張和年

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張居正考成法的內(nèi)涵及啟示

張和年

摘要：張居正推行的考成法，確保了明朝中晚期各項(xiàng)改革措施的有效落實(shí)，提高了行政效能。在建設(shè)法治國(guó)家和深化改革的今天，可以借鑒考成法的合理因素，強(qiáng)化干部作風(fēng)建設(shè)，確保政令暢通。

關(guān)鍵詞：張居正；改革措施；考成法

張居正是明朝中晚期的著名改革家，他推行的一條鞭法、考成法等改革舉措，將自世宗以來(lái)的積弊一掃而空，行政效率明顯提高，國(guó)家逐漸恢復(fù)了元?dú)?，使衰落的明王朝重新煥發(fā)了勃勃生機(jī)。借鑒張居正的考成法，對(duì)于加強(qiáng)當(dāng)前公務(wù)員隊(duì)伍管理、提高行政效能、加強(qiáng)黨風(fēng)政風(fēng)建設(shè)，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、張居正考成法的內(nèi)涵

（一）以監(jiān)察為抓手

明朝設(shè)立都察院作為專門負(fù)責(zé)監(jiān)督封建國(guó)家機(jī)關(guān)以及官吏綱紀(jì)的部門。它是全國(guó)的最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，總攬全國(guó)的監(jiān)察事務(wù)。其職責(zé)是：“職責(zé)糾劾百官，辯明冤枉，提督各道，為天子耳目風(fēng)紀(jì)之司。”督察院的主要官員是御史，主官為左右都御史各1人（正三品），其下有左右副都御史各1人（正四品），左右僉都御史各2人（正五品），以地區(qū)劃分的13道御史若干人（正七品）。他們按地區(qū)和業(yè)務(wù)進(jìn)行分工，負(fù)責(zé)對(duì)全國(guó)各方面的工作進(jìn)行監(jiān)察。督察院御史是直接維護(hù)朝廷封建統(tǒng)治利益的官員，職級(jí)雖然較低，但權(quán)力很大。督察院與吏部一起對(duì)京官進(jìn)行6年1次的京察，對(duì)地方官進(jìn)行3年1次的大計(jì)，對(duì)所有官員的能力高低、廉潔操守等進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，并以評(píng)價(jià)結(jié)果決定官員的升遷去留。張居正在實(shí)施考成法過(guò)程中，大力強(qiáng)化京察和大計(jì)，用監(jiān)察力量推動(dòng)中央命令的貫徹執(zhí)行。

（二）以改革為手段

在明朝的行政體系中，一切行政事務(wù)分屬六部，各部的行政長(zhǎng)官有尚書(shū)、左右侍郎。此外，還有吏部、戶部、禮部、兵部、刑部、工部等六科，各科設(shè)有給事中、左右給事中。六科直接對(duì)皇帝負(fù)責(zé)。雖然給事中是七品，但是，他卻掌握著對(duì)六部的封駁、糾劾之權(quán)。明朝的大官可以統(tǒng)率小官，但小官也可以牽掣大官，這是明朝的特殊體制。六科實(shí)際上是六部的監(jiān)察機(jī)關(guān)，六科給事中對(duì)國(guó)家大事有建議權(quán)，在政治地位上與內(nèi)閣大學(xué)士、各省總督同等。在光宗時(shí)期，兵科給事中楊漣和內(nèi)閣同受顧命，更是前所未有。六科控制六部是明朝的祖制，但張居正以內(nèi)閣控制六科，卻是一種創(chuàng)新和改革。因此，朝廷形成了“撫按延遲則部臣糾之，六部掩蔽則科臣糾之，六科隱蔽則內(nèi)閣糾之”［1］6023的監(jiān)察機(jī)制，即用內(nèi)閣控制六科，用六科控制六部。

（三）以實(shí)績(jī)?yōu)橐罁?jù)

張居正實(shí)施考成法堅(jiān)持“綜核名實(shí)”，就是憑實(shí)績(jī)說(shuō)話。具體做法是：六部和督察院把所要辦的事情，斟酌道路遠(yuǎn)近、事情緩急，確定完成的時(shí)限，然后分別登記在3個(gè)賬簿上，1份由六部和督察院留底，1份交六科給事中，還有1份交內(nèi)閣。六科給事中和督察院每月按照賬簿記錄，對(duì)六部官員承辦之事逐一進(jìn)行檢查，凡是沒(méi)有按照規(guī)定期限完成任務(wù)的，必須如實(shí)申報(bào)并說(shuō)明緣由，否則以違制論處［2］159。六科每半年對(duì)各項(xiàng)事務(wù)的辦理情況進(jìn)行一次匯總，并上報(bào)內(nèi)閣，對(duì)延誤期限之事提出處理意見(jiàn)。內(nèi)閣根據(jù)賬簿稽查六科，對(duì)欺瞞之事進(jìn)行嚴(yán)懲。這樣就做到了月有考、歲有稽，對(duì)六部實(shí)際完成的工作進(jìn)行考核評(píng)價(jià)。

（四）以效能為目的

張居正進(jìn)行的裁革冗官冗員、清理驛站、核實(shí)田畝、整頓賦稅等重大改革，都是通過(guò)考成法來(lái)推行的?？汲煞ú皇且怨恼未虻焦恼?，而是要求對(duì)執(zhí)行情況有一個(gè)清清楚楚的交代［2］158。具體說(shuō)就是用記錄賬本的方式來(lái)確認(rèn)各部的執(zhí)行情況。六部有賬本，內(nèi)閣也有賬本，硬賬硬結(jié)很簡(jiǎn)單。凡是超過(guò)期限的、辦理沒(méi)有達(dá)到要求的、對(duì)無(wú)正當(dāng)理由完不成任務(wù)的都一律進(jìn)行相應(yīng)處罰，從而解決行政效率低下的問(wèn)題。張居正實(shí)行的考成法，是用強(qiáng)制手段促使官員的工作走上制度化的軌道，達(dá)到既定目標(biāo)［3］87。從此，朝廷的命令“朝令而夕達(dá)”，明朝逐漸走上了國(guó)富民強(qiáng)之路。

二、考成法的幾點(diǎn)啟示

張居正推行的考成法，給我們加強(qiáng)黨風(fēng)政風(fēng)建設(shè)提供了思路和借鑒。當(dāng)前，全黨上下開(kāi)展的“三嚴(yán)三實(shí)”專題教育實(shí)踐活動(dòng)，要求干部嚴(yán)以修身、嚴(yán)以用權(quán)、嚴(yán)以律己，謀事要實(shí)、創(chuàng)業(yè)要實(shí)、做人要實(shí)。我們完全可以做到“古為今用”，從古人的智慧中吸取營(yíng)養(yǎng)，全面加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)。當(dāng)前，在中央政策的貫徹執(zhí)行上，部門和地方經(jīng)常出現(xiàn)上有政策、下有對(duì)策的現(xiàn)象，政令不暢通。在領(lǐng)導(dǎo)干部的作風(fēng)上，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部不作為、慢作為，不求有功、但求無(wú)過(guò)，不敢擔(dān)當(dāng)、不愿擔(dān)當(dāng)，導(dǎo)致行政效率低下。在面臨的矛盾和問(wèn)題方面，隨著改革進(jìn)入深水區(qū)，社會(huì)矛盾更加復(fù)雜和尖銳。這些都與張居正當(dāng)年推行考成法面臨的情況相類似，我們完全可以借鑒考成法的精髓，加強(qiáng)公務(wù)員管理，提高行政效能。

（一）認(rèn)真實(shí)行以上率下

張居正在對(duì)改革政策的貫徹執(zhí)行中，往往先從大官抓起，如整頓驛遞就先從各地的督撫開(kāi)始。由于“外勘合”（使用驛遞的一種憑證）是由督撫衙門發(fā)出的，所以就先整頓督撫和巡按。比如，甘肅巡撫侯東萊的兒子擅自使用驛遞，被言官?gòu)椲篮螅瑥埦诱活櫤顤|萊是對(duì)付韃靼的功臣，革去了侯東萊兒子的官職；對(duì)太仆寺和太原府的官員違制使用驛遞，也照章給予了處分。又比如，孔子的第64代孫孔尚賢，每年入京朝貢總是興師動(dòng)眾，騷擾沿途百姓，并且常常夾帶走私，張居正將其入朝時(shí)間改為3年1次［2］192。當(dāng)前，全黨正在深入開(kāi)展“三嚴(yán)三實(shí)”專題教育實(shí)踐活動(dòng)，群眾評(píng)價(jià)是否真正轉(zhuǎn)變了作風(fēng)，首先看領(lǐng)導(dǎo)干部是否說(shuō)到做到，否則就是夸夸其談、糊弄百姓。因此，推進(jìn)改革、轉(zhuǎn)變作風(fēng)也要從領(lǐng)導(dǎo)干部抓起，從頂層設(shè)計(jì)開(kāi)始，認(rèn)真實(shí)行以上率下，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部轉(zhuǎn)變作風(fēng)的自覺(jué)意識(shí)，一級(jí)做給一級(jí)看，一級(jí)帶著一級(jí)干，最終實(shí)現(xiàn)全黨和全體干部作風(fēng)的持續(xù)好轉(zhuǎn)。

（二）嚴(yán)格執(zhí)行法律制度

一個(gè)王朝到了中晚期往往容易變得因循守舊。16世紀(jì)明朝的政令，常常“置郵而傳之四方”，絕大多數(shù)法令和規(guī)章都變成了文字游戲。文件由中央制定出來(lái)，到地方后就收進(jìn)保密柜里，從此銷聲匿跡。張居正意識(shí)到政令不通、法令不行不是缺乏機(jī)構(gòu)，而是缺少執(zhí)行。因此，他用六部控制全國(guó)、用六科控制六部、用內(nèi)閣控制六科，并用首輔控制內(nèi)閣，集權(quán)的目的在于保障政令暢通。通過(guò)3個(gè)賬簿將重要的行政事務(wù)羅列其中，定期進(jìn)行考核，一級(jí)督辦一級(jí)。考成法就像是一條鞭子，不斷抽打著地方和部門官員迅速執(zhí)行中央的政令，實(shí)施效果非常明顯。比如，各地富豪歷年拖欠的賦稅得到了追繳，國(guó)庫(kù)在經(jīng)歷了嘉靖和隆慶兩朝的虛耗以后，從神宗開(kāi)始，逐漸充實(shí)，到萬(wàn)歷十年，國(guó)家就非常富裕了。當(dāng)前，隨著國(guó)家推進(jìn)現(xiàn)代治理的進(jìn)程加快，各項(xiàng)法律、制度和規(guī)章紛紛出臺(tái)，法律和制度建設(shè)不斷完善。但是，有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，違法不究的現(xiàn)象大量存在。對(duì)此，應(yīng)借鑒張居正的做法，嚴(yán)格執(zhí)行法律制度，做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，從而推動(dòng)各項(xiàng)事業(yè)沿著法治的軌道健康發(fā)展。

（三）強(qiáng)化紀(jì)律監(jiān)察權(quán)威

張居正的改革成功，在很大程度上是加強(qiáng)了監(jiān)察的權(quán)威。明朝原本有很強(qiáng)的督察院，但為了順利進(jìn)行改革，張居正在督察院的京察、大計(jì)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)了六科的職能，把監(jiān)察工作的關(guān)口前移，并不斷加強(qiáng)監(jiān)察的威懾力。當(dāng)前，紀(jì)檢監(jiān)察部門也要切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，將執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)列為重要的監(jiān)察內(nèi)容，督促各級(jí)干部不斷增強(qiáng)紀(jì)律性，嚴(yán)格執(zhí)行黨的政治紀(jì)律、組織紀(jì)律和工作紀(jì)律，確保黨中央的決策部署能夠迅速落地生根。特別要堅(jiān)持常態(tài)督查，時(shí)刻盯緊關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)、重要時(shí)段，把主要時(shí)間節(jié)點(diǎn)連成線，堅(jiān)持長(zhǎng)期抓、經(jīng)常抓，切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)督檢查，積小勝為大勝。對(duì)不作為、亂作為的官員進(jìn)行堅(jiān)決查處，對(duì)損害群眾利益的事件進(jìn)行通報(bào)和曝光，并追究相關(guān)人員的責(zé)任，確保轉(zhuǎn)變作風(fēng)長(zhǎng)效化、常態(tài)化。各地紀(jì)檢、監(jiān)察部門應(yīng)貫徹中央精神，并結(jié)合地區(qū)的實(shí)際，研究制定和細(xì)化與之配套的制度措施，形成長(zhǎng)效機(jī)制，增強(qiáng)部門的權(quán)威性和執(zhí)行力，狠抓政策的落實(shí)，做到善始善終、善做善成。

（四）合理利用考核結(jié)果

考成法實(shí)施的第一年，張居正就根據(jù)考成結(jié)果，依法行使權(quán)力，果斷裁汰了不稱職的官員，很快剎住了弄虛作假、瀆職失職、不作為和亂作為的政壇歪風(fēng)。同時(shí)，張居正還將中央和地方官員的姓名、官職等內(nèi)容，做成職官屏，張貼在文華殿的大屏風(fēng)上，以便隨時(shí)對(duì)不稱職的官員進(jìn)行調(diào)整。當(dāng)前，各地在加強(qiáng)公務(wù)員管理上有很多新的探索。比如：普遍建立了實(shí)績(jī)考核制度；陜西西安、湖北荊州還建立了公務(wù)員實(shí)績(jī)考核網(wǎng)，要求公務(wù)員在網(wǎng)上填寫(xiě)每月的工作計(jì)劃和每天的工作情況，并總結(jié)每月工作的亮點(diǎn)，把每名干部的工作實(shí)績(jī)記載放在網(wǎng)上，公開(kāi)“曬實(shí)績(jī)”，還設(shè)計(jì)了互相打分的細(xì)則。同時(shí)，將實(shí)績(jī)填寫(xiě)與年度考核掛鉤，不填寫(xiě)實(shí)績(jī)者年度不能評(píng)為優(yōu)秀，并將實(shí)績(jī)填寫(xiě)情況作為干部提拔的一個(gè)重要考核內(nèi)容。

三、借鑒考成法需要注意的問(wèn)題

張居正的考成法為加強(qiáng)公務(wù)員管理，提高行政效能提供了一個(gè)思路，具有一定的借鑒價(jià)值。但是，考成法不是萬(wàn)能藥，不能從根本上解決行政效率低下的問(wèn)題，即使在張居正時(shí)代也沒(méi)有徹底扭轉(zhuǎn)官風(fēng)，相反在地方官員的趨附之下，考成法往往矯枉過(guò)正，成為地方官員做不好工作的借口。隨著張居正的去世，考成法就逐漸被廢除了。因此，借鑒考成法需要注意幾個(gè)問(wèn)題。

（一）利用考核結(jié)果要一視同仁

在進(jìn)行公務(wù)員實(shí)績(jī)考核工作中，要做到平時(shí)考核與年終考核相結(jié)合，重視對(duì)平時(shí)考核結(jié)果的利用。在具體操作上，無(wú)論級(jí)別高低，還是崗位不同，都要一視同仁，不能因人而異、因崗而異。否則，實(shí)績(jī)管理就失去了意義。當(dāng)然，我國(guó)幅員遼闊，地區(qū)與地區(qū)之間、部門與部門之間的差別很大，即使是對(duì)同一個(gè)地區(qū)的公務(wù)員進(jìn)行實(shí)績(jī)考核，也有很多不同的情況。因此，不能一把尺子量到底，要建立分類考核指標(biāo)，進(jìn)行分類考核，但對(duì)考核結(jié)果的利用，也要在區(qū)分類別的基礎(chǔ)上，做到一視同仁，只有這樣才能調(diào)動(dòng)廣大公務(wù)員的積極性和創(chuàng)造性。

（二）進(jìn)行實(shí)績(jī)管理不能太細(xì)

實(shí)績(jī)考核應(yīng)該根據(jù)崗位職責(zé)的不同制定不同的考核標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)績(jī)的填寫(xiě)不能具體到每一天，否則容易成為流水賬，并且加大行政管理成本，浪費(fèi)行政資源。當(dāng)前的公務(wù)員實(shí)績(jī)管理制度規(guī)定，公務(wù)員每天必須填寫(xiě)工作日志和實(shí)績(jī)，如果有超過(guò)20%的空白就不能評(píng)先評(píng)優(yōu)。但是，個(gè)人填寫(xiě)的實(shí)績(jī)并不等于真正的實(shí)績(jī)。當(dāng)前基層公務(wù)員工作任務(wù)十分繁重，工作壓力非常大，經(jīng)常處于“5+2”（5天工作日+2天雙休日）和“白加黑”（白天+晚上）的工作狀態(tài)，填寫(xiě)每天的工作日志和實(shí)績(jī)無(wú)形中增加了工作負(fù)擔(dān)。在面臨急、難、險(xiǎn)、重任務(wù)時(shí)，比如處理災(zāi)情等突發(fā)情況，根本沒(méi)有時(shí)間填寫(xiě)。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，由于辦公環(huán)境較差，不具備按時(shí)填寫(xiě)個(gè)人實(shí)績(jī)的條件。相反，那些工作節(jié)奏不快、有閑暇時(shí)間的人，往往有條件把個(gè)人實(shí)績(jī)填得非常好，而工作忙碌的人就沒(méi)有時(shí)間來(lái)認(rèn)真填寫(xiě)。因此，如果完全憑個(gè)人填寫(xiě)的實(shí)績(jī)來(lái)判斷干部的工作能力和成績(jī)，就有可能出現(xiàn)片面現(xiàn)象。

（三）重視對(duì)官員的社會(huì)評(píng)價(jià)

當(dāng)前的實(shí)績(jī)管理模式，主要是官員的自我評(píng)價(jià)和組織評(píng)價(jià)，其中組織評(píng)價(jià)的依據(jù)是官員個(gè)人填寫(xiě)的實(shí)績(jī)。其實(shí)，官員有沒(méi)有做事、成效如何，還應(yīng)該引入群眾評(píng)價(jià)、同事評(píng)價(jià)和社會(huì)評(píng)價(jià)。現(xiàn)代國(guó)家治理要求公職人員對(duì)法定的職責(zé)必須為，法無(wú)授權(quán)的職責(zé)不能為。因此，并非官員和政府做得越多越好，而是要在法律授權(quán)的范圍內(nèi)做得越多越好。一味地鼓勵(lì)官員作為，容易導(dǎo)致政府權(quán)力膨脹、亂作為。要暢通社會(huì)評(píng)價(jià)政府和公職人員的渠道，組織社會(huì)團(tuán)體和公民代表給政府部門和公職人員打分，全面客觀地評(píng)價(jià)政府部門的工作成績(jī)和公職人員的工作實(shí)績(jī)?？傊?，實(shí)績(jī)考核不是萬(wàn)能鑰匙，只有進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)，才能做到客觀公正。

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（編輯：文汝）

收稿日期：2016-01-12

作者簡(jiǎn)介：張和年（1978-），男，長(zhǎng)江大學(xué)（湖北荊州434023）文學(xué)院專門史2014級(jí)碩士研究生，研究方向?yàn)橹袊?guó)文化史。

中圖分類號(hào)：K207

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1673-1999（2016）04-0088-03