陸桂營

新形勢下推廣運(yùn)用PPP模式的建議

陸桂營

內(nèi)容提要：自2013年底全國財政工作會議以來，“PPP”一詞開始進(jìn)入公眾視野，各界對PPP模式的認(rèn)識也得以逐步提升。兩年多來，在國務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過財政部、國家發(fā)改委等中央部委以及全國各級各部門的通力配合下，PPP模式推廣工作初步形成了良好的發(fā)展格局。但同時在實施過程中也反映出不少新情況、新問題，如何在新形勢下繼續(xù)深入推進(jìn)PPP模式是各界都十分關(guān)心的問題。本文通過總結(jié)福建省在推廣運(yùn)用PPP模式過程中的做法和經(jīng)驗，分析當(dāng)前階段推動過程中存在的問題與挑戰(zhàn)，最后，提出下一階段推廣PPP模式的對策與建議。

PPP福建新形勢

自2013年底全國財政工作會議以來，“PPP”一詞開始進(jìn)入公眾視野，各界對PPP模式的認(rèn)識也得以逐步提升。2015年5月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部、發(fā)改委、人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見》（財金〔2014〕113號），這是國家層面專門針對PPP出臺的第一份重磅文件，標(biāo)志著推廣運(yùn)用PPP進(jìn)入了新階段和新高度。兩年多來，在國務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過財政部、國家發(fā)改委等中央部委以及全國各級各部門的通力配合，PPP模式推廣工作初步形成了良好的發(fā)展格局。但同時在實施過程中也反映出不少新情況、新問題，如何在新形勢下繼續(xù)深入推進(jìn)PPP模式是各界都十分關(guān)心的問題。

一、福建省PPP試點工作推動概況

（一）基本情況

兩年來，福建省積極貫徹落實國務(wù)院、財政部和省政府關(guān)于PPP的各項工作部署，圍繞“機(jī)制建設(shè)、項目推動”兩個重點，持續(xù)高強(qiáng)度推動試點工作，全省PPP試點工作初顯成效。

從機(jī)制建設(shè)來看，率先在全國建立“PPP試點工作聯(lián)席會議制度”、成立PPP管理機(jī)構(gòu)，出臺試點指導(dǎo)意見和扶持政策，召開專場推介會、建立咨詢機(jī)構(gòu)庫，從健全機(jī)構(gòu)、完善政策和提升能力各方面全面推動試點工作開展，而且真抓實干、常抓不懈。以福建省“PPP試點工作聯(lián)席會議制度”為例，聯(lián)席會議由分管副省長為總召集人，省財政廳為牽頭單位，發(fā)改、衛(wèi)計等11個部門為成員單位，協(xié)同推進(jìn)全省PPP試點工作。近一年來，先后由兩任分管省長召開了三次聯(lián)席會議，并組織了多次聯(lián)絡(luò)員會議，且每次會議都對工作進(jìn)行總結(jié)梳理并明確工作任務(wù)。2016年2月，根據(jù)第三次聯(lián)席會議精神，擴(kuò)大聯(lián)席會議成員單位，將有PPP項目的部門納入聯(lián)席會議，增加教育、科技、商務(wù)、文化、體育、旅游等6個廳局，進(jìn)一步提高推廣PPP模式試點的協(xié)同力度。在聯(lián)席會議的推動下，各設(shè)區(qū)市及平潭綜合實驗區(qū)都出臺了相關(guān)政策，規(guī)范工作開展，實現(xiàn)政策文件“全覆蓋”；福州、廈門、泉州、南平、寧德和平潭等多數(shù)地區(qū)設(shè)立了PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組；福州、廈門、泉州、漳州、龍巖、寧德和平潭等多數(shù)地區(qū)成立或正在設(shè)立PPP中心，并增加人員編制。

從項目推動來看，按照“規(guī)劃儲備一批、招商推介一批、招標(biāo)落地一批”的原則，省財政廳聯(lián)合省發(fā)改委發(fā)布了政府和社會資本合作（PPP）省級項目庫清單，共126個項目，投資額2157億元，其中，已列入財政部的示范項目7個、已推介并有合作意向的項目75個；先后在北京、上海、深圳和福州舉辦了3場PPP項目推介會和1場6.18民企對接會，在交通基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用設(shè)施、社會事業(yè)、片區(qū)開發(fā)和旅游休閑等領(lǐng)域，分別推出項目57個、87個、111個和76個，項目總投資分別是1335億元、1136億元、1699.07億元和971億元。四場推介會累計吸引超過1500家社會資本方近3300人次參加，現(xiàn)場簽約27個項目536億元，推介會后意向項目116個，意向投資金額1882億元。據(jù)不完全統(tǒng)計，近兩年來福建省新增PPP落地項目30多個，項目總投資額近500億元，引入社會資本投資額近400億元。

（二）主要經(jīng)驗做法

福建省PPP試點工作得以穩(wěn)步扎實推進(jìn)，主要在于從源頭上嚴(yán)格篩選、過程中持續(xù)監(jiān)督、方法上不斷創(chuàng)新，把好“PPP項目的四個關(guān)”。

1.把好項目篩選的入選關(guān)

PPP試點成功與否，項目落地是關(guān)鍵。當(dāng)前全國落地率不高，除了PPP項目自身運(yùn)作規(guī)律，需要政府和社會資本雙方按照市場規(guī)律，平等談判，需要一定時間且不可能“一談就成”、“一推就落地”的客觀原因之外，更重要的一個原因還是由于政府項目篩選不當(dāng)、儲備不足，推出的PPP項目收益性差、風(fēng)險大，對社會資本吸引力不夠，或者是推出的PPP項目仍處于早期準(zhǔn)備、規(guī)劃階段，完成前期法定審批程序就需要很長的時間且不確定因素較多，短期內(nèi)無法進(jìn)入招商環(huán)節(jié)。福建省把項目篩選和推介作為開展PPP試點的重要環(huán)節(jié)來抓。按照“優(yōu)選項目、動態(tài)管理”的原則，圍繞列入行動計劃及今后五年發(fā)展規(guī)劃的重點項目，各地各部門篩選價格調(diào)整機(jī)制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規(guī)模相對較大、長期合作關(guān)系清晰、收益比較穩(wěn)定的項目列入PPP項目庫，并實行動態(tài)管理更新，有效保證了入選項目的可靠性。

2.把好優(yōu)質(zhì)項目比重的質(zhì)量關(guān)

市場的眼睛是雪亮的，投資者是精明的，要想引入優(yōu)質(zhì)社會資本，必須遵循市場規(guī)律，不僅要做好項目篩選的準(zhǔn)備工作，選擇適合的項目，還要舍得好項目，加大優(yōu)質(zhì)項目的入庫數(shù)量，用好項目來吸引社會資本。福建省從推廣PPP模式工作之初就明確，不把運(yùn)用PPP模式變成政府“甩包袱”的行為，把效益差、風(fēng)險大的項目推給社會資本，著力推動優(yōu)質(zhì)項目采用PPP模式，打消社會資本對政府信用和部門效率存在的疑慮。首先從制度上杜絕政府“挑肥揀瘦”，在《福建省人民政府辦公廳關(guān)于推廣政府和社會資本合作（PPP）試點扶持政策的意見》（閩政辦〔2015〕69號）明確，“凡使用財政資金的公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，要事先進(jìn)行PPP可行性論證。除法律、法規(guī)、規(guī)章有禁止性規(guī)定外，只要是社會資本愿意投入的，原則上優(yōu)先考慮由社會資本參與”，保證了各類項目都有可能采用PPP模式，讓社會資本參與。其次，主動策劃推動優(yōu)質(zhì)項目采用PPP模式。比如城市停車場項目，運(yùn)作方式、各方責(zé)權(quán)利都容易規(guī)范，項目收益也有保障，既可呼應(yīng)城市居民解決停車難的期盼，又可滿足社會資本投資意愿，對這一類的好項目，省領(lǐng)導(dǎo)親自推動，主管部門經(jīng)過多次論證后，主動策劃生成項目并推向市場。

3.把好項目實施的市場關(guān)

PPP項目的落地實施是政府和社會資本雙方互相選擇的結(jié)果，好項目不一定都能迅速落地，不好的項目也不一定都無人問津，關(guān)鍵還在于項目實施過程如何創(chuàng)新機(jī)制。一是提升項目的吸引力。特別對于試點初期的PPP項目，尤其要扶一程、幫一把。福建省制定出臺了推廣PPP試點的七項扶持政策，通過前期費用獎補(bǔ)、設(shè)立PPP引導(dǎo)基金等一系列政策措施，擴(kuò)大PPP項目的融資渠道，降低經(jīng)營風(fēng)險，以鼓勵更多社會資本參與。二是提高項目與市場的對接度。在篩選項目時，特別根據(jù)社會資本體量差異，有針對性地選擇了大至上百億、小到一兩億的項目，讓社會資本各取所需。同時，一方面針對福建省縣域經(jīng)濟(jì)總量小、公用基礎(chǔ)設(shè)施項目投資規(guī)模不大的特點，從政府端，探索推廣運(yùn)用PPP模式的新思路。鼓勵設(shè)區(qū)市對所轄區(qū)域內(nèi)的同類型項目進(jìn)行整體“打包”，統(tǒng)一制定方案、統(tǒng)一進(jìn)行招標(biāo)。龍巖市通過整合四個縣（區(qū)）的鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理項目，使項目總投資達(dá)到6.6億元，凸顯規(guī)模效益，提高了社會資本投資熱情和投資效益，并最終得以順利落地。另一方面針對投資規(guī)模大的PPP項目，單個民營企業(yè)參與能力有限的情況，鼓勵民企“抱團(tuán)”，以聯(lián)合體方式，整合各自優(yōu)勢，提高整體抗風(fēng)險能力，有效解決單個民企體量小、無法參與重大項目合作的問題。例如：福州高新區(qū)海西園創(chuàng)新園三期及配套設(shè)施PPP項目就是通過上述方式，由上海寶冶聯(lián)合體中標(biāo)實施的。

4.把好項目管理的監(jiān)督關(guān)

加強(qiáng)項目管理，開展督導(dǎo)調(diào)研，推動項目落地。對已落地的省級示范項目，會同業(yè)務(wù)主管部門跟蹤項目進(jìn)度，總結(jié)項目實施經(jīng)驗，對存在的問題進(jìn)行協(xié)調(diào)和研究，并按財政部示范項目審核的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步審核把關(guān)物有所值和財政承受能力論證，并建立財政PPP項目臺賬。2016年一季度，由PPP試點工作聯(lián)席會議成員單位領(lǐng)導(dǎo)分頭帶隊，重點對省級項目庫清單中項目進(jìn)展情況，到各地開展調(diào)研督導(dǎo)，幫助解決項目推進(jìn)中的重點和難點問題，推動項目落地。截至5月底，福建省督導(dǎo)項目中已落地項目18個，約占項目總數(shù)的15%；已進(jìn)入資格預(yù)審、招標(biāo)階段和正在開展項目實施方案及兩論編制的項目34個，約占項目總數(shù)的30%，項目推動符合工作要求。

二、當(dāng)前推動過程存在的問題與挑戰(zhàn)

當(dāng)前PPP配套政策制度、工作機(jī)制已經(jīng)初步建立，PPP模式漸熱。新形勢下，如何開展項目試點，通過實踐驗證制度的有效性并加以完善，仍面臨不少現(xiàn)實問題，特別是基層存在的困難更為突出。

（一）如何激發(fā)市縣參與動力

市縣是PPP項目的組織者、決策者和實施者，是運(yùn)作PPP模式的“試驗田”和“主戰(zhàn)場”，在激發(fā)市縣參與熱情和主動性的同時，重點還在于如何引導(dǎo)市縣切實轉(zhuǎn)變思想觀念，抑制短期融資沖動，避免以緩解政府債務(wù)壓力為出發(fā)點，把好項目當(dāng)成“自留地”，不好的項目當(dāng)作又一次“甩包袱”，把PPP模式作為備選項，是PPP模式得以成功推廣的關(guān)鍵。

（二）如何形成長效管理機(jī)制

PPP項目強(qiáng)調(diào)“全過程合作”，要以“全生命周期”的理念，覆蓋二、三十年的合作期來開展項目運(yùn)作。如果政府部門在項目初期沒有做足功課、做好準(zhǔn)備，很可能造成對社會資本的過度補(bǔ)貼或者對風(fēng)險的過度承擔(dān)，導(dǎo)致項目失敗，最終給政府造成更大的麻煩。如何克服以往項目中過度關(guān)注項目引資，而忽視理清項目邊界、確保合同條款完備和加強(qiáng)項目過程管理等短視行為，引導(dǎo)政府部門重視過程監(jiān)管，讓PPP模式形成長效管理機(jī)制，避免試點成為“一陣風(fēng)”，是PPP項目得以持續(xù)、健康運(yùn)作的保證。

（三）如何提升基層操作能力

PPP是一項技術(shù)性、專業(yè)性極強(qiáng)的運(yùn)作方式，專業(yè)領(lǐng)域涵蓋金融、法律、會計、財務(wù)及相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域技術(shù)等多方面，需要一大批既有理論知識又有實踐經(jīng)驗的復(fù)合型人才。目前這方面人才匱乏，基層尤為嚴(yán)重，暫時還滿足不了PPP模式大規(guī)模推廣的需要。即便通過聘請咨詢公司、購買中介服務(wù)的方式，政府方在信息、專業(yè)知識不對稱的情況下實施項目，仍存在較大的技術(shù)和道德風(fēng)險。如何有效提升基層能力建設(shè)，處理好基層不了解、問題多、難度大、缺乏信心，存在“不太敢干”、“等等看”的問題，以及缺乏相關(guān)工作經(jīng)驗、思路不清、找不到合適的切入點，還沒有很好地解決“怎么干”的問題，是PPP模式得以順利實施的“最后一公里”難點。

（四）如何把握項目實施要素

從國際經(jīng)驗看，PPP模式具有較廣的適用性和良好的效能提升作用，但存在適用性的問題，不是所有政府行為都適用于PPP模式、所有政府和社會資本的合作行為都屬于本輪PPP的范疇。首先，PPP模式的對象要是公共產(chǎn)品，除此之外非公共產(chǎn)品或者通過市場化可以解決的領(lǐng)域，不應(yīng)該再套用PPP，否則又將造成政府“有形之手”干預(yù)過度，與市場邊界不清。比如，政府投資保障房項目適用PPP模式，運(yùn)作經(jīng)營性房地產(chǎn)就不能也采用PPP。其次，不是所有政府付費項目都是PPP，要善用政府購買服務(wù)和PPP模式。在此輪PPP模式推廣的同時，政府購買服務(wù)也在積極推進(jìn)，對于標(biāo)準(zhǔn)化程度高、重復(fù)性強(qiáng)、運(yùn)營周期短的項目，完全可以通過政府購買服務(wù)來實現(xiàn)，周期短、見效快；而不必通過PPP模式經(jīng)過前期復(fù)雜論證并成立項目公司。如：某些信息技術(shù)項目，技術(shù)更新快、不確定性大，通過PPP模式設(shè)立項目公司，延長合作期，反而不如按年直接購買服務(wù)有效率。

PPP模式還存在適用度的問題，特別是可經(jīng)營性差的項目，即使通過運(yùn)用PPP模式平滑年度財政支出，但由于項目自身造血能力沒有提升，項目支出最終還是要財政負(fù)擔(dān)。此類項目如果過多，必然很快將超過10%的PPP預(yù)算支出紅線，PPP模式將難以為繼。因此，如何避免PPP變成“萬能藥”、“救命稻草”，甚至出現(xiàn)假PPP真BT，PPP淪為融資工具，政府要嚴(yán)格項目篩選，防止項目“走偏走樣”，要形似更要神似，這也是PPP模式實現(xiàn)機(jī)制轉(zhuǎn)變目標(biāo)的必然要求。

三、下一階段推廣PPP模式的對策與建議

推廣使用PPP模式，不僅是一次微觀層面的操作方式升級，更是一次宏觀層面的體制機(jī)制變革，有助于緩解財政支出壓力，化解地方債務(wù)風(fēng)險；有利于發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，提高公共產(chǎn)品供給效率和質(zhì)量。但是如何將這些“利好”兌現(xiàn)，重點在于加快推動項目生成和落地，打通政策落實“最后一公里”。

（一）從管理體制上提供系統(tǒng)保障

一是規(guī)范政府融資行為，嚴(yán)格按照《預(yù)算法》要求，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制，剝離融資平臺公司政府融資職能，達(dá)到開明渠、堵暗道的政策目的，讓PPP模式存在需求空間；還要統(tǒng)籌規(guī)劃，關(guān)注專項債等低貸款利率產(chǎn)品可能對PPP項目產(chǎn)生的“擠出效應(yīng)”。二是完善對地方政府的考核機(jī)制。PPP不是簡單的融資手段，而是一種全新的管理理念，不改變原有以GDP、投資等經(jīng)濟(jì)增長速度為關(guān)鍵指標(biāo)的政績考核和用人機(jī)制，轉(zhuǎn)為以公共服務(wù)質(zhì)量和效率、公眾滿意和生態(tài)文明為導(dǎo)向，注重發(fā)展質(zhì)量、過程監(jiān)管和績效考評的考核機(jī)制，PPP的物有所值、全生命周期、互利共贏和風(fēng)險分擔(dān)等優(yōu)勢就難以體現(xiàn)，反而可能由于前期準(zhǔn)備期較長，造成“落地慢”的困境。

（二）從法律政策上完善制度設(shè)計

一是規(guī)范強(qiáng)化PPP模式的適用范圍和法定程序。借鑒英國在運(yùn)用PFI“普遍適用原則”（Universal Rule）的做法，即要求英國地方政府和各中央部委在開發(fā)公共項目時，必須首先考慮利用私人和社會資本的可能性。逐步建立凡使用財政資金的公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，要事先進(jìn)行PPP可行性論證，原則上優(yōu)先考慮由社會資本參與。從源頭上保證PPP模式成為政府提供公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的首選項，而非備選項。二是逐步建立PPP法律體系。國外設(shè)立專門機(jī)構(gòu)對PPP政策進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，或牽頭推進(jìn)相關(guān)事宜。與此對比，我國還存在一些差距，國務(wù)院、發(fā)改委、住建部和交通部等各部門都有與之相關(guān)的政策文件，還未形成完整的法律法規(guī)體系，且各項法規(guī)之間存在差異，不利于PPP的開展，應(yīng)加快PPP法的出臺，確保PPP運(yùn)行步入規(guī)范化、法制化的良性軌道。三是要盡快建立和完善一套完整的PPP規(guī)章制度、合同文本等操作規(guī)范，以及行業(yè)監(jiān)督管理體制，從源頭上規(guī)范項目實施。四是要按照“儲備一批、推介一批、落地一批”的工作要求，建立健全項目儲備管理機(jī)制。從源頭上克服項目篩選工作推進(jìn)較慢、質(zhì)量不高，信息共享水平不高，交叉、重復(fù)性工作較多，成效不明顯等問題。這樣才有可能出項目、出好項目，讓社會資本有機(jī)會參與其中。

（三）從技術(shù)服務(wù)上加強(qiáng)支撐引導(dǎo)

一是要加強(qiáng)對現(xiàn)有相關(guān)專業(yè)人員的培養(yǎng)，加大公務(wù)員隊伍相關(guān)專業(yè)人才和管理技術(shù)的引進(jìn)力度，有條件的地方應(yīng)設(shè)立PPP專門機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)推進(jìn)力量。同時，也要避免層層設(shè)立機(jī)構(gòu)，雖有牌子和少量人員，但無法真正形成技術(shù)支撐能力的情況。一定時期，在PPP項目數(shù)量一定的情況下，一是可以探索建立以區(qū)域或行業(yè)分類的PPP支持中心，既能集中優(yōu)勢資源辦大事，也有利于將同類項目進(jìn)行捆綁組合、肥瘦搭配，吸引優(yōu)質(zhì)資本。二是從國際國內(nèi)實踐經(jīng)驗看，成功實施PPP項目，關(guān)鍵在于制度設(shè)計，論證科學(xué)、重諾履約，且在項目選擇、規(guī)劃、招標(biāo)、設(shè)計、建設(shè)、運(yùn)營等環(huán)節(jié)，已形成了較為成熟的工作流程和業(yè)務(wù)規(guī)范，可以學(xué)習(xí)借鑒。此外，可通過試點總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)、積累經(jīng)驗，盡快樹立一批典型案例，讓基層較快形成“可借鑒、能復(fù)制”的實踐能力。

（四）從項目實施上明確規(guī)范要求

一是做好物有所值評估和財政承受力論證。對擬采用PPP模式的項目進(jìn)行篩選，將其與傳統(tǒng)政府采購模式進(jìn)行比較分析，確保從長期看，采用PPP模式能夠提高服務(wù)質(zhì)量和運(yùn)營效率，或者降低項目全生命周期成本，最終使人民群眾受益。同時，要處理好“吃飯和建設(shè)”的關(guān)系，堅持“量力而行、盡力而為”，既要盡力解決當(dāng)前必須解決又能解決的民生問題，又要充分考慮財政收入增長進(jìn)入中低速的現(xiàn)實條件，防止支出超財力承受和過度承諾。只有保證財政可持續(xù)性，合同簽訂后才能嚴(yán)格履約，保護(hù)投資者的合法權(quán)益，保障項目成功實施。二是規(guī)范采購行為，選好社會資本。通過公開、透明的方式，堅持以社會資本為主和以市場化運(yùn)作為主的原則，使市場在資源配置中起決定性作用，讓社會資本發(fā)揮更大作用，在充分競爭的基礎(chǔ)上，清晰界定雙方權(quán)利與義務(wù)，擇優(yōu)選擇項目合作伙伴。同時，在評價標(biāo)準(zhǔn)上，不能是簡單的價格比較，一定要做綜合評價，確保項目參與者具有必要的經(jīng)驗、資質(zhì)、人員、技術(shù)及財務(wù)能力，避免劣幣驅(qū)逐良幣，為PPP項目的長期順利實施打好基礎(chǔ)。

正如樓繼偉部長提出的，PPP工作不但是一件難事，更是一個細(xì)活。當(dāng)前各地在推廣運(yùn)用過程中既要敢為人先，大膽先行先試，更要潛心研究，注重能力建設(shè)，提升履職水平。同時，各界在關(guān)注PPP模式發(fā)展時，也要多給其推廣工作一點探索的時間和空間，讓長效機(jī)制之花常開，才能得項目落地之果常在。

作者單位：福建省財政廳金融處

（責(zé)任編輯：董麗娟）

Suggestions on Promoting the Use of PPPM odel in the New Situation

Lu Guiying

Since the national fiscalwork conference at the end of 2013，the word"PPP"has begun to enter into the public view，the implementation of the PPPmodel has been gradually improved.Over the past two years，under the correct leadership of the State Council，like the Ministry of finance，the National Development and Reform Commission and other ministries and commissions，as well as various departments at all levels across the collaboration，PPPmodel initially formed a good development pattern.But at the same time，it also reflects a lot of new situations and new problems in the implementation process.How to continue to promote the PPPmodel in the new situation is concerned about.This paper summarizes the use of PPPmodel in the process of practice and experience in Fujian Province，analyzes the problems and challenges existing in the process of promoting，and finally puts forward the countermeasures and suggestions for the promotion of the next phase of PPP.

PPP；Fujian；New Situation

F283

A

2096-1391（2016）08-0107-06