文/姚邁新

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廣州社會(huì)治理現(xiàn)代化的探索

文/姚邁新

摘要：近年來，廣州作為改革先行者，圍繞推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化在加強(qiáng)政民互動(dòng)、管理和服務(wù)高度相融、技術(shù)和法治化手段相結(jié)合、社會(huì)組織參與協(xié)商民主等方面進(jìn)行了積極的探索，為其他地區(qū)提供了很好的經(jīng)驗(yàn)和借鑒。

關(guān)鍵詞：社會(huì)治理現(xiàn)代化 ；社會(huì)網(wǎng)格化管理；服務(wù)管理

一、建立“公咨委”制度，助力公眾參與社會(huì)治理

目前在廣州城市社會(huì)治理領(lǐng)域中，建設(shè)有兩種類型的公咨委——區(qū)域公咨委、專業(yè)公咨委，其中“區(qū)域公咨委”側(cè)重于解決區(qū)域性綜合事務(wù)，包括同德圍公咨委、金沙洲公咨委等；“專業(yè)公咨委”專門針對(duì)某一特定專業(yè)領(lǐng)域解決問題，設(shè)有城市廢棄物處理公咨委、城建公咨委等。以同德圍公咨委為例，該機(jī)構(gòu)成立于2012年初，成立過程有些偶然。2012年廣州市兩會(huì)上，市政協(xié)委員韓志鵬將關(guān)于同德圍地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施極度匱乏、影響該地區(qū)30萬居民生活的狀況寫成萬言書，交給市領(lǐng)導(dǎo)。在領(lǐng)導(dǎo)的協(xié)調(diào)，以及當(dāng)?shù)鼐用翊淼姆e極推動(dòng)下，確定要重點(diǎn)整治該地區(qū)，為了摸清楚情況，之前先是成立了一個(gè)民意搜集機(jī)構(gòu)，即同德圍公眾咨詢監(jiān)督委員會(huì)。

這個(gè)機(jī)構(gòu)成立后一方面配合政府對(duì)居民維權(quán)進(jìn)行化解，另一方面又代表居民向政府爭(zhēng)取利益，三年多的歷程表明，同德圍公咨委實(shí)現(xiàn)了在公共利益和個(gè)人維權(quán)沖突中拋棄極端思維，通過政府和民眾的協(xié)商溝通謀取巧妙平衡的較佳結(jié)果，具體成果有：推動(dòng)了同德圍南北高架、南德變電站、地鐵八號(hào)線北沿線鵝掌坦站等項(xiàng)目的建設(shè)，爭(zhēng)取了居民急需的同德中學(xué)、同德醫(yī)院、同德公園等教科文衛(wèi)項(xiàng)目的成功建設(shè)。而這些項(xiàng)目都是原本非常敏感、容易產(chǎn)生維權(quán)因素且政府部門頗覺棘手的項(xiàng)目。在這些項(xiàng)目的建設(shè)過程中，同德圍公咨委的參與類似于潤滑劑和橋梁，化解了一個(gè)個(gè)的矛盾，盡量在政府和當(dāng)?shù)鼐用裰g架起一座溝通的橋梁，幫助同德圍解決了突圍之困。

以同德圍最急迫需要建設(shè)的南北高架橋建設(shè)過程為例，2012年初同德圍公咨委一經(jīng)成立，就開始了南北高架橋的民意咨詢以及與政府之間的密切溝通，以化解一切可能出現(xiàn)的維權(quán)因素，最終改變同德圍進(jìn)出只有“華山一條路”的困頓局面。盡管在方案設(shè)計(jì)階段公咨委已經(jīng)歷經(jīng)了三次的民意咨詢過程，但到了2012年12月份正式開工后，還是遭遇了居民維權(quán)的阻力。有20多戶海防街居民發(fā)出抗議，認(rèn)為高架橋橋墩離自家房子太近，會(huì)帶來噪音和房屋安全問題，其中部分人甚至要求永久取消該工程。同德圍公咨委作為民意咨詢與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，立即召集了海防街維權(quán)居民代表和施工方座談協(xié)調(diào)，尋找斡旋的空間，協(xié)商發(fā)現(xiàn)大部分維權(quán)居民并非真正要求徹底取消工程，而只是要求避免施工噪音和確保房屋安全。很快公咨委就提議施工方修改工程圖紙以滿足這部分訴求，最后高架橋得到了20多戶維權(quán)居民的同意建造。

進(jìn)行類似這樣的溝通和協(xié)商，把相對(duì)方的利益減損到最小，最終啟動(dòng)同德圍項(xiàng)目改造的事例，同德圍公咨委還做了很多?？偟膩砜?，公咨委最初樹立的“意見征集、過程監(jiān)督、協(xié)調(diào)矛盾、工作評(píng)價(jià)”16字工作方針，給公咨委定位了一個(gè)很明確的身份——民間組織，以當(dāng)?shù)鼐用窠M成的民間組織去與利益相對(duì)方進(jìn)行溝通，首先就是建立了相互間的善意，相對(duì)來說比較令人信服，而以民間組織的身份與政府進(jìn)行民意反饋，更是建立了一個(gè)官民之間的順暢的溝通渠道。公咨委作為一種全新的社會(huì)治理制度，使得政府對(duì)民意反饋的處理越來越規(guī)范化和制度化，后續(xù)政府推動(dòng)其他區(qū)域公咨委、專業(yè)公咨委的建立，更是將公咨委的優(yōu)勢(shì)與作用凸現(xiàn)出來，可以認(rèn)為，公咨委核心的內(nèi)容是政民互動(dòng)、協(xié)同善治、政府主導(dǎo)，社會(huì)協(xié)同參與，公咨委的建立與實(shí)踐為廣州社會(huì)治理現(xiàn)代化探索添上了濃墨重彩的一筆。

二、設(shè)置“兩代表一委員”，收集社情民意

廣州市近年來部分區(qū)街探索打造“兩代表一委員”制度，在社區(qū)搭建平臺(tái)，讓黨代表、人大代表和政協(xié)委員一起開展群眾接待活動(dòng)，聽取群眾訴求，積極暢通“民情流水線”，把群眾工作做到群眾家門口，政民互動(dòng)收到了良好的效果。

以廣州市荔灣區(qū)南源街為例，該街以“兩代表一委員”的創(chuàng)新設(shè)置，打造10分鐘為民服務(wù)圈，構(gòu)筑了為民服務(wù)連心線，以傾聽民情民意，改善民生，具體做法如下。一是按照“1+1+5”模式打造“兩代表一委員”的工作平臺(tái)，第一個(gè)“1”就是在街道辦事處內(nèi)騰出100多平方米成立“兩代表一委員”街道工作室；第二個(gè)“1”是在街道政務(wù)服務(wù)中心設(shè)立“兩代表一委員”接待群眾窗口；“5”即將全街13個(gè)社區(qū)分成5個(gè)片區(qū)，分別建立“兩代表一委員”社區(qū)工作室。通過“1+1+5”的陣地建設(shè)，構(gòu)造起了縱橫交叉的網(wǎng)絡(luò)體系，居民群眾反映民情民意方便而快捷，形成了“兩代表一委員”10分鐘為民服務(wù)圈。二是為了加強(qiáng)對(duì)代表和委員的“實(shí)時(shí)”聯(lián)絡(luò)服務(wù)，南源街道下設(shè)辦公室專門負(fù)責(zé)“兩代表一委員”工作室日常管理工作，并利用最新聯(lián)系方式——微信群增進(jìn)代表委員間的溝通聯(lián)絡(luò)，使民情民意迅速得到反映。三是組建網(wǎng)格化的“兩代表一委員”隊(duì)伍，將代表委員們以“省市+區(qū)”“代表+委員”“黨內(nèi)+黨外”為組合，聯(lián)組分片進(jìn)駐工作室，并在工作室網(wǎng)格間設(shè)立街道工作室聯(lián)絡(luò)員，由居委會(huì)主任擔(dān)任5個(gè)社區(qū)工作室的聯(lián)絡(luò)員，方便兩代表一委員進(jìn)行日常民意的收集?！皟纱硪晃瘑T”制度成立以來，南源街通過明確走訪接訪、梳理問題、專題視察等，建立起了黨情政情雙向通報(bào)機(jī)制，同時(shí)按照定時(shí)間、定地點(diǎn)、定人員等安排代表委員公開接待黨員群眾，以便協(xié)調(diào)處理各類社情民意，并根據(jù)不同類別交由不同部門處理。

從效果上看，“兩代表一委員”的科學(xué)設(shè)置，從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)了政民聯(lián)系，也推動(dòng)了本地區(qū)的科學(xué)發(fā)展與和諧穩(wěn)定。一是組織代表委員們定期結(jié)合區(qū)、街中心工作，進(jìn)行“拼團(tuán)式”視察調(diào)研活動(dòng)，以發(fā)揮代表委員們?cè)诒镜貐^(qū)發(fā)展中的參政議政作用，圍繞區(qū)、街經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展建言獻(xiàn)策；二是建立代表委員在社情民意收集中的橋梁紐帶作用，通過定期接待、上門走訪聯(lián)系服務(wù)機(jī)制，每月15日和每周一次分別開展專窗式和輪值式接待活動(dòng)，同時(shí)還不定期地組織代表委員深入基層一線開展“流動(dòng)式”走訪、約訪、夜訪活動(dòng)，以此來知民情曉民意，圍繞民生實(shí)事提出改善之策。三是充分發(fā)揮代表委員的政治資源和自身優(yōu)勢(shì)，在民意收集的基礎(chǔ)上，積極參與基層社會(huì)矛盾化解工作，以求舒緩社會(huì)矛盾，有效解決居民群眾的合理訴求，為地區(qū)的平安和諧建設(shè)做出積極的貢獻(xiàn)。

三、啟動(dòng)城市社區(qū)網(wǎng)格化服務(wù)管理，推動(dòng)社會(huì)治理模式創(chuàng)新

借助城市社區(qū)網(wǎng)格化服務(wù)管理，城市在治理實(shí)踐中能夠?qū)崿F(xiàn)及早發(fā)現(xiàn)問題、快速解決問題的管理目標(biāo)，通過建設(shè)網(wǎng)格化，廣州市城市基礎(chǔ)設(shè)施的家底被基本摸清，網(wǎng)格單元被明確為一個(gè)個(gè)的管理區(qū)域，責(zé)任主體和管理流程清晰可查，管理對(duì)象被明確為“部件”和“事件”兩大類，所謂“部件”，就是基礎(chǔ)設(shè)施。如消防栓、井蓋等，“事件”則指隨機(jī)發(fā)生之事，如亂設(shè)攤、亂堆垃圾等。管理標(biāo)準(zhǔn)被明確了什么才叫“發(fā)生問題”，什么才叫“解決問題”，形成了一系列的“游戲規(guī)則”。無論是廣告牌破損、消防栓漏水還是窨井蓋丟失、發(fā)生群體性糾紛等事件，這些城市社區(qū)管理中的部件和事件問題，在網(wǎng)格化服務(wù)管理模式實(shí)踐下，都及時(shí)顯現(xiàn)在城市社區(qū)管理的整體網(wǎng)絡(luò)之中，并在第一時(shí)間反饋到相關(guān)責(zé)任部門進(jìn)行處理。2014年7月，廣州全面啟動(dòng)城市社區(qū)網(wǎng)格化服務(wù)管理工作，通過整合街道、社區(qū)力量組建網(wǎng)格員隊(duì)伍 ，將社會(huì)治安、城市管理和公共服務(wù)等與民生息息相關(guān)的事項(xiàng)納入網(wǎng)格，不斷提升城市社區(qū)服務(wù)管理精細(xì)化水平。以越秀區(qū)為例，該區(qū)已把辦理老人證、計(jì)生證、失業(yè)證等10大項(xiàng)78小項(xiàng)社會(huì)服務(wù)內(nèi)容和公共設(shè)施、市容環(huán)境等12大項(xiàng)121小項(xiàng)管理事務(wù)全部入“格”。據(jù)悉，今后廣州市將按照每個(gè)網(wǎng)格200戶左右的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)劃分基礎(chǔ)網(wǎng)格，網(wǎng)格服務(wù)管理內(nèi)容包括公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施、城市管理、平安建設(shè)等涉及居民切身利益的事項(xiàng)，并根據(jù)形勢(shì)發(fā)展不斷增添內(nèi)容。配合網(wǎng)格化管理的需要，今后在廣州市及各區(qū)的層面上，將分別建立起由市政府（區(qū)政府）主要領(lǐng)導(dǎo)任總召集人的網(wǎng)格化服務(wù)管理聯(lián)席會(huì)議制度，以及市、區(qū)（縣級(jí)市）、街（鎮(zhèn)）三級(jí)城市社區(qū)網(wǎng)格化服務(wù)管理中心，來負(fù)責(zé)網(wǎng)格化服務(wù)管理協(xié)調(diào)、指揮、督辦、考核等工作。網(wǎng)格化服務(wù)管理使城市社會(huì)治理邁上精細(xì)化發(fā)展軌道，增強(qiáng)了治理主體對(duì)社會(huì)治理的掌控能力，同時(shí)也方便了居民群眾，密切了政民聯(lián)系，通過防患于未然，將被動(dòng)式管理變?yōu)橹鲃?dòng)式治理，將末端治理轉(zhuǎn)化成為源頭治理，既提高了社會(huì)治理的效率和效果，又加快了社會(huì)治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。

四、建立街道“一隊(duì)伍三中心”，加強(qiáng)基層服務(wù)和管理水平

從上世紀(jì)90年代開始，廣州市即著手探索城市管理重心下移的問題，2009年廣州市荔灣區(qū)先行先試，開始探索街道管理和服務(wù)體制改革，建立了以“一隊(duì)伍三中心”為載體的城市基層治理新模式。一是成立街道管理綜合執(zhí)法隊(duì)，整合街道在市容環(huán)境衛(wèi)生、城市管理、勞動(dòng)用工管理、安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查、環(huán)境保護(hù)、城市綠化等相關(guān)方面的執(zhí)法職能。二是成立街道社區(qū)管理中心，整合街道失業(yè)登記、推薦就業(yè)、社會(huì)救助、計(jì)劃生育、退休人員管理、流動(dòng)人口管理、出租屋租賃管理等行政管理職能。三是成立街道家庭綜合服務(wù)中心，整合為居民群眾提供的家庭服務(wù)、長者服務(wù)、青少年服務(wù)等服務(wù)內(nèi)容。四是成立街道綜治信訪維穩(wěn)中心，整合轄區(qū)內(nèi)綜治維穩(wěn)和信訪工作的綜治辦、信訪辦、司法所等機(jī)構(gòu)。依托新成立的“一隊(duì)伍三中心”，廣州市荔灣區(qū)城市治理重心得以真正下移，城市治理各項(xiàng)職能直接面向群眾，創(chuàng)造了街道社會(huì)管理和公共服務(wù)的大執(zhí)法、大服務(wù)、大綜治格局。不僅如此，“一隊(duì)伍三中心”大機(jī)構(gòu)服務(wù)管理模式的探索，夯實(shí)了街道財(cái)力、人力、物力基礎(chǔ)，有利于街道整合資源，集中發(fā)力解決本地區(qū)的實(shí)際問題。

2014年起，街道“一隊(duì)伍三中心”作為廣州市推進(jìn)城市治理重心下移的重要舉措，其建設(shè)發(fā)展進(jìn)入調(diào)整完善期。據(jù)悉，在街道政務(wù)服務(wù)中心管理方面，將大力推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“一窗多能”“綜合受理”，逐步實(shí)行“一個(gè)窗口受理、一站式審批、一條龍服務(wù)、一個(gè)窗口收費(fèi)”的運(yùn)行模式。在街道綜治信訪維穩(wěn)中心方面，廣州將探索建立與轄區(qū)企事業(yè)單位相關(guān)的負(fù)責(zé)人聯(lián)席會(huì)議制度，以求相互配合來治理社會(huì)治安問題，提升治安效率。在家庭綜合服務(wù)中心方面，將加強(qiáng)對(duì)政府購買社會(huì)組織服務(wù)評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用，建立提供服務(wù)的社會(huì)組織的不合格退出機(jī)制，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本、慈善資源流入家庭綜合服務(wù)中心，增強(qiáng)家庭綜合服務(wù)中心的可持續(xù)發(fā)展能力。在街道管理綜合執(zhí)法隊(duì)方面，將以“綜合巡查、統(tǒng)一調(diào)度、分類執(zhí)法、各負(fù)其責(zé)”為目標(biāo)，完善街道綜合執(zhí)法隊(duì)工作機(jī)制，同時(shí)完善街道綜合執(zhí)法隊(duì)與其他行政部門的聯(lián)動(dòng)機(jī)制?？偟膩砜?，“一隊(duì)伍三中心”的設(shè)計(jì)有利于突破以往街居體系的局限性，包括街道名義上擁有協(xié)調(diào)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，但實(shí)際上有事權(quán)無職權(quán)，管理過程中過于依賴運(yùn)動(dòng)與突擊，編外人員繁多合力難以形成等等問題?！耙魂?duì)伍三中心”的設(shè)計(jì)有利于實(shí)現(xiàn)“重心下移、規(guī)范管理、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、有償服務(wù)、精簡(jiǎn)高效”的目標(biāo)，將推動(dòng)社會(huì)治理現(xiàn)代化的步伐不斷向前。

五、成立來穗人員服務(wù)管理局，改革和創(chuàng)新來穗人員服務(wù)管理工作

廣州外來流動(dòng)人口數(shù)量已達(dá)到837萬人，反超常住人口。流動(dòng)人口數(shù)量的增多，以及訴求多樣化，對(duì)廣州市管理和服務(wù)這一群體提出了新的要求，為應(yīng)對(duì)嚴(yán)峻的社會(huì)服務(wù)管理形勢(shì)，廣州市于2014年1月正式成立廣州市來穗人員服務(wù)管理局，該局為市政府工作部門，它的成立有利于完善來穗人員與出租屋服務(wù)管理體制機(jī)制。

在來穗人員服務(wù)管理局的領(lǐng)導(dǎo)、管理和服務(wù)下，廣州市目前制定了來穗人員積分制入戶辦法，多渠道解決來穗人員子女義務(wù)教育問題，城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋到本市各類學(xué)校全日制就讀的來穗人員子女，還將來穗人員納入了救助范圍。城市基本公共服務(wù)均等化策略的推進(jìn)，使各種類別的“城市福利”覆蓋到了來穗人員，例如，推廣在出租屋密集、來穗人員超過2000名的社區(qū)或雇用超過200名來穗人員的廠企設(shè)立服務(wù)站，為來穗人員免費(fèi)提供就業(yè)、房屋租賃、計(jì)生、文娛等服務(wù)項(xiàng)目。下一步，來穗人員服務(wù)管理局將把分散在各部門的來穗人員服務(wù)管理力量、資源、手段整合起來，將建立全市統(tǒng)一的來穗人員信息數(shù)據(jù)庫，用好宏觀政策抓手，整合資源，健全完善網(wǎng)格化管理，深化服務(wù)，拓寬來穗人員融入廣州的渠道，研究出臺(tái)惠及來穗人員的政策措施，深化居住證功能，優(yōu)化就業(yè)、子女入學(xué)、社保、住房等各方面的服務(wù)保障，使來穗人員逐步享受同城化待遇，不斷增強(qiáng)認(rèn)同感與歸屬感。成立廣州市來穗人員服務(wù)管理局，是增創(chuàng)改革新優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)社會(huì)和諧與加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)的新舉措，它有利于整合資源、匯聚力量，以精細(xì)化工作手段，服務(wù)好廣大外來流動(dòng)人口，同時(shí)惠及整個(gè)廣州發(fā)展。

廣州實(shí)踐表明，社會(huì)治理現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)路徑包括政民充分互動(dòng)、管理與服務(wù)高度相融、技術(shù)手段與法治手段相結(jié)合等，通過實(shí)施上述實(shí)現(xiàn)路徑，很好地解決了民生問題，化解社會(huì)矛盾，并促進(jìn)了社會(huì)和諧。

姚邁新，廣州行政學(xué)院文獻(xiàn)信息研究中心副教授，中山大學(xué)行政管理專業(yè)博士研究生，研究方向：事公共管理與公共部門人力資源管理研究。

責(zé)任編輯 解梅娟

作者簡(jiǎn)介

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/ d.2016.01.005

中圖分類號(hào)：D630.1