四川省攀枝花市財(cái)政局

財(cái)政金融聯(lián)動(dòng)推進(jìn)攀枝花現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的對(duì)策建議

四川省攀枝花市財(cái)政局

內(nèi)容提要：為破解現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展資金瓶頸，攀枝花市財(cái)政局成立課題組，在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，結(jié)合省政府《關(guān)于實(shí)施財(cái)政金融互動(dòng)政策通知》精神以及攀枝花實(shí)際，就如何實(shí)施財(cái)政金融聯(lián)動(dòng)進(jìn)行了研究。課題組認(rèn)為，財(cái)政金融聯(lián)動(dòng)對(duì)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有著不可替代的優(yōu)勢(shì)，特別是在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)下，完全依賴(lài)財(cái)政投入的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式已難以維系，只有順應(yīng)農(nóng)業(yè)投入基金化、資本化的發(fā)展潮流，積極轉(zhuǎn)變財(cái)政資金投入方式，綜合運(yùn)用各種金融工具，撬動(dòng)和吸引社會(huì)資本，構(gòu)建一個(gè)以“財(cái)政投入為引導(dǎo)、金融信貸為支撐、社會(huì)資本為補(bǔ)充”的多元化農(nóng)業(yè)投入體系，才能實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。對(duì)此，課題組有針對(duì)性地提出了財(cái)政金融聯(lián)動(dòng)推進(jìn)攀枝花現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的對(duì)策建議，供參考。

財(cái)政金融聯(lián)動(dòng)支農(nóng)多元化投入

一、推進(jìn)財(cái)政金融聯(lián)動(dòng)支農(nóng)的現(xiàn)實(shí)意義

財(cái)政金融聯(lián)動(dòng)是以降低融資成本、激發(fā)市場(chǎng)活力、突出重點(diǎn)領(lǐng)域、提高政策實(shí)效、優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)、豐富融資方式為目標(biāo)，從債權(quán)融資、股權(quán)融資、資產(chǎn)證券化融資等方面對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展給予支持。

（一）滿(mǎn)足農(nóng)業(yè)發(fā)展資金需求的迫切需要

近年來(lái)，隨著國(guó)家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)的建設(shè)，攀枝花現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展取得了巨大成就。但不可否認(rèn)的是，由于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍然滯后，傳統(tǒng)且分散的農(nóng)作方式導(dǎo)致現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的集約化程度不高，“靠天吃飯”的狀況尚未得到根本改觀，得天獨(dú)厚的農(nóng)業(yè)發(fā)展稟賦沒(méi)有得到充分發(fā)揮，使得農(nóng)業(yè)在金融市場(chǎng)面前具有弱質(zhì)性，社會(huì)資金特別是銀行信貸資金投向農(nóng)業(yè)的愿望不強(qiáng)，大幅減少了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展的資金來(lái)源。在此情況下，單純依靠金融資本來(lái)支持農(nóng)業(yè)發(fā)展不具有可操作性。

（二）提高財(cái)政資金使用績(jī)效的必然選擇

客觀地講，盡管現(xiàn)行財(cái)政支農(nóng)政策對(duì)攀枝花市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展起到了促進(jìn)作用，但與農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)需求還存在較大的差距，主要表現(xiàn)在財(cái)政投入方式單一、財(cái)政資金使用“單項(xiàng)突進(jìn)”、財(cái)政資金形成資產(chǎn)無(wú)法實(shí)現(xiàn)“資源”向“資本”的有效轉(zhuǎn)變、財(cái)政資金乘數(shù)效應(yīng)不高等方面。上述這些問(wèn)題，都在一定程度上降低了財(cái)政支農(nóng)資金的使用績(jī)效，且無(wú)法通過(guò)原有方式在短時(shí)間內(nèi)得到有效解決，導(dǎo)致政策的實(shí)施與農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)需求還存在較大的差距。

（三）順應(yīng)財(cái)政支農(nóng)方式改革的客觀要求

在當(dāng)前財(cái)政收入從過(guò)去兩位數(shù)轉(zhuǎn)入個(gè)位數(shù)增長(zhǎng)的情況下，盡管中央和省委1號(hào)文件都提出了“確保農(nóng)業(yè)投入只增不減”的要求，但“鍋里有碗里才有”的道理表明，財(cái)政農(nóng)業(yè)專(zhuān)項(xiàng)投入增幅下降已成為必然趨勢(shì)，依靠傳統(tǒng)的增加財(cái)政投入方式已難以維系。同時(shí)，由于農(nóng)業(yè)發(fā)展“兩塊天花板”和“一塊地板”的矛盾始終未得到調(diào)和，農(nóng)資價(jià)格和農(nóng)業(yè)用工成本呈現(xiàn)“雙漲”態(tài)勢(shì)，這些“老問(wèn)題”和“新情況”相互交織，各種矛盾累積疊加，迫切要求我們加快改革創(chuàng)新，走出與現(xiàn)代財(cái)政制度要求和農(nóng)村實(shí)際需求相契合的新的發(fā)展路子。

（四）金融機(jī)構(gòu)拓展廣大農(nóng)村市場(chǎng)的內(nèi)在需求

隨著國(guó)內(nèi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的不斷健全，金融競(jìng)爭(zhēng)日趨白熱化，金融機(jī)構(gòu)拓展新市場(chǎng)的意愿十分強(qiáng)烈，而農(nóng)村金融市場(chǎng)的相對(duì)“空白”，正好滿(mǎn)足了這些金融機(jī)構(gòu)“開(kāi)疆?dāng)U土”的發(fā)展需要；加之現(xiàn)代農(nóng)業(yè)作為國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展的重點(diǎn)行業(yè)，具有吸引金融機(jī)構(gòu)主動(dòng)到農(nóng)村投資農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的政策優(yōu)勢(shì)。另外，攀枝花作為國(guó)內(nèi)知名的經(jīng)濟(jì)農(nóng)作物主產(chǎn)地，其特色優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品已得到消費(fèi)市場(chǎng)的一致認(rèn)可，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效益持久而穩(wěn)定，這與風(fēng)險(xiǎn)避規(guī)程度較高的金融機(jī)構(gòu)具有很好的互融性。

二、現(xiàn)行財(cái)政金融聯(lián)動(dòng)支農(nóng)政策綜述

（一）政策概述

現(xiàn)行財(cái)政金融聯(lián)動(dòng)支農(nóng)政策主要包括財(cái)政貼息、擔(dān)保補(bǔ)助、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、費(fèi)用獎(jiǎng)補(bǔ)等。

1.財(cái)政貼息

財(cái)政貼息是指由財(cái)政預(yù)算安排、用于對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體使用銀行貸款從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目建設(shè)給予財(cái)政貼息。目前的政策主要是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化銀行貸款項(xiàng)目省級(jí)財(cái)政貼息政策，政策內(nèi)容是對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的固定資產(chǎn)投資銀行貸款（含基建和更新改造）予以銀行貸款基準(zhǔn)利率貼息；貼息對(duì)象主要是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社；貼息金額由實(shí)際到位的貸款額、相應(yīng)的銀行貸款基準(zhǔn)利率和貼息期限計(jì)算確定，單個(gè)經(jīng)營(yíng)主體財(cái)政貼息總額不超過(guò)200萬(wàn)元。

2.擔(dān)保補(bǔ)助

主要是通過(guò)財(cái)政補(bǔ)助的方式，鼓勵(lì)擔(dān)保機(jī)構(gòu)對(duì)符合條件的農(nóng)業(yè)信貸需求予以擔(dān)保，降低農(nóng)民貸款門(mén)檻。目前的政策主要是省級(jí)農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助政策，政策內(nèi)容包括以獎(jiǎng)代補(bǔ)資金和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助資金。其中，以獎(jiǎng)代補(bǔ)資金用于增加擔(dān)保機(jī)構(gòu)資本金，以國(guó)有資本金的方式注入；風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助資金用于當(dāng)擔(dān)保機(jī)構(gòu)提取的風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金不足以彌補(bǔ)損失時(shí)，彌補(bǔ)擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)損失；如有余額，結(jié)轉(zhuǎn)下年使用。補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)是按照農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司當(dāng)年提供的農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)?？傤~和增量予以一定比例的補(bǔ)助。

3.政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)

主要是通過(guò)財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼政策扶持，構(gòu)建市場(chǎng)化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障體系，對(duì)種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)因遭受自然災(zāi)害和意外事故造成的經(jīng)濟(jì)損失提供直接物化成本保險(xiǎn)，解決農(nóng)業(yè)“高風(fēng)險(xiǎn)”的問(wèn)題。為此，國(guó)家建立了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。截至2014年，四川省中央財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼品種有水稻、玉米、油菜、馬鈴薯、公益林、商品林、能繁母豬、奶牛、育肥豬等9個(gè)。保費(fèi)補(bǔ)貼資金撥付方式為“年初預(yù)撥、年終結(jié)算”的辦法，補(bǔ)貼資金由財(cái)政部門(mén)將保費(fèi)資金直接撥付到當(dāng)?shù)乇ｋU(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)設(shè)立的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼資金專(zhuān)戶(hù)。

4.特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)

主要是針對(duì)攀枝花特色農(nóng)產(chǎn)品開(kāi)展的地方性保險(xiǎn)，彌補(bǔ)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面有限的問(wèn)題。目前，攀枝花市開(kāi)展的特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)，主要品種包括芒果、枇杷、設(shè)施大棚及蔬菜、露地蔬菜、肉羊等5個(gè)品種，試點(diǎn)區(qū)域限定在大龍譚鄉(xiāng)、丙谷鎮(zhèn)和紅格鎮(zhèn)等13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

5.費(fèi)用獎(jiǎng)補(bǔ)

主要是鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)農(nóng)村的貸款力度，解決“不愿貸”問(wèn)題。現(xiàn)行獎(jiǎng)補(bǔ)政策主要有：

（1）農(nóng)村金融定向費(fèi)用補(bǔ)貼政策，主要內(nèi)容是對(duì)米易縣和鹽邊縣的金融機(jī)構(gòu)當(dāng)年涉農(nóng)貸款平均余額同比增長(zhǎng)超過(guò)15%的部分，按2%的比例給予獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)不良貸款率高于3%且同比上升的金融機(jī)構(gòu)，不予獎(jiǎng)勵(lì)；補(bǔ)貼資金由中央、省、市（縣）三級(jí)按90∶5∶5比例共同分擔(dān)。該政策自2016年起，實(shí)施范圍從“兩縣”擴(kuò)展至“三區(qū)”。

（2）精準(zhǔn)扶貧貸款獎(jiǎng)補(bǔ)政策，主要目的是對(duì)向建檔立卡貧困戶(hù)發(fā)放貸款的金融機(jī)構(gòu)，按當(dāng)年實(shí)際發(fā)放貸款總額的1%給予補(bǔ)貼，補(bǔ)貼資金由省、市（縣）兩級(jí)財(cái)政按80：20比例共同分擔(dān)。

（二）政策的實(shí)施效果

財(cái)政金融聯(lián)動(dòng)政策的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政資金、金融資本和農(nóng)業(yè)發(fā)展多贏的局面。

從財(cái)政資金來(lái)看，實(shí)現(xiàn)了“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”。一是投入方式由“直接投入”變?yōu)椤伴g接投入”，放大了財(cái)政支農(nóng)資金的使用效益；二是投入對(duì)象由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體變?yōu)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體和金融機(jī)構(gòu)并存，降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的融資成本。

從金融資本來(lái)看，實(shí)現(xiàn)了“兩個(gè)提高”。一是提高了金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)業(yè)放貸的積極性，拓展了金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村的發(fā)展空間；二是提高了金融資本自身的安全性，一定程度上降低和消除了金融風(fēng)險(xiǎn)。

從農(nóng)業(yè)發(fā)展來(lái)看，實(shí)現(xiàn)了“兩個(gè)增加”。一是增加了支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的資金規(guī)模，緩解了農(nóng)業(yè)發(fā)展的資金瓶頸；二是增加了農(nóng)民的人均收入，激發(fā)了他們以農(nóng)致富的積極性。

（三）政策的現(xiàn)實(shí)差距

總體來(lái)看，財(cái)政金融聯(lián)動(dòng)政策的實(shí)施具有“破冰”的作用，但在實(shí)際操作層面，還有很大的拓展空間。

1.理念還需提升

不管是政府部門(mén)，還是金融機(jī)構(gòu)，不管是經(jīng)營(yíng)主體，還是社會(huì)資本，很大程度上對(duì)財(cái)政金融聯(lián)動(dòng)的理解和認(rèn)識(shí)還未做到與時(shí)俱進(jìn)，思想僵化，仍然用“老思維”來(lái)解決當(dāng)前所面臨的“新問(wèn)題”，尤其是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體對(duì)新興資本市場(chǎng)認(rèn)識(shí)不充分，先進(jìn)的技術(shù)手段運(yùn)用較少。同時(shí)，現(xiàn)行財(cái)政金融聯(lián)動(dòng)中，對(duì)聯(lián)動(dòng)成本考慮較少，加之聯(lián)動(dòng)績(jī)效評(píng)價(jià)體系尚未建立，聯(lián)動(dòng)的內(nèi)在修正機(jī)制未得到很好的發(fā)揮，聯(lián)動(dòng)實(shí)施的效果難以得到客觀的評(píng)估，對(duì)完善財(cái)政金融聯(lián)動(dòng)政策無(wú)法做到“自我修正、適時(shí)修正、高效修正”。

2.方式還需創(chuàng)新

目前，財(cái)政金融聯(lián)動(dòng)方式大多還停留在財(cái)政貼息、激勵(lì)獎(jiǎng)補(bǔ)等層面，對(duì)社會(huì)資本的撬動(dòng)力度還不夠，財(cái)政資金的杠桿作用還未能得到充分發(fā)揮，投入農(nóng)業(yè)發(fā)展的資金與農(nóng)業(yè)的現(xiàn)實(shí)需要還存在較大的差距，究其原因主要是政府還沒(méi)有真正架通與社會(huì)資本之間的橋梁，部分封閉了支農(nóng)資金的來(lái)源渠道，限制了支農(nóng)資金使用效益的最大化。一方面，現(xiàn)有財(cái)政金融聯(lián)動(dòng)中的“金融”僅局限于狹義上的銀行、保險(xiǎn)、擔(dān)保等傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)，還沒(méi)有拓展至廣義上的金融資本，游離于資本市場(chǎng)中的龐大社會(huì)資金尚未得到充分利用（詳見(jiàn)圖1）。另一方面，受制于傳統(tǒng)聯(lián)動(dòng)對(duì)象的固化，導(dǎo)致聯(lián)動(dòng)手段單一，信托、基金以及“互聯(lián)網(wǎng)+”等先進(jìn)手段未能大展拳腳。

3.政策還需完善

雖然各級(jí)政府現(xiàn)已出臺(tái)了一些財(cái)政金融聯(lián)動(dòng)政策，但缺少相應(yīng)的操作細(xì)則，導(dǎo)致政策落地困難。如特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)就存在缺少專(zhuān)業(yè)鑒定、災(zāi)害定責(zé)定損難的問(wèn)題，使得農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)理賠困難，容易引起理賠糾紛。同時(shí)，受銀監(jiān)部門(mén)對(duì)金融機(jī)構(gòu)以及金融機(jī)構(gòu)自身考核制度的影響，基層金融機(jī)構(gòu)大多不愿意放貸給農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，怕因此影響到自己的考核業(yè)績(jī)，這就造成了政策“制定容易落實(shí)難”的窘境，類(lèi)似的問(wèn)題還有很多，導(dǎo)致財(cái)政金融聯(lián)動(dòng)政策受制于各種制度約束，政策執(zhí)行面臨著“五花大綁”的局面，政策初衷難以完全實(shí)現(xiàn)。

4.力度還需加大

目前的財(cái)政金融聯(lián)動(dòng)政策與農(nóng)民群眾的現(xiàn)實(shí)需要還有一定的距離。一方面，財(cái)政投入力度還不夠，如財(cái)政金融聯(lián)動(dòng)中財(cái)政投入占財(cái)政支農(nóng)支出的比例較低，財(cái)政貼息的范圍還僅僅局限于固定資產(chǎn)貸款貼息，沒(méi)有把流動(dòng)資金貸款納入貼息范圍；特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)僅局限于芒果等五個(gè)品種，其他具有“一鄉(xiāng)一品”的特色農(nóng)產(chǎn)品沒(méi)有納入保險(xiǎn)范圍。另一方面，受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長(zhǎng)、自然條件等不可抗拒因素的影響，農(nóng)產(chǎn)品具有的供需彈性小、季節(jié)性強(qiáng)、利潤(rùn)薄等特性導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性，使得社會(huì)資金特別是銀行信貸資金不愿投向農(nóng)業(yè)，與政府的熱情形成鮮明對(duì)比，呈現(xiàn)“一冷一熱”的現(xiàn)象。

圖1　政府與資本市場(chǎng)之間沒(méi)有直接對(duì)接

三、拓展財(cái)政金融聯(lián)動(dòng)支農(nóng)的對(duì)策建議

針對(duì)當(dāng)前財(cái)政金融聯(lián)動(dòng)與農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)實(shí)需要的差距，我們必須要拓展聯(lián)動(dòng)思路，創(chuàng)新財(cái)政金融聯(lián)動(dòng)政策，探索建立多方共贏的金融支農(nóng)協(xié)作新機(jī)制，努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)有發(fā)展、金融機(jī)構(gòu)有收益、財(cái)政補(bǔ)貼有效率、農(nóng)民最終得實(shí)惠的共贏局面。

（一）理清財(cái)政金融聯(lián)動(dòng)支農(nóng)思路

財(cái)政金融聯(lián)動(dòng)的關(guān)鍵是把握好財(cái)政和金融的結(jié)合點(diǎn)，既要發(fā)揮財(cái)政配置資源的作用，又要激活金融部門(mén)的內(nèi)生動(dòng)力，變傳統(tǒng)的“單兵突擊”為“聯(lián)動(dòng)出擊”，實(shí)現(xiàn)財(cái)政金融政策的有效結(jié)合，更好地服務(wù)于“三農(nóng)”，主要是“建立四個(gè)體系，夯實(shí)一個(gè)基礎(chǔ)”，即：完善金融獎(jiǎng)補(bǔ)的政策體系，增加農(nóng)業(yè)信貸增量；完善貸款風(fēng)險(xiǎn)的補(bǔ)貼體系，健全融資分險(xiǎn)機(jī)制；完善農(nóng)業(yè)融資的擔(dān)保體系，放大農(nóng)業(yè)資金使用效益；豐富農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的保險(xiǎn)體系，健全保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼政策；夯實(shí)農(nóng)業(yè)金融的服務(wù)基礎(chǔ)，營(yíng)造良好金融環(huán)境。

（二）把握財(cái)政金融聯(lián)動(dòng)支農(nóng)原則

1.注重政策引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)放大效應(yīng)

推動(dòng)財(cái)政支農(nóng)方式轉(zhuǎn)變，綜合運(yùn)用激勵(lì)獎(jiǎng)補(bǔ)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等多種政策，發(fā)揮財(cái)政資金的撬動(dòng)作用，引導(dǎo)帶動(dòng)金融資本加大對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，釋放信貸增長(zhǎng)空間。

2.健全傳導(dǎo)機(jī)制，強(qiáng)化政策契合

堅(jiān)持“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作”原則，完善政府激勵(lì)金融、金融支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策傳導(dǎo)機(jī)制，充分發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)化選擇優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)政府支持農(nóng)業(yè)發(fā)展需求的有效對(duì)接，提高財(cái)政政策、金融政策、農(nóng)業(yè)政策的協(xié)同效應(yīng)，促進(jìn)全市農(nóng)業(yè)發(fā)展提質(zhì)增效。

3.突出重點(diǎn)領(lǐng)域，提高政策實(shí)效

完善政策實(shí)現(xiàn)方式，促進(jìn)金融布局優(yōu)化，著力提高財(cái)政金融聯(lián)動(dòng)政策的系統(tǒng)性和精準(zhǔn)度。重點(diǎn)支持特色和優(yōu)勢(shì)農(nóng)業(yè)的深度發(fā)展，幫助解決現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、精準(zhǔn)扶貧等特定對(duì)象的融資難題。

（三）明確財(cái)政金融聯(lián)動(dòng)支農(nóng)路徑

在推進(jìn)財(cái)政金融聯(lián)動(dòng)的過(guò)程中，要準(zhǔn)確把握聯(lián)動(dòng)路徑，做到有的放矢、高效聯(lián)動(dòng)。為此，課題組根據(jù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)屬性和地域特征，將農(nóng)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目劃分為四類(lèi)（見(jiàn)圖2），并有針對(duì)性地提出了支農(nóng)路徑。

I象限項(xiàng)目一般具有盈利能力好、地處河谷發(fā)達(dá)地區(qū)的特點(diǎn)，主要采用市場(chǎng)化的方式，通過(guò)組建農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，從原有的“直接投入”變?yōu)椤伴g接投入”，放大財(cái)政支農(nóng)資金使用效益，提高財(cái)政資金的使用績(jī)效，破解農(nóng)業(yè)發(fā)展資金的瓶頸。

II象限項(xiàng)目一般具有盈利能力好、地處邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)的特點(diǎn)，主要通過(guò)財(cái)政貼息、財(cái)政補(bǔ)助等財(cái)政金融聯(lián)動(dòng)方式，吸引社會(huì)資本參與項(xiàng)目建設(shè)。

III象限項(xiàng)目一般具有項(xiàng)目盈利差、地處邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)的特點(diǎn)，應(yīng)主要沿用財(cái)政直接投入的方式，解決社會(huì)資本和金融資本不愿進(jìn)入的問(wèn)題，重點(diǎn)支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收。

圖2　農(nóng)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目的四象限分析

IV象限項(xiàng)目一般具有項(xiàng)目盈利差、地處河谷發(fā)達(dá)地區(qū)的特點(diǎn)，主要通過(guò)財(cái)政貼息、財(cái)政補(bǔ)助、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)和PPP等財(cái)政金融聯(lián)動(dòng)方式，輔之以農(nóng)業(yè)項(xiàng)目支持，吸引社會(huì)資本投入，改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施條件，調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)業(yè)單位面積的產(chǎn)出效益。

（四）健全財(cái)政金融聯(lián)動(dòng)支農(nóng)政策

為加快財(cái)政金融聯(lián)動(dòng)政策的有效實(shí)施，課題組認(rèn)為，應(yīng)在立足攀枝花當(dāng)前實(shí)際的基礎(chǔ)上，通過(guò)金融獎(jiǎng)補(bǔ)、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)貼、融資擔(dān)保、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)四個(gè)體系的建立和農(nóng)業(yè)金融服務(wù)基礎(chǔ)的夯實(shí)，創(chuàng)新財(cái)政金融聯(lián)動(dòng)和財(cái)政支持農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，引導(dǎo)激勵(lì)金融資本加大對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，促進(jìn)攀枝花市財(cái)政政策效能整體提升和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展。

1.完善金融獎(jiǎng)補(bǔ)的政策體系，增加農(nóng)業(yè)信貸增量

按照“一項(xiàng)一策、一項(xiàng)一法、一項(xiàng)一品”的原則，準(zhǔn)確對(duì)接農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、精準(zhǔn)扶貧、移民搬遷安置等領(lǐng)域的金融需求，使信貸增量資金支持對(duì)象準(zhǔn)確、期限合理。

一是健全金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款獎(jiǎng)勵(lì)政策。遵循“市場(chǎng)運(yùn)作、正向激勵(lì)”的原則，對(duì)支持農(nóng)業(yè)發(fā)展形成的年度貸款增量、向無(wú)貸款記錄農(nóng)業(yè)企業(yè)發(fā)放首筆貸款、發(fā)行“三農(nóng)”專(zhuān)項(xiàng)金融債券的金融機(jī)構(gòu)，在綜合考慮年度貸款增量占比、增長(zhǎng)幅度以及其他因素的基礎(chǔ)上，給予一定比例的獎(jiǎng)補(bǔ)，以調(diào)動(dòng)金融機(jī)構(gòu)加大涉農(nóng)貸款投放的積極性。

二是實(shí)施精準(zhǔn)扶貧定向貸款獎(jiǎng)勵(lì)政策。按照精準(zhǔn)扶貧相關(guān)要求，支持和推進(jìn)扶貧小額信貸，鼓勵(lì)銀行機(jī)構(gòu)支持扶貧攻堅(jiān)行動(dòng)，在核定的貸款額度和期限內(nèi)，向建檔立卡貧困戶(hù)發(fā)放免抵押和免擔(dān)保貸款。對(duì)這些發(fā)放貸款的經(jīng)辦金融機(jī)構(gòu)，可按當(dāng)年向建檔立卡貧困戶(hù)實(shí)際發(fā)放貸款給予一定比例的獎(jiǎng)補(bǔ)。同時(shí)，積極支持相關(guān)部門(mén)建立健全扶貧開(kāi)發(fā)貸款盡職免責(zé)等制度，探索區(qū)域內(nèi)金融機(jī)構(gòu)包干服務(wù)方式等管理模式。

三是完善現(xiàn)行對(duì)金融機(jī)構(gòu)的考核獎(jiǎng)勵(lì)政策。根據(jù)當(dāng)前現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和精準(zhǔn)扶貧的現(xiàn)實(shí)需要，急需修訂完善攀枝花市出臺(tái)的對(duì)金融機(jī)構(gòu)支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考核獎(jiǎng)勵(lì)辦法，建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與財(cái)政支農(nóng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金、農(nóng)戶(hù)小額貸款等惠農(nóng)政策的有機(jī)結(jié)合途徑，豐富“銀保財(cái)”合作手段，增強(qiáng)金融支持“三農(nóng)”發(fā)展的合力支撐作用，培育集合財(cái)政、銀行、保險(xiǎn)多層次、有效競(jìng)爭(zhēng)的“三農(nóng)”金融服務(wù)體系。

2.完善貸款風(fēng)險(xiǎn)的補(bǔ)貼體系，健全融資分險(xiǎn)機(jī)制

一是建立農(nóng)業(yè)貸款風(fēng)險(xiǎn)分險(xiǎn)機(jī)制。按照“政府扶持、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、保本微利”的原則，鼓勵(lì)各級(jí)政府通過(guò)基金（基金池）的分擔(dān)或直接分擔(dān)的方式，對(duì)金融機(jī)構(gòu)為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體貸款發(fā)生的損失給予風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)貼。

二是完善農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)獎(jiǎng)補(bǔ)政策。目前，省政府根據(jù)擔(dān)保公司對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的擔(dān)保額度，按照一定比例給予財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助資金，用于在擔(dān)保機(jī)構(gòu)提取的風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金不足以彌補(bǔ)損失時(shí)，彌補(bǔ)擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)損失。為鼓勵(lì)擔(dān)保公司加大擔(dān)保力度，市政府也應(yīng)籌集資金，對(duì)擔(dān)保公司予以適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助。

三是實(shí)施特殊貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助。按照精準(zhǔn)扶貧的要求，積極籌集和整合專(zhuān)項(xiàng)扶貧、中央基本建設(shè)投資等資金，加快建立“貧困戶(hù)住房建設(shè)貸款分險(xiǎn)基金”，啟動(dòng)實(shí)施扶貧特殊貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)貼機(jī)制，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)向建檔立卡貧困戶(hù)發(fā)放住房建設(shè)貸款，支持建檔立卡貧困戶(hù)異地搬遷住房重建，對(duì)金融機(jī)構(gòu)因發(fā)放扶貧特殊貸款產(chǎn)生的損失按照一定比例予以補(bǔ)貼。

四是建立農(nóng)民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)貸款分險(xiǎn)制度。研究出臺(tái)農(nóng)民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)貸款分險(xiǎn)政策，籌集資金建立農(nóng)民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)貸款分險(xiǎn)基金。對(duì)金融機(jī)構(gòu)向返鄉(xiāng)農(nóng)民發(fā)放貸款的，按發(fā)放貸款發(fā)生的損失給予一定比例的補(bǔ)助，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)的信貸投入，鼓勵(lì)帶動(dòng)貧困群眾增收和脫貧解困。

3.完善農(nóng)業(yè)融資的擔(dān)保體系，放大農(nóng)業(yè)資金使用效應(yīng)

從現(xiàn)有農(nóng)業(yè)融資擔(dān)保工作的開(kāi)展情況看，政府控股的農(nóng)業(yè)融資擔(dān)保公司在解決“三農(nóng)”貸款擔(dān)保難、抑制融資成本過(guò)快上漲等方面發(fā)揮重要作用，特別是在當(dāng)前信貸資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)上升、代償率持續(xù)升高的情況下，其效果尤為明顯。因此，增強(qiáng)政府控股融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)的擔(dān)保能力，對(duì)推動(dòng)涉農(nóng)融資擔(dān)保具有重要意義。一是要結(jié)合農(nóng)業(yè)三項(xiàng)補(bǔ)貼改革的實(shí)施，將適度規(guī)模補(bǔ)貼資金全部用于農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系建設(shè)，進(jìn)一步做大做強(qiáng)市級(jí)農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司。二是要建立市縣兩級(jí)分級(jí)負(fù)責(zé)的擔(dān)保機(jī)制，尤其要推進(jìn)區(qū)縣政府搭建融資性擔(dān)保平臺(tái)，發(fā)揮其對(duì)區(qū)縣“三農(nóng)”融資擔(dān)保的支持作用。三是通過(guò)降低擔(dān)保費(fèi)率、減少不合理收費(fèi)、禁止向企業(yè)收取反擔(dān)保資金等方式，適當(dāng)降低企業(yè)擔(dān)保融資成本，規(guī)范擔(dān)保公司業(yè)務(wù)發(fā)展。四是逐步探索發(fā)揮財(cái)政、保險(xiǎn)的依托作用，創(chuàng)設(shè)“農(nóng)戶(hù)+保險(xiǎn)”、“財(cái)政補(bǔ)貼+保險(xiǎn)”等擔(dān)保模式，促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式。五是加快推進(jìn)農(nóng)村資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度改革，創(chuàng)新農(nóng)村多元化的財(cái)產(chǎn)抵（質(zhì)）押擔(dān)保方式，主要是將林權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等農(nóng)村靜態(tài)資產(chǎn)納入擔(dān)保抵押物范圍，解決產(chǎn)權(quán)虛置和農(nóng)村貸款抵押物缺失的問(wèn)題，從而盤(pán)活農(nóng)村存量資產(chǎn)，把“死”的資產(chǎn)變?yōu)椤盎睢钡馁Y本，走出一條“政府主導(dǎo)、銀行推新、農(nóng)戶(hù)參與”的農(nóng)村金融新路子，大力提升農(nóng)業(yè)發(fā)展融資能力。

4.豐富農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的保險(xiǎn)體系，健全保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼政策

一是針對(duì)攀枝花農(nóng)民收入普遍較低，少數(shù)民族較多的特點(diǎn)，要實(shí)行特殊銀行信貸和保險(xiǎn)優(yōu)惠政策，通過(guò)提供信貸支持和降低民族地區(qū)農(nóng)戶(hù)自繳保費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展。

二是在鞏固現(xiàn)有政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步拓寬承保區(qū)域、承保品種的廣度和深度，將攀枝花優(yōu)質(zhì)熱帶水果、早市蔬菜等優(yōu)勢(shì)產(chǎn)品納入保險(xiǎn)范圍，政府、銀行機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公司要加強(qiáng)合作，共同推動(dòng)水果、蔬菜、肉羊保險(xiǎn)試點(diǎn)工作。

對(duì)上述開(kāi)展的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作，要健全財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策，鼓勵(lì)和調(diào)動(dòng)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的積極性。

5.夯實(shí)農(nóng)業(yè)金融的服務(wù)基礎(chǔ)，營(yíng)造良好金融環(huán)境

強(qiáng)化農(nóng)村金融服務(wù)基礎(chǔ)建設(shè)，打造與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的金融服務(wù)機(jī)制，形成開(kāi)發(fā)性、政策性、商業(yè)性與合作性金融共同參與的金融服務(wù)格局，創(chuàng)新支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的金融產(chǎn)品和服務(wù)方式，營(yíng)造良好的金融環(huán)境。

一是支持金融機(jī)構(gòu)在基礎(chǔ)金融服務(wù)薄弱地區(qū)增設(shè)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，支持網(wǎng)點(diǎn)下沉，開(kāi)展定時(shí)定點(diǎn)服務(wù)，確保農(nóng)村金融全覆蓋，達(dá)到“鄉(xiāng)鄉(xiāng)有機(jī)構(gòu)、人人有服務(wù)”，并將這一工作納入農(nóng)村金融網(wǎng)點(diǎn)獎(jiǎng)補(bǔ)政策范圍內(nèi)，鼓勵(lì)他們?cè)谵r(nóng)村開(kāi)辦相關(guān)業(yè)務(wù)。

二是支持金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村布放ATM機(jī)具，做到“村村有機(jī)具”，在此基礎(chǔ)上，發(fā)展銀行卡助農(nóng)取款服務(wù)點(diǎn)及提供持續(xù)基礎(chǔ)金融服務(wù)。財(cái)政部門(mén)按照提供持續(xù)服務(wù)和服務(wù)點(diǎn)數(shù)量給予金融機(jī)構(gòu)費(fèi)用補(bǔ)貼，鼓勵(lì)銀行繼續(xù)踐行惠普金融理念，繼續(xù)在產(chǎn)品和服務(wù)上大力創(chuàng)新。

三是加強(qiáng)對(duì)小額貸款公司的管理和引導(dǎo)，發(fā)揮其在支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的積極作用。利用好社會(huì)資本，鼓勵(lì)設(shè)立村鎮(zhèn)銀行等新型中小機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)金融支持能力。

四是支持推動(dòng)農(nóng)村信用體系建設(shè)，完善農(nóng)村守信激勵(lì)和失信懲戒機(jī)制，為農(nóng)村社會(huì)成員建立健全信用檔案，優(yōu)化農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境。

（五）完善財(cái)政金融聯(lián)動(dòng)支農(nóng)機(jī)制

1.強(qiáng)化部門(mén)協(xié)作

成立以市政府牽頭，市級(jí)相關(guān)部門(mén)和金融機(jī)構(gòu)參與的財(cái)政金融聯(lián)動(dòng)工作協(xié)調(diào)小組，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，明確職責(zé)分工，加強(qiáng)工作統(tǒng)籌，及時(shí)研究解決重大問(wèn)題，建立一級(jí)抓一級(jí)、層層抓落實(shí)的工作格局，確保財(cái)政金融聯(lián)動(dòng)的有序推進(jìn)。

2.細(xì)化實(shí)施規(guī)則

結(jié)合攀枝花當(dāng)前實(shí)際，做好與省里的政策對(duì)接，抓緊出臺(tái)財(cái)政金融聯(lián)動(dòng)的具體政策和操作規(guī)程，細(xì)化考核規(guī)則，以便政策落地。

3.搭建聯(lián)動(dòng)平臺(tái)

一是構(gòu)建多層次、多渠道的銀政企融資對(duì)接平臺(tái)，建立政策執(zhí)行統(tǒng)計(jì)制度和數(shù)據(jù)信息共享機(jī)制；二是建立優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目庫(kù)并及時(shí)向金融機(jī)構(gòu)推薦，構(gòu)建農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與金融機(jī)構(gòu)溝通合作的平臺(tái)。

4.完善考核機(jī)制

一是銀監(jiān)部門(mén)要針對(duì)金融機(jī)構(gòu)的涉農(nóng)貸款，制定有別于其他商業(yè)貸款的金融內(nèi)部考核辦法，加大對(duì)農(nóng)村的信貸力度；二是金融機(jī)構(gòu)要完善內(nèi)部考核辦法，建立起有利于基層金融機(jī)構(gòu)服務(wù)“三農(nóng)”的工作機(jī)制；三是地方政府也要支持金融機(jī)構(gòu)將財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策內(nèi)化為基層經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的績(jī)效考核因素，增加其對(duì)涉農(nóng)項(xiàng)目放貸的積極性。

5.拓展融資渠道

一是加快建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)通過(guò)兼并重組、吸收合并等渠道做大做強(qiáng)，支持優(yōu)勢(shì)企業(yè)到滬深交易所主板、深交所中小板和創(chuàng)業(yè)板、全國(guó)中小企業(yè)股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)和成都（川藏）股權(quán)交易中心等市場(chǎng)上市、掛牌及融資。二是發(fā)展債券融資，引導(dǎo)符合條件的農(nóng)業(yè)企業(yè)發(fā)行短期融資券、中期票據(jù)、企業(yè)債券、公司債券及集合債券等私募債。三是建立農(nóng)業(yè)發(fā)展公益基金。參照中國(guó)扶貧基金會(huì)的運(yùn)作模式，多渠道籌集農(nóng)業(yè)發(fā)展資金，探索建立攀枝花市農(nóng)業(yè)發(fā)展公益基金。一方面，以直接援助為主要形式，通過(guò)資金和實(shí)物的給予，解決現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)階段急需解決的基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)發(fā)展問(wèn)題；另一方面，以培養(yǎng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體自信、自強(qiáng)與自我發(fā)展能力為重點(diǎn)，加強(qiáng)農(nóng)民實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)，推廣農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)，提高農(nóng)業(yè)發(fā)展的內(nèi)生驅(qū)動(dòng)。四是開(kāi)展農(nóng)業(yè)發(fā)展公益眾籌。拓展與淘寶、京東等電商平臺(tái)的合作范圍，以電子支付為技術(shù)支持，搭建以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項(xiàng)目籌資為主要目的的公益眾籌平臺(tái)，將零散但數(shù)量龐大的網(wǎng)絡(luò)用戶(hù)凝聚起來(lái)，依靠大眾力量，為全市特色農(nóng)業(yè)發(fā)展提供資金支持。

6.開(kāi)展農(nóng)村金融合作互助試點(diǎn)

以信貸管理制度、信用等級(jí)獎(jiǎng)懲制度、貸款聯(lián)保制度、風(fēng)險(xiǎn)管理制度和定期監(jiān)測(cè)制度為重點(diǎn)，著力構(gòu)建農(nóng)村金融合作互助試點(diǎn)的制度體系，穩(wěn)妥推進(jìn)依托運(yùn)作規(guī)范、管理健全、效益明顯的農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的農(nóng)村金融合作互助試點(diǎn)，引導(dǎo)試點(diǎn)組織建立完善符合縣域、農(nóng)村特點(diǎn)的合作金融新模式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與資金互助緊密結(jié)合。如開(kāi)展農(nóng)業(yè)發(fā)展公益信托，該方式就是依托于農(nóng)村金融合作互助社的建立，鼓勵(lì)社員出資聚合資本，解決社員貸款需求。

（責(zé)任編輯：邢荷生）

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A

2096-1391（2016）07-0132-08