邊俊杰

離子型稀土開采中的環(huán)境風(fēng)險準(zhǔn)備金制度研究

邊俊杰

內(nèi)容提要：稀土資源原地浸礦開采工藝產(chǎn)生的環(huán)境破壞與環(huán)境風(fēng)險主要包括植被、生態(tài)破壞與水土流失滑坡、水環(huán)境污染以及引起的礦區(qū)職工與居民健康風(fēng)險等。無論是從技術(shù)角度、管理角度，還是從政府監(jiān)管、市場機(jī)制角度治理防范環(huán)境風(fēng)險，都需要資金作為財務(wù)保障。根據(jù)原地浸礦工藝流程與礦山生命周期，可將環(huán)境風(fēng)險劃分為可測可控風(fēng)險與不可測不可控風(fēng)險，企業(yè)與政府同時承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。對于企業(yè)與政府，應(yīng)分別在此基礎(chǔ)上建立環(huán)境風(fēng)險準(zhǔn)備金制度，建立長期的財務(wù)保障機(jī)制，為環(huán)境問題治理與環(huán)境風(fēng)險的防范提供足夠的資金保障。

南方離子型稀土原地浸礦環(huán)境風(fēng)險風(fēng)險準(zhǔn)備金

一、問題的提出

南方離子型稀土礦具有獨特的特點，開采方法簡單，技術(shù)要求不高，開采成本較低，但其獨特的開采工藝對環(huán)境的破壞卻不容忽視，環(huán)境成本較高，治理難度大。目前這一現(xiàn)象已經(jīng)得到國家高度重視，也有部分學(xué)者對離子型稀土開采造成的環(huán)境問題做了專題研究。在這些專題研究中，大部分學(xué)者主要從環(huán)境治理技術(shù)和管理角度提出了防范環(huán)境風(fēng)險的對策，如杜雯（2001，2002）針對贛南離子型稀土開發(fā)以及環(huán)境破壞現(xiàn)狀，從技術(shù)角度和稅制角度提出解決贛南稀土開發(fā)生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題的相關(guān)措施，她認(rèn)為在稀土開采中推廣高新技術(shù)和原地浸礦工藝，強(qiáng)化清潔生產(chǎn)管理，引入綠色環(huán)保稅制等措施對于解決環(huán)境風(fēng)險問題是必不可少的。李天煜，熊治廷（2003）認(rèn)為治理和防范環(huán)境風(fēng)險一是要推廣原地浸礦工藝，二是要加強(qiáng)管理。蘭榮華（2004）則認(rèn)為，治理環(huán)境風(fēng)險應(yīng)從政府監(jiān)管與技術(shù)更新等角度著手，一方面加強(qiáng)對稀土開采中的污染行為監(jiān)管，另一方面淘汰落后工藝樹立環(huán)保意識。王國珍（2006）也提倡大力推廣原地浸礦工藝，淘汰池浸、堆浸落后工藝，同時他還提出通過依靠科技創(chuàng)新，研發(fā)新工藝、新技術(shù)和新設(shè)備，解決“三廢”污染，嚴(yán)格控制“三廢”達(dá)標(biāo)排放等解決環(huán)境風(fēng)險問題的思路。李永繡、張玲、周新木（2010）等人則提倡資源和環(huán)境保護(hù)性開采的環(huán)境工程模式，通過推廣該模式實現(xiàn)環(huán)境保護(hù)性開采。陳廣林（2011）則認(rèn)為，稀土開采可造成水土流失、植被破壞、景觀破壞、地貌殘缺等問題，從治理方法來看，從工程角度加強(qiáng)土地復(fù)墾與植被養(yǎng)護(hù)管理可實現(xiàn)礦山環(huán)境恢復(fù)治理的目標(biāo)。羅才貴、羅仙平（2014）等人在總結(jié)了原地浸礦工藝造成的環(huán)境風(fēng)險基礎(chǔ)上，主張從污染控制、工程治理、生態(tài)修復(fù)等方面治理離子型稀土礦山環(huán)境問題。郭偉、付瑞英（2014）等人在闡述了稀土資源開發(fā)過程對土壤、水體、大氣、自然景觀、人體及動植物體健康可能產(chǎn)生的影響基礎(chǔ)上，提出了物理修復(fù)法、化學(xué)修復(fù)法、生物修復(fù)法等環(huán)境治理技術(shù)。從上述文獻(xiàn)的時間發(fā)生順序可知，直到2014年，防范南方離子型稀土開采中的環(huán)境風(fēng)險的手段中，仍然是以技術(shù)手段和管理手段為主。

也有部分學(xué)者從市場機(jī)制、政府監(jiān)管等角度對此問題進(jìn)行了研究，如劉亦晴、張建玲（2013）提出了稀土資源環(huán)境治理市場化機(jī)制改革的思路，主張地方政府償還“環(huán)境負(fù)債”應(yīng)從利用政策優(yōu)先權(quán)爭取稀土市政債試點發(fā)行，構(gòu)建銀行、企業(yè)、社會資本治理綜合體等手段進(jìn)行。廖列法、毛克貞（2013）從市場和政府失靈、外部性理論等視角，從稀土環(huán)境監(jiān)管體制、監(jiān)管體系、監(jiān)測系統(tǒng)、投融資機(jī)制和生態(tài)補償政策試點等幾個方面提出了我國稀土產(chǎn)業(yè)環(huán)境監(jiān)管策略。這些文獻(xiàn)所倡導(dǎo)的治理思路是當(dāng)前研究的一個新視角，但由于政策和市場機(jī)制的系統(tǒng)性原因，從政策的實施來看，缺乏配套的政策措施，效果有待檢驗。

本文認(rèn)為，無論是從技術(shù)角度、管理角度，還是從政府監(jiān)管、市場機(jī)制角度，治理環(huán)境風(fēng)險存在一個假設(shè)前提，即企業(yè)之所以對環(huán)境風(fēng)險進(jìn)行防范與治理，其內(nèi)在邏輯是企業(yè)負(fù)有該項責(zé)任；政府之所以強(qiáng)化監(jiān)管，實施生態(tài)補償政策，其內(nèi)在邏輯是政府也負(fù)有環(huán)境治理的責(zé)任。從文獻(xiàn)來看，這一假設(shè)前提并沒有完全將環(huán)境治理責(zé)任劃分出來，如原地浸礦產(chǎn)生的地下水環(huán)境污染、礦山關(guān)閉后產(chǎn)生的山體滑坡等治理責(zé)任在文獻(xiàn)中并沒有得到落實，言外之意，責(zé)任出現(xiàn)了真空。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，在南方離子型稀土開采過程中發(fā)生的環(huán)境風(fēng)險是有區(qū)別的，不同性質(zhì)的風(fēng)險應(yīng)有不同的責(zé)任主體來負(fù)責(zé)，這就需要將這些風(fēng)險進(jìn)行劃分，哪些風(fēng)險主要由企業(yè)負(fù)責(zé)防范，哪些風(fēng)險主要由政府負(fù)責(zé)防范，因而上述假設(shè)前提需要進(jìn)一步驗證，只要責(zé)任明確，不同主體在防范風(fēng)險過程中即可做到有的放矢。

在責(zé)任劃分明確的基礎(chǔ)上，又進(jìn)一步引出這樣一個問題：無論是企業(yè)還是政府，履行環(huán)境風(fēng)險防范與治理責(zé)任，是需要資金作為保障的。對于企業(yè)而言其自身有沒有足夠的動力和激勵因素、約束因素來推廣新技術(shù)，強(qiáng)化管理，實施土地復(fù)墾工程等，這一點需要得到足夠的重視。對于政府而言，如何處理與企業(yè)的關(guān)系，政府的環(huán)境風(fēng)險治理資金從哪里來，也需要確認(rèn)。

基于上述分析，本文在上述文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上試圖深入挖掘稀土資源開采中的環(huán)境風(fēng)險的可測可控程度，在此基礎(chǔ)上合理科學(xué)劃分政府與企業(yè)的責(zé)任，并針對企業(yè)與政府的責(zé)任不同，從建立環(huán)境風(fēng)險準(zhǔn)備金為環(huán)境治理提供充足的資金保障這一獨特視角，提出差異化的環(huán)境風(fēng)險防范與治理的政策建議。

二、立論基礎(chǔ)：環(huán)境風(fēng)險責(zé)任劃分

（一）離子型稀土開采中的環(huán)境風(fēng)險

本文以南方離子型稀土原地浸礦工藝流程為例，根據(jù)稀土開采企業(yè)的生命周期，說明具體的環(huán)境風(fēng)險。

離子型稀土原地浸礦開采工藝的基本原理是：在不破壞礦體地表植被，不剝離表土開挖礦石的情況下，布置注液井，將硫酸銨電解質(zhì)注入注液井，與吸附在粘土等礦物表面的稀土陽離子發(fā)生交換解析作用，形成稀土母液流出礦體，進(jìn)入積液溝內(nèi)，流出液在山下收集后用碳酸氫銨沉淀，形成混合碳酸稀土，然后經(jīng)過冶煉形成單一稀土氧化物。這一工藝產(chǎn)生的環(huán)境風(fēng)險主要表現(xiàn)在：

1.水環(huán)境污染

水環(huán)境污染主要表現(xiàn)在：首先原地浸礦采場在生產(chǎn)過程中母液無法全部收回，部分母液滲漏至地下水。另外，在冶煉過程中會產(chǎn)生浸礦廢水、氨氮廢水、沉淀廢水，具體污染指標(biāo)如表1、表2。

很顯然，無論是母液滲漏還是廢水，都會對水環(huán)境造成污染。這類污染主要體現(xiàn)為重金屬、氨氮、硫酸根等污染。

表1　離子型稀土分離氨氮廢水排放指標(biāo)情況表

表2　離子型稀土分離草酸廢水排放情況表

第一，重金屬污染。離子型稀土礦滲出液除了含Al3+之外，還含有Fe2+、Cd2+、Pb2+、Zn2+、Mn2+、Cu2+等重金屬離子。陳志澄（1994）等人曾經(jīng)對南方離子型稀土礦區(qū)水環(huán)境做過深入分析，分析結(jié)果發(fā)現(xiàn)，在其礦區(qū)采集若干點水樣中，Pb、Cd、Cu、Zn含量超標(biāo)，其中Pb含量高達(dá)10mg·L-1，雖然水體有自凈功能，但隨著承載力下降和濃度積累，對地下水造成嚴(yán)重污染在所難免。

第二，氨氮和硫酸根污染。離子型稀土的特殊開采工藝產(chǎn)生的氨氮污染很有特點。硫酸銨與碳酸氫銨參與完成浸礦反應(yīng)后會產(chǎn)生大量的NH4+、SO42+，這些離子不僅能通過母液滲漏至地下水，還可以通過雨水沖刷和地表徑流的作用直接進(jìn)入地表河流，這樣無論是地下水還是地表水，水中的氨氮、硫酸根含量會大大增加。水中的氨氮含量增加對水環(huán)境破壞相當(dāng)嚴(yán)重。地表水中的魚類等水生物品種會逐漸減少，甚至中毒死亡。根據(jù)Sholkovitz（1995）、Bau（1999）、王國珍（2006）等人的調(diào)查研究，原地浸礦后礦體殘留的浸礦劑氨氮含量嚴(yán)重超標(biāo)，達(dá)到3500-4000mg·L-1，經(jīng)地下水、地表水稀釋以后，春季含量80-110mg·L-1，冬季含量90-160mg·L-1。如果人類長期飲用這些超標(biāo)的水，水中的亞硝酸鹽與人體蛋白質(zhì)結(jié)合發(fā)生作用形成亞硝酸銨等致癌物質(zhì)，對人體的健康造成極大危害。

2.植被、生態(tài)破壞與水土流失滑坡問題

使用堆浸工藝和池浸工藝開采離子型稀土導(dǎo)致的地表植被、土壤等大面積破壞是眾所周知的，而且這種破壞不具有可恢復(fù)性，即山體被整體搬遷后無法恢復(fù)到原來的山體。對于原地浸礦工藝來看，該工藝開挖淺槽，建設(shè)注液井和集液溝，雖不如前兩種工藝破壞植被和土壤環(huán)境的程度高，但是還需要破壞1/3的地表植被。根據(jù)工藝要求，灌注硫酸銨濃度為3%的溶液，浸泡時間為150-400d，浸礦劑滲漏會對植被毛細(xì)血管產(chǎn)生傷害，造成植被根系萎縮，生長停滯。同時，由于注液井建設(shè)布置不合理或者灌注硫酸銨溶液超量，隨著時間的延長，當(dāng)遇到強(qiáng)降雨天氣時，發(fā)生山體滑坡的概率很大。另外，原地浸礦即便是技術(shù)合理，但隨著時間的推移以及礦山生命周期延長，漫山遍野的注液井也容易造成崩塌和滑坡，而且這類滑坡和崩塌事故在實踐及地點上都具有很強(qiáng)的不確定性，這就產(chǎn)生了治理目標(biāo)不明確，治理效果很難實現(xiàn)的狀態(tài)。

從礦區(qū)周邊土壤生態(tài)來看，土壤對稀土有很強(qiáng)的吸附性，且在土壤環(huán)境中遷移能力很弱，因而稀土金屬在土壤環(huán)境中有較強(qiáng)的累積性。溫小軍、張大超（2012）曾對贛南某稀土礦區(qū)菜園土、水稻土、溝渠土、河灘土等樣本進(jìn)行監(jiān)測，結(jié)果發(fā)現(xiàn)表層土壤稀土金屬含量均超過了全國土壤中的相應(yīng)值，La、Y、Ce、Pr、Gd、Sm的超標(biāo)率分別為100%、97.3%、97.3%、100%、100%、86.94%，說明贛南稀土某礦區(qū)的土壤表層稀土金屬污染已相當(dāng)嚴(yán)重，其中水稻土、河灘土顯示高級別污染，其他為一般污染級別，另外他們的研究還發(fā)現(xiàn)，土壤污染度與稀土污染源的距離呈負(fù)相關(guān)性。

上述問題充分說明加大力度保護(hù)土壤環(huán)境，保持生態(tài)平衡，修復(fù)地表植被，防范水土流失和滑坡的必要性。

3.礦區(qū)職工健康風(fēng)險問題

稀土是有毒性的，中國科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心高達(dá)治等人曾對此做過專門研究。從危害的人群來看，不僅包括礦山企業(yè)職工，還包括礦區(qū)居民，無論是哪種人群，受稀土毒性危害的渠道不外是廢水、廢氣、廢渣以及稀土產(chǎn)生的放射性污染、重金屬污染、氨氮硫酸根污染，這些污染致使居民和職工健康面臨巨大風(fēng)險。

廢水問題前文已作說明，在此不做贅述，僅談廢氣和放射性污染等。稀土生產(chǎn)中排出的廢氣有三大特點：第一是產(chǎn)出量大。據(jù)統(tǒng)計，用硫酸法焙燒稀土精礦的日處理量為10t時，有害廢氣約為95000m3/h，年排出量高達(dá)6900萬m3。第二是成分復(fù)雜。南方離子型稀土冶煉工藝產(chǎn)生的廢氣包括：鍋爐燃燒產(chǎn)生的NOx、SO2氣體；草酸稀土產(chǎn)生的CO2氣體；萃取工序產(chǎn)生的HCI、VOCS等氣體。第三是廢氣處理工藝復(fù)雜。廢氣成分的復(fù)雜性決定了處理工藝的復(fù)雜性。

廢氣也有一定的放射性。稀土礦開發(fā)利用向大氣釋入的氣載放射性主要是礦區(qū)氡濃度及其子體污染和粉塵隨氣流彌散產(chǎn)生的污染。氡濃度及其子體污染最嚴(yán)重的是礦區(qū)坑道及周圍環(huán)境。南方離子型稀土雖然放射性較低，但多數(shù)礦區(qū)處于深山丘陵地帶，氡不易擴(kuò)散，產(chǎn)生的衰變幾乎可以達(dá)到空氣中平衡狀態(tài)，尤其是工人臨時休息棚內(nèi)氨濃度很高。目前世界上對于氣載性放射性物質(zhì)尚沒有治理技術(shù)，僅僅是一般防護(hù)措施，如防護(hù)口罩等。

離子型稀土放射性污染也存在于廢渣。利用鹽酸分解稀土精礦會產(chǎn)生酸溶渣，其中鈾含量0.031%，釷含量0.14%，總α比活度1.23×105Bq/KS，總β比活度9.26×104Bq/kg。從目前各礦山的防范措施來看，大多數(shù)礦山企業(yè)沒有采取措施，如沒有建設(shè)廢渣庫存放、沒有坑埋等，大量的廢渣露天堆放，經(jīng)長時間的日曬雨淋，放射性元素很容易進(jìn)入地下水和地表水，這對人體健康危害很大。

稀土礦區(qū)工人健康和礦區(qū)居民健康狀況早在上世紀(jì)80年代就已經(jīng)被關(guān)注。如宋謹(jǐn)僖、錢梅芳、王兆松（1988）對贛南某稀土礦工人健康狀況調(diào)查結(jié)果發(fā)現(xiàn)，礦山作業(yè)環(huán)境中可吸入粉塵濃度含量較高可引起皮炎、鼻炎、咽炎及呼吸系統(tǒng)障礙，并建議加強(qiáng)對稀土作業(yè)工人職業(yè)危害的監(jiān)測和防護(hù)措施。遺憾的是，這一建議至今未得到重視。趙福祥（2006）等人對某南方離子型礦區(qū)工作場所附近的稀土礦原料、土壤、廢渣等樣品的監(jiān)測發(fā)現(xiàn)，南方離子型稀土精礦中的放射性水平高于碳酸稀土的放射性水平，廢渣中含有低放射性物質(zhì)，部分工作場所有明顯的放射性污染。盧國珵（1995）選擇了我國代表性礦區(qū)，對稀土礦區(qū)農(nóng)民生活環(huán)境做了衛(wèi)生學(xué)調(diào)查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)耕地土壤中的稀土含量為680-1200mg/kg，明顯高于非稀土礦區(qū)，而礦區(qū)天然植物富積稀土量為16.8-57.2ug/g，淺井水富積稀土量為2.6-21.0ug/g，糧食富積稀土量＜（0.05-3.15ug/g），蔬菜富積稀土量為0.06-1.82ug/g，與對照區(qū)相比稍高。礦區(qū)農(nóng)民平均每人每日攝入稀土量為498.3-1708.1ug/（d·人），其中江西南方離子型稀土礦區(qū)農(nóng)民日均攝入量659.4ug/（d·人），高于對照區(qū)。很顯然江西稀土礦區(qū)農(nóng)民已受到嚴(yán)重的健康危害。

（二）環(huán)境風(fēng)險在稀土礦山企業(yè)生命周期內(nèi)的分布

1.稀土資源型企業(yè)活動生命周期

目前關(guān)于企業(yè)的生命周期理論的研究大體上有兩種理論：全壽命周期成本理論與企業(yè)生命周期理論。全壽命周期成本理論是英國學(xué)者A·Gordon于1964年率先提出的。全壽命周期理論認(rèn)為任何事物都是有壽命或者有生命周期的，都會經(jīng)過“生→壯→老→死”的自然周期這一規(guī)律。根據(jù)全生命周期理論，全生命周期大體上都會經(jīng)過4個發(fā)展階段——“概念階段（Concept）、設(shè)計階段（Design）、實施階段（Execute）和收尾階段（Finish），簡稱‘CDEF'”。這四個階段是相互關(guān)聯(lián)卻又相互制約的，通過相互之間的影響和作用形成了一個全生命周期的系統(tǒng)，對于企業(yè)而言，應(yīng)遵循這條自然發(fā)展規(guī)律，堅持持續(xù)改善的理念，走可持續(xù)發(fā)展之路。企業(yè)生命周期的概念是1972年美國哈佛大學(xué)的葛瑞納教授（Larry E.Greiner）在《組織成長的演變和變革》一文中首次提出的。其后，美國學(xué)者伊查克·愛迪思（Ichak Adizes）從企業(yè)文化角度對企業(yè)生命周期進(jìn)行了系統(tǒng)研究。

礦山企業(yè)作為資源型企業(yè)，其生命周期大致也遵循上述企業(yè)周期規(guī)律，如稀土企業(yè)大致要經(jīng)歷勘探、礦區(qū)規(guī)劃、基本建設(shè)、生產(chǎn)經(jīng)營、成熟，直到資源枯竭而衰亡等過程，對應(yīng)的時間跨度稱之為生命周期。為簡單起見，本文暫不考慮勘探階段，將稀土資源企業(yè)生命周期劃分為礦山設(shè)計、礦山基建、生產(chǎn)、礦山閉坑四個階段。

2.環(huán)境風(fēng)險在稀土礦山企業(yè)生命周期內(nèi)的分布

以原地浸礦為例，將這四個階段與稀土資源開采流程結(jié)合起來，上述環(huán)境風(fēng)險在企業(yè)生命周期內(nèi)的分布如下：

（1）礦山設(shè)計與基建階段風(fēng)險。這一階段主要發(fā)生的基建項目是建設(shè)注液孔、收液巷道、收液池、集液池、貯渣池、沉淀池等工程。發(fā)生的風(fēng)險主要是植被破壞、生態(tài)系統(tǒng)失衡以及不確定性風(fēng)險。

（2）生產(chǎn)階段的風(fēng)險。這一階段的風(fēng)險主要是資源損失、植被枯死、地下水污染、采場滑坡、職工以及周邊居民健康風(fēng)險等。

（3）礦山關(guān)閉階段風(fēng)險。在此階段，礦山企業(yè)一般都會對破壞植被進(jìn)行恢復(fù)，對土地進(jìn)行復(fù)墾，如果復(fù)墾等行為不達(dá)標(biāo)，經(jīng)過一段時間后如發(fā)生大面積植被枯死、土地?zé)o法利用以及山體滑坡的現(xiàn)象，在無法落實責(zé)任人的情況下，這些風(fēng)險就會轉(zhuǎn)移成公共風(fēng)險。風(fēng)險一旦發(fā)生，礦區(qū)周邊的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動將承擔(dān)治理成本，生產(chǎn)效率受到影響。

（三）環(huán)境風(fēng)險分布下的環(huán)境治理責(zé)任劃分

1.環(huán)境治理責(zé)任劃分的理論依據(jù)

凱斯·R·孫斯坦（2001）提出了可控風(fēng)險和不可控風(fēng)險理論。所謂風(fēng)險可控是指人可以通過自己的行為來避免風(fēng)險發(fā)生的可能性。在孫斯坦看來，風(fēng)險可控與否是相對的，不能簡單地理解風(fēng)險能夠被控制就視為可控風(fēng)險，不能被控制就視為不可控風(fēng)險。區(qū)別這兩類風(fēng)險的標(biāo)準(zhǔn)在于：控制或避免風(fēng)險的困難程度和成本高低。如果避免或控制風(fēng)險的發(fā)生需要花費相當(dāng)昂貴的成本，而且具體實施起來很困難，那么這類風(fēng)險就是不可控風(fēng)險。

根據(jù)孫斯坦關(guān)于風(fēng)險的基本理論，結(jié)合稀土資源開發(fā)的環(huán)境風(fēng)險，可將上述生命周期內(nèi)發(fā)生的風(fēng)險按照可測可控性標(biāo)準(zhǔn)劃分如下：

（1）可測可控風(fēng)險。這類風(fēng)險包括植被破壞、開采中的采場山體滑坡、廢水廢氣處理、職工健康等風(fēng)險，覆蓋了企業(yè)生命周期的各階段。原地浸礦時開采布置注液井造成的植被破壞，由于植被自身生命承載力和開挖注液井規(guī)劃合理，破壞的植被很容易自我修復(fù)，同時破壞的植被以及破壞后進(jìn)行植被恢復(fù)與土地復(fù)墾時也容易操作，具有可測性，因而這類風(fēng)險屬于可測可控風(fēng)險。受成本收益的影響，企業(yè)在開采過程中一般不愿意看到山體滑坡現(xiàn)象，因此企業(yè)在開采中比較重視加大控制注液速度、注液強(qiáng)度以及監(jiān)測力度等行為，因而這類風(fēng)險也是可控的。對于廢水廢氣處理、職工健康等風(fēng)險，如果用氯化鎂代替硫酸銨作為浸取劑，可以減少氨氮廢水污染，企業(yè)只要加強(qiáng)廢水廢氣排放措施，關(guān)注職工健康與職業(yè)發(fā)展，這類風(fēng)險對于企業(yè)而言也一般比較容易觀測和控制。

（2）不可測不可控風(fēng)險。這類風(fēng)險包括資源損失、地下水污染、礦山關(guān)閉后的山體滑坡等，不僅覆蓋了礦山企業(yè)生命周期，還將風(fēng)險延伸到生命周期結(jié)束后的時期。采用原地浸礦生產(chǎn)工藝時，因礦床底板發(fā)育不良或人造底板的局限性等因素影響，造成的資源滲漏到地下后的滲漏損失一般難以觀測和控制。原因在于：一方面，由于離子型稀土的賦存特點及目前探礦手段的局限性，離子型稀土礦山地質(zhì)儲量和工業(yè)儲量等不明確，造成采用原地浸礦生產(chǎn)工藝其采選綜合回收率達(dá)120%甚至更高，很難觀測到未浸出而殘留在礦體中的那部分暫時性損失程度；另一方面，由于礦床分布的不均勻性，在浸礦過程中會形成越來越明顯的滲流通道，采用原地浸礦生產(chǎn)工藝容易產(chǎn)生管涌現(xiàn)象，以至于一部分區(qū)域溶浸不充分致使資源殘留礦體，這部分暫時性資源損失盡管可以通過加密注液井的布置以減少損失，但是仍然難以明確殘留礦體的資源量。礦山關(guān)閉后的采場滑坡成因較復(fù)雜，不確定性較強(qiáng)，一般很難觀測和治理。經(jīng)過礦體滲漏到地下水，形成的地下水污染需要經(jīng)過長時間的累積才發(fā)生風(fēng)險，此時礦山企業(yè)已經(jīng)結(jié)束了其生命周期，風(fēng)險一旦發(fā)生，無法確認(rèn)責(zé)任人，因此這類風(fēng)險也比較難以觀測和控制。

2.環(huán)境風(fēng)險責(zé)任的具體劃分

根據(jù)企業(yè)可持續(xù)發(fā)展等基本原理以及礦山企業(yè)的特點，礦山企業(yè)對環(huán)境的影響比一般制造業(yè)等企業(yè)要大。礦山開采在確定性企業(yè)產(chǎn)權(quán)激勵下，一方面給社會帶來了巨大財富，提供了經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會發(fā)展和人民生活不可缺少的物質(zhì)資源；一方面又占用破壞土地與生態(tài)環(huán)境，大量的廢水和廢氣給生態(tài)環(huán)境帶來不良影響。同時，由于這類風(fēng)險的可測可控性，不確定風(fēng)險較小，因而對于企業(yè)從事市場活動過程中發(fā)生的植被破壞、開采中的采場山體滑坡、廢水廢氣處理、職工健康等風(fēng)險，一般屬于企業(yè)責(zé)任。

資源損失、地下水污染、礦山關(guān)閉后的山體滑坡等風(fēng)險，雖然不可測不可控，但是最終的發(fā)生是由礦山企業(yè)開采行為引起的，屬于外部性范疇，根據(jù)外部性內(nèi)部化的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，企業(yè)理應(yīng)承擔(dān)部分責(zé)任。

對于政府而言，政府也是礦山企業(yè)開采收益的分配者，另外資源損失、地下水污染、礦山關(guān)閉后的山體滑坡等風(fēng)險發(fā)生后，外部性較廣、礦山關(guān)閉后的產(chǎn)權(quán)責(zé)任不容易界定，這樣一般形成了公共風(fēng)險，根據(jù)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)基本原理，這類風(fēng)險也需要政府出面解決，因而政府既是這類風(fēng)險的重要承擔(dān)者，也是企業(yè)行為的監(jiān)管者。

三、環(huán)境風(fēng)險責(zé)任劃分基礎(chǔ)上的準(zhǔn)備金制度框架

治理環(huán)境問題不僅可以從技術(shù)角度和管理角度入手，也可以從政府管制與稅收角度入手，本文認(rèn)為，治理環(huán)境的出發(fā)點是環(huán)境治理與風(fēng)險防范相結(jié)合，從企業(yè)和政府角度建立長期的財務(wù)保障機(jī)制，其總體思路是：立足礦山企業(yè)整個生命周期，根據(jù)稀土資源開采產(chǎn)生的風(fēng)險的可測可控程度劃分政府與企業(yè)責(zé)任，并在相應(yīng)的責(zé)任基礎(chǔ)上分別建立企業(yè)和政府的環(huán)境風(fēng)險準(zhǔn)備金制度，強(qiáng)化雙方環(huán)境責(zé)任，為環(huán)境問題治理與環(huán)境風(fēng)險的防范提供足夠的資金保障。

（一）企業(yè)的環(huán)境風(fēng)險準(zhǔn)備金制度

稀土開采企業(yè)的環(huán)境風(fēng)險準(zhǔn)備金指的是企業(yè)為了保證礦山環(huán)境生態(tài)恢復(fù)、礦區(qū)居民健康和諧，應(yīng)對因礦產(chǎn)資源開采行為引發(fā)的各類風(fēng)險，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展而預(yù)先在產(chǎn)品銷售收入中提取并存放在政府指定的資金管理賬戶的資金。主要目的是：防止稀土企業(yè)將環(huán)境等風(fēng)險轉(zhuǎn)化為公共風(fēng)險，建立企業(yè)和政府共擔(dān)環(huán)境風(fēng)險的良性關(guān)系；通過風(fēng)險準(zhǔn)備金與稀土稅費政策相配合，實現(xiàn)政府宏觀調(diào)控；保證稀土企業(yè)充足的現(xiàn)金流，保證企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)資源合理開采和利用；促使企業(yè)建立可持續(xù)發(fā)展的財務(wù)保障機(jī)制，政府通過監(jiān)管、評估發(fā)揮更大的調(diào)節(jié)作用。運行原理如圖1所示。

環(huán)境風(fēng)險準(zhǔn)備金制度運行原理的基本構(gòu)想是：建立一個更適合資源開發(fā)企業(yè)面臨可測可控風(fēng)險的償付能力系統(tǒng)，以激勵或者保障資源型企業(yè)在保持足夠的資金基礎(chǔ)上，提高自身對資源開采帶來的環(huán)境等風(fēng)險的處理能力，通過外部成本內(nèi)部化的方式使市場合理地定價稀土資源產(chǎn)品，進(jìn)而因市場產(chǎn)品定價的變化改變企業(yè)的行為，以保護(hù)環(huán)境和礦區(qū)職工健康，實現(xiàn)促使企業(yè)履行環(huán)境責(zé)任目標(biāo)。

圖1　企業(yè)的環(huán)境風(fēng)險準(zhǔn)備金制度運行原理

圖1中，支柱一主要旨在根據(jù)礦山企業(yè)風(fēng)險評估后確定預(yù)期現(xiàn)金流現(xiàn)值和風(fēng)險邊際，以滿足風(fēng)險管理所需的資金要求，包括兩個層次的資金要求：第一，風(fēng)險發(fā)生后所需的資金要求，它可以使礦山企業(yè)在面臨可測可控風(fēng)險時，有足夠的資金來解決具體的治理問題，如礦山環(huán)境恢復(fù)治理、礦區(qū)職工健康等；第二，最低的資金要求。如果風(fēng)險不會發(fā)生，礦山企業(yè)積累的準(zhǔn)備金需要不低于規(guī)定的基本風(fēng)險管理概念下的準(zhǔn)備金，否則政府監(jiān)管部門的監(jiān)管行為將會被觸發(fā)。支柱二的監(jiān)管行為除了包括政府部門提供資源型企業(yè)風(fēng)險性質(zhì)、風(fēng)險大小以及資金（準(zhǔn)備金水平）的評估以外，還包括政府監(jiān)管部門對資源型企業(yè)的行為所暴露出的風(fēng)險及其控制的監(jiān)管行為。政府部門可以采取適當(dāng)?shù)某~準(zhǔn)備金制度以提高風(fēng)險承擔(dān)能力的資金要求，以防止不能涵蓋所有可測可控風(fēng)險或者不能采取行為減少風(fēng)險發(fā)生時資金不足產(chǎn)生的引致風(fēng)險。支柱二總體而言是為政府監(jiān)管和礦山企業(yè)的內(nèi)部提供總體原則，旨在促使企業(yè)樹立風(fēng)險危機(jī)意識，明確企業(yè)、政府等部門之間的責(zé)任與義務(wù)等。支柱三要求礦山企業(yè)為政府以及其他利益相關(guān)者提供一份能反映企業(yè)可以控制風(fēng)險以及風(fēng)險控制程度、控制現(xiàn)狀的情況說明。同時政府監(jiān)管部門也需要定期發(fā)布對企業(yè)風(fēng)險監(jiān)管的報告等。

（二）稀土資源地（政府）的環(huán)境風(fēng)險準(zhǔn)備金制度

稀土資源地的環(huán)境風(fēng)險準(zhǔn)備金指的是資源地政府為了保證礦山環(huán)境生態(tài)恢復(fù)、礦區(qū)居民健康和諧，應(yīng)對因礦產(chǎn)資源開采行為引發(fā)的各類不可測公共風(fēng)險，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展而在政府年度預(yù)算中安排的專項治理資金。

稀土資源地的環(huán)境風(fēng)險準(zhǔn)備金制度的運行原理是：通過劃分政府、企業(yè)、社會在環(huán)境治理的責(zé)任并分別承擔(dān)各自環(huán)境成本，使環(huán)境治理形成合力；在企業(yè)稅費負(fù)擔(dān)總量控制的前提下，通過資源地環(huán)境風(fēng)險準(zhǔn)備金整合稀土礦業(yè)稅費資金，使之實現(xiàn)環(huán)境治理的目的；通過政府預(yù)算程序和公共選擇程序規(guī)范資源地環(huán)境風(fēng)險準(zhǔn)備金的運用，實現(xiàn)環(huán)境治理的可持續(xù)性。

四、實施環(huán)境風(fēng)險準(zhǔn)備金制度的政策建議

（一）明確兩類準(zhǔn)備金制度的資金來源與開支范圍

計提的稀土企業(yè)環(huán)境風(fēng)險準(zhǔn)備金來源于礦山環(huán)境治理保證金，從屬性來講屬于稀土企業(yè)，準(zhǔn)備金的使用宜采取“邊開采，邊治理，邊使用，邊尋求可持續(xù)發(fā)展”的基本思路。具體設(shè)計思路如下：由政府推動，圍繞稀土礦山企業(yè)整個生命周期的各個階段，從礦山設(shè)計、礦山基建與生產(chǎn)、礦山閉坑等環(huán)節(jié)，嚴(yán)格規(guī)范準(zhǔn)備金的使用，加強(qiáng)資金的使用監(jiān)管，切實實現(xiàn)注重礦山整個生命周期的環(huán)境風(fēng)險準(zhǔn)備金的使用目的。準(zhǔn)備金的使用在一定程度上構(gòu)成對礦山企業(yè)的行為約束，用準(zhǔn)備金這一經(jīng)濟(jì)杠桿刺激礦山企業(yè)履行環(huán)境責(zé)任。相反，如果礦山企業(yè)不能履行責(zé)任或不符合監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，準(zhǔn)備金將被罰沒，該筆準(zhǔn)備金將用于由政府組織商談履行責(zé)任所需要的成本。準(zhǔn)備金的使用范圍包括：礦山生態(tài)環(huán)境以及水資源保護(hù)發(fā)生的費用；“三廢”等污染治理費用；礦產(chǎn)資源開采引發(fā)的山體滑坡、泥石流、地面塌陷等地質(zhì)災(zāi)害的預(yù)防治理費用；礦山綠化與植被恢復(fù)費用；礦山廢棄地植被恢復(fù)等修復(fù)費用；礦山關(guān)閉時所需的土地整治，重金屬污染方面的綜合治理費用；因礦產(chǎn)資源開采行為影響生態(tài)環(huán)境居民搬遷發(fā)生的補償費用等。

與企業(yè)的環(huán)境風(fēng)險準(zhǔn)備金不同，資源地（政府）的環(huán)境風(fēng)險準(zhǔn)備金屬于政府專項資金，資金來源主要包括：稀土資源環(huán)境稅費的轉(zhuǎn)化、政府轉(zhuǎn)移支付、其他環(huán)境稅費資金來源。為了明確責(zé)任，需要合理的資金來源比例，即中央政府轉(zhuǎn)移支付、地方政府本級預(yù)算安排、稀土開采企業(yè)環(huán)境稅費收入占資源地的環(huán)境風(fēng)險準(zhǔn)備金比例。稀土資源地的環(huán)境風(fēng)險準(zhǔn)備金主要用于跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理，包括治理稀土開采所造成的水系破壞、大氣污染、植被破壞、水土流失、生態(tài)退化及土地破壞和沉陷引起的地質(zhì)災(zāi)害等；也包括企業(yè)生命周期范圍以外無法確認(rèn)的歷史遺留環(huán)境問題與水污染問題等。

（二）整合現(xiàn)行礦業(yè)稅費與環(huán)境風(fēng)險準(zhǔn)備金

從礦業(yè)稅費金征收體系來看，合理的稅費金結(jié)構(gòu)是至關(guān)重要的。合理的稅費金結(jié)構(gòu)需要體現(xiàn)外部成本充分內(nèi)部化的同時，也要考慮礦業(yè)企業(yè)的稅費負(fù)擔(dān)與避免重復(fù)征稅問題。從稀土資源開發(fā)的實踐來看，針對稀土資源開發(fā)過程征收的環(huán)境資源稅費金有多種，如水土保持設(shè)施補償費及水土流失防治費、排污費、森林植被恢復(fù)費、價格調(diào)節(jié)基金、防洪保安資金、礦山環(huán)境修復(fù)治理保證金等。從上述稅費金征收目的來看，這些稅費金存在一定的沖突，過度強(qiáng)化企業(yè)責(zé)任，造成權(quán)責(zé)不清，各部門之間難以統(tǒng)一發(fā)揮職責(zé)和資金的合力，延誤生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理最佳時機(jī)。

從具體的整合路徑來看，可考慮以下兩點：第一，對于新建礦山和已建單位關(guān)閉的礦山，取消水土保持設(shè)施補償費及水土流失防治費、排污費、森林植被恢復(fù)費等政府性收費，將這部分收費合并成為企業(yè)可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金部分，強(qiáng)化礦山企業(yè)PPP（即污染者負(fù)擔(dān)）原則。第二，為了鼓勵礦業(yè)企業(yè)按時繳納準(zhǔn)備金，履行可持續(xù)發(fā)展義務(wù)，可以考慮給予礦業(yè)企業(yè)稅收優(yōu)惠等政策，從而將準(zhǔn)備金制度的負(fù)面作用降至最低程度。如減免履行可持續(xù)發(fā)展義務(wù)企業(yè)的增值稅，或者降低履行可持續(xù)發(fā)展計劃較好的礦山企業(yè)的增值稅稅率。此外，對從事接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的礦山企業(yè)給予一定的優(yōu)惠政策，諸如優(yōu)先提供低息貸款，延長貸款償還期的信貸政策，加速固定資產(chǎn)折舊等。

（三）加強(qiáng)環(huán)境風(fēng)險準(zhǔn)備金制度立法

在立法中應(yīng)明確：稀土資源型企業(yè)開采造成的環(huán)境破壞與污染、礦山企業(yè)職工健康損失等行為是侵犯不特定多數(shù)人的公眾的環(huán)境權(quán)，根據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》中所規(guī)定的環(huán)境污染的侵權(quán)行為解釋，該行為其實侵犯的是特定、具體的個人的人身權(quán)或財產(chǎn)權(quán)。

在立法條文中，國土資源行政管理部門、發(fā)展改革部門、環(huán)保部門、勞動保障部門作為代表國家來監(jiān)督管理礦山企業(yè)可持續(xù)發(fā)展工作以保證公眾的環(huán)境權(quán)和發(fā)展權(quán)的一個行政主體，應(yīng)明確與采礦權(quán)人之間的管理與被管理的行政法律關(guān)系，要求采礦權(quán)人依法來繳存準(zhǔn)備金具有行政公法性；同時立法條文也要明確體現(xiàn)公眾環(huán)境利益的公益性質(zhì)，更多強(qiáng)調(diào)準(zhǔn)備金是采礦權(quán)人以及受益政府對公共利益損失的一種補償。

（四）強(qiáng)化環(huán)境風(fēng)險評估理念

為了確保實現(xiàn)環(huán)境風(fēng)險準(zhǔn)備金制度有效運行，促使企業(yè)與政府建立完善的可持續(xù)發(fā)展的風(fēng)險財務(wù)保障機(jī)制，加強(qiáng)對稀土資源型企業(yè)開采行為監(jiān)管與評估至關(guān)重要。而實現(xiàn)這一機(jī)制的重要依據(jù)是評估稀土開采造成的環(huán)境風(fēng)險、社會風(fēng)險，最終將這一風(fēng)險評估結(jié)果作為征繳準(zhǔn)備金的重要依據(jù)。本質(zhì)上看，無論是生態(tài)風(fēng)險的評估，還是健康風(fēng)險的評估，都是通過評估行為科學(xué)界定稀土資源開采企業(yè)面臨的具體風(fēng)險，防范進(jìn)一步向公共風(fēng)險轉(zhuǎn)化的可能性，減少政府治理公共風(fēng)險的難度。為加強(qiáng)稀土資源型企業(yè)可持續(xù)發(fā)展風(fēng)險評價，建議借鑒國際通行的環(huán)境風(fēng)險評價（Environmental Risk Assessment，ERA）技術(shù)。結(jié)合稀土資源型企業(yè)的實際情況，本文認(rèn)為，開采稀土資源行為的風(fēng)險評價具體包括：危險源環(huán)境風(fēng)險評價、污染物的健康和生態(tài)風(fēng)險評價、引發(fā)礦山地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險評價等。

（五）加大礦山資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度改革

環(huán)境風(fēng)險準(zhǔn)備金制度是一個新生事物，制度的建立和實施必將引起其他相關(guān)制度調(diào)整，如礦山資源產(chǎn)權(quán)制度。產(chǎn)權(quán)制度改革重點界定環(huán)境質(zhì)量的初始產(chǎn)權(quán)，在此基礎(chǔ)上利用合理的中央與地方利益分享機(jī)制，確定中央與地方的稅收分享比例，同時賦予這一產(chǎn)權(quán)對應(yīng)的責(zé)任。另外礦山資源產(chǎn)權(quán)制度還包括資源依附的土地產(chǎn)權(quán)制度，在這一方面應(yīng)賦予稀土礦區(qū)農(nóng)民市場化配置土地資源的權(quán)利，確保集體土地所有者對集體土地享有處分權(quán)，保障礦區(qū)居民與礦區(qū)礦業(yè)權(quán)人談判的權(quán)利，以市場化方式確定礦區(qū)礦業(yè)用地流轉(zhuǎn)的交易價格、轉(zhuǎn)讓期限等，也要賦予農(nóng)戶擁有與政府的土地市場化價值補償談判權(quán)，通過農(nóng)戶與政府之間的協(xié)商談判，實現(xiàn)對土地使用者的市場化價值補償，保障集體和農(nóng)戶的收益權(quán)；實施土地股權(quán)制度改革，探索土地股權(quán)轉(zhuǎn)讓制度，允許土地的所有者與使用者分離，通過土地的使用權(quán)或者所有權(quán)入股的方式，促使礦區(qū)農(nóng)民獲得土地市場價值溢價的部分收益，最終實現(xiàn)礦區(qū)居民的土地所有者與使用者的收益。

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Research on the Reserve Fund Policy on Environmental Risks during the lonic Rare Earth Mining

Bian Junjie

The environment destruction and the environmental risk of in-situ leaching mining technology to produce rare earth resources mainly include vegetation，ecological destruction and soil erosion，water pollution，landslide caused by mine workers and residents health risk.Whether from the perspective of technology and management point of view，or from the perspective of government regulation and market mechanism of corporate governance environment risk，need capital guarantee.According to the in-situ leaching process and mine life cycle，can be divided into environmental risk of measurable controllable risk and can not be measured not controllable risk，the enterprise and the government also bear the corresponding responsibility.For enterprises and government respectively，should be established on the basis of environmental risk reserve system，establish a long-term financial security mechanism，prevention for environmental governance and environmental risks to provide adequate financial security.

The South of Ion Type Rare Earth；In-situ Leaching；Environmental Risk；Risk Reserve

F205

A

2096-1391（2016）07-0107-11

2013年國家社科基金青年項目《我國稀土資源地環(huán)境風(fēng)險準(zhǔn)備金制度研究》，項目編號：13CJY126。

邊俊杰，中國財政科學(xué)研究院博士后，贛南師范大學(xué)副教授，碩士生導(dǎo)師，主要從事資源環(huán)境稅費金制度研究。

（責(zé)任編輯：董麗娟）