陳思陽　王明吉

PPP項目“物有所值”評價（VFM）體系研究

陳思陽王明吉

內(nèi)容提要：自2014年國家發(fā)改委與財政部相繼推動PPP模式，PPP在中國迎來一輪發(fā)展浪潮?！拔镉兴怠痹u價體系是判斷能否運用PPP模式的手段。因此VFM評價體系在PPP項目中得到了一定的重視與應用。但是，由于我國采用PPP模式時間較短，因此在物有所值評價體系的應用上還存在著諸多問題。本文在總結國際與我國運用物有所值評價體系現(xiàn)狀的基礎上，通過分析應用此評價體系時出現(xiàn)的問題，進而提出合理的解決措施，以期完善物有所值在PPP項目中的應用。

PPP項目物有所值評價體系完善措施

PPP模式是在20世紀末90年代興起的，意思是政府與社會資本共同進行基礎設施項目建設。近幾年來，隨著財政部與發(fā)改委的推動，PPP模式在我國的基礎設施建設中得到應用。社會資本在項目管理、融資籌資方面有著自身的優(yōu)勢，利用社會資本能夠分散一部分本來由政府承擔的風險，提高基礎設施建設項目的效率，這種做法就運用到了“物有所值”的理念Value ForMoney，簡稱“VFM”。當然并非所有的基礎設施建設項目都適合采用PPP模式，是否能夠采用，能否達到預期的效果，還需要經(jīng)過一系列的估計與計算。因此我們對物有所值評價體系進行研究是有必要的。

一、PPP項目VFM體系的現(xiàn)狀分析

（一）國際上PPP項目實施VMF體系的現(xiàn)狀

PPP模式最早產(chǎn)生于英國，而英國早在2004年便公布了《資金價值評估指南》，提出運用資金價值或物有所值評價體系，來評價PPP項目的備選方案。國際上有些國家將物有所值評價體系包括在PPP模式之下，使之成為評判是否采取公私合營的必要評判標準。例如英國與荷蘭這兩個國家就將PSC評判標準作為PPP模式實施的第一步，只有在符合標準、實現(xiàn)了物有所值的情況下才能夠以PPP模式進行基礎設施建設。加拿大、愛爾蘭等國也在不斷地推進物有所值評價體系的建立與完善。日本除了要求必須在項目建設之前運用物有所值評價體系之外，還要求公示以實際金額或者以百分比的形式來展示物有所值的程度。澳大利亞在進行PPP項目評價時，評價如何進行基礎設施建設運用的是成本分析法，之后權衡采用政府采購模式或是采用PPP模式時，是公共部門比較值法。并非國際上所有的國家都能夠順利地推行物有所值評價體系。例如，在美國多數(shù)是以州為單位，各州相對有很大的獨立性，每個州在進行公私合營時做法也不盡相同。這就使得美國的物有所值評價體系沒能得到順利的推廣。

（二）我國PPP項目實施VFM體系的現(xiàn)狀

為了能夠在PPP模式中順利推行物有所值評價體系，我們在借鑒國外經(jīng)驗的同時立足于本國國情制定了《PPP物有所值評價指引（試行）》，并且頒布實施。至此我國的物有所值評價體系終于有了系統(tǒng)性的指南作為支撐。此項指南更加系統(tǒng)充分地對于一些具體評價指標與細則做了解釋與介紹。試行指南強調(diào)了我國物有所值的評價工作應該以定性評價為主，對于定量評價沒有做強制性的規(guī)定。評價指引共計四十條六章，分別是總則、評價準備、定性評價、定量評價、評價報告和信息披露、附則。

第一章總則包含了第一條至第七條，闡述了評價指南頒布的原因以及作用，評價工作應該秉持真實、客觀、公開的原則。物有所值評價活動應該在項目識別或者準備階段開展。其中，物有所值評價方法分為定性評價與定量評價，在現(xiàn)階段我國的物有所值評價活動主要以定性評價為主，鼓勵定量評價。定量評價可作為項目全生命周期內(nèi)風險分配、成本測算和數(shù)據(jù)收集的重要手段，以及項目決策和績效評價的參考依據(jù)。將定性評價與定量評價的結果相結合得出物有所值評價的最終判斷。PPP中心應該同行業(yè)主管部門共同進行物有所值評價活動，必要的時候要借助第三方專家組的力量。

第二章評價準備包含第八條到第十條，主要闡述了在進行物有所值評價工作前應該準備的基本資料包括：（初步）實施方案、項目產(chǎn)出說明、風險識別和分配情況、存量公共資產(chǎn)的歷史資料、新建或改擴建項目的（預）可行性研究報告、設計文件等。在評價前還要判斷是否開展定量分析評價，明確程序、指標、權重及評價標準。確定將要進行定量評價之后需明確定量評價內(nèi)容、測算指標和方法，以及定量評價結論是否作為采用PPP模式的決策依據(jù)。

第三章定性評價包含第十一條至第二十五條，介紹了六項定性指標包括全生命周期整合程度、風險識別與分配、績效導向與鼓勵創(chuàng)新、潛在競爭程度、政府機構能力、可融資性等六項基本評價指標。另外還包括補充評價指標：項目規(guī)模大小、預期使用壽命長短、主要固定資產(chǎn)種類、全生命周期成本測算準確性、運營收入增長潛力、行業(yè)示范性等。指南規(guī)定六項主要的指標占總權重的80%，每一指標的最高比重為20%；補充指標所占權重為20%，每一補充指標的最高比重為10%。指引將評價標準分為5個等級并賦予相應分數(shù)段，要求項目本級財政部門或PPP中心會同行業(yè)主管部門對每項指標制定清晰明確的評分標準。同時指引還規(guī)定了專家組構成人員專業(yè)類別：包括財政、資產(chǎn)評估、會計、金融等經(jīng)濟方面專家，以及行業(yè)、工程技術、項目管理和法律方面專家等。保證基本資料及時送達到專家手上，以便專家組能夠充分掌握項目情況。指引還對專家組會議基本流程做了說明。

第四章定量評價包含第二十六條至第三十三條，在這一部分解釋了如何進行物有所值的定量評價，對PPP值、PSC值、參照項目、建設凈成本、競爭性中立調(diào)整、項目全部風險成本、政府自留風險、折現(xiàn)率進行了解釋與規(guī)定。

第五章財務報告與信息披露包含第三十四條至第三十九條，這部分規(guī)定了在物有所值評價形成結論之后，需要完成物有所值評價報告編制工作，報省級財政部門備案，并將報告電子版上傳PPP綜合信息平臺。對報告的內(nèi)容、披露時間做出了明確的規(guī)定。要求在項目期滿后，項目本級財政部門（或PPP中心）會同行業(yè)主管部門，將物有所值評價報告作為項目績效評價的重要組成部分，對照進行統(tǒng)計和分析。各級財政部門（或PPP中心）應加強物有所值評價數(shù)據(jù)庫的建設與對物有所值評價第三方專業(yè)機構和專家的監(jiān)督管理。

第六章附則僅包含最后一條第四十條，說明指引自印發(fā)之日起施行有效期2年。

國家還在不久之前頒布了《關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺運行的通知》（財金〔2015〕166號），不斷地填補我國在物有所值評價體系方面的空白。

二、PPP項目VFM體系存在的問題

（一）折現(xiàn)率無法準確確定

在運用物有所值評價體系的過程中，我們會選擇凈現(xiàn)值法將未來十幾年，甚至是幾十年內(nèi)發(fā)生的成本與所產(chǎn)生的各類效益進行折現(xiàn)。在這些過程中就不可避免地遇到一個問題：即折現(xiàn)率的確定。在英國推行以PSC為基準的物有所值評價體系當中，這種做法受到了很多專家學者的質(zhì)疑。其中一個很重要的因素就是：折現(xiàn)率的確定是否恰當科學。選擇了不同的折現(xiàn)率，就會導致我們所折現(xiàn)的成本和效益產(chǎn)生巨大的差異，有的時候差之毫厘謬之千里。根據(jù)《評價指南》的規(guī)定，我國在運用物有所值評價體系時，折現(xiàn)率是由省級財政部門同行業(yè)主管部門按照行業(yè)的分類制定不同的折現(xiàn)率與之對應，并且折現(xiàn)率會定期更新。但是筆者認為僅憑這些措施不足以完全應對由于折現(xiàn)率選擇不準確所帶來的風險，這是因為我們在制定折現(xiàn)率的時候可能有著過于樂觀的假設。而在缺少歷史數(shù)據(jù)的實際情況下，我們無法杜絕此類錯誤的發(fā)生。

（二）程序繁瑣成本高

在進行物有所值評價的過程中，我們所面臨的工作量非常浩大，需要投入很多的人力物力來收集數(shù)據(jù)、整理資料、進行統(tǒng)計計算。首先我們要將傳統(tǒng)形式下政府采購方案的現(xiàn)值與采用PPP模式下方案的現(xiàn)值做一比較。其次，我們還要篩選不同的備選PPP方案，將各方案的每一項成本與收益都計算出來。最后計量每一種活動產(chǎn)生的成本與效益時，由這一活動引起的各個方面的變動都要進行評估計算。例如當我們在購買一項原材料時，不僅要考慮原材料的價格，還要考慮運費、保險費、稅負，有些特殊的材料還要考慮到對自然環(huán)境對社會產(chǎn)生的影響。如果對所有項目都進行評估，可以想象到這項工作是多么的繁瑣，成本也是極高的。

（三）無法量化成本效益

在進行物有所值評價體系的過程中，我們對每一項成本或者效益進行量化，而每一個由貨幣形式表現(xiàn)的結果都將對我們最終的估計結果產(chǎn)生直接的影響，左右著決策的制定。在量化進行的過程中，我們會發(fā)現(xiàn)有些成本與效益是很難進行準確的量化，或者說很難用貨幣計量。首先我們從量化成本項目進行考慮：PPP模式下的成本基本是由稅負、運營成本、監(jiān)督成本、市場化下的新風險等幾個方面構成。在我們列舉的幾項成本當中，運營成本與稅負相對容易進行計量，而監(jiān)督成本與新風險相對就沒有那么容易進行準確的量化。就政府的監(jiān)督成本而言，成本的高低與政府部門內(nèi)部效率的高低、各級政府相互配合程度的大小有著緊密的關聯(lián)，僅以上列舉的這兩項就已經(jīng)很難進行精確量化。還有對于環(huán)境的影響，例如在基礎設施建設的過程中出現(xiàn)了損害自然環(huán)境的情況，這種損害可能在短期10年20年內(nèi)不會對我們產(chǎn)生很大的影響，但是在未來可能30年后才會對我們的身體產(chǎn)生損傷。這種情況應該是在評估成本時所要考慮的，但是對于這種成本的估計相當困難。其次，在評估各個準備方案的過程中我們要評估每一項方案所產(chǎn)生的效益。由于我們進行的是基礎設施建設，惠民的效果、老百姓對于這項工程的滿意度就應該納入到方案效果的估算當中。但是一個人的態(tài)度是很難用貨幣具體表現(xiàn)出來的。而這些無法量化的成本與效益就成為了我們科學精確評價PPP模式的“攔路虎”。

（四）風險數(shù)據(jù)體系不完善

在上一部分所提及的構成PPP模式下成本的幾個要素，其中一個就是市場化下的新風險。風險所帶來的成本取決于兩個因素：風險概率、風險損失，而想要獲取這兩種數(shù)據(jù)是非常困難的。這主要由兩方面的原因?qū)е?。首先，我國并沒有一套完善可用的風險數(shù)據(jù)系統(tǒng)可供查詢，而這一現(xiàn)象的產(chǎn)生也是由兩方面的因素所導致。一是由于技術與觀念的落后，導致我們沒有收集以往詳實的數(shù)據(jù)作為風險數(shù)據(jù)體系的支撐。二是即使有這么一系列的歷史數(shù)據(jù)，我們也無法保證它們的準確性。這是因為以往有些地區(qū)為了提高自身政績，可能會出現(xiàn)粉飾調(diào)整真實數(shù)據(jù)的不良行為。其次，我們在全國范圍內(nèi)推行PPP模式，而各個地區(qū)都有著獨特的風土人情，實際情況可以說是千差萬別。因此即使有這么一套風險數(shù)據(jù)體系，我們也不能保證說它適合所有地區(qū)進行風險的評估。這就使得由于市場化下的新風險帶來的成本在進行評估的過程中，需要進行一定的假設，因此就會具有主觀性。正是由于這種主觀性的存在，導致了我們無法準確進行成本評估工作，這就有可能會造成物有所值評估的失敗。

（五）歷時較長數(shù)據(jù)不可靠

中國有個成語叫“夜長夢多”，意思就是時間拖得久了，后果的不確定性更大，筆者覺得放在這兒來形容時間對物有所值評價體系結果的影響是最合適不過的。有一些PPP項目的合同可能會持續(xù)50年甚至是更久，而時間越長，那些不在我們控制范圍內(nèi)的變化就越多，需要考慮的因素就越多，控制的難度就會加大。例如，在一個地區(qū)政府采用了PPP模式進行跨江大橋的修建。在項目投入建設之前進行了物有所值的評價分析，認為項目可行，于是投入資金建造大橋。在項目工程結束后，這座作為唯一一座跨江之橋的每日過橋量是非常龐大的。然而，大橋建成的10年內(nèi)在同一條江面上又架起了其他幾座大橋，而這種情況是我們在進行效益評估時沒能料到的。像這種情況就會嚴重地扭曲我們以前的評估結果，導致當初判斷與實際結果誤差巨大。

還有由于合同時間很長，社會資本在建設初期可能由于大的經(jīng)濟環(huán)境，或者政府的支持能夠比較容易獲得，或者是以比較低的代價得到銀行的貸款。但是隨著時間的推移，經(jīng)濟形勢的改變與國家政策大方向的調(diào)整，使得企業(yè)在以后的時間里很難得到，或者是需要付出很大的代價才能夠得到銀行的貸款。所有的種種由于歷時時間長所帶來的問題都會極大地影響著現(xiàn)階段我們對PPP模式下項目成本與效益評價的準確性。

（六）VFM體系不具有普遍適用性

放眼于世界各地，對于物有所值評價體系的看法可以說是褒貶不一。日本就比較樂于推行物有所值評價體系。究其原因一部分是因為物有所值評價體系的的確確有它合理科學的地方。而日本國內(nèi)各種數(shù)據(jù)體系本身也比較完善，數(shù)據(jù)的真實性更高一些，對于繁瑣的計算工作有著科學的方法和態(tài)度來應對。筆者認為，這是與日本這個民族文化和社會氛圍相關聯(lián)的。而對我國而言，筆者個人認為，由于民族社會的文化，有時我們可能更適合一種“模糊”的管理方式，所以我們常說水至清則無魚，人至察則無徒。由于文化上的差別，我們不能說這種評價方法就是好，還要看人們的接受程度如何。所以在我們的文化背景下，可能物有所值評價體系并不能順利地推廣使用，為人所接受。

（七）缺乏對社會福利的考慮

前面我們也提及了，在評估PPP模式下基建項目的效益時，應該將社會福利與外部影響這兩部分納入其中。筆者認為，目前沒有將它們納入評估范圍，一部分原因就是在物有所值的評價過程中沒有與之對應的評價方法。但是如果我們在進行基礎設施建設的過程中不能真正了解公眾的需求、公眾對于這項基礎設施建設的看法，不能了解我們的建設是否真的有益于公眾，不能夠了解是否可達到與自然和諧發(fā)展，不了解是否有為了追逐利益的短視行為，那么我們就不能保證這項建設是成功的。

三、完善PPP項目VFM體系政策建議

（一）完善公平交易的市場規(guī)則

十八屆三中全會提出了“要推動資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化”的市場機制建設目標，指明了市場規(guī)則的核心作用。而PPP模式下的基礎設施建設項目通過新的形式引進了社會資本，運用市場機制的優(yōu)勝劣汰作用，以希望最終提高項目的效益。那么我們進行物有所值的評價，也應該是基于市場環(huán)境下的制度進行。因此我們要不斷完善公平交易的市場原則，夯實物有所值評價體系能夠順利推行的基礎。以往我們一談到在政府采購或者是以PPP模式進行項目建設中的公平原則，大都側重于保證潛在供應商能夠公平競爭擁有相同的參與權，而忽略了保證公平競爭的市場機制方面的建設。我們可以分別對政府與社會資本提出要求：從政府的角度來看要明確合作需求、評審標準。不允許出現(xiàn)無正當理由拖延接收甚至拒絕接收建設項目等等違反合同的行為，以此來保證社會資本的權利。對于社會資本而言，要建立誠信監(jiān)督檔案、提交準確無誤的風險數(shù)據(jù)等等。

（二）完善相關規(guī)范性文件

盡管我們已經(jīng)出臺《PPP物有所值評價指引（試行）》，對物有所值的定性分析與定量分析做了一定的解釋，包括一些應當分析的因素與因素權重。但是由于歷史數(shù)據(jù)的缺乏，指南提出以定性評估為主，僅僅是鼓勵各地區(qū)依照自身情況安排定量評價。并且指南中對定量評價的要求沒有多大的可操作性。而指南只是財政部頒發(fā)的試行規(guī)范，并沒有將其上升到法律的層次，因此就不具有強制性。所以筆者認為國家還應盡快出臺更具有可操作性、更高法律層次的規(guī)范文件，使得物有所值評價體系能夠有法可依。

（三）簡化風險計算過程

物有所值評價體系的發(fā)展與推廣是需要一個過程的，在更多規(guī)范性條例頒布出臺之前，應該要循序漸進。例如風險調(diào)整的部分，在實踐當中由于經(jīng)驗與歷史數(shù)據(jù)的缺乏顯得不那么具有可操作性，那么在現(xiàn)階段我們可以暫時簡化一下風險計算的過程。筆者認為可以運用比率的方法，根據(jù)以往項目建設的費用，估計一個合適的風險比率計算風險調(diào)整數(shù)。就長遠的發(fā)展來看，還要收集新建項目的數(shù)據(jù)，完善風險數(shù)據(jù)體系，更好地發(fā)展物有所值評價體系。

（四）重視定性弱化定量

如同在上一條措施中提到的情況，物有所值評價體系推廣的初期定量評估的細則還不夠完善。若是此時我們還強行推廣并不完善的定量分析，那么得出結果的準確性也有待考量。因此，在推廣物有所值評價體系的初期，我們可以主要推廣易理解、易操作的定性分析法。政府部門可以通過組織專家學者，在對以往的建設項目進行總結的基礎上，并對國際上的評價方法進行一定的改進，進行初期推廣。隨著推行的深入，通過總結經(jīng)驗繼而制定出相對細致、可操作性強、更為精準的定量分析。到時候則應該形成以更加準確的定量分析為主、定性分析為輔的評價模式。

（五）定量工作視各地情況而定

由于我國幅員遼闊，各地區(qū)有著自身特有的情況，在物有所值運用的初期，無論是在政府信譽、社會資本意向、社會公眾的民心民意各個方面，都需要按照自身獨有的特點，進行定量工作的制定。根據(jù)各地具體風土人情制定包括風險分配與量化、競爭性中立調(diào)整、折現(xiàn)率的考量等等。并且不同省份地區(qū)應該收集好物有所值定量分析的數(shù)據(jù)以便日后國家數(shù)據(jù)的采集。

（六）嚴格執(zhí)行決策

在以往的政府投資項目當中，可以發(fā)現(xiàn)即便是自改革開放起，我國便開始接受評估咨詢的理念，但是效果并不如意。政府聘請專家進行評估咨詢，對最終決策的影響有時還是比不過領導的一句話，這使得在項目決策時出現(xiàn)“一言堂”的現(xiàn)象以及“道德風險”。因此我們必須進一步完善民主機制提高項目決策的民主性。即使在物有所值評價體系推廣初期，體系本身還不完善，但是要求我們必須嚴格執(zhí)行。只有鍥而不舍，不斷在推行中發(fā)現(xiàn)并解決新的問題，物有所值評價體系才能夠不斷的完善，為政府決策作出科學指導。

（七）建立完善監(jiān)督管理機制

建立事后監(jiān)督機制是非常必要的。就PPP模式下的建設項目而言，一定要建立健全事后的監(jiān)督機制，并與政府績效考核相掛鉤。事前經(jīng)過科學評價論證，事中嚴格執(zhí)行決策，事后監(jiān)督檢查項目是否合格，是否符合廣大群眾的利益與需求，做到了以上幾點，才能表明真正做到了“物有所值”。正是由于把工程是否物有所值與政府績效相掛鉤，那么監(jiān)督工作應當由上級主管部門來完成，也應包括社會公眾的適當參加，還可跨地區(qū)組織專家組交叉檢查，以免出現(xiàn)“自己查自己”的舞弊現(xiàn)象。這樣就有利于政府認真對待項目建設，真正做到物有所值。

綜上所述，無論是出于填補這部分法律的空白，還是為了滿足政府與社會資本合作的需要，財政部在此時推出“物有所值”這一理念都是非常正確恰當?shù)?。只有正確運用“物有所值”評價體系，我們才能滿足大眾需求。因此應該在全國各省進行有關物有所值的研討與普及，完善評價標準，建立事前事中事后監(jiān)督機制，爭取使物有所值評價體系早日步入正軌。

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作者單位：河北師范大學

（責任編輯：李利華）

Research on VFM Evaluation System of PPP Projects

Chen SiyangWangMingji

Since 2014，the national development and re form commission and the ministry of finance have pushed the PPP mode.It has induced a new round of development in China.The key point to determine whether to use themeans of the PPPmodel is VFM.So the VFM evaluation system has been widely used in the PPP project.PPPmode has appeared in China since a short time，and there are stillmany problems on the application of VFM system.Based on the conclusion of international and Chinese practice and analysis on the actual problems，this paper conducts some recommendations to improve the VFM system in PPP projects.

the PPPProject；VFM Evaluation System；PerfectMeasures

F283

A

2096-1391（2016）08-0065-07