●何 非

地方政府目標管理問題及對策研究

●何 非

目標管理是政府實現(xiàn)公共管理的重要手段，也是轉(zhuǎn)變政府職能，加快建設廉潔高效服務性政府的重要手段。目前，目標管理已越來越受到各級地方政府的重視，并在實踐中得到廣泛運用。研究目標管理，不僅對全面深化政府體制改革、創(chuàng)新、拓展管理理論具有重要意義，同時也能為地方政府樹立正確的政績觀、促進當?shù)亟?jīng)濟社會又好又快發(fā)展提供理論支撐。

地方政府；目標管理；制度創(chuàng)新

為建立一套運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范、辦事高效的行政管理體系，政府通過學習和借鑒國外流行的管理體制、管理技術和管理工具，努力提高政府的管理水平和服務質(zhì)量，在美國著名管理學家彼得·德魯克的目標管理理論的指導下，地方政府在借鑒企業(yè)目標管理實踐經(jīng)驗的基礎上，相繼推出政府機關目標管理制度。黨的十八大提出要建設職能科學、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府，創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進政府績效管理。因此健全和完善較為科學、可行的目標管理體系，對進一步提高政府的執(zhí)政能力和領導水平，建立廉潔高效政府，具有重要作用。

一、我國目標管理的現(xiàn)狀

目標管理是20世紀60年代從國外傳入我國的，最初被用在一些工商企業(yè)，稱為“方針目標管理”。進入80年代后，國家經(jīng)委在取得試點經(jīng)驗的基礎上開始向國有大中型企業(yè)推廣，目前我國黨政機關實行的目標管理就從國有大中型企業(yè)的目標管理責任制演化而來。1982年12月，國家勞動人事部發(fā)出了《關于建立國家行政機關工作人員崗位責任制的通知》；1984年1月，中央組織部、勞動人事部聯(lián)合召開了全國黨政機關崗位責任制座談會；1985年、1986年，勞動人事部先后在吉林、四川、湖南三次召開全國崗位責任制和人事制度改革理論研討會，認真總結(jié)機關責任制的經(jīng)驗，深入探討崗位責任制的理論和實踐問題。此后，機關目標管理以責任制的形式在機關中廣泛推廣，到現(xiàn)在幾乎各省、市地方政府都開展了黨政機關目標管理。

由于目標管理是從企業(yè)引入的，最初它的管理范圍比較狹窄、功能比較單一、手段比較傳統(tǒng)、理念比較落后。為適應改革開放之后迅速變化的社會形勢，許多省、市在實行機關目標責任制管理的基礎上，進行了大膽的創(chuàng)新和發(fā)展。從實踐來看，各地目標管理在許多方面做了制度性的改進。一是在目標管理中導入了績效評估的環(huán)節(jié)。就目標責任制的內(nèi)容而言，早期主要是層層經(jīng)濟目標責任制，地方各級黨政負責人關注的核心是經(jīng)濟總產(chǎn)值增長率和其他相關的經(jīng)濟指標。隨著政府職能轉(zhuǎn)變和政府經(jīng)濟管理方式的轉(zhuǎn)變，特別是科學發(fā)展觀的提出，政府機構(gòu)目標責任的內(nèi)容逐漸擴展。二是由單一的目標管理過渡到多方位的目標管理。目標管理不再是某一行政層次、某一黨政部門的個別行為，而是一個地區(qū)、一個行政區(qū)域內(nèi)各個行政層次和各個部門都積極參與的網(wǎng)絡。三是注重信息化建設。隨著目標管理范圍的拓寬、內(nèi)容的拓展，整個管理系統(tǒng)收集、處理的信息量大大增加，現(xiàn)代化的信息處理系統(tǒng)得到了充分應用。如青島市為逐步實現(xiàn)目標管理的現(xiàn)代化和網(wǎng)絡化，研制開發(fā)了目標管理考核的監(jiān)控、考核和分析系統(tǒng)軟件，試行網(wǎng)上考核。四是實行立體化考核。不少省、市將職能部門考核、專業(yè)部門考核、分管領導評審意見、日常數(shù)據(jù)分析等結(jié)合起來，進行多角度、立體化考核，使得考核結(jié)果更加準確。

二、目標管理存在的問題

（一）目標管理目的偏離初衷

目標管理基本都是將各種考核指標進行層層分解，然后再結(jié)合實際情況下發(fā)到被考核單位。這樣的處理方式本身沒有什么問題，但各項指標經(jīng)過分解和加碼，落實到被考核部門之后，考核指標就變得非常多了。有些單位目標考核的指標可以達到幾十上百項，整個單位即使是造假編數(shù)據(jù)都來不及，更何況去實現(xiàn)。而且有些指標和所在單位的發(fā)展沒有切實的關系，根本反映不出被考核部門的職能。這些無關痛癢的指標也使得參評部門花費大量力氣做了與本職工作無關的事情。在當前的考核背景下，各級政府和部門都只關心指標完成情況，而對于目標達成的過程和完成目標所付出的代價及最后所能達到的效果則無人關心。這就容易造成一個后果，即平時不工作，到了年終，就想辦法突擊完成，這樣的工作方法不但會造成大量的成本付出，而且還非常擾民，群眾意見很大。而且這種突擊完成任務的做法，和當初實行目標管理的初衷是相悖的，也是一種形式主義的表現(xiàn)。這種不關心過程只注重結(jié)果的目標管理，形成了工作中的結(jié)果主義，使得一些部門為了達到目的而不擇手段地去造假，導致政績思潮蔓延。

（二）目標管理指標出現(xiàn)偏差

目前地方政府目標管理的指標體系設置仍以數(shù)量化的經(jīng)濟指標為主，側(cè)重經(jīng)濟總量的增長，而忽視了人民的收入、就業(yè)、住房、學習、醫(yī)療等民生問題。雖然，經(jīng)濟增長是解決民生問題的關鍵，但是先等經(jīng)濟發(fā)展后再來提高人民生活水平的發(fā)展模式并不可取。因此，在這種只注重經(jīng)濟指標增長的指揮棒下，各級政府為了完成目標任務，積極插手具體經(jīng)濟活動，常常親自“登臺唱戲”、盲目招商引資，希望用大投資來換取高增長的“政績”。這種目標管理指標的設置，其本質(zhì)就是計劃經(jīng)濟體制管理模式的重復。它不僅沒有起到引導政府把工作重心轉(zhuǎn)移到提高人民生活水平、提升政府服務能力上來，反而導致政府直接參與經(jīng)濟生產(chǎn)活動，違背了市場經(jīng)濟的基本準則。所以為了年終目標考核，以及完成上級部門下達的指標任務，有些單位甚至弄虛作假，這樣只能導致正常工作不干，虛假成績冒煙，而且一味地重視經(jīng)濟指標，忽視了社會軟環(huán)境建設，缺乏人本觀念。

（三）目標考核形式大于實效

從目前實行的目標管理制度來看，無論從形式還是內(nèi)容，都是一種以上至下的公文命令式，即上級機關發(fā)布任務，下級機關照章執(zhí)行，雙方之間的關系甚至連合同關系都算不上，就是上級對下級的命令而已。下級機關除了遵命完成之外，沒有任何條件可談，而上級機關也不擔負領導的責任，更不要說有什么義務了。雙方之間的權利和義務不對等，所訂立的目標當然是空話多余實際了。而責任的不落實，就使得考核部門處于一種非常尷尬的地位。如果較真，下級機關的難處都知道，這些目標是不可能完成的任務；如果不較真，目標管理又成為空話。在上級機關的壓力之下，考核部門只能上下應付，找到雙方都能接受的結(jié)合點。而被考核的部門為了能順利過關，只得費盡心機去整合各種有利資源，來完成那些不可能完成的、沒有實際意義的指標任務。而為了完成考核任務，參加考核的部門要花費許多精力去平衡各方面的利害關系，使得自己在年末的評比中不至于因為不達標而被否決。至于如何做好本職工作、如何為本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展服務、如何提高為人民服務的水平，只能放在無關緊要的位置了，有時即使做了一些工作，也很難讓人感覺得到，更不要說得到人民群眾滿意的好評了?？己瞬块T正是因為有了這些考量，才會在如何完成考核任務上下功夫，而對于如何在工作中發(fā)揮創(chuàng)造力，則因為會帶來政治上的風險和不在考核任務之內(nèi)，失去了存在的價值。

（四）考核結(jié)果的公正性受質(zhì)疑

現(xiàn)階段的目標考核工作采取的是年終突擊的大兵團作戰(zhàn)方式，各個部門都有考核任務，部分職能單位還要對其他部門進行單項目標考核，尤其在基層地方政府，考核任務更加頻繁，每到年終都要接受諸如廉政建設、黨建工作、安全生產(chǎn)、信訪維穩(wěn)、計劃生育等單項考核，有的地方在年終要接受幾十項考核，可以說是年關難過。據(jù)了解，有些地方目標考核一般要經(jīng)過五道程序：一是各部門自評，二是考核組實地考核，三是考評小組匯總，四是目標管理部門審核，五是上報常委會表決。這種考核辦法涉及面廣，參與的人數(shù)眾多，也不可避免地會引發(fā)人情考核的問題。同時，由于被考核單位較多，通常會進行分組考核，于是出現(xiàn)了不同組的人對于評估標準的理解不同的問題，導致打分出現(xiàn)偏頗和不公，因此，這種分組考核的方式很容易引起爭論和不公正。因此，許多被考評的部門對于評估結(jié)果不信服，對于評估組織者不信任。

（五）社會目標量化難度高

一個地方的長遠發(fā)展，光有經(jīng)濟指標是不夠的，其社會化指標也值得重視，即物質(zhì)文明和精神文明都要抓。但對于社會目標的量化處理卻非常難，尤其是黨建工作、宣傳思想、社會維穩(wěn)、安全生產(chǎn)等指標沒有一個能讓參評者接受的定量性的指標，如對于社會維穩(wěn)，一方面要求轄區(qū)沒有發(fā)生影響穩(wěn)定的社會矛盾事件，一方面又要求社會矛盾調(diào)解率必須達到一定比例，這樣矛盾的目標管理讓下級工作人員無所適從。

三、健全地方政府目標管理的對策

通過上文對目標管理實施過程中存在的問題進行分析，地方政府機關目標管理工作應在現(xiàn)有目標管理工作體系基礎上，向國內(nèi)外學習先進的政府管理經(jīng)驗，大膽引入到目標管理工作實踐中，不斷地進行目標管理體制和考核機制的變革和創(chuàng)新，從而逐步建立起一套理念先進、方法科學、操作性強、實用效果明顯的目標管理體系和科學規(guī)范的考核機制。

（一）完善目標管理模式，構(gòu)建綜合管理體系

公共管理在政府機關中的應用衍生出目標管理這一特殊制度，因此要確保其有效運行必須有一套完整的工作機制。結(jié)合目標管理工作的實際，在工作機制上需要作進一步的更新和流程再造，建立一個由“領導決策系統(tǒng)～綜合考評系統(tǒng)～咨詢系統(tǒng)～執(zhí)行系統(tǒng)～信息系統(tǒng)～監(jiān)督系統(tǒng)”六部分組成的綜合目標管理系統(tǒng)。

1.領導決策系統(tǒng)

應將單純的目標考核組織向綜合考核組織發(fā)展，成立目標管理綜合考評委員會，由地方政府主要領導擔任委員會主任，政府分管領導擔任副主任，負有單項考核職能的部門負責人擔任委員會成員，委員會應一個月、最長一個季度召開一次例會，研究解決目標管理工作中出現(xiàn)各種問題。領導決策機構(gòu)的主要職能是，研究決定各部門目標任務指標，核減或增加各單位目標任務指標，決定目標管理考核方案，決定目標管理獎懲意見等。

2.綜合考評系統(tǒng)

為確保綜合考評工作順利推進，應在綜合考評委員會下設目標管理督查辦公室，負責具體實施工作，同時將有關政府行政機關的考核考評工部門進行有機整合，歸口到目標管理督查辦公室。其主要職能有： 根據(jù)綜合考評委員會的意見，分解、下達目標任務，制定工作規(guī)劃，提出重大指標的完成要求，制定目標管理考核的有關工作規(guī)定，定期對轄區(qū)重要項目、領導批交辦事項辦理情況進行督查，對影響完成目標任務的重要問題及時進行協(xié)調(diào)和處理，組織實施目標考評，審定目標完成情況和考評獎懲標準。

3.咨詢系統(tǒng)

由目標管理督查辦公室出面，邀請相關研究專家、學者、社會知名人士等組成咨詢機構(gòu)，為目標管理提供全面咨詢服務。如提供城市發(fā)展戰(zhàn)略方向咨詢、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向咨詢、現(xiàn)代管理技術和方法咨詢、政策咨詢和活動策劃、對年度目標任務指標進行論證分析、對年度目標任務調(diào)整提出對策、對完善目標管理工作提出意見、參與部門目標任務指標考核等。

4.執(zhí)行系統(tǒng)

指完成目標任務的具體實施單位，即納入目標管理的部門。該系統(tǒng)的主要職能有：根據(jù)本單位本轄區(qū)發(fā)展具體條件，向上級政府提出本年度工作目標承諾，供領導系統(tǒng)決策；對已確定由本單位和本地區(qū)牽頭的項目進行實施，對需進一步分解到下級單位的指標，由本單位負責分解和進一步落實到每一位職工；對目標管理綜合考評委員會決定的重大項目任務進行實施；在職責范圍內(nèi)協(xié)調(diào)處理所承辦工作在執(zhí)行中出現(xiàn)的問題；負責收集報送目標實施中的相關問題至目標管理督查辦公室；組織本系統(tǒng)本單位內(nèi)部目標完成情況的考評工作，向目標管理綜合考評委員會推薦表彰人員名單。執(zhí)行系統(tǒng)在將部門一級目標分解后，若干二級目標可能還需要分解下達到基層單位來負責落實。

5.信息系統(tǒng)

及時、準確、有效的信息是黨委、政府決策必不可少的要素之一，因此應建立專門的信息系統(tǒng)，負責收集、處理和傳遞有關目標管理所需的全部信息資料，為領導系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)、咨詢系統(tǒng)提供可靠的情報支持。具體來說，應專門設置信息部門，并落實人員牽頭負責處理涉及到目標管理內(nèi)容的信息，并及時向領導、各單位負責人進行反饋，信息部門與各單位設置的信息聯(lián)絡員通過政務平臺進行信息的傳遞、交流，形成強大的信息網(wǎng)絡。除目前黨委、政府、人大、政協(xié)系統(tǒng)的信息反饋外，也不能忽視來自社會輿論、新聞媒體及中介組織的信息反饋。信息體系還要最重要的作用，那就是對來自四面八方的信息進行鑒別、綜合和再加工，去偽存真，去粗取精，增加反饋信息的真實性、客觀性和針對性。

6.監(jiān)督系統(tǒng)

要建立監(jiān)督體系，確保綜合考評的公平、公正和公開。請紀檢部門的人員、單位代表、人大代表、政協(xié)委員等社會各界代表全程參與并監(jiān)督綜合考評工作；對涉及到選票和有評價選項的表格發(fā)放、填寫、回收、統(tǒng)計等環(huán)節(jié)實施全過程監(jiān)督。要對目標管理工作做到目標內(nèi)容公開、考核過程公平、考核結(jié)果公示；最后，在目標管理考評過程中還要請新聞單位對其進行跟蹤報道，強化新聞媒體監(jiān)督。

（二）借鑒吸收先進管理經(jīng)驗，改進目標管理工作

1.分類與差別化相結(jié)合，科學設置目標

地方政府機構(gòu)數(shù)目一般較多，同時，政府機關職能五花八門，單位經(jīng)濟實力有高有低，基礎條件有好有差，如何對他們進行公平、公正和公開的考核評價是一件非常復雜的事情。根據(jù)分類與差別化原理，可以將部門分為黨群系統(tǒng)、政府系統(tǒng)、農(nóng)口系統(tǒng)、政法系統(tǒng)，也可以分為經(jīng)濟部門、非經(jīng)濟部門，還可以分為項目部門、非項目部門等。具體如何分類可以根據(jù)當年目標管理工作實際需要選用合適的標準進行區(qū)分?！奥劦烙邢群?，術業(yè)有專攻”，針對不同類型的部門區(qū)別化設置目標，避免跳高的和長跑的、打籃球的和踢足球的在一起比賽，這樣盡可能讓所有單位站在同一起跑線，確保目標設置的準確性和科學性。

2.將定性和定量相結(jié)合，細化目標考核內(nèi)容

目標管理考核內(nèi)容不只是經(jīng)濟方面，而是包括物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、生態(tài)文明、和諧社會在內(nèi)的全方位、多角度的考核。前文已經(jīng)闡述了，社會指標往往是最不容易考核的內(nèi)容，也是最容易被遺忘的內(nèi)容，它沒有具體指標，無法被量化，從而成為目標管理工作中的難點。因此，在運用定量與定性原理時，要根據(jù)時代特點和實際工作需要，把一些不可量化的定性指標通過可以量化考核的定量指標來展現(xiàn)。在實際操作時，要注意把它和具體的工作結(jié)合起來，使考核具有可操作性。

3.實施目標管理流程再造

將質(zhì)量認證體系引入政府機關，實施目標管理流程再造。ISO9001又稱全面質(zhì)量管理認證，是國際質(zhì)量保證技術委員專門為質(zhì)量方面制定的標準。截至目前，世界上許多大中型企業(yè)都實施了全面質(zhì)量管理。在國外政府機構(gòu)改革背景下，許多國家開始將ISO9001的理念、原則、方法及運行模式加以改造和完善后運用于政府行政管理中，并收到了顯著的成效。

政府部門引入ISO9001必須做到：“五全”即全方位實施質(zhì)量管理；全過程滲入質(zhì)量管理；全員參與質(zhì)量管理；全面運用科技手段進行質(zhì)量管理；全社會推動質(zhì)量管理?！八慕ā奔唇⑷尜|(zhì)量管理的領導機構(gòu)；建立先進可行的工作標準體系；建立嚴格的質(zhì)量管理責任制度；建立反應靈敏的信息反饋系統(tǒng)?！耙凰茉臁奔此茉炝己玫男姓C關質(zhì)量管理文化 。

4.加強對目標管理過程的糾偏

政府機關實施目標管理的目的是為了用最少的行政成本、最短的時間實現(xiàn)目標最大化。因此，在目標確定和分解下達后，重點應關注目標的執(zhí)行。要達到這一要求，就必須對目標管理執(zhí)行過程中出現(xiàn)的偏差進行及時糾正。從綜合管理體系上來看，一是要執(zhí)行體系加強跟蹤督查。執(zhí)行體系在平時正常工作和常規(guī)督查之外，還要定期組織開展月查、季查等專項督查行動，跟蹤目標執(zhí)行情況，及時發(fā)現(xiàn)問題，找準差距，幫助督促各單位及時整改。二是要監(jiān)督體系加強監(jiān)督。監(jiān)督體系應通過人大法律監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、新聞輿論監(jiān)督、群眾社會監(jiān)督等途徑，加強監(jiān)督。通過監(jiān)督，對目標實施過程中的先進典型加以表揚和宣傳；對偏離原定目標及目標進度嚴重滯后的情況，及時指出和鞭策。三是要信息體系加強溝通。信息體系要將收集到的有關目標實施過程中的全部信息，及時向主要領導反饋；同時向各單位通報，使各級都能及時、準確掌握目標的運行情況，從而為目標實施單位實現(xiàn)目標任務提供信息支持。

5.充分運用考評結(jié)果，構(gòu)建有效的競爭激勵機制

目標管理不是目的，只是一種手段。我們進行目標管理也是以目標考評為抓手來推動黨政部門工作的落實。充分運用考評結(jié)果，構(gòu)建一個有效的競爭激勵機制是行政機關目標管理的基本經(jīng)驗。針對目標管理實踐中存在的問題，在綜合考評結(jié)果的運用上，應從以下幾個方面進行，從而發(fā)揮出考評結(jié)果的激勵和導向作用。

一是公示結(jié)果。在電視、報紙、廣播、政府公共信息網(wǎng)、政府內(nèi)網(wǎng)等的新聞媒體上，公示目標考評結(jié)果，利用社會輿論壓力，起到表彰先進、激勵后進的作用。

二是激勵約束。將目標考評的結(jié)果與干部福利待遇掛鉤，積極探索建立目標管理與領導干部任用相結(jié)合的機制，把目標考核的結(jié)果，作為選拔任用領導干部的重要依據(jù)。在經(jīng)濟利益上，提高綜合目標考評等次獎的獎金額度，拉開一等獎、二等獎、三等獎之間差距，避免出現(xiàn)干多干少一個樣、干和不干沒差距。同時，在單位內(nèi)部也應建立競爭激勵機制，取消按照職務高低分配獎金的老辦法，推行按照職工在單位的貢獻大小、工作業(yè)績來分配獎金，把握既拉開差距又避免出現(xiàn)兩極分化的原則，合理分配。

三是績效預算。借鑒西方政府公共績效管理的過程中的經(jīng)驗，將目標管理和單位年度預算相結(jié)合。建立目標考評結(jié)果和預算聯(lián)動機制，推廣績效預算管理，各單位的預算嚴格按照上一年度目標考評情況來編制，目標任務完成較好的單位可以再上一年度預算基礎上增加預算，目標完成較差的單位則適當減少預算。另外，在資金撥付上也同樣按照目標完成進度進行撥款，目標任務完成達進度的單位或者項目優(yōu)先撥款，欠進度或者進度嚴重滯后的單位和項目延遲或暫緩撥款。同時，在績效預算管理過程中，變傳統(tǒng)的“過程管理”為“結(jié)果管理”，對績效好的部門給予獎勵，對于績效差的部門，則在議會中公布、撤職、削減，直至取消這項預算。

四是改進推廣。目標管理是一個循環(huán)往復的過程，考評結(jié)果的使用既標志著目標管理過程的結(jié)束，又預示著目標管理過程的開始，依據(jù)上年的目標管理結(jié)果制定下一年目標管理意見。解決目標管理過程中出現(xiàn)的新情況、新問題，推廣目標管理成功的經(jīng)驗，從而完善政府機關的工作方法，提升政府部門的行政管理水平和服務質(zhì)量，不斷深化政府部門的職能改革。

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2016-03-20

D625 文獻標識碼：A 文章編號：1008-5947（2016）03-0014-05

作者及單位：何非，中共成都市委黨校國際交流合作部教師。（四川 成都 610110）

責任編輯 何周富