卓鍇化

構(gòu)建基本養(yǎng)老保險制度激勵約束機制的思考

卓鍇化

內(nèi)容提要：當前基本養(yǎng)老保險已實現(xiàn)制度全覆蓋。由于基本養(yǎng)老保險制度激勵約束機制缺失，個人、用人單位繳費積極性不高，政府部門、上下級間職責不清、短期行為頻發(fā)，導(dǎo)致基本養(yǎng)老保險基金收支矛盾突出，影響基金財務(wù)長期平衡。筆者建議，應(yīng)立足于基本養(yǎng)老保險制度本身，同時充分調(diào)動制度外積極因素，努力完善基本養(yǎng)老保險的激勵約束機制，加大對個人的激勵力度，加強對用人單位的約束，強化對政府行為的規(guī)范，實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險基金收支的長期平衡。

基本養(yǎng)老保險激勵約束機制基金收支長期平衡

A省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度自1985年起步。2009年開始實施新型農(nóng)村居民養(yǎng)老保險制度，2011年開始實施城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度，2013年城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度合并實施。2014年開始實施機關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險制度改革。至此，A省基本養(yǎng)老保險實現(xiàn)制度全覆蓋。由于機關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險制度改革尚在實施，本文以A省的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基金運行情況為例，分析由于激勵約束機制缺失導(dǎo)致基本養(yǎng)老保險基金收支矛盾的突出問題，探討解決辦法。

一、企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金運行特點及存在問題

由于B市屬計劃單列市，長期以來A省分為省級（全省除B市外）和B市兩個統(tǒng)籌地區(qū)。省級統(tǒng)籌地區(qū)實現(xiàn)編制預(yù)算、調(diào)劑使用基金、繳費比例、支付項目、調(diào)整政策、經(jīng)費管理等六方面的統(tǒng)一，實行統(tǒng)籌收支、全額繳交、據(jù)實撥付、超收分成、短收不補的省對地市基金財務(wù)管理體制。B市為獨立統(tǒng)籌地區(qū)，自行確定當?shù)卣摺?/p>

2015年，全省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金收入411.52億元，比上年同期增收48.57億元，同比增長13.38%。支出336.18億元，比上年同期增支42.70億元，同比增長14.55%。當期結(jié)余75.34億元，同比增長8.45%，參保人數(shù)為800.86萬人，其中在職職工676.76萬人，離退休人員124.1萬人，供養(yǎng)比為5.45∶1。

（一）收入方面

1.全省情況

總體來看，2006年以來，全省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金收入穩(wěn)步增長，但增速逐年下降，具體見表1。

表1　全省近十年養(yǎng)老保險基金收入變動表

從表1可以看出，盡管保險費收入在基金收入中的占比從2007年的95.98%下降到2015年的90.51%，但長期都是社會保險基金的主體收入。利息收入在基金收入中的占比從2007年的1.4%上升到2015年的6.6%。保險費收入存在以下幾個問題：

（1）繳費基數(shù)長期偏低

對比繳費基數(shù)和人均養(yǎng)老金水平、社會平均工資，我們不難發(fā)現(xiàn)全省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險繳費基數(shù)長期偏低。

一是人均繳費基數(shù)與人均養(yǎng)老金趨近。從表2可以看出，2008年以來全省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險人均繳費基數(shù)和人均養(yǎng)老金差距不斷縮小。具體到各地，2015年有7個設(shè)區(qū)市的人均繳費基數(shù)低于人均養(yǎng)老金水平，兩者差額在137元至312元之間。

表2　全省人均繳費基數(shù)和人均養(yǎng)老金對比表單位：元

二是人均繳費基數(shù)與在崗職工平均工資的差額逐年加大。如圖1所示，近十年來全省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的月人均繳費基數(shù)和月均上年在崗職工平均工資增長的趨勢線呈現(xiàn)出開口不斷擴大的態(tài)勢。

自2006年以來，隨著在崗職工月平均工資的上漲，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的繳費基數(shù)也相應(yīng)提高，但2006-2014年繳費基數(shù)增速均低于在崗職工平均工資增長速度。2015年隨著在崗職工月平均工資增速減緩及各有關(guān)部門加大對繳費基數(shù)的管理力度，繳費基數(shù)增速十年來首次反超在崗職工平均工資的增速，但兩者之間差額的絕對值仍然在擴大。

（2）繳費人數(shù)

從表4所示2010年以來參保人數(shù)數(shù)據(jù)，可以看出近年來A省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險擴面工作成效顯著，有力地支撐了社會保險基金的收入。2015年末，全省參保在職職工676.76萬人，超過2014年年末（2015年數(shù)據(jù)尚未公布）全省城鎮(zhèn)單位從業(yè)人員654.63萬人。按往年新增勞動力增幅，A省企業(yè)職工基本實現(xiàn)應(yīng)保盡保。但實繳費人數(shù)增速明顯下滑，2015年僅比上年增長1.57%。2015年底A省實際繳費人數(shù)為543.83萬人，實際繳費人數(shù)比重為80.36%，參保人中實際繳費人數(shù)比重呈逐年下降趨勢。

圖1　近十年月人均繳費基數(shù)和社平工資比較圖（單位：元）

（3）繳費費率持續(xù)走低

全省繳費費率2010年為26%，但自2011年起逐年下降，2015年為23.88%。

表3　近十年社平工資和繳費基數(shù)增長率（%）

表4　 A省參保人數(shù)變化情況

2.兩個統(tǒng)籌地區(qū)對比情況

從表5可以看出，2010年以來，省級統(tǒng)籌地區(qū)收入增長了1.27倍，但B市統(tǒng)籌地區(qū)收入增長了3.51倍。收入的差異主要源于參保人數(shù)、人均繳費基數(shù)、繳費費率等方面的差異。

（1）參保人數(shù)

從表6可以看出，B市參保人數(shù)從2010年49.77萬人，增長到2015年的186.41萬人，增長了2.75倍。而同期，省級統(tǒng)籌地區(qū)參保人數(shù)從337.22萬人增長到2015年的490.25萬人，增長了45.38%。兩個統(tǒng)籌區(qū)更大的區(qū)別在于，B市實際繳費率長期穩(wěn)定在98%以上，而省級統(tǒng)籌地區(qū)繳費率長期在85%左右徘徊，2015年更跌至73.33%。

表5　兩個統(tǒng)籌地區(qū)2010年以來收入對比表

表6　兩個統(tǒng)籌地區(qū)年末參保人數(shù)對比

（2）人均繳費基數(shù)

如表7所示，省級統(tǒng)籌地區(qū)年人均繳費基數(shù)從2010年的16302元上升到2015年的28066元，增長了72.16%。而B市統(tǒng)籌地區(qū)繳費基數(shù)從2010年的30607元上升到2012年的34508元后，下降到2015年的29214元。

表7　人均繳費基數(shù)變動表單位：元

（3）繳費費率

兩個統(tǒng)籌地區(qū)個人繳費比率穩(wěn)定在8%。省級統(tǒng)籌地區(qū)單位繳費費率長期穩(wěn)定在18%。然而，由于B市外來人口多，結(jié)余資金大，從2011年開始繳費率逐年下降一個百分點，從2010年的18%下降到2016年的12%。

綜上所述，省級統(tǒng)籌地區(qū)繳費基數(shù)不斷提高，但實際繳費人數(shù)比率卻不斷下降，制約了基金收入的增長。與省級統(tǒng)籌地區(qū)相比，盡管B市人均繳費基數(shù)、繳費比率不斷下降，但是B市參保人數(shù)增長速度高于省級統(tǒng)籌地區(qū)，實際繳費人數(shù)比率長期處在高位遠高于省級統(tǒng)籌地區(qū)，因此B市保險費收入增速更快。

（二）支出方面

1.全省情況

2006年以來，A省企業(yè)養(yǎng)老保險基金待遇支出年年攀升。總支出從2006年的72.45億元，增長到2015年的336.18億元，增長到4.64倍。

表8　近十年企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金支出變動表

對比表8、表1可以看出，同期基金收入從89.07億元，增長到411.52億元，增長了3.62倍。基金支出增幅大于收入。其中，基本養(yǎng)老金是基金的主要支出。具有以下特點：

（1）養(yǎng)老保險待遇水平持續(xù)較大幅度增長

由于A省統(tǒng)籌地區(qū)企業(yè)退休職工退休金長期低于全國平均水平，“十二五”期間省級統(tǒng)籌地區(qū)以年均12.65%的幅度，調(diào)整企業(yè)退休職工待遇水平，人均養(yǎng)老金水平從1280元增長到2322元，達到全國平均水平。長期持續(xù)高水平的待遇調(diào)整，導(dǎo)致A省月人均養(yǎng)老金與上年社平工資的替代率雖然由2006年的52.97%下降至2015年的49.34%，但月人均養(yǎng)老金與月人均繳費基數(shù)的替代率卻由2006年的71.48%上升至2015年的94.17%。制度內(nèi)養(yǎng)老金替代率快速增長，增加了養(yǎng)老保險基金支付壓力，同時反向鼓勵人們盡快退休。

（2）領(lǐng)取待遇人數(shù)增長較快

企業(yè)離退休人數(shù)逐年穩(wěn)步增加，離退休人數(shù)增長速度明顯高于繳費人數(shù)增長速度（見表9），自2014年后出現(xiàn)了離退休增長率高于繳費人數(shù)增長率的現(xiàn)象。主要是因為人口老齡化加快，平均預(yù)期壽命延長。2015年A省年末繳費人數(shù)與年末離退休人數(shù)的供養(yǎng)比均維持在4.38∶1左右水平，比2014年4.52∶1下降0.14。

2.兩個統(tǒng)籌地區(qū)對比

從表10可以看出，2010年以來，全省統(tǒng)籌地區(qū)支出增長到2.34倍，B市統(tǒng)籌地區(qū)支出增長到3.08倍。支出增長的差異主要源于領(lǐng)取待遇人數(shù)、人均養(yǎng)老金水平。

（1）領(lǐng)取待遇人數(shù)

從表11可以看出，B市領(lǐng)取待遇人數(shù)從2010年年末9.27萬人，增長到2015年年末的22.95萬人，增長147.57%。而同期，省級統(tǒng)籌地區(qū)領(lǐng)取人數(shù)從79.29萬人增長到101.15萬人，增長27.57%。

表9　　年末領(lǐng)取待遇人數(shù)變動情況

表10　兩個統(tǒng)籌區(qū)2010年以來養(yǎng)老保險基金支出變動表

表11　兩個統(tǒng)籌區(qū)2010年以來領(lǐng)取待遇人數(shù)對比表

（2）人均養(yǎng)老金水平

從表12可以看出，B市人均養(yǎng)老金從2010年人均2.31萬元，增長到2015年的年人均2.84萬元，增長到1.23倍。而同期，省級統(tǒng)籌地區(qū)人均養(yǎng)老金從2010年人均1.45萬元，增長到2015年的年人均2.66萬元，增長1.83倍。

綜上所述，2010年以來，省級統(tǒng)籌地區(qū)養(yǎng)老金支出增長主要是因為養(yǎng)老金水平快速提高，而B市統(tǒng)籌地區(qū)養(yǎng)老金支出增長主要是因為領(lǐng)取待遇人數(shù)快速增長。

（三）結(jié)余方面

2015年全省企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金結(jié)余501.74億元，其中省級統(tǒng)籌地區(qū)僅88.9億元，B市卻有412.84億元。

2010年省級統(tǒng)籌地區(qū)結(jié)余資金63.33億元，占全省結(jié)余資金104.62億元的60.53%，是B市的1.53倍。然而，2015年省級統(tǒng)籌地區(qū)結(jié)余資金僅占17.72%，是B市的21.53%。主要原因在于，省級統(tǒng)籌地區(qū)支出增長速度遠遠快于收入增長速度，B市統(tǒng)籌地區(qū)收入增長速度高于支出增長速度。

同時，對比表1可以看出A省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險結(jié)余資金投資收益并不理想。

（四）小結(jié)

從A省省級統(tǒng)籌地區(qū)和B市統(tǒng)籌地區(qū)企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金收、支、余情況分析，我們可以得出以下結(jié)論：

1.社會保險政策要統(tǒng)一

B市客觀上形成了社會保險費征收優(yōu)惠政策洼地，形成虹吸效應(yīng)。大量企業(yè)及其職工從A省其他地市紛紛遷入B市，年輕勞動者流入多，基金收入增長快，支出增長平穩(wěn)，結(jié)余量越來越大。因此，B市有條件實行更低的繳費費率，逐年下調(diào)繳費費率、調(diào)低繳費基數(shù)吸引更多企業(yè)搬入B市。這種做法對B市而言，是個良性循環(huán)。然而，對于A省乃至全國而言，卻有著極其負面的影響。首先，它破壞了市場的統(tǒng)一，影響周邊地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展。其次，它實質(zhì)沒有足夠征收社會保險費，影響全省乃至全國的征收總量，加大了全省乃至全國養(yǎng)老金收支平衡壓力，影響了全國范圍的養(yǎng)老保險基金收支精算平衡。A省的實踐說明了全省乃至全國社會保險政策要統(tǒng)一。

2.繳費基數(shù)、繳費費率要適度

A省統(tǒng)籌地區(qū)和B市統(tǒng)籌地區(qū)正反兩方面說明合理的繳費基數(shù)、繳費費率能促進征收，反之將會推高斷保率，反而影響?zhàn)B老保險費的征收。

3.待遇調(diào)整要科學

A省省級統(tǒng)籌地區(qū)養(yǎng)老金水平低，主要是當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展狀況決定的。硬性追趕全國平均水平，放大了企業(yè)退休職工視同繳費這一制度轉(zhuǎn)軌成本，卻沒有相應(yīng)采取提高繳費基數(shù)、在兩個統(tǒng)籌地區(qū)基礎(chǔ)上進一步提升統(tǒng)籌層次等配套政策，導(dǎo)致收支壓力驟增并長期持續(xù)。因此，建立健全養(yǎng)老保險待遇調(diào)整機制迫在眉睫。

表12　人均養(yǎng)老金水平對比表單位：萬元

表13　　 A省2010年以來結(jié)余資金分布情況單位：億元

二、A省城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基金運行特點及存在問題

A省城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險實行縣級統(tǒng)籌。2015年全省城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老基金收入73.78億元，支出53.57億元，基金累計結(jié)余為102.81億元。

（一）收入方面

如表14所示，2011年以來，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險總收入從32.12億元上升到2015年的73.78億元，增長到2.3倍。

表14　城鄉(xiāng)居民制度合并實施以來養(yǎng)老基金收入情況單位：億元

1.財政補助成為收入的主渠道

從收入結(jié)構(gòu)來看，個人繳費收入在同期總收入中的占比從2011年的36.96%下降到2015年的19.33%。財政補助收入在同期總收入中的占比從2011年的62.24%上升到2015年的75.75%。利息收入在同期總收入中的占比從2011年的0.5%上升到2015年的3%。集體補助力度長期偏弱，2011年約占總收入的0.5%，2015年約為0.3%。

具體到財政補助項目，可以看出，財政補貼支出結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化。個人繳費補助比重從2011年的21.56%，下降到2015年的6.6%。基礎(chǔ)養(yǎng)老金的補貼比重從2011年的78.44%，上升到2015年的93.44%。具體見表15。

表15　城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險合并實施以來財政補貼情況單位：億元

2.個人繳費積極性不高

從繳費檔次看，A省城鄉(xiāng)居民繳費分檔繳納，繳費標準設(shè)為100元至2000元20個檔次（每100元一檔）。從表16看出，實際繳費水平長期徘徊在100多元。據(jù)統(tǒng)計，2015年全省93.76%參保人選擇100元即最低繳費檔次繳費。截至目前，A省統(tǒng)計部門只公布了2013年、2014年城鄉(xiāng)居民可支配收入，分別為21218元和23331元。養(yǎng)老保險繳費只占城鄉(xiāng)居民可支配收入約0.5%。同時，中斷繳費人員仍然較多，且30-44周歲人員約占一半，45周歲以上人員約占三分之一。

表16　城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險合并實施參保人數(shù)及人均繳費情況

（二）支出方面

如表17所示，2011年以來，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金支出從15.57億元上升到2015年的53.57億元，年均增長37.54%，遠高于同期基金收入和財政收入增長水平。

表17　城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險合并實施以來支出情況單位：億元

從支出結(jié)構(gòu)看，2015年仍然以基礎(chǔ)養(yǎng)老金支出為主，個人賬戶養(yǎng)老金支出占比很小。一方面，由于城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險于2009年起步，大部分領(lǐng)取待遇人員沒有個人賬戶，只能領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金。同時，A省分別在2014年、2015年兩次以每月15元的幅度提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金。另一方面，領(lǐng)取待遇人數(shù)從2011年末的319.42萬人增長到2015年末的398.21萬人。

受制于城鄉(xiāng)居民基數(shù)大以及經(jīng)濟社會發(fā)展實際，目前只能維持較低的養(yǎng)老金水平。因此，這樣的支出結(jié)構(gòu)導(dǎo)致A省城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金水平偏低。2015年人均一個月不足100元，約占企業(yè)職工養(yǎng)老保險平均待遇的5%，約占居民平均可支配收入的6%。

（三）結(jié)余方面

如表18所示，基金結(jié)余增長速度較快，2015年全省城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老基金累計結(jié)余為102.82億元，比2011年增加80.04億元，增長到4.51倍。個人賬戶基金結(jié)余99.88億元，占基金比例的97.14%，與去年同期相比增長24.94%；基礎(chǔ)養(yǎng)老金基金結(jié)余2.94億元，占基金比例的2.86%，與去年同期相比增長10.3%。個人賬戶積累較快，有利于優(yōu)化基金結(jié)構(gòu)，提高參保人待遇。但與利息收入相比，基金結(jié)余保值增值還有很大的提高空間，需要進一步加強。

表18　城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老合并實施以來結(jié)余情況單位：億元

（四）小結(jié)

目前，在人均養(yǎng)老費水平較低的情況下，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險收支運行平穩(wěn)。但從長遠看，個人繳費積極性不高，必將影響退休金待遇；且個人賬戶實賬累積極有可能影響基金長期收支平衡，成為制約基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平提高的重要因素。

三、養(yǎng)老保險制度運行中激勵約束機制缺失

企業(yè)職工養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金收、支方面存在的問題，都有激勵約束機制缺失的原因。一方面，不僅個人和單位繳費積極性不高，連地方政府征收積極性也不高。另一方面，地方政府常有提高待遇、調(diào)低繳費費率等短期行為的沖動。

（一）個人方面

1.個人繳費約束不足

一是法律規(guī)定缺失。《社會保險法》規(guī)定職工應(yīng)當參加基本養(yǎng)老保險，應(yīng)當按照國家規(guī)定的工資比例繳納基本養(yǎng)老保險費。因此，參保并足額繳費是職工的義務(wù)。然而，《社會保險法》沒有對職工不參保、不足額繳費行為制定罰則，沒有賦予行政機關(guān)采取強制措施確保職工履行這一義務(wù)。依據(jù)《社會保險法》授權(quán)，《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》是規(guī)范城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險主要法律依據(jù)。按此規(guī)定，符合條件的城鄉(xiāng)居民可以在戶籍地參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，自行選擇國家確定的繳費標準（100元至2000元）中任一檔繳費。因此，參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險并非法定義務(wù)。二是其他手段不足。個人社會保險繳費情況既沒有納入信用體系建設(shè)，也沒有作為各類榮譽評比、政府補助的條件，個人繳費記錄對個人生活基本沒有影響。

2.個人繳費激勵不夠

一是年老風險的特點。養(yǎng)老風險的特點是一維不可逆的，養(yǎng)老保險利益要到退休時才能享受。對于在職職工而言，養(yǎng)老風險是遠期的，并不急迫；養(yǎng)老利益也是遠期的，并不直接；養(yǎng)老支出是可預(yù)計的，且有較大的彈性，加之我國傳統(tǒng)是家庭養(yǎng)老。與此相反，醫(yī)療風險不可預(yù)測的，隨時隨地可能降臨，所需費用難以估計，醫(yī)療保險是可以及時轉(zhuǎn)化為當期利益。因此，人們參加醫(yī)療保險的意愿很高，人們參加養(yǎng)老保險的意愿遠比參加醫(yī)療保險低。

二是待遇計發(fā)與個人繳費關(guān)系不緊密。在現(xiàn)行制度下，基本養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成。其中，基礎(chǔ)養(yǎng)老金由社會平均工資和指數(shù)化個人繳費基數(shù)共同確定，比較復(fù)雜，個人繳費和待遇計發(fā)及待遇調(diào)整沒有直接簡明對應(yīng)，不利于調(diào)動個人繳費積極性。同時，多年來養(yǎng)老保險結(jié)余資金投資效益很不理想，個人賬戶記賬利息偏低，許多人情愿自行投資，自行積累養(yǎng)老資金，而不愿意積極參保。

3.個人對養(yǎng)老金待遇期望值高

許多人并沒有準確認識養(yǎng)老保險關(guān)系中的享受待遇權(quán)利與繳費義務(wù)的關(guān)系，把基本養(yǎng)老保險當成社會福利，形成強大的民意，影響政府決策。

（二）用人單位（集體經(jīng)濟）方面

1.用人單位繳費剛性約束不強

《社會保險法》對用人單位的繳費義務(wù)做了明確規(guī)定，也規(guī)定了相應(yīng)的罰則，主要以罰款為主。一方面，對用人單位及其負責人的處罰偏輕，不履行繳費義務(wù)風險小。另一方面，由于就業(yè)登記制度落后，職工工資不透明，征收機關(guān)沒有足夠手段核實、調(diào)查取證，給用人單位不如實繳費留有空間。相當多用人單位沒有依法全員參保，沒有足額繳費。

2.用人單位繳費激勵力度偏弱

當前，用人單位繳費是為統(tǒng)籌基金做貢獻。一方面，用人單位繳費和個人待遇計發(fā)沒有直接對應(yīng)關(guān)系，用人單位繳納再多的社會保險費也無法激發(fā)員工的工作積極性。另一方面，單位多繳費對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營不能產(chǎn)生利益，少繳費就是實實在在降低成本。職工對單位繳費情況也漠不關(guān)心，甚至于與單位合謀，情愿以靈活就業(yè)人員性質(zhì)參保，降低用人單位運營成本。

3.集體補助規(guī)定難以落地

《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》規(guī)定：“有條件的村集體經(jīng)濟組織應(yīng)當對參保人繳費給予補助，補助標準由村民委員會召開村民會議民主確定，鼓勵有條件的社區(qū)將集體補助納入社區(qū)公益事業(yè)資金籌集范圍。”這一規(guī)定本身不是強制性的規(guī)定，而且相當部分村、社區(qū)沒有條件對參保人給予補助。因此，在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度實施中，集體補助收入一直不高。

（三）地方政府

1.部門分工協(xié)作機制不健全

目前，A省企業(yè)職工養(yǎng)老保險由地稅部門征收，但尚未形成科學的分工協(xié)作機制，影響基金收入。2001年A省出臺的社會保險費征繳辦法規(guī)定：“基本養(yǎng)老保險費的基數(shù)，不得低于省人民政府公布的當?shù)芈毠ぷ畹凸べY標準”。為此，A省許多企業(yè)按略高于最低工資水平申報繳費。稅務(wù)部門以《社會保險法》未授予其檢查、處罰等權(quán)力為由，沒有開展實質(zhì)審核。人社部門以征收職責已委托稅務(wù)部門為由，只肯加強支出管理，不肯開展收入管理。

2.省級、市級事權(quán)劃分不明確

A省省級統(tǒng)籌地區(qū)實行的統(tǒng)收統(tǒng)支的模式，具體執(zhí)行中由稅務(wù)部門（省以下垂直管理）征收，由各地經(jīng)辦機構(gòu)（屬地管理，省級負責部分經(jīng)費）辦理參保登記、待遇審核。省級每年根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)分解下達各地征收任務(wù)數(shù)。各地征收積極性不高。一方面，省級以基數(shù)加成法下達的任務(wù)，也不完全科學合理，各地紛紛打報告要求調(diào)低任務(wù)數(shù)。在實際執(zhí)行中，各地采取各種手段制約稅務(wù)部門應(yīng)收盡收。另一方面，各地在參保登記、待遇核發(fā)方面把關(guān)不嚴，一些不符合企業(yè)職工養(yǎng)老保險條件人員被納入保險制度，一些人員待遇核發(fā)偏高。

3.政府短期行為不受約束

一些地方政府為招商引資隨意調(diào)低企業(yè)職工養(yǎng)老保險繳費費率、繳費基數(shù)。如前所述，B市逐年降低企業(yè)基本養(yǎng)老保險繳費費率和繳費基數(shù)。一些地方政府為追求政績盲目調(diào)高企業(yè)職工養(yǎng)老保險待遇水平，如前所述，“十二五”期間A省統(tǒng)籌地區(qū)超常規(guī)非正常調(diào)整待遇。這些短期行為，嚴重影響了全省乃至全國企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金收支平衡，削弱了社會保險基金應(yīng)對人口老齡化的能力。

四、對策建議

基本養(yǎng)老保險制度涉及個人、用人單位（集體經(jīng)濟）、政府三個主體，激勵約束機制相應(yīng)區(qū)分為三個層面。應(yīng)當立足于基本養(yǎng)老保險制度本身，按照精算平衡原則，統(tǒng)籌兼顧，進一步完善養(yǎng)老保險制度，提高制度本身的激勵約束功能。同時，還應(yīng)在充分運用基本養(yǎng)老保險制度之外的積極因素，用以增加基本養(yǎng)老保險激勵約束機制。

（一）個人方面

個人的激勵約束機制應(yīng)以繳費為主，激勵為主，約束為輔，著重在激勵方面下工夫。

1.進一步完善個人繳費激勵機制

人們參加基本養(yǎng)老保險的動機可簡單概括為趨利避害。趨利，就是投入產(chǎn)出效益。避害，就是規(guī)避風險。因此，個人激勵機制應(yīng)包括以下三個方面：一是進一步優(yōu)化基本養(yǎng)老保險風險保障功能。通過精簡歸并，增加養(yǎng)老保險工傷、病殘、遺屬保障功能。通過基本養(yǎng)老保險與商業(yè)保險合作，養(yǎng)老保險基金為所有參保人員提供兩全商業(yè)保險，提高短壽人員喪葬撫恤標準，既保障短壽人員繳費儲存額繼承的權(quán)益，又建立長壽和短壽人群風險分擔和統(tǒng)籌共濟的機制，實現(xiàn)精算平衡。二是進一步加大個人繳費與待遇計發(fā)掛鉤力度。研究擴大個人賬戶，改革養(yǎng)老保險待遇計發(fā)辦法，實現(xiàn)繳費和待遇直接簡明對應(yīng)。統(tǒng)一確定個人賬戶記賬利率，加大待遇調(diào)整中個人繳費因素的權(quán)重。三是盡快實現(xiàn)社會保險統(tǒng)一征收。通過醫(yī)保、工傷等即期可以實現(xiàn)的利益引導(dǎo)個人積極繳費。

2.進一步完善個人繳費約束機制

盡管職工個人足額繳費是法定義務(wù)，但在約束機制方面，不好采取過火的法律手段，只能采取較為溫和的行政手段和經(jīng)濟手段。一是把個人繳費情況納入信用體系建設(shè)，對不足額繳費的職工個人給予相應(yīng)的懲罰，在貸款、消費方面給予必要的限制。同時，把個人繳費作為政府表彰、補助的重要依據(jù)。二是建立強制執(zhí)行制度，授權(quán)征收機構(gòu)對欠費個人采取強制手段執(zhí)行。三是將贍養(yǎng)人應(yīng)當履行對老年人經(jīng)濟上供養(yǎng)的義務(wù)與養(yǎng)老保險制度結(jié)合。一方面，要將子女的義務(wù)轉(zhuǎn)化為子女為父母繳費的責任。另一方面，要將子女義務(wù)轉(zhuǎn)化為家庭分擔基本養(yǎng)老制度轉(zhuǎn)型成本的責任，即當企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的視同繳費待遇和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇不足以保障老年人生活時，理應(yīng)由子女負擔，以此調(diào)低社會對養(yǎng)老保險待遇調(diào)整的期望值。

（二）用人單位方面

用人單位方面的激勵約束機制應(yīng)以約束為主，激勵為輔，著重在約束方面下工夫。

1.強化用人單位繳費剛性約束

一是加大對用人單位及其負責人的處罰力度，提高企業(yè)違規(guī)成本。一方面，要研究引入刑事責任。另一方面，要嚴格執(zhí)行社會保險法賦予的強制性措施，通過相關(guān)行政部門劃轉(zhuǎn)用人單位銀行存款和法院扣押、查封、拍賣財產(chǎn)等加強基金征收。二是建立違規(guī)企業(yè)黑名單制度，對其在銀行貸款、財政補助、政府采購、政府購買服務(wù)方面予以相應(yīng)限制。三是優(yōu)化就業(yè)登記制度，及時將職工納入就業(yè)登記范圍。完善就業(yè)登記信息系統(tǒng)建設(shè)，實現(xiàn)就業(yè)信息與社會保險信息共享，促使用人單位全員參保。四是加快推進商事登記“五證合一”，實現(xiàn)社保登記與工商登記同步開展，推動企業(yè)應(yīng)保盡保。

2.加強對用人單位繳費的激勵

一是把社會保險繳費情況納入企業(yè)信用體系建設(shè)，在同等情況下，對于企業(yè)信用等級高的用人單位優(yōu)先給予財政補助、政府采購、政府購買服務(wù)。二是將部分單位繳費劃入個人賬戶，建立激勵賬戶，建立健全用人單位繳費與職工個人利益掛鉤機制，把單位繳費的功能從單純?yōu)榻y(tǒng)籌基金做貢獻拓展為同時能提高員工個人養(yǎng)老利益，實現(xiàn)單位繳費對職工的激勵功能。如此，單位多繳費，職工會視其為增加自身福利，有效激發(fā)職工工作積極性，提高生產(chǎn)效率。反之，職工會監(jiān)督單位足額繳費。

3.強化集體補助力度

把對參保人繳費給予補助列入集體經(jīng)濟分紅的項目，要在集體土地流轉(zhuǎn)收益及集體土地轉(zhuǎn)讓收益中預(yù)留對參保人繳費補助資金。

（三）地方政府方面

地方政府的激勵約束機制，要以約束為主，激勵為輔導(dǎo)，著力在明確職責、加強考核、健全決策機制方面下工夫。

1.厘清職責，加強考核

政府約束激勵機制，首先要厘清職責，最終要加強考核，落實到領(lǐng)導(dǎo)干部身上。

一方面，要明確政府部門間的分工協(xié)作關(guān)系。當前，最緊迫的是明確征收主體并賦予其征管、檢查、監(jiān)督、處罰的職責。另一方面，要合理確定各級政府間的征收、支出責任。關(guān)鍵在于通過經(jīng)濟社會發(fā)展統(tǒng)計數(shù)據(jù)、稅務(wù)征收情況等合理分解征收任務(wù)。同時，要對政府在基本養(yǎng)老保險基金征收方面的履職情況及決策程序上著力，加強對一級政府及其組成部門領(lǐng)導(dǎo)班子考核。把考核結(jié)果作為上級財政補助的主要依據(jù)，作為干部使用的重要依據(jù)。

2.健全基本養(yǎng)老保險決策機制

一是明確養(yǎng)老保險政策的制定權(quán)。全國實行統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險制度，實現(xiàn)相對統(tǒng)一的繳費率，統(tǒng)一的繳費基數(shù)計算辦法，正常的待遇調(diào)整機制。一方面，養(yǎng)老保險政策制定權(quán)應(yīng)當適當上收，嚴禁各地突破制度擅自降低繳費費率、調(diào)低繳費基數(shù)、非正常調(diào)高待遇水平、擴大支出范圍。另一方面，要扎實推進省級統(tǒng)籌，確保全省范圍內(nèi)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險編制預(yù)算、調(diào)劑使用基金、繳費比例、支付項目、調(diào)整政策、經(jīng)費管理的統(tǒng)一。

二是建立科學的待遇調(diào)整機制。A省的實踐證明，非正常的待遇調(diào)整對于基金收支平衡沖擊不僅巨大而且長期。因此，建立科學的待遇調(diào)整機制對于實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險基金收支自我平衡具有重大而深遠的影響。

要根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展水平、財力狀況，科學劃分家庭、國有企業(yè)、社?；稹⒐藏斦诒Ｕ侠夏耆松钪械呢熑?。綜合考慮工資增長、物價指數(shù)、養(yǎng)老保險基金結(jié)余投資收益、家庭應(yīng)承擔的贍養(yǎng)責任等因素，合理確定待遇調(diào)整水平。調(diào)整辦法要與繳費掛鉤，體現(xiàn)多繳多得。

三是優(yōu)化決策程序。養(yǎng)老保險收支政策涉及面廣，影響基金收支精算長期平衡，專業(yè)性強。為此，養(yǎng)老保險收支政策調(diào)整決策中引入專家論證、向社會征求意見等程序，能有效提高政府決策水平，有效約束政府短期行為。

四是提高養(yǎng)老保險基金投資收益。提高養(yǎng)老保險基金結(jié)余資金投資收益，能夠提高社會保險基金自我平衡能力，為降低保險費率、提高保險待遇創(chuàng)造條件。

［1］卓鍇化，施冀.農(nóng)村低保與就業(yè)、社會保險政策銜接問題研究［J］.財政科學，2016（3）.

［2］楊良初，史靜遠.養(yǎng)老金個人賬戶：從“做實”到“名義”的探討［J］.中國財政，2015（20）.

［3］于環(huán).反思養(yǎng)老保險與財政的關(guān)系［J］.中國財經(jīng)信息資料.2015（30）.

［4］蓋根路.完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險激勵機制——探討名義賬戶和世賬“混合制”［J］.中國社會保障，2010（10）.

作者單位：福建省財政廳

（責任編輯：邢荷生）

F812.7

A

2096-1391（2016）07-0140-14