基地“海西社會建設(shè)與社會服務(wù)研究中心”資助項(xiàng)目

doi:10.11835/j.issn.1008-5831.2016.01.026

歡迎按以下格式引用：鄧瑋.公共性視角下政府購買社會服務(wù)的困境及優(yōu)化[J].重慶大學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版),2016(1):203-208.

Citation Format: DENG Wei. Publicity and optimization under the perspective of government purchasing service trouble[J].Journal of Chongqing University (Social Science Edition),2016(1):203-208.

修回日期：2015-09-22