楊硯池

云南省鄉(xiāng)財縣管體制中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政研究
——以大理市銀橋鎮(zhèn)為例

楊硯池

內容提要：云南省2008年實施鄉(xiāng)財縣管財政預算管理體制以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能主要體現為協(xié)稅護稅、專款專用和公共服務。在銀橋鎮(zhèn)實踐中，鄉(xiāng)財縣管體制促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉變，對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進新農村建設、深化農村綜合改革、維護基層社會穩(wěn)定、促進縣域經濟發(fā)展等方面產生了積極影響。但是，由于與鄉(xiāng)財縣管體制相關的資金監(jiān)管、部門預算、基層自身建設等還不夠完善，導致了鎮(zhèn)村財力保障下降、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務難化解等問題。深化鄉(xiāng)財縣管體制改革，必須按照“財力與事權相匹配”的原則，構建科學的縣鄉(xiāng)財政運行管理體制機制，才能充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的職能作用。

鄉(xiāng)財縣管預算管理銀橋鎮(zhèn)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作可以形象地描述為“上有千根線，下有一顆針”，上級所有的工作都需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)貫徹落實，工作范圍包括政治、經濟、文化、社會、生態(tài)和黨的建設等方面，既要抓發(fā)展，又要保穩(wěn)定，具有綜合性、實踐性和創(chuàng)造性等特點。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是我國財政體系的基礎，是連接國家與農民、城市與鄉(xiāng)村的重要橋梁，其運行狀況直接關系到農村經濟的發(fā)展、基層政權的鞏固以及基層社會的和諧。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設，有利于轉變基層政府職能和促進經濟社會健康協(xié)調發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行職能的基礎，是政權建設和社會穩(wěn)定的基石。云南省2008年開始實施“劃分稅種、核定收支、超收分成、超支不補、自求平衡”的縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制改革以來，對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進美麗鄉(xiāng)村建設、深化農村綜合改革、維護社會穩(wěn)定、促進縣域經濟發(fā)展等方面產生了積極而深遠的影響。但是，在實施過程中，還存在一些問題制約著基層工作的順利開展，需要引起高度重視，在繼續(xù)深化改革中切實加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行的特點

鄉(xiāng)財縣管財政預算管理方式的主要內容是“預算縣編、賬戶統(tǒng)設、集中收付、采購統(tǒng)辦、票據統(tǒng)管”，實質是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為獨立核算主體，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金的所有權、使用權、審批權與管理權、監(jiān)督權相分離，由縣級財政直接管理并監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金。大理市是云南省大理白族自治州的州政府駐地，下轄10個鎮(zhèn)、1個民族鄉(xiāng)。2015年，全市完成一般公共財政預算收入29.19億元（其中稅收收入23.1億元、非稅收入6.09億元），增長6.02%，完成一般公共財政預算支出46.6億元，增長11.15%。銀橋鎮(zhèn)位于大理市中部，下轄8個村委會、32個自然村，國土面積69.87平方千米，總人口30873人。2008年實施鄉(xiāng)財縣管財政預算管理體制改革以來，銀橋鎮(zhèn)財政運行主要呈現了以下三個特點。

（一）在收入上突出協(xié)稅護稅

自實施農村稅費改革以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入結構發(fā)生了顯著變化。在稅費改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)均設有金庫，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的可支配財力鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導都能統(tǒng)籌計劃，同時村級的自主權也較大，但稅費改革之后，實行鄉(xiāng)財縣管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)必要的開支都要依靠縣級。在云南省鄉(xiāng)財縣管財政預算管理體制中，實行“統(tǒng)收統(tǒng)支加激勵”的財政管理體制，即“統(tǒng)收統(tǒng)支，收入整體上劃，支出分類管理”的縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的管理辦法。按照統(tǒng)收統(tǒng)支的方式，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為縣級的一級預算單位實行部門預算管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有收支編入部門預算，實行全口徑預算管理。按照“收入整體上劃”的要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的地方財政收入、非稅收入全部上劃為縣級收入。鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再承擔組織稅收收入的職責，轉變?yōu)楦鬣l(xiāng)鎮(zhèn)積極配合收入征管部門做好協(xié)稅護稅工作，保證財政收入及時足額入庫。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再“出錢買稅”，不再為發(fā)工資、保運轉發(fā)愁。鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅務機構按經濟區(qū)劃設置，銀橋鎮(zhèn)地稅收入業(yè)務歸屬于大理市第七分局管理，國稅業(yè)務歸屬于大理旅游度假區(qū)國稅局管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)的稅收收入全部上劃為大理市財政總收入。全市財政總收入預算分解的年度目標任務統(tǒng)一下達國稅、地稅和市級財政部門執(zhí)行，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入目標任務納入市對鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟與社會發(fā)展目標考核體系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)助稅務部門征收轄區(qū)內的稅收。按照市對鎮(zhèn)的協(xié)稅護稅考核辦法，在完成財政總收入和公共財政預算收入的前提條件下，將公共預算收入增長部分的20%作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展經濟財力獎補資金安排給鄉(xiāng)鎮(zhèn)使用。2015年，大理市政府下達銀橋鎮(zhèn)財政總收入3600萬元、一般公共財政預算收入1410萬元，全鎮(zhèn)實際完成財政總收入4307萬元，同比增長51%；一般公共財政預算收入2144萬元，同比增長70.7%，按照考核辦法2015年度市級財政補助銀橋鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展經濟財力獎補資金178萬元。

（二）在支出上注重?？顚Ｓ?/p>

鄉(xiāng)財縣管財政預算管理方式把鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為縣（市）財政的一般預算單位管理，支出按性質分類管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)賬務核算管理更加規(guī)范，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理水平不斷提高，有效地防治了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級挪用或混用各種款項。鄉(xiāng)鎮(zhèn)各行政事業(yè)單位人員工資由縣（市）財政統(tǒng)一發(fā)放，直接支付到職工賬戶。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的自主性分配功能顯著削弱。改革前，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)間經濟發(fā)展極不平衡，多數縣（市）對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制一年一定，年初根據不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際情況，確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支基數和縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉移支付，超收留用部分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為發(fā)展經濟、培植財源和化解債務的重要資金來源。實施改革后，盡管縣（市）制定和完善了各項配套改革的激勵政策和措施，但由于縣（市）財力本來就有限，除適當提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本支出保障水平外，無力更多地向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜資金。導致一方面，經濟發(fā)展較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)認為，收入已全部上劃縣級，自主公共事務難有資金保障，進一步加快發(fā)展和協(xié)稅護稅的積極性受挫；另一方面，由于經濟相對困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)認為，基本支出有保障了，收支缺口縣（市）財政兜底，如同進入了“保險箱”，因而培植財源、發(fā)展經濟的主動性大大降低。特別是隨著國家支持“三農”政策力度的加大，面向基層的資金撥付和管理工作的日益增多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作在職能定位和工作內容上已經由過去注重面向千家萬戶抓收入的“征管型”，向農民實施公共財政的“服務型”轉變；由過去負責農稅征管的“單純業(yè)務型”，向落實財政政策的“綜合協(xié)調型”轉變；由以組織稅收收入為主的“收入型”，向以管理財政資金的“收支并重型”轉變。由于上級財政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的專項轉移支付資金很多，管理好各類專項資金，確保?？顚Ｓ贸蔀猷l(xiāng)鎮(zhèn)財政支出管理的重點。2015年度，銀橋鎮(zhèn)財政預算收入1381萬元中，僅有市級財政預算安排的72萬元機動經費和178萬元市對鎮(zhèn)發(fā)展經濟財力獎補資金可以由鎮(zhèn)政府靈活安排使用，其余資金均屬于有明確用途的專項資金，必須嚴格按照相關的資金使用管理辦法?？顚Ｓ?。

（三）體現公共財政的基本公共服務職能

鄉(xiāng)財縣管體制中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的職能已由原來組織收入轉變到為轄區(qū)群眾提供公共服務，切實管好用好財政資金，主要是負責鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務收支計劃、決算編制，所屬單位財務核算和監(jiān)督，支農資金、村級資金監(jiān)管，各項涉農補貼的核定兌付等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的許多工作已經從“管理”轉向“服務”，從“公對公”轉變?yōu)椤肮珜λ健?，從向農民“收錢”變?yōu)榻o農民“發(fā)錢”。2016年度，銀橋鎮(zhèn)財政所發(fā)放的惠農資金總計達1948198元，其中：農資綜合補貼1637801元、農作物良種補貼281141元、退耕還林補貼9834元、草原生態(tài)補貼19422元。銀橋鎮(zhèn)財政所依托農民補貼網絡信息系統(tǒng)，嚴格按照《銀橋鎮(zhèn)財政所惠農資金發(fā)放管理工作流程》的規(guī)定，通過一卡通系統(tǒng)把各項強農惠農政策及資金安全、規(guī)范、及時落實發(fā)放到位，讓公共財政的陽光灑向廣大人民群眾。

二、存在的問題

鄉(xiāng)財縣管財政預算管理體制的實施，加快了基本公共服務均等化進程。一方面，“鄉(xiāng)財縣管”通過加強“收支兩條線”管理，直接監(jiān)控鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入，有效地堵住收入漏洞，將有限的資金集中、規(guī)范管理，最大限度地發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金效益，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的可持續(xù)發(fā)展；另一方面，“鄉(xiāng)財縣管”通過嚴格明確支出順序，嚴格公用經費標準，可以保證工資等重點支出及時到位，規(guī)范支出行為，確保基層機構的正常運轉。但是，與鄉(xiāng)財縣管財政預算管理體制相關的配套政策措施還不夠完善，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政產生了需要深入研究和解決的新問題和新挑戰(zhàn)。

（一）財力保障大幅下降

一方面，由于農村稅費改革后，村級收入減少，多數鄉(xiāng)鎮(zhèn)目前還缺乏骨干財源，實施統(tǒng)收統(tǒng)支加激勵的“鄉(xiāng)財縣管”改革措施后，財政分配進一步向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜，各種配套政策不斷增加，縣級債務包袱沉重，縣級財力僅能滿足縣鄉(xiāng)兩級“吃飯和運轉”的需要，縣級統(tǒng)籌全縣項目支出預算的能力十分有限，“吃飯”和建設的矛盾較為突出。另一方面，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟發(fā)展極不平衡，加之缺乏行之有效的協(xié)稅護稅改革配套政策措施，隨著改革的不斷深入，條件相對較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)會失去改革熱情，對培植財源、發(fā)展經濟和控制支出的積極性將會下降，而條件相對較差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)對改革的期望值和依賴性過高，“等靠要”思想將會根深蒂固，容易造成惡性循環(huán)，縣級收支壓力將進一步加大。大理市財政預算2016年安排銀橋鎮(zhèn)基本支出中的“商品和服務支出”207.05萬元，分別為：公用經費20.49萬元、車輛燃修費3.75萬元、會議費2.27萬元、機動經費72萬元、人大代表活動經費4.8萬元、村委會辦公費21.6萬元、工會經費6.48萬元、業(yè)務費27萬元、接待費18萬元、福利費0.23萬元、協(xié)稅護稅經費29萬元、辦公費1.43萬元。以上預算資金要保障全鎮(zhèn)行政運行的需要已經捉襟見肘，還要應對全鎮(zhèn)各類事務支出及不可預見的各類事件處置經費顯然嚴重短缺。

（二）資金監(jiān)管需要加強

“鄉(xiāng)財縣管”后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)認為財務核算是財政的事情，很容易淡化鄉(xiāng)鎮(zhèn)的核算意識、管理意識、理財意識。鄉(xiāng)鎮(zhèn)只負責收收支支的具體事務，而僅靠財政所的會計對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收支情況進行核實是不現實的。這樣不易了解各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支的真實情況，只要單據合法有效、手續(xù)齊全，就可以報銷，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務管理無法縱向到底、橫向到邊。特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所人、財、物上劃縣級財政，實行垂直管理后，縣級財政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理“缺位”現象嚴重，這樣就使得財政所難以全面發(fā)揮職能職責?？傊?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是我國財政體系最基層的一級，工作涉及方方面面，特別是隨著農村綜合改革和中央強農、惠農、支農政策力度的加大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的作用更是舉足輕重。因此，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的管理勢在必行。另外，支農項目資金條塊下達，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所監(jiān)管難度大。部分上級財政涉農項目實行報賬制，又牽扯到部門利益和行政層級問題，實質上是“下級監(jiān)督上級、部門監(jiān)督政府”，導致到上級各部門實行報賬制的“條塊”支農項目資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所難以參與監(jiān)管，甚至撥款依據的指標文件都很難傳達到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所，游離于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督之外。鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施的項目資金主要是各主管部門安排的，縣（市）財政局負有資金管理職責，而這職責主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所具體履行。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、（市）財政局、縣（市）級主管部門又是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的上級單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所對上級到位的資金使用難以切實有效地監(jiān)管到位。

（三）政府債務難以化解

大理市在實施鄉(xiāng)財縣管財政預算管理方式改革過程中，根據資金所有權、使用權和財務審批權不變的原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有的債權債務關系不變，通過清理催收債權、承兌還債、折賣還債、劃轉還債、置換還債等多種措施，分類化解債務。鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增債務，由大理市人民政府審批。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的債務問題由來已久。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的債務問題也隨著鄉(xiāng)財縣管財政預算管理方式改革的深入完全“顯性化”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務規(guī)模較大，成因復雜，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)運轉困難的突出問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉債權上劃縣級管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得舉借新債，對改革前的債務，進行了全面清理和逐項鎖定。鄉(xiāng)財縣管改革后，一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運轉的基本需要方面尚留有缺口，有可能導致新的債務出現?？梢?，對于原本就負債的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，改革更是“雪上加霜”。若沒有可行的解決良策，必將使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行更困難和鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務難以化解，導致農村稅費改革、鄉(xiāng)財縣管改革失去應有的意義。2016年5月，銀橋鎮(zhèn)被認定的政府性債務達123萬元，其中：銀橋鎮(zhèn)農業(yè)血防項目62萬元、銀橋鎮(zhèn)財政所辦公樓建設項目25萬元、銀橋鎮(zhèn)骨灰堂建設項目31萬元、銀橋鎮(zhèn)農科站建設項目5萬元。這些借款和欠款，鄉(xiāng)財縣管前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政還可以利用各種籌款渠道逐年予以償還。在鄉(xiāng)財縣管財政預算管理方式改革中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的全部收入上劃到縣級財政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)必要的開支都要依靠上級財政。但是，上級財政補助給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建設項目資金沒有足額到位，導致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的資金缺口，并以拖欠項目款的形式產生了新的債務。例如：銀橋鎮(zhèn)農技推廣站辦公樓建設上級部門只補助了18萬元項目工程建設資金，項目工程實際投資達63萬元，產生的項目資金缺口成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)拖欠施工方的債務。此外，突發(fā)性信訪維穩(wěn)、環(huán)保事件、應急救災等不可預見支出也是造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行困難和產生債務的誘因。

（四）部門預算尚未配套

按照鄉(xiāng)財縣管財政預算管理方式的要求，對增加鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村負擔的事項由縣級集中管理，嚴格清理各類達標升級和檢查評比活動。但是，執(zhí)行中仍有部門要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)對一些事項配套經費。近年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構不斷上劃縣級管理，教育、衛(wèi)生、公安、司法、國土、血防等部門上劃后，相應經費也上劃縣級財政管理，但是這些部門的工作與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府密不可分，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須開展工作但是配套的經費不保障到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財力與事權嚴重不相匹配的問題。例如，在2015年的工作中，計生、血防、安監(jiān)、婦聯(lián)等部門在與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂的年度工作目標責任狀中，都要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府安排專項工作經費，否則影響年終工作考核，在“部門點菜、鄉(xiāng)鎮(zhèn)買單”中加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行的負擔。

（五）村級保障仍然薄弱

大多數村委會借助村級活動場所建設的政策機遇，已新建了辦公場所，完善了相應的配套設施，但是由于上級補助資金規(guī)模小、比例低，導致實施村不同程度存在欠賬情況。現行市級財政對村級的補助機制，只能基本保障村級機構正常運轉，難以安排資金償還債務。2016年度，大理市財政預算安排每個行政村工作經費3萬元、每個村民小組工作經費3000元。此外，村干部工作條件艱苦，待遇較低。在大理市2016年度財政預算中，村黨總支書記、村委會主任“一肩挑”的崗位補貼2000元/月，村黨總支書記、村委會主任不是“一肩挑”的崗位補貼1900元/月，村黨總支副書記、村委會副主任崗位補貼1850元/月，村委會委員崗位補貼500元/月，村民小組長崗位補貼500元/月。村干部崗位補貼與其承擔的工作任務相比，待遇偏低，難以充分調動其工作積極性、主動性和創(chuàng)造性。

（六）自身建設亟待加強

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所干部編制緊缺、身份復雜、結構不合理，存在“同崗不同身份”和“同工不同酬”的問題，與“三農”工作任務越來越重、管理標準越來越高的實際需求不相適應。銀橋鎮(zhèn)財政所編制有3人（其中：在職在編僅1人，借用到其他單位2人），現有工作人員6人（其中：公務員2人、事業(yè)編制3人、臨時工1人），具體崗位設置為所長1名、零余額賬戶會計1名、零余額賬戶出納1名、專項資金賬戶會計1名、專項資金賬戶出納1名、對農補貼一卡通業(yè)務崗位1名。另外，基層財政干部在崗培訓的長效機制尚未構建，財政所職工僅僅參加縣級財政部門組織的短期業(yè)務培訓已經難以適應新時期財政工作的要求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的業(yè)務量越來越大，人員緊缺和裝備落后已成為突出問題。絕大多數民生資金都要落實到戶、到人，農戶個人的基礎數據要核實，要全部錄入計算機數據庫，有的補貼要張榜公示，發(fā)放前要逐戶審核無誤，加上“村級經費”管理，有的所還代管著其他單位的賬務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的工作量成倍甚至幾倍、十幾倍的增加，工作強度越來越大。財政所工作繁重、提拔機會少，導致優(yōu)秀人才不愿到財政所工作，同時經驗豐富的優(yōu)秀職工跳槽情況時有發(fā)生，導致財稅人員不足，素質不高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所建設急需加強。在硬件建設方面，銀橋鎮(zhèn)財政所實施了2012年省級標準化財政所建設項目，省財政廳補助50萬元，州財政局補助15萬元，已經建成了占地300平方米、建筑面積600平方米的財政所（其中：設置了銀橋鎮(zhèn)便民服務中心、銀橋鎮(zhèn)綜合會議室），項目總投資150萬元，項目資金缺口需要整合基層政權建設資金、武裝部建設資金等項目來彌補財政所建設資金缺口，導致標準化財政所建設項目成為了多站所共建共用項目。

三、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設的思考

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是提供“三農”基本公共服務的終端，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不可缺失的重要組成部分，是建立公共財政體系最基層的組織保障。隨著工農關系、城鄉(xiāng)關系的變化，以及社會管理方式的轉變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政肩負重任，又面臨諸多新的矛盾、問題和困難，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設發(fā)展帶來了新的機遇，也提出了新的挑戰(zhàn)。為發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的職能，更好地為基層服務，確保黨和國家的方針政策在基層得以貫徹落實，促進農村長治久安，為農村可持續(xù)發(fā)展提供必須的財力支持，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制，顯得尤為重要。因此，必須進一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制和管理方式，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立起適應社會主義市場經濟體制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變要求的公共財政運行機制，提高管理水平和服務質量。

（一）理順財政管理運行機制

“財是庶政之母，政為理財之帥”。按照權責統(tǒng)一的要求，理順現有的行政體制、財政體制，調整處理好各種利益關系。要按照“誰辦事、誰負擔”的原則，明確界定縣（市）政府與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府各自的事權和支出責任，縣（市）級部門不能把應由自身承擔的事權轉嫁給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。如果調整事權，必須有相應的財力保障，實現“錢隨事走、以錢養(yǎng)事、事多錢多、事少錢少”。進一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責，合理設置機構和人員，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)償債激勵機制，對公務費、會議費、車輛經費等機構運轉費用逐步提高標準，對救災、安全、突發(fā)事件處置等支出給予支持，實行“支出定標準，超收分成，歉收補助，收支平衡，強化監(jiān)管”的財政體制。取消各職能部門要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)配套資金的規(guī)定，避免“上級點菜、下級買單”，最大限度地考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的利益，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權健康運轉和有序發(fā)展。

（二）探索財政預算綜合管理

按照全面、科學、客觀、精細的原則，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府綜合財政預算，要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)各類資金全部納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算統(tǒng)一管理。深化“收支兩條線”管理改革，縣（市）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）所有行政性收費、罰沒收入和政府性基金等全額繳入國庫或財政專戶，嚴格做到收繳、罰繳和收支分離；整合財政資源，統(tǒng)籌安排使用縣（市）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府財政性資金，增強財政保障能力。通過制定統(tǒng)一的支出范圍、統(tǒng)一的定額標準、統(tǒng)一的財務核算制度，使用統(tǒng)一的管理軟件，進一步加強支出管理，規(guī)范支出行為，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出有據可依，財務核算規(guī)范透明，審批制度約束有力，從根本上杜絕鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務管理上的混亂現象。建立科學、規(guī)范的項目支出預算管理辦法，整合部門各專項資金，提高財政資金分配和使用的安全性、規(guī)范性和有效性，提高資金使用效益。

（三）優(yōu)化財政轉移支付制度

取消農業(yè)稅之后加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的轉移支付，實現地方財力的均衡尤為重要。要在原有基礎上，加大上級對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉移支付的力度，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的保障能力。特別是中央、省、州在制定相關政策時，要充分考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政的承受能力，要提高一般性轉移支付的比重，增加一般性轉移支付金額。專項資金應盡量下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理，盡可能通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所撥付，充分發(fā)揮監(jiān)管資金的職能。另外，要大力推行鎮(zhèn)、村、組財務集中統(tǒng)一核算制度，在賬戶設置、票據管理、賬務處理等方面加大指導力度，充分發(fā)揮村組勤廉監(jiān)督委員會的作用，規(guī)范村組財務管理，加大財務定期審計及干部離任審計制度，讓基層財務管理上水平，充分發(fā)揮資金的使用效益。

（四）完善債務防范化解機制

在全面清理核實鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的基礎上，制訂債務償還計劃，并將償債計劃納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出預算。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要通過多種方式盤活鄉(xiāng)鎮(zhèn)資產及資源，積極主動消化債務。加強債權債務管理，嚴格控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉借新債。建立債務預警機制，對鄉(xiāng)村債務的結構、來源、用途、期限進行分類歸檔，建立債權債務臺賬和縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村債務監(jiān)測體系和債務警戒線，及時掌握鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）債務動態(tài)，監(jiān)控和評估鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）負債及其風險。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出要堅持量力而行的原則，避免盲目舉債或欠賬。

（五）培植財源促進增收節(jié)支

產業(yè)興則財政興，產業(yè)強則財政強。銀橋鎮(zhèn)要以現代農業(yè)示范區(qū)、綠色食品工業(yè)園區(qū)、休閑旅游度假區(qū)為載體，加快培育現代農業(yè)、新型工業(yè)、休閑旅游業(yè)，壯大產業(yè)規(guī)模，優(yōu)化產業(yè)結構。項目是經濟工作的生命線，是投融資工作的載體。銀橋鎮(zhèn)要促進年產5000噸“洱之源”植物飲料生產項目、下關沱茶集團三萬噸精制茶生產項目、力寶集團（大理）卡那洼其醫(yī)療養(yǎng)生度假酒店項目、福安園林滇西苗木集散基地等項目在轄區(qū)內落實加快建設，早日運行產生財稅收入。同時，通過依法依規(guī)征收農村生活垃圾處理費、污水處理費、農村宅基地有償使用費及土地收益調節(jié)金等途徑拓寬籌資渠道，盤活資源，整合資金，增加可用財力，提高發(fā)展公益事業(yè)的經費保障水平。在財政支出管理方面，主動公開財政預算執(zhí)行情況，強化預算約束，嚴格控制“三公”經費支出，切實厲行節(jié)約，精打細算用好各項財政資金，使財政收入和財政支出實現透明化、有序化、民主化和法制化。

（六）加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政兩基建設

加強財政管理基礎工作和基層建設是全面推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政現代化的重要環(huán)節(jié)。各級財政要把基層財政所建設納入體系規(guī)劃，分批逐年改善基層財政所辦公條件，加強軟硬件建設，以惠農資金安全高效便捷兌現至農戶手中為服務目標，做好財政服務。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政網絡建設，促進各級財政網絡暢通，實現鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金“網上申報、審批、查詢和撥付”的網絡化管理，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)往返縣城審批資金，有效降低行政成本，方便鄉(xiāng)鎮(zhèn)使用資金和各項惠農政策的及時兌現。通過各種方式對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作人員進行培訓和指導，努力提高其業(yè)務水平和綜合素質。同時，加大對基層財政監(jiān)督人員的培訓，以橫向到邊、縱向到底的監(jiān)督管理模式，做到會計、出納工作流程有稽核，監(jiān)督檢查貫穿于財政管理的整個過程，確保財政資金安全有效發(fā)揮效益。通過學習培訓，進一步提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部隊伍整體素質，培養(yǎng)一批政策水平高、業(yè)務能力強、工作作風硬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政業(yè)務骨干，提高基層財政工作人員為國理財、為民服務的本領。

總之，只有按照“財力與事權相匹配”的原則，建立科學合理的縣（市）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政管理體制和運行機制，才能保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算管理方式改革進一步取得實效。通過調整和完善縣（市）對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政管理體制，進一步科學界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事權并保障相應的財力，切實減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)“不該管、管不了、管不好”的事務負擔，才能促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉變，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠集中精力謀劃推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟社會發(fā)展，把有限的財政資金用于急需解決的群眾生產生活困難和社會事業(yè)建設，切實提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政基本公共服務水平。

（責任編輯：董麗娟）

《財政科學》欄目簡介

《財政科學》以“貼近現實，貼近地方，貼近決策”為導向，突出政策理論、政策評估和政策模擬的研究。注重前瞻性、政策性、時效性、地方性和易讀性。學術類論文設有欄目：研究探索、學科建設。政策分析與改革調研類文章設有欄目：深度調研、專題研討、案例分析、地方財稅。財經大視野方面設有欄目：歷史經緯、智庫視點、比較與借鑒等。

歡迎廣大專家學者和財經工作者給予我們大力支持，不吝賜稿。

《財政科學》編輯部

Research on Township-finance-supervised-by-county System in Yunnan Province：Based on the Exam ple of Yinqiu Town in Dali City

Yang Yanchi

Township financial functionsmainly focus on assist levy，special funds for the specific purposes and delivery of public services since the implementation of the township-finance-supervised-by-county system since 2008 in Yunnan Province.Based on the performance in Yinqiu Town，the budgetmanagement system has such positive impacts on the transition of township government functions，urban and rural development，new rural construction，comprehensive rural reform，maintenance of grass-root social stability and county economic development.However，it also results in some problems such as financial security decline and difficulty in resolving the local debtbecause of theweaknesses in some related aspects including financial supervision，the department budget and finance cadres.This article recommends establishing a scientific county and township financialmanagement system and operationmechanism by themeans ofmatching the financial force and affairs，so strengthening the functions of township finance in deepening the financial reform.

Township-finance-supervised-by-county System；BudgetManagement；Yinqiao Town

F812.7

A

2096-1391（2016）08-0113-08

楊硯池，華中師范大學經濟與工商管理學院統(tǒng)計學博士研究生，中共大理市銀橋鎮(zhèn)黨委書記，主要從事少數民族地區(qū)經濟社會發(fā)展研究。