薛金禮

摘要：當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化面臨諸多問題，主要表現(xiàn)在：村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)僅能維持村組織的基本運(yùn)轉(zhuǎn)；競(jìng)爭(zhēng)性轉(zhuǎn)移支付導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付資源向少數(shù)富村集中；以縣鄉(xiāng)政府為責(zé)任承擔(dān)主體的農(nóng)村公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)超出縣鄉(xiāng)政府財(cái)力。解決上述問題，應(yīng)采取的措施是：農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化的責(zé)任承擔(dān)主體，從縣鄉(xiāng)政府轉(zhuǎn)移到中央政府，中央政府按照標(biāo)準(zhǔn)化公式轉(zhuǎn)移支付，通過壓縮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比例獲取資金來源，同時(shí)完善農(nóng)村公共服務(wù)訴求真實(shí)意愿的表達(dá)機(jī)制。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村基本公共服務(wù)；轉(zhuǎn)移支付；均等化；公共財(cái)政

中圖分類號(hào)：F320文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2016）03-0074-04

國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》（下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）設(shè)專章闡述基本公共服務(wù)均等化，《規(guī)劃》提出，“基本公共服務(wù)均等化指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務(wù)”，但當(dāng)前“我國(guó)基本公共服務(wù)面臨的供給不足和發(fā)展不平衡的矛盾依然十分突出，農(nóng)村基本公共服務(wù)還沒有得到充分保障。長(zhǎng)期以來我國(guó)實(shí)行非均衡的城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給制度，導(dǎo)致農(nóng)村基本公共服務(wù)供給主體面臨嚴(yán)重缺位”。[1]而實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，既是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求，也是全面建設(shè)服務(wù)型政府的內(nèi)在要求。因此，研究當(dāng)前農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化存在的問題和解決路徑，對(duì)2020年?duì)幦』緦?shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的《規(guī)劃》目標(biāo)，意義重大。實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)的重點(diǎn)和難點(diǎn)在農(nóng)村，所以，本文擬針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村基本公共服務(wù)面臨的困境，探討破解困境政策建議的可行方式。

一、農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化現(xiàn)狀

2006年完成農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制發(fā)生徹底轉(zhuǎn)變，政府投資成為農(nóng)村公共服務(wù)的主要來源，“政府投資采取競(jìng)爭(zhēng)性轉(zhuǎn)移支付與普惠式轉(zhuǎn)移支付兩種主要方式”，[2]前者是以項(xiàng)目制的方式，自下而上申請(qǐng)農(nóng)村公共服務(wù)項(xiàng)目；后者面向所有符合條件的農(nóng)村或農(nóng)民，如村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)、農(nóng)業(yè)綜合補(bǔ)貼、合作醫(yī)療、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村低保、農(nóng)村危房改造等。

以項(xiàng)目制為主要內(nèi)容的競(jìng)爭(zhēng)性轉(zhuǎn)移支付存在的主要問題是，農(nóng)村需要運(yùn)作各種外部關(guān)系爭(zhēng)取有限的項(xiàng)目資源，導(dǎo)致公共服務(wù)向富村集中，成為地方政府集中資源打造的亮點(diǎn)和政績(jī)，造成的結(jié)果是公共財(cái)政資源高度集中，無法實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)，而且大多數(shù)項(xiàng)目最終落地的是那些有建設(shè)基礎(chǔ)和一定財(cái)力的村莊，導(dǎo)致絕大多數(shù)財(cái)力不豐厚的村莊無法實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)項(xiàng)目落地。自上而下發(fā)包的農(nóng)村公共服務(wù)項(xiàng)目，由于“項(xiàng)目的導(dǎo)入與村莊內(nèi)部真實(shí)的公共服務(wù)需求發(fā)生錯(cuò)位，因此即便項(xiàng)目進(jìn)入村莊，也有可能因?yàn)楹鲆暣迩f的自主性和實(shí)際的真實(shí)需求，從而對(duì)村莊造成損害，甚至有可能導(dǎo)致村集體破產(chǎn)和村社會(huì)解體”，[3]因此這種競(jìng)爭(zhēng)性的項(xiàng)目制無法實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，導(dǎo)致“原始公共服務(wù)目標(biāo)的脫靶”。[4]以項(xiàng)目制形式運(yùn)作的“一事一議”和“一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)”，存在的主要問題，一方面是事難議、議難決、決難行，另一方面盡管從“2008至2012年全國(guó)各級(jí)財(cái)政累計(jì)投入一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金1697.8億元”，但“到2012年全國(guó)開展一事一議籌資籌勞的村占總村數(shù)的比例僅為37.3%”，[5]全國(guó)仍有超過60%的村無法通過這種政策安排獲取農(nóng)村基本公共服務(wù)，因此這種運(yùn)作方式同樣無法實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。就普惠式轉(zhuǎn)移支付來說，這些名目繁多的轉(zhuǎn)移支付對(duì)象除村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)外，其他都直接面向農(nóng)民個(gè)體，而村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)的數(shù)額很低，這筆轉(zhuǎn)移支付僅能保證主要村干部的補(bǔ)貼和村組織基本運(yùn)轉(zhuǎn)，卻無法提供農(nóng)村亟需的基本公共服務(wù)，導(dǎo)致“村組織作為農(nóng)村公共服務(wù)提供關(guān)鍵性支點(diǎn)的動(dòng)搖，農(nóng)民陷入自組織的集體化困境”。[4]因此，壯大村組織使之成為農(nóng)村基本公共服務(wù)的關(guān)鍵性支點(diǎn)，是當(dāng)前農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的突出問題。

由于當(dāng)前村組織的公共服務(wù)能力存在巨大差異，公共服務(wù)供給狀況差距巨大，少量公共服務(wù)能力強(qiáng)的村組織，獲取了更多的轉(zhuǎn)移支付資源，與農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)漸行漸遠(yuǎn)；而更多的村組織受制于財(cái)力有限，無法供給農(nóng)村亟需的基本公共服務(wù)?！叭绾卧诠那疤嵯?，幫助農(nóng)村改善公共產(chǎn)品的供給不足，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌在為鄉(xiāng)村治理提供物質(zhì)支撐方面最需要的制度創(chuàng)制”，[6]因此，當(dāng)前既有的農(nóng)村基本公共服務(wù)供給機(jī)制需要政策創(chuàng)新，既要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化，也要保障村組織長(zhǎng)久的公共服務(wù)能力，盡快解決當(dāng)前農(nóng)村基本公共服務(wù)供給面臨的困境。

二、農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化的三大困境

1.村組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)無法保障公共服務(wù)能力。稅費(fèi)改革后政府公共財(cái)政對(duì)村組織的轉(zhuǎn)移支付，僅限于村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)，農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化卻沒有標(biāo)準(zhǔn)化的轉(zhuǎn)移支付，即稅費(fèi)改革后用村組織轉(zhuǎn)移支付取代了之前制度化的村級(jí)三項(xiàng)提留。依據(jù)2009年中辦、國(guó)辦發(fā)布的《關(guān)于完善村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制促進(jìn)村級(jí)組織建設(shè)的意見》（下簡(jiǎn)稱《意見》），村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)主要保證村級(jí)組織實(shí)施村級(jí)管理的需要，應(yīng)“主要依靠發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、壯大村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力、增加村級(jí)收入來保障，政府給予適當(dāng)補(bǔ)助”，其目的是確保村級(jí)組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)，村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)的補(bǔ)助范圍包括村干部報(bào)酬（35人）、離任村干部待遇、村辦公經(jīng)費(fèi)和其他必要支出等。從各地補(bǔ)助金額看，各地補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)差距較大，如四川省2009年村均補(bǔ)助10萬元，江蘇省從2010年起村均12萬元，福建省從2014年起村均不低于8萬元，江西省2010年村均5.4萬元，青海省從2013年起村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)7.5萬元。[7]

這項(xiàng)政策安排確保了村組織的基本運(yùn)轉(zhuǎn)，但這些標(biāo)準(zhǔn)不一的補(bǔ)助僅能維持村組織的基本運(yùn)轉(zhuǎn)，無法確保村組織的基本公共服務(wù)能力，更無法實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，因?yàn)榇褰M織基本公共服務(wù)能力沒有制度化的財(cái)力保障，尤其在村組織喪失制度化收入來源的情況下，村組織除少數(shù)財(cái)力較好外，大多村組織沒有收入來源，甚至處于零收入的尷尬境地。連運(yùn)轉(zhuǎn)都普遍困難的村組織自然缺乏提供農(nóng)村基本公共服務(wù)的能力，無法實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。

2.競(jìng)爭(zhēng)性轉(zhuǎn)移支付導(dǎo)致資源向富村集中。稅費(fèi)改革后的農(nóng)村公共服務(wù)，政府投入取代之前的村組織成為主要的投入來源，政府供給農(nóng)村公共服務(wù)采取競(jìng)爭(zhēng)性轉(zhuǎn)移支付和普惠式轉(zhuǎn)移支付方式。從上述分析可知，這兩種轉(zhuǎn)移支付方式都無法實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)。競(jìng)爭(zhēng)性轉(zhuǎn)移支付使得農(nóng)村公共服務(wù)資源向富村集聚，多數(shù)財(cái)力困難的村組織難以獲取競(jìng)爭(zhēng)性轉(zhuǎn)移支付，缺乏提供農(nóng)村基本公共服務(wù)的能力。普惠式轉(zhuǎn)移支付主要對(duì)象是原子化的農(nóng)民個(gè)體，而自組織化的農(nóng)民無法供給亟需的農(nóng)村公共服務(wù)?！爸匾恼卫砗蜕鐣?huì)治理行為，都應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)可以遵循，從而切實(shí)提升國(guó)家治理和社會(huì)治理的規(guī)范化和制度化水平；標(biāo)準(zhǔn)化是社會(huì)現(xiàn)代化的一個(gè)基本要素，與國(guó)家治理的現(xiàn)代化密不可分”，[8]要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)，需用標(biāo)準(zhǔn)化公式取代以競(jìng)爭(zhēng)性轉(zhuǎn)移支付為主的農(nóng)村基本公共服務(wù)供給方式，從而實(shí)現(xiàn)基層治理的現(xiàn)代化。

3.農(nóng)村公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)的困境。農(nóng)村公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)已寫入2014年的中央一號(hào)文件，但從已采取的農(nóng)村公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)措施看，由于存在以下兩方面的問題，導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)均等化目標(biāo)仍難以實(shí)現(xiàn)，甚至?xí)U(kuò)大現(xiàn)有的農(nóng)村基本公共服務(wù)不均現(xiàn)象。

其一是均等化的推進(jìn)機(jī)制仍以傳統(tǒng)的競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目制為主要方式，如國(guó)務(wù)院農(nóng)村綜合改革小組辦公室主任王衛(wèi)星指出，“各級(jí)相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)相應(yīng)項(xiàng)目的組織和指導(dǎo)工作，包括項(xiàng)目申報(bào)、項(xiàng)目建設(shè)的管理和指導(dǎo)”，通過傳統(tǒng)的競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目制實(shí)現(xiàn)“建立農(nóng)村公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化合作推進(jìn)機(jī)制”的目標(biāo)。而競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目制的后果是資源向富村集中，與均等化目標(biāo)漸行漸遠(yuǎn)。

其二是農(nóng)村公共服務(wù)均等化的職能承擔(dān)主體是縣鄉(xiāng)政府?！霸圏c(diǎn)以縣市政府為承擔(dān)實(shí)施單位，縣市各相關(guān)職能部門根據(jù)職能定位和工作任務(wù)，分工協(xié)作，緊密結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政收入水平，具體制定與當(dāng)?shù)匕l(fā)展相適應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)體系?！盵9]這意味著縣市以下政府（主要是縣鄉(xiāng)政府）是農(nóng)村公共服務(wù)均等化的責(zé)任主體。由于縣鄉(xiāng)政府財(cái)力弱小、支出責(zé)任龐雜且各地財(cái)力差距大，因此完成農(nóng)村公共服務(wù)均等化的任務(wù)超出了縣鄉(xiāng)政府能力，為完成上級(jí)政府布置的農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化任務(wù)，其必然會(huì)采取一些對(duì)策以完成任務(wù)，如集中資源打造政績(jī)亮點(diǎn)，在上級(jí)驗(yàn)收時(shí)去集中資源打造的亮點(diǎn)村現(xiàn)場(chǎng)驗(yàn)收等，因此無法實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)。

從上述當(dāng)前農(nóng)村基本公共服務(wù)面臨的困境看，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，需要在現(xiàn)有政策安排的基礎(chǔ)上，進(jìn)行必要的政策創(chuàng)新，以達(dá)到2020年基本實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的《規(guī)劃》目標(biāo)。

三、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化的建議

1.政策創(chuàng)新要彌補(bǔ)現(xiàn)有政策安排的不足。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)，需要彌補(bǔ)農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化的公共財(cái)政缺位，這需要至少從兩方面克服現(xiàn)有政策安排的不足：其一，擺脫以項(xiàng)目制實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化的傳統(tǒng)做法，大大降低項(xiàng)目制在農(nóng)村公共服務(wù)轉(zhuǎn)移支付中的比例，代之以可操作的標(biāo)準(zhǔn)化的因素測(cè)算法，對(duì)所有村組織的基本公共服務(wù)通過轉(zhuǎn)移支付予以長(zhǎng)期的保障；其二，要根據(jù)財(cái)力和事權(quán)對(duì)等的原則，將農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化的責(zé)任承擔(dān)主體，從當(dāng)前的縣鄉(xiāng)政府轉(zhuǎn)移到中央政府。一方面這符合十八屆三中全會(huì)《決定》規(guī)定的原則：“保持現(xiàn)有中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任”，畢竟中央政府集中了一半左右財(cái)力，而“中央財(cái)政本級(jí)支出只占全國(guó)總支出15%”。[10]另一方面在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，超出了地域性而具有全國(guó)性特點(diǎn)，根據(jù)當(dāng)前中央和地方財(cái)力與支出責(zé)任的現(xiàn)狀，由中央政府承擔(dān)農(nóng)村基本公共服務(wù)的轉(zhuǎn)移支付職能，改變當(dāng)前把支出責(zé)任推給財(cái)力弱小、支出責(zé)任龐雜、財(cái)力差距大的縣鄉(xiāng)政府的現(xiàn)狀，才能真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。

2.在法律中明確農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的各級(jí)政府責(zé)任。從世界范圍內(nèi)的農(nóng)村公共服務(wù)供給的模式看，雖然各個(gè)國(guó)家向農(nóng)村供給公共服務(wù)的范圍不盡相同，但面向農(nóng)村的基本公共服務(wù)一般都按照明確的法律規(guī)定，由各級(jí)政府共同提供。各個(gè)國(guó)家向農(nóng)村提供公共服務(wù)有兩個(gè)共同的特點(diǎn)：一是向農(nóng)村供給基本公共服務(wù)的范圍，尤其是基本的社會(huì)性服務(wù)項(xiàng)目大體相同；二是各個(gè)國(guó)家的政府面向農(nóng)村居民提供的公共服務(wù)，在范圍和具體內(nèi)容上與面向城鎮(zhèn)居民提供的公共服務(wù)鮮有區(qū)別，各級(jí)政府農(nóng)村公共服務(wù)供給責(zé)任劃分和經(jīng)費(fèi)保障，在憲法或有關(guān)法律中有明確的規(guī)定。而我國(guó)關(guān)于農(nóng)村公共服務(wù)的供給職責(zé)和經(jīng)費(fèi)保障，迄今并沒有具體的憲法或法律規(guī)定。為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化，應(yīng)借鑒域外做法，在法律中明確農(nóng)村基本公共服務(wù)的各級(jí)政府責(zé)任。

3.協(xié)調(diào)解決農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化的資金來源。農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化的支出責(zé)任轉(zhuǎn)移到中央政府后，在中央政府的財(cái)政大盤子里如何安排呢？假如以每年村均轉(zhuǎn)移支付30萬元算，全國(guó)60多萬個(gè)村的轉(zhuǎn)移支付超過1800億元。其實(shí)中央政府并不需要專門從財(cái)政盤子中切這么一塊出來，只需要對(duì)現(xiàn)有的農(nóng)村公共服務(wù)供給方式進(jìn)行必要的調(diào)整即可。“中央各部門掌握專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目發(fā)包的支配權(quán)，中央的一些部、委、辦手中掌握著大量的專項(xiàng)資金，擁有資源的配置權(quán)，僅與社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)有關(guān)的項(xiàng)目就高達(dá)94項(xiàng)”，[3]因此，農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化的支出責(zé)任轉(zhuǎn)到中央政府后，所需經(jīng)費(fèi)可從壓縮不同部、委、辦掌握的項(xiàng)目中來。當(dāng)前以項(xiàng)目制運(yùn)作的一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金，應(yīng)歸并到農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化轉(zhuǎn)移支付中，其它面向農(nóng)村公共服務(wù)供給的大多項(xiàng)目也要?dú)w并。

2015年2月發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》明確要求，“清理整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付；逐步取消競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)轉(zhuǎn)移支付；建立一般性轉(zhuǎn)移支付穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，逐步將一般性轉(zhuǎn)移支付占比提高到60%以上?！备鶕?jù)這個(gè)政策規(guī)定，本文提出壓縮專項(xiàng)支付比例作為農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化轉(zhuǎn)移支付的資金來源，具有一定的可行性。

4.以統(tǒng)一明確的轉(zhuǎn)移支付公式確定農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化的轉(zhuǎn)移支付金額。農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化的轉(zhuǎn)移支付，是否要對(duì)全國(guó)60多萬個(gè)村組織劃定同樣的標(biāo)準(zhǔn)？對(duì)此，成都市作為全國(guó)僅有的兩家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)之一，在村組織公共服務(wù)轉(zhuǎn)移支付方面做出了大膽探索，但其無論窮富一律40萬元專項(xiàng)資金的做法卻不利于農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化。對(duì)村組織公共服務(wù)轉(zhuǎn)移支付，不能實(shí)行全國(guó)一致的標(biāo)準(zhǔn)，需要確定一些主要的相關(guān)因素，如村集體收入狀況、人口數(shù)量、是否連片特困地區(qū)等，不同關(guān)鍵因素設(shè)定合適的權(quán)重，根據(jù)這些因素和指標(biāo)權(quán)重，設(shè)定村組織公共服務(wù)轉(zhuǎn)移支付的公式?？傇瓌t是村集體收入低、人口數(shù)量大、連片特困地區(qū)等因素的村組織，公共服務(wù)轉(zhuǎn)移支付數(shù)額大。在統(tǒng)一的轉(zhuǎn)移支付公式下，中央政府對(duì)村組織公共服務(wù)的轉(zhuǎn)移支付，能避免富村獲取更多資源的不合理現(xiàn)狀，限制政府部門的相關(guān)工作人員在項(xiàng)目審批中的巨大自由裁量權(quán)，同時(shí)也有利于政府部門簡(jiǎn)政放權(quán)和廉政建設(shè)。

從國(guó)際范圍看，政府對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)無論城鄉(xiāng)實(shí)行無差別的均等化公共服務(wù)，用統(tǒng)一明確的公式進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付是比較普遍的現(xiàn)象，如德國(guó)國(guó)民無論其生活在德國(guó)的哪個(gè)地區(qū)，都有權(quán)利享受基本相同的公共設(shè)施和服務(wù)，政府通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付把《基本法》規(guī)定的“公民生存條件一致性”原則貫徹到實(shí)處。德國(guó)農(nóng)村的公共事業(yè)項(xiàng)目所需資金全部由政府預(yù)算保障，由聯(lián)邦政府或州政府委托地方政府實(shí)施的項(xiàng)目，相關(guān)全部支出以上級(jí)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的方式保障；法律規(guī)定屬于地方政府承擔(dān)的公共事業(yè)建設(shè)支出，由各級(jí)政府共同承擔(dān)，對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付按照既定的明確公式統(tǒng)一為地方撥付資金。當(dāng)前我國(guó)“財(cái)政收入向上級(jí)政府特別是中央與省政府集中，但在具體的財(cái)政支出責(zé)任分配方面卻無相應(yīng)的法律規(guī)范，在農(nóng)村公共服務(wù)供給上沒有清楚明確的公式或規(guī)章可循”，[11]而通過上下級(jí)之間黨政系統(tǒng)層層向下轉(zhuǎn)移支出責(zé)任，則是一個(gè)比較普遍的現(xiàn)象。如此導(dǎo)致財(cái)力最為薄弱的基本政府實(shí)際承擔(dān)了遠(yuǎn)超自身財(cái)力的財(cái)政支出責(zé)任，這是農(nóng)村基本公共服務(wù)難以保障的重要原因。

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)支出責(zé)任需要用統(tǒng)一明確的轉(zhuǎn)移支付公式，為村組織公共服務(wù)供給提供可預(yù)期的法定化保障。農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化應(yīng)完全由政府預(yù)算提供，由當(dāng)前財(cái)政僅保障村組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)，擴(kuò)大到保障農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化，依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化公式實(shí)行無差別、無條件的轉(zhuǎn)移支付，從而改變當(dāng)前財(cái)力層層上收、支出責(zé)任層層下移的有悖職能法定的混亂狀況。

5.完善農(nóng)村公共服務(wù)訴求表達(dá)機(jī)制。村組織基本公共服務(wù)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，雖從政策上確保了村組織的公共服務(wù)能力，但卻未必一定能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。從外部導(dǎo)入的財(cái)政資源需要結(jié)合農(nóng)村公共服務(wù)訴求的真實(shí)表達(dá)，才能確保村組織提供的基本公共服務(wù)真正符合農(nóng)民的意愿。農(nóng)民通過何種方式準(zhǔn)確表達(dá)集體場(chǎng)域下的公共服務(wù)訴求，這涉及 “改善鄉(xiāng)村治理機(jī)制”問題?！案蝗酥未濉焙汀熬S持會(huì)”是當(dāng)前村民自治實(shí)踐的兩種典型樣態(tài)，這兩種樣態(tài)下村組織的主要職能是完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)布置的指標(biāo)任務(wù)。其實(shí)并非僅僅東部地區(qū)的村組織屬于“富人治村”的樣態(tài)，在中西部地區(qū)的村組織同樣具有這個(gè)特點(diǎn)，或者說，中西部地區(qū)的村組織兼具“維持會(huì)”和“富人治村”兩個(gè)特征，只是“富人治村”在東部地區(qū)更加明顯而已。無論是“富人治村”的東部還是兼具兩種特征的中西部村組織，在改善鄉(xiāng)村治理機(jī)制方面存在一個(gè)共同的問題：村莊內(nèi)部的民主資源有待開發(fā)，應(yīng)通過發(fā)揮民主調(diào)動(dòng)起村民參與村莊治理的積極性。在這個(gè)基礎(chǔ)上，才能建立起集體場(chǎng)域下公共服務(wù)訴求的準(zhǔn)確表達(dá)機(jī)制，從外部導(dǎo)入的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資源才能真正起到作用。

國(guó)內(nèi)一些地方在農(nóng)民公共服務(wù)訴求表達(dá)方面進(jìn)行了探索，如成都市采用村民議事會(huì)的做法，在把村莊公共服務(wù)納入公共財(cái)政的同時(shí)，試圖建立起農(nóng)民公共服務(wù)訴求表達(dá)機(jī)制，通過層層選代表組成村民議事會(huì)，討論村莊的公共服務(wù)需求。雖然存在一些問題，如議事會(huì)成員積極性不高、議事要補(bǔ)助、村民對(duì)與自己切身利益不相關(guān)的公共事務(wù)漠不關(guān)心等，[12]但總體看取得了一些成效。亞里士多德說，凡為最大多數(shù)人所共有的東西最不為人所關(guān)心，因此農(nóng)民公共服務(wù)訴求的準(zhǔn)確表達(dá)需要建立在這個(gè)客觀基礎(chǔ)上，比如每戶可以提出一個(gè)自己認(rèn)為最迫切解決的公共服務(wù)事項(xiàng)，一個(gè)幾百戶的村匯總后，可以村民議事會(huì)或村民大會(huì)的方式投票，票多者可列為村組織供給的公共服務(wù)事項(xiàng)，這樣既順應(yīng)了村民只關(guān)心自己切身利益的客觀現(xiàn)實(shí)，也能比較好地體現(xiàn)民意。因此根據(jù)當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的客觀特點(diǎn)和存在問題，需要通過發(fā)揮農(nóng)村民主調(diào)動(dòng)村民表達(dá)真實(shí)公共服務(wù)訴求的積極性，放手讓農(nóng)戶自己來表達(dá)所認(rèn)為最需要供給的公共服務(wù)，再通過票決的方式選擇村組織提供的公共服務(wù)事項(xiàng)。只有基于真實(shí)民意基礎(chǔ)上的農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化，才是有效的公共服務(wù)供給。

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