韓鳳芹

中職教育免學費政策的反思

韓鳳芹

內容提要：為實現(xiàn)教育公平，我國中職教育逐步實施了免學費政策。我們通過實地調研和調查問卷兩種方式，對中職教育免學費政策效果進行評估發(fā)現(xiàn)，免學費政策在中職教育領域已基本實現(xiàn)了全覆蓋，但在政策執(zhí)行中也出現(xiàn)了諸如教育經費配置的結構性失衡、抑制優(yōu)質中職學校發(fā)展、延緩低效中職學校的調整步伐等一些新問題。這些問題產生的根源在于傳統(tǒng)的“免費就是公平”的思維方式，忽視了公平與效率的融合發(fā)展。我們認為應樹立公平與效率融合發(fā)展的理念，以結構性改革為前提條件，提升教育質量；以財政支出機制創(chuàng)新引導職教體制改革。

中職教育免學費政策反思公平與效率融合發(fā)展

為了提供公平的受教育機會，增強中職教育的吸引力，我國中等職業(yè)教育漸進式地實施了廣泛的免費政策，先從農村家庭經濟困難學生和涉農專業(yè)做起，后逐步擴面，涵蓋到城市家庭經濟困難學生?！笆逡?guī)劃綱要”則進一步明確提出“逐步分類推進中等職業(yè)教育免除學雜費”。中職教育免費政策的實施為農村及城市困難學生提供了機會，取得了一些成效，但在免費政策執(zhí)行過程中，也產生了一些負效應，整體看，弊大于利。

一、中職教育免學費政策帶來了新的結構性問題

隨著中職教育免學費政策的深入推進，免學費在全國范圍內已基本覆蓋，其效果初步顯現(xiàn)。應該說免學費政策減輕了學生家長的經濟負擔，這對困難家庭尤為明顯。但是在調研中發(fā)現(xiàn)，“一刀切”的中職免費政策也帶來了一些問題，這些問題與“發(fā)展更高質量更加公平的教育”目標是不相符的，一定程度上甚至還制約了職業(yè)教育的發(fā)展。

（一）調查數(shù)據(jù)顯示政策整體效果不理想

2016年中國財政科學研究院教科文研究中心對全國143所技工院校校長、管理人員進行了問卷調查①本次調查是在2016年全國第三屆技工院校校長論壇上進行，發(fā)放并收回問卷183份，有效問卷177份。，調查結果顯示，參與調查的學校中，全部享受中職教育免學費政策的比例高達94.92%，部分享受的占4.52%，即中職教育免學費政策在此次被調查樣本中基本實現(xiàn)全覆蓋，國家對中職教育的支持力度不可謂不大。67.86%的受訪者認為中職教育免學費政策具有積極影響，認為影響不大的占到23.81%，約8%認為具有負面影響。這反映出中職教育免學費政策的實施效果與政策預期存在較大差距。

從地區(qū)結構看，免學費政策效果呈現(xiàn)出較強的區(qū)域性特征。在中西部地區(qū)，中職教育免費政策減輕了家庭經濟困難學生的經濟壓力，在一定程度上增強了中職教育的吸引力。北京大學教育財政科學研究所的一項調查研究表明：在中西部地區(qū)，免學費補助促使中職教育招生好轉，專業(yè)結構有所優(yōu)化，但是財政資金效率依然不高；在東部地區(qū)，突出的矛盾是招生下滑嚴重。有數(shù)據(jù)顯示，浙江的溫州、臺州地區(qū)成為中職教育下滑“重災區(qū)中的重災區(qū)”，2010-2013年間招生降幅高達40%以上，遠遠超過學齡人口的變化①北京大學中國教育財政科學研究所，中職教育招生在好轉么——基于GIS的數(shù)據(jù)可視化呈現(xiàn)。。

（二）部分地區(qū)教育財政支出責任落實困難

免學費政策加大了各級財政的支出責任。伴隨免學費政策的深入推進，我國財政性職業(yè)教育經費政府投入比重不斷增大，社會投入比重持續(xù)減小，結構嚴重失衡，這種趨勢在中等職業(yè)教育尤為突出：中等職業(yè)教育經費政府投入占比由2008年的65%增長到2013年的86%，而社會投入占比由原來的1.2%減小至0.66%，社會投入規(guī)模萎縮近45%。

免學費政策由中央決策、地方執(zhí)行，但法律規(guī)定中職教育的支出責任主體是地方財政。調查表明，在政策執(zhí)行中，受地方財政承受能力限制，一些地方的落實情況不盡如人意。從全國范圍看，24.3%的市、縣沒有落實免學費的支出責任，東部地區(qū)這一比例為10.5%，而中、西部地區(qū)沒有完全落實免學費支出責任的市、縣比例分別高達36.7%和25.7%②中國發(fā)展研究基金會《中等職業(yè)教育國家資助政策落實效果評估報告》，載于《中國青年報》2016年1月18日。。而且，受義務教育經費不可攜帶的影響，外來人口流入地區(qū)為了減少本地財政負擔，往往縮減了本地優(yōu)質中職教育對非戶籍學生的開放空間，這些學校反而轉向以升學教育為主，這將進一步加劇本地產業(yè)的人才需求與中職教育的脫節(jié)。

（三）免費政策存在逆向調節(jié)效應

一是免費政策前運行較好的學校發(fā)展受到抑制。據(jù)一些職業(yè)學校負責人反映，免收學費后，財政對職業(yè)學校的支出總量沒有同步增加，而是進行了結構性調整，相應減少了對學校的基礎設施類的項目支出。政府撥付的2000元/年/人的免學費補助主要用于保障學校的日常運轉，包括水電氣、維修、勞務、差旅等，很難再有經費用于學校專業(yè)建設和改善辦學條件，很多發(fā)展中職內涵、提升軟實力的政策措施變成“無米之炊”。此外，根據(jù)相關政策，以前學校收費收入中部分可以用于對師資的績效補助，取消收費后，這部分支出相應取消，導致教師的收入水平降低。

二是免費政策前運行較差的學校得以繼續(xù)生存，有“養(yǎng)懶?！钡默F(xiàn)象。免費政策后，部分運行不佳甚至瀕臨停辦的民辦中職學校得到了全額補助，從而能夠繼續(xù)維持，得以生存。由于免學費政策并沒有對職業(yè)學校增加績效指標，這些學校發(fā)展的動力、效率問題都沒有任何改進跡象，應該說，在一定程度上推遲甚至是阻礙了民辦職業(yè)學校的結構優(yōu)化。

（四）免費政策進一步降低了中職教育的社會認可度

對大多數(shù)發(fā)達地區(qū)的家長而言，其收入水平相對較高，負擔能力較強，對一學年1300多元的學費容忍度較高，而免費反而給人造成了“不要錢的東西不是好東西”的印象，認為免費服務在質量上也會打折扣，這加深了社會對職業(yè)教育的偏見。有中職學校校長反映，在免費政策出臺后入學分數(shù)線有了很大下降，甚至形同虛設。

由于財政補助的生均經費撥款尚未考核教學質量，而與招生人數(shù)有直接關系，導致免費后中職院校爭搶生源問題更為突出。據(jù)業(yè)內人員介紹，每招一個學生，公辦學校出差、宣傳和給初中的獎勵，平均成本為200～1000元，民辦學校的平均成本為600～2500元，這幾乎相當于半年或一年的學費，造成了財政補助資金的浪費。而且在爭搶生源過程中，很多學校都會采取不正當手段招生，夸大宣傳，虛假承諾，欺騙學生與學生家長，或是實行地方保護主義，這將進一步降低社會對職業(yè)學校的認可度。

（五）免費政策對學生和家庭的激勵作用不明顯

免學費政策使學生或者家庭不需要承擔任何成本就能享受到政府提供的政策福利，這種直接的學費減免可能導致很多享受免費政策的學生不珍惜讀書的機會，一定程度上使學生產生依賴心理，降低了激勵作用。這種單純的贈予性行為容易使學生在接受優(yōu)惠的過程中處于被動，對激發(fā)學生的學習興趣和學習動機沒有幫助。雖然政府出臺中職免費政策不是直接出于經濟效益的考量，但這樣的資金浪費對政策目標的達成顯然起到了反作用。

二、堅持公平與效率融合發(fā)展，全面提升中職教育質量

與免學費政策相比，如何通過結構性改革，使職業(yè)學校提供更好的服務，提升教育質量，是我們下一步面臨的主要任務。

（一）轉變傳統(tǒng)“免費就是公平”的思維方式，樹立公平與效率融合發(fā)展的理念

教育公平既是社會公平的起點，也可以說是社會公平的底線。但是如果供給水平低，供給方式缺乏效率，即使有公平機會，也不會有公平的結果。這既不能滿足創(chuàng)新驅動發(fā)展的戰(zhàn)略要求，也不符合現(xiàn)代社會的構建基礎，更難體現(xiàn)現(xiàn)代化的治理水平。

當前我國職業(yè)教育發(fā)展面臨的主要問題是大而不強，即發(fā)展速度快、發(fā)展體量大，但是與經濟、社會，特別是產業(yè)發(fā)展的需求不相匹配，使其本已不高的社會認可度進一步降低。所以職業(yè)教育發(fā)展面臨的主要問題是如何提升質量，而中職教育的免費政策只是有助于降低私人就學成本和教育服務價格，但是，在經濟問題不是制約職業(yè)教育發(fā)展主因的條件下，在中職辦學質量不盡如人意、學生和家長及雇主對于這一教育服務及其提供者認同感很低時，單純靠政府降低服務價格并不能有效刺激需求更不會提升教育質量。所以，只有公平與效率的融合發(fā)展，而不是只偏重一方，職業(yè)教育發(fā)展的空間才能更大，社會吸引力才能更強。

現(xiàn)階段追求縱向公平更有利于公平與效率的融合發(fā)展。免費政策的實施，其基本出發(fā)點是教育公平。公平并不是要求平等或平均地分配財政教育資源，除了平等原則以外，還應輔之以差異原則與補償原則。這緣于教育財政學專家小弗恩·布里姆萊（Vern Brim ley，Jr.）提出的教育財政縱向公平。所謂“縱向公平（vertical equity）”，是指不平等地對待平等，其核心理念是不同對象區(qū)別對待。從社會的角度，民族、種族、經濟地位、居住地、語言、身心發(fā)展等方面存在客觀差異，針對特定對象，應區(qū)別對待，即只有更多地投入特定群體，才能使之獲得與其他人相同的教育效益。在現(xiàn)階段，如果以橫向公平為原則，即全國普遍免費，在大量的中西部地區(qū)提供的職業(yè)教育質量和水平還難以滿足橫向公平的條件下，中職教育的質量很難有實質提升。應該說，在中等職業(yè)教育處于穩(wěn)定發(fā)展期，基于發(fā)展中大國、地區(qū)發(fā)展差距及收入分配差距大、多民族及多元化需求豐富等諸多特性，縱向公平的理念應更適合我國國情。

（二）深化職業(yè)教育體制改革，提升教育質量

一是重新定位職業(yè)教育的功能，營造有利于職業(yè)教育發(fā)展的環(huán)境。當前中職教育發(fā)展面臨的突出問題是教育質量低，缺乏社會認可度。從生源的角度看，主要是家庭困難的學生和學習成績差的學生，這難以滿足未來國家創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略對高技能人才的需求，關鍵還在職業(yè)教育定位不清。應明確職業(yè)教育與普通教育是兩種不同教育模式，普通教育強調的是知識的儲備，而職業(yè)教育強調知識的應用，中等職業(yè)教育與普通中等教育應是高中階段教育的兩種不同教育類型。同層次不同類型的教育所培養(yǎng)的人才是不可相互替代的。如，高等職業(yè)教育培養(yǎng)的是技能或技術應用型人才，而普通高等教育培養(yǎng)的是學術和技術研發(fā)型人才，是同層次且等值的①姜大源等：《當代世界職業(yè)教育發(fā)展趨勢研究》，電子工業(yè)出版社，2012年6月。。職業(yè)教育是分類培養(yǎng)，實行“分類招生”，不同于目前普通高中招生采用的基于分數(shù)的“分層次招生”模式，是學生根據(jù)自身興趣、愛好、特長選擇自身的職業(yè)生涯發(fā)展方向，根據(jù)職業(yè)方向定位選擇就讀普通高中或職業(yè)高中。

二是盡快建立國家資格框架制度，提升職業(yè)教育社會認可度。與普通教育相比，當前職業(yè)教育社會地位“低人一等”的原因在于，職業(yè)教育與普通教育基本上處于割裂狀態(tài)，兩者是在兩套不同的評價標準和體系下運行的，其教育成果也互不相認。而建立國家資格框架制度，將職業(yè)資格和學歷學位等值等價起來，即每獲得一級職業(yè)資格證書，就等同于相應的學歷層次證書，打通職業(yè)教育和普通教育，使得職業(yè)教育真正受到社會尊重。從國際經驗看，目前歐盟和東盟等國已經建立了比較完善的國家資格框架制度，該制度已成為各國之間教育證書和職業(yè)資格證書評估、比較及相互認定的重要依據(jù)。我國應進一步加快建立和完善國家資格框架制度，實現(xiàn)縱向銜接與橫向溝通，進而提高職業(yè)教育吸引力，使技能人才能得到與普通教育畢業(yè)生同等甚至更高的社會地位。

三是加大職業(yè)教育集團化改革力度，打破按行政區(qū)劃的辦學模式，以社會調節(jié)和市場調節(jié)取代政府行政配置，優(yōu)化中等職業(yè)教育布局。當前的職校分布按行政層級和區(qū)劃而設，各市區(qū)一般有省屬職業(yè)學校、市屬職業(yè)學校、市屬技工學校，而各縣域也都有一所職校。為了招生，各職校競爭激烈，招生成本不斷攀升，在中職招生市場混亂的情況下，相當一部分財政補助資金并不是用于職業(yè)教育本身，而是被消耗在中職學校搶奪生源的過程之中。應加強地方職業(yè)教育治理，根據(jù)各地產業(yè)、人口、教育實際和城鎮(zhèn)化進程提出中等職業(yè)教育規(guī)劃布局指導意見，從省、市層面指導各地從實際出發(fā)，逐步優(yōu)化中等職業(yè)教育學校布局和專業(yè)。鼓勵優(yōu)質學校通過兼并、托管、合作辦學等形式，整合辦學資源；對定位不明確、辦學質量低、服務能力弱的學校實行調整改造或兼并重組。推動各項要素資源優(yōu)化整合，逐步提高中等職業(yè)學校的辦學水平。

（三）推進政府和社會資本合作，鼓勵多元化辦學

多元化辦學是公平與效率融合發(fā)展的要求。義務教育不意味著必須由政府單方直接提供，我國在這方面已經有所突破。如，我國部分地區(qū)普遍存在民辦中小學，這些學校雖然收費水平高，但是因為教學質量高，提供服務好，很多家長和學生趨之若鶩，這完全打破了義務教育必須政府提供的傳統(tǒng)認識。中職教育發(fā)展也是如此，某些教學質量好的職業(yè)中學，吸引了大批跨地區(qū)就讀的學生。

從國際范圍看，中職教育的公益屬性已經受到挑戰(zhàn)，多元化辦學已成為一種趨勢。即使政府辦學，也應重視籌資模式多元化。德國中職教育也是免費，但是其經費保障體系是由公共財政和私營經濟共同資助的多元混合模式，經費來源包括：國家資助、行會資助與工會資助、企業(yè)資助和個人資助。

在政府層面，應該改變職業(yè)教育必須政府辦的理念，逐步完成從興辦者向監(jiān)督者的角色轉換，允許多元化辦學模式，鼓勵特色辦學，在進一步健全經費保障制度的基礎上，著力營造好有利于職業(yè)教育發(fā)展的制度環(huán)境。應賦予民辦職業(yè)學?；蛘呤菂⑴cPPP辦學的社會資本一定的收費自主權。職業(yè)教育體系改革應鼓勵引導企業(yè)主動投入職業(yè)教育的機制建設，包括：完善企業(yè)對于職業(yè)學校的校企合作進行捐資的稅收減免機制；對于企業(yè)捐資建設的校企合作項目，在經過一定的論證程序后，財政通過事后補助的方式給予支持。

（四）以財政支出機制創(chuàng)新引導職教體制改革

考慮到政策的穩(wěn)定性及連續(xù)性，建議繼續(xù)實施現(xiàn)有的助學金和部分學生免學費政策不變，但在全國范圍內放緩全面推進免費政策的標準和覆蓋范圍的步伐，財政支出的重點應是如何提高財政補助資金使用效率、促進高質量中職教育的供給。

一是引入功能因素，核算專業(yè)成本，充分反映辦學成本的差異。職業(yè)教育專業(yè)類別眾多，培養(yǎng)成本差異很大，由于現(xiàn)行會計核算制度，很難掌握各專業(yè)辦學成本，導致經費管理經常脫離實際，無法實現(xiàn)精細化管理?？梢钥紤]在財政撥款機制中加入對專業(yè)成本、市場需求、辦學質量的合理考量，如，機器加工類的專業(yè)與一些商貿、會計為主的專業(yè)，其辦學成本會有很大差異。也可以考慮根據(jù)市場需求、辦學成本將專業(yè)分為幾類，給予不同的撥款標準，并根據(jù)勞動力市場供求狀況建立定期調整機制。

二是在財政支出中應引入績效的理念和方法，如在中職教育生均撥款標準上，從以各學校招生人數(shù)為依據(jù)，轉為以畢業(yè)生的質量或綴學率等來衡量。

三是加大獎學金、助學金投入比重，未來免學費政策重點是考慮負擔能力，科學的資助政策應該是按家庭經濟情況進行分類資助：重點對經濟困難家庭給予更大范圍資助，而對普通家庭學生不再擴大資助范圍。同時，注重提升職業(yè)學校質量，獎勵學業(yè)好、技能水平高的優(yōu)秀學生。

作者單位：中國財政科學研究院教科文研究中心

（責任編輯：董麗娟）

Rethinking about the Free Tuition Policy of the Secondary Vocational Education

Han Fengqin

In order to realize the education equalization，the free tuition policy is gradually implemented in the secondary vocational education.This paper uses field research and questionnaire survey.After evaluating the effect of free tuition，it is found that the free tuition policy almost achieves full coverage.But during the implementation period，some new problems appear，such as structural imbalance in the allocation of educational funds，inhibiting the development of high quality secondary vocational schools，slowing the pace of adjustment of inefficient secondary vocational schools.The root of the problem is the traditional thinkingmode that"free is fair".It ignores the integration of equity and efficiency.It is recommended to set up the idea of the integration of equity and efficiency，use the structural reform as a prerequisite to enhance the quality of education and take the innovation of fiscal expendituremechanism as an opportunity to guide the reform of vocational education system.

Secondary Vocational Education；Free Tuition；Policy Rethinking；Equity and Effectiveness；Integration

G719.2

A

2096-1391（2016）08-0072-05