陳仟子

土地開發(fā)融資權(quán)拍賣的政府融資模式探析

陳仟子

內(nèi)容提要：在目前地方政府債務(wù)壓力巨大背景下，為解決建設(shè)資金需求，政府采取多種方式進(jìn)行融資，土地開發(fā)融資權(quán)拍賣是將土地開發(fā)過程中的投資和收益的相關(guān)權(quán)利義務(wù)關(guān)系作為一個(gè)標(biāo)的進(jìn)行公開拍賣給企業(yè)的一種新型融資方式。與BT模式相比，這種模式有諸多優(yōu)勢，首先，它更能減少政府財(cái)政壓力，規(guī)避違約需要抵押土地的風(fēng)險(xiǎn)；其次，能夠避免輿論壓力和規(guī)避政府決策風(fēng)險(xiǎn)；再者，拍賣程序更加簡單；最后，能解決土地開發(fā)過程中政府對項(xiàng)目建設(shè)資金的需求問題。雖然由于它受土地這一核心因素影響并且處于初期探索發(fā)展階段，有一些問題有待解決，但在政府實(shí)踐中不斷規(guī)范化這種模式，將會(huì)使其發(fā)揮更大的作用。

土地開發(fā)融資券拍賣BT模式

一、土地開發(fā)融資權(quán)拍賣的基本情況

分稅制改革后，明確了中央的國稅、地方的地稅劃分，實(shí)現(xiàn)了中央財(cái)政上收，但地方政府在進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提供基本公共服務(wù)時(shí)缺乏資金支持，從而導(dǎo)致地方政府債務(wù)問題嚴(yán)重，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：首先，地方政府債務(wù)不斷擴(kuò)大，已經(jīng)達(dá)到一個(gè)驚人的數(shù)額。到2015年末，全國地方政府直接債務(wù)額已達(dá)16萬億元，而2004年地方政府性債務(wù)只有2.5萬億元。其次，投資回報(bào)周期長。出于公共利益考慮，政府投資項(xiàng)目很多都用于基礎(chǔ)設(shè)施等周期長、回報(bào)率低的項(xiàng)目。最后，政府收入主要來自土地出讓金。到2013年年初，全國11個(gè)省級、316個(gè)市級、1396個(gè)縣級政府承諾用于償還債務(wù)的土地出讓金占了省市縣三級政府剩余債務(wù)的四成左右。

地方政府也在積極應(yīng)對，從而導(dǎo)致近年來土地出讓收入增長迅速，土地出讓收入在地方政府收入中的比重不斷增大，已經(jīng)成為地方政府的主要收入。在2002年時(shí)土地出讓收入為2416.80億元，而到了2014年已經(jīng)接近43000億元，平均年增長率達(dá)到140%。

在地方政府巨額債務(wù)的背景下，政府的土地出讓收入十分重要，而原有的BT模式往往造成政府無法收取土地出讓金，導(dǎo)致政府失去大量收入。而2013年開始實(shí)施的土地開發(fā)融資權(quán)拍賣制度則很好地解決了政府由于財(cái)政不足而不得不放棄土地出讓金的問題。

土地開發(fā)融資權(quán)拍賣即通過拍賣的方式確定土地開發(fā)權(quán)的競得人，將土地開發(fā)過程中的投資和收益的相關(guān)權(quán)利義務(wù)關(guān)系作為一個(gè)標(biāo)的進(jìn)行公開拍賣，拍賣的款項(xiàng)由最高價(jià)競得人以現(xiàn)金加實(shí)物的方式予以支付①2013漢海拍賣第21期城市運(yùn)營研討會(huì)暨土地項(xiàng)目推介會(huì)定義。。城市建設(shè)和土地開發(fā)等所需要的公共支出通過市場的手段得到解決；企業(yè)通過市場的競爭，獲得了與政府項(xiàng)目對接和溝通的平臺。融資權(quán)拍賣提高了政府的收益，同時(shí)這種方式也比較公平公正，避免了土地暗箱操作等情況。

目前，地方政府引入開發(fā)商實(shí)施土地一級開發(fā)的大體做法是，完成開發(fā)并出讓土地后，政府在全額返還開發(fā)成本的基礎(chǔ)上，對于出讓成交價(jià)超過拍賣價(jià)格或約定的某個(gè)價(jià)格即標(biāo)的價(jià)格部分，再按一定比例返還。從實(shí)踐情況看，有以下具體操作手法：

一是標(biāo)的價(jià)格以內(nèi)的，政府留取固定數(shù)目，超過標(biāo)的價(jià)格部分雙方按比例分成。即當(dāng)土地成交價(jià)格未達(dá)到雙方約定的標(biāo)的價(jià)格時(shí)，政府僅留取少量固定額度，其余全額返還開發(fā)商；當(dāng)土地成交價(jià)格超過約定標(biāo)的價(jià)格時(shí)，超出部分雙方按固定比例分成（如4∶6）。

二是出讓成交價(jià)超過標(biāo)的價(jià)格部分，政府僅計(jì)提法定基金，其余全額返還。即政府按照合約支付企業(yè)相應(yīng)成本，在獲得土地出讓收益之后，政府僅按照規(guī)定比例提取相關(guān)公共支出資金，其余部分全額返還開發(fā)商，有的基層地方政府則只全額返還本級財(cái)政留成部分。

三是出讓成交價(jià)與開發(fā)權(quán)總價(jià)之間的差價(jià)即為溢價(jià)，投資人與政府對溢價(jià)部分進(jìn)行一次分成。出讓價(jià)超過標(biāo)的價(jià)格的部分，雙方按固定比例分成，如有的地方約定，當(dāng)出讓價(jià)格超過標(biāo)的價(jià)格時(shí)，政府與開發(fā)商按6∶4分成。如湖北省十堰市舉行鄖縣柳陂新集鎮(zhèn)土地開發(fā)融資權(quán)拍賣中第六條提到“本次土地開發(fā)融資權(quán)拍賣成交價(jià)與本標(biāo)的后期土地使用權(quán)成交價(jià)的溢價(jià)部分，開發(fā)融資權(quán)競得人可獲溢價(jià)部分的70%利益?！雹诤笔∈呤信e行鄖縣柳陂新集鎮(zhèn)土地開發(fā)融資權(quán)拍賣。就是按照溢價(jià)分成的方式分成，現(xiàn)在大多土地開發(fā)融資權(quán)拍賣按照此方法分成。

四是出讓價(jià)超過標(biāo)的價(jià)格部分，雙方分段按不同比例分成。如當(dāng)每畝出讓成交價(jià)超過標(biāo)的價(jià)格20萬元時(shí)，政府與開發(fā)商按2∶8分成；超過30萬元時(shí)，按3∶7分成：超過40萬元時(shí)，按4∶6分成，依次類推。這種分成形式存在逐步加大或逐步減少開發(fā)商分成兩種情形。

二、土地開發(fā)融資權(quán)拍賣的優(yōu)點(diǎn)

在2013年土地融資開發(fā)拍賣模式以前采用的融資投資模式是BT模式，即依據(jù)地方需要，政府進(jìn)行項(xiàng)目立項(xiàng)后將該項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓給企業(yè)，之后由該企業(yè)負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的具體融資、建設(shè)過程；最后，政府按照規(guī)定的要求驗(yàn)收合格后支付相關(guān)融資、建設(shè)費(fèi)用。具體來看，BT模式一共分為五個(gè)階段。（1）項(xiàng)目的確定階段：政府部門完成立項(xiàng)，包括計(jì)劃書的撰寫、進(jìn)行可行性分析等工作。（2）項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備階段：政府部門研究敲定融資方式、所需資金數(shù)額、償還時(shí)間等工作。（3）項(xiàng)目的合同確定階段：政府部門采取招標(biāo)或其他方式確定投資企業(yè)，確定政府和企業(yè)的權(quán)利與義務(wù)等工作。（4）項(xiàng)目的建設(shè)階段：政府和企業(yè)按照合約完成項(xiàng)目。（5）項(xiàng)目的移交階段：企業(yè)竣工后交由政府部門或第三方進(jìn)行驗(yàn)收，合格后企業(yè)交還政府，政府部門依照合約規(guī)定償還資金。

在BT模式實(shí)際操作中，存在一些不規(guī)范的問題。一是BT模式中很多地方政府僅以協(xié)議方式確定投資人，在投資人項(xiàng)目收益過大的情況下，容易引發(fā)社會(huì)輿論和政府領(lǐng)導(dǎo)的行政風(fēng)險(xiǎn)。開發(fā)商引入環(huán)節(jié)，有的未嚴(yán)格實(shí)施公共招投標(biāo)程序，有的領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)干預(yù)，暗箱操作，導(dǎo)致特定關(guān)系人取得開發(fā)資格。二是BT模式中很多地方政府因?yàn)橘Y金的匱乏，便以土地作為抵押，一旦出現(xiàn)違約，可能導(dǎo)致政府無法獲得土地工程開發(fā)建設(shè)完成后土地出讓所產(chǎn)生的收益，造成國有資產(chǎn)的大量流失。比較BT模式，土地開發(fā)融資權(quán)拍賣有諸多優(yōu)點(diǎn)。

首先，土地開發(fā)融資權(quán)拍賣模式更能減少政府財(cái)政壓力，規(guī)避違約需要抵押土地的風(fēng)險(xiǎn)。土地開發(fā)融資權(quán)拍賣相當(dāng)于一種信用融資，是通過政府擔(dān)保的預(yù)期未來收益提供的融資活動(dòng)，而BT模式下投資方往往需要以土地和建筑作為抵押來融資。由于政府本身具有高信用，這樣土地開發(fā)融資權(quán)拍賣在不提高融資難度的同時(shí)保證了財(cái)政的安全性和融資的便利性，這樣使得土地開發(fā)融資權(quán)拍賣具有以下好處：第一，土地開發(fā)融資權(quán)融資更加便利，雙方在信息公開的基礎(chǔ)之上進(jìn)行融資投資活動(dòng)保證了融資效率，同時(shí)有利于發(fā)揮市場“看不見的手”的調(diào)控作用；第二，土地開發(fā)融資權(quán)融資限制條件少，在合法的范圍擁有更多靈活性，且在此過程中政府往往能夠給予企業(yè)更多權(quán)限，發(fā)揮企業(yè)的主動(dòng)性；第三，土地開發(fā)融資權(quán)的融資成本低，不需要土地作為抵押，避免了因固定時(shí)間無法還款導(dǎo)致土地被迫出讓而失去土地出讓費(fèi)用，導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失。

其次，土地開發(fā)融資權(quán)拍賣公開公平公正的競價(jià)形式能夠避免輿論壓力和規(guī)避政府決策風(fēng)險(xiǎn)。隨著土地市場越來越規(guī)范，大部分投資人和企業(yè)已摒棄以往憑借協(xié)議來獲得土地開發(fā)權(quán)的方式，尤其是那些大型企業(yè)往往要求采取公開化的公平公正方式參與政府土地項(xiàng)目的建設(shè)和開發(fā)。陽光透明、公平公正現(xiàn)已成為了各方的需求。通過向全社會(huì)公開的競價(jià)形式確定合同價(jià)格，可以有效規(guī)避政府決策的政治風(fēng)險(xiǎn)，不存在定向給予開發(fā)權(quán)的問題，公平公正，避免了土地暗箱操作等情況。同時(shí)，就工程建設(shè)的企業(yè)而言，通過拍賣方式選定開發(fā)商，提供了一個(gè)企業(yè)與政府對接和溝通的平臺。其后對于土地的出讓也按照公開公正的競價(jià)方式確定合作企業(yè)，也保證了公平性，防止定向出讓的可能，減小了決策風(fēng)險(xiǎn)。

再者，土地開發(fā)融資權(quán)拍賣程序更加簡單，而BT模式流程復(fù)雜，減少了管理成本和融資成本。在土地開發(fā)融資權(quán)拍賣模式里，在拍賣中寫明所需建設(shè)投資的具體金額和土地范圍后，后期融資、建設(shè)的過程都交由競拍成功的企業(yè)來完成。而采用BT模式的項(xiàng)目則因?yàn)橥顿Y金額巨大，根據(jù)規(guī)定要進(jìn)行對項(xiàng)目的確定、準(zhǔn)備、招標(biāo)等一系列過程，其中包含了獲得政府許可、審批以及外部擔(dān)保等諸多環(huán)節(jié)，涉及領(lǐng)域多，冗雜程度大，操作層面復(fù)雜，過程之中還時(shí)常出現(xiàn)人為導(dǎo)致的延誤，從而使整個(gè)過程的完成不易達(dá)到，自然這也使得融資成本因中間環(huán)節(jié)多而不斷增高。

最后，土地開發(fā)融資權(quán)拍賣解決了土地開發(fā)過程中政府存在項(xiàng)目建設(shè)資金的需求問題，也向企業(yè)提供了與政府對接的平臺，是共建雙贏、互惠互利的好方式。企業(yè)方面，一是他們可以得到眾多有價(jià)值的關(guān)于土地開發(fā)的項(xiàng)目信息，二是融資權(quán)拍賣項(xiàng)目完全可以憑實(shí)力公開競爭取得，公平公正。比如漢海拍賣公司內(nèi)部人員熊一華反映：“緊盯住三四線城市，地級市我們也涉足不多。三四線城市具有比較可觀的土地潛力，發(fā)展預(yù)期良好?！弊鳛槌鞘谢暮诵牧α靠h域經(jīng)濟(jì)將成為很長一段時(shí)間的核心增長力量。由于我國實(shí)施分稅制和目前土地出讓金受到限制，尤其是非一、二線城市的土地出讓金更是遭遇歷史冰點(diǎn)，同時(shí)適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市化發(fā)展所需的巨大資本需求的制度還沒有得到發(fā)展，土地開發(fā)融資權(quán)拍賣成為解決政府土地開發(fā)和項(xiàng)目建設(shè)資金需求的有效途徑。衡陽市政府人員就提到：“融資權(quán)拍賣以市場化的方式協(xié)助了政府引進(jìn)社會(huì)資本參與城市建設(shè)①中國衡陽新聞網(wǎng)：《衡陽市首宗土地開發(fā)權(quán)拍賣以3.2億元落槌成交》，2014-05-15。?！笨梢娙谫Y權(quán)拍賣有效解決了政府土地開發(fā)和項(xiàng)目建設(shè)的資金難題，滿足了政府招商引資的需求，為政府加速發(fā)展城市建設(shè)和提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量起到很好的作用。

三、土地開發(fā)融資權(quán)拍賣存在的問題和解決措施

目前，國家未對政府引進(jìn)民營企業(yè)實(shí)施一級開發(fā)的相關(guān)管理作出明確規(guī)定，地方在實(shí)際操作中隨意性較大，雖然通過市場化的手段緩解了政府土地開發(fā)資金不足的問題，但也潛藏著權(quán)錢交易、利益輸送等諸多風(fēng)險(xiǎn)。產(chǎn)生這些問題的主要原因還是目前土地開發(fā)融資權(quán)拍賣開始實(shí)施時(shí)間太短，相關(guān)制度不完善，其問題主要表現(xiàn)在：

首先，標(biāo)的價(jià)格的設(shè)定存在一定的隨意性。大多數(shù)地方采取全額返還成本，超過部分按比例分成的方式，也有的地方以掛牌起始價(jià)作為返還依據(jù)。而且返還比例存在隨意性，利益輸送操作空間較大。在2014年，每百億商品房銷售額能產(chǎn)生的各種稅額接近8億元，土地出讓金接近56億元，合計(jì)每百億銷售額可為政府帶來接近64億元的財(cái)政收入?？梢钥吹揭苑康禺a(chǎn)為例的土地使用方式利益巨大，稍有偏差就會(huì)造成巨額利益輸送，需要防范。

其次，土地開發(fā)融資仍然需要面對目前一線城市和三四線城市土地資源兩極分化問題，無法達(dá)到均衡狀態(tài)。目前一線城市土地供應(yīng)長期不足，在2010-2014年間，全國土地購置面積一共達(dá)到19.21億平方米，其中一線城市土地購置面積約6720萬平方米，占全國3%，缺口約1.15億平方米。而同時(shí)三四線城市土地供應(yīng)嚴(yán)重過量，同期三四線城市土地購置面積13.02億平方米，占全國68%，過剩約2.88億平方米。城市之間土地稀缺性的不平衡將導(dǎo)致一系列的不均衡，使得其模式更加需要因地制宜而導(dǎo)致更加難以規(guī)范化。

最后，各地在約定返還比例時(shí)，普遍采取協(xié)商方式確定，缺乏合理的標(biāo)準(zhǔn)，對開發(fā)商獲利空間的自由權(quán)較大，有的確定開發(fā)商分成比例高達(dá)90%，存在內(nèi)外勾結(jié)、造成國有權(quán)益損失的傾向。此外，土地出讓金等一些政府規(guī)費(fèi)由于開發(fā)企業(yè)無法取得增值稅專用發(fā)票，不符合增值稅抵扣條件，導(dǎo)致開發(fā)企業(yè)不能抵扣稅額，這也往往被企業(yè)利用，造成地方政府在協(xié)商時(shí)給予額外讓步。

從上述問題可以看出，盡管土地開發(fā)融資權(quán)拍賣有諸多優(yōu)點(diǎn)，但仍然受到土地這一核心問題影響，同時(shí)也因?yàn)楸旧磉€處在初期探索發(fā)展過程之中，仍然面臨一些問題。為避免此類問題的發(fā)生，應(yīng)當(dāng)采取以下措施：

第一，科學(xué)合理地確定利益分配比例。對于溢價(jià)分成，政府與企業(yè)雙方都應(yīng)全面分析土地開發(fā)的成本，參考社會(huì)土地開發(fā)建設(shè)的成本，要盡可能準(zhǔn)確得出預(yù)期收入和相關(guān)分配金額。結(jié)合各地情況來看，合作企業(yè)拿到的分成一般占到五到七成。同時(shí)也應(yīng)該盡快設(shè)定獲得土地開發(fā)融資權(quán)的企業(yè)最終分成比例最高限額，從制度上逐步完善。

第二，利益分配應(yīng)當(dāng)按照公開、公平、平等協(xié)商的原則進(jìn)行。具體的收入比例等要根據(jù)雙方溝通協(xié)商談判來進(jìn)行確定，由于涉及公共事務(wù)，政府相關(guān)部門和企業(yè)需要公開、公平分享相關(guān)信息，同時(shí)要平等進(jìn)行溝通。而且對于金額巨大的項(xiàng)目，雙方達(dá)成的分成比例需要經(jīng)過地方政府的黨委會(huì)、政府討論，如有條件還可以邀請公檢法部門協(xié)同參與，最終進(jìn)行集體決策，避免出現(xiàn)重大失誤。

第三，政府應(yīng)加強(qiáng)對工程項(xiàng)目建設(shè)的招投標(biāo)管理和工程監(jiān)督。對于公共設(shè)施的建設(shè)還是應(yīng)該經(jīng)過公開招標(biāo)過程，同時(shí)政府相關(guān)部門要完成監(jiān)督其工作質(zhì)量的任務(wù)。比如在湖北省武穴市刊江辦事處魏垸村土地開發(fā)融資權(quán)拍賣實(shí)施方案中，土地開發(fā)融資權(quán)拍賣成本核算表明確寫出了各項(xiàng)建設(shè)所用面積以及投入費(fèi)用，并在相關(guān)網(wǎng)站都進(jìn)行公示。可見政府與企業(yè)應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定清楚各項(xiàng)建設(shè)的面積以及投入費(fèi)用，同時(shí)對社會(huì)進(jìn)行公開，政府也應(yīng)當(dāng)保證對工程的質(zhì)量和進(jìn)度進(jìn)行監(jiān)督。

四、結(jié)語

在地方政府缺乏資金完成公共設(shè)施建設(shè)的背景下，地方政府部門不得不使用各種政府融資方式，用于解決不同問題，因而各種模式也不斷發(fā)展。

作為一種新的土地開發(fā)模式，土地開發(fā)融資權(quán)拍賣不僅為政府解決了土地開發(fā)資金方面的需求，也給企業(yè)提供了一個(gè)公平公正與政府對接土地項(xiàng)目的良好平臺。相對于BT模式，土地開發(fā)融資權(quán)拍賣這種新的模式更能夠保障政府財(cái)政安全，獲得更多收益，同時(shí)更能體現(xiàn)公開公平公正的原則，使得政府企業(yè)能夠更好合作。在此過程中，這種模式也會(huì)面臨一些問題，諸如標(biāo)的價(jià)格的設(shè)定存在一定的隨意性、受土地影響無法達(dá)到均衡狀態(tài)和商談缺乏合理的標(biāo)準(zhǔn)等問題，但只要政府通過實(shí)踐完善，更加規(guī)范化這種模式，其將會(huì)發(fā)揮更大的作用。

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Research on the Government Financing Model of the Auction of Land Development Financing Rights

Chen Qianzi

In order to meet the construction fund demand，the government adopted various financing ways under the background of current local government debt pressure.The auction of land development financing rights is a new type of financing method which uses the auction of the rights relative to investment and income to the enterprise as a subject in the process of land development.Compared with the BT model，this model has many advantages.Firstly，it can reduce the government's financial pressure，and avoid the risk of default on the land mortgage.Secondly，it can avoid the pressure from public opinion and the risk during government's decision-making.Thirdly，its auction process is simpler.At last，it can solve the project construction funds problem of the government in the land development process.Although it is still in the early stages of exploration and development，there are also some problems to be solved，it will play a greater role in the practice through the standardizing of this model by the government.

Land Development；the Auction of Land Development Financing Rights；the BT Model

作者單位：中國人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院

F292

A

2096-1391（2016）07-0027-05

（責(zé)任編輯：邢荷生）