一、我國(guó)反壟斷法承諾制度實(shí)踐

反壟斷法承諾制度，是指在反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)調(diào)查壟斷案件時(shí)，如果被調(diào)查的市場(chǎng)主體向執(zhí)法機(jī)構(gòu)做出停止、修正或從事特定行為的承諾，執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)為市場(chǎng)主體的承諾足以消除涉嫌壟斷行為的消極影響，則可接受該承諾并據(jù)此做出決定，要求市場(chǎng)主體履行其承諾，從而結(jié)束案件調(diào)查程序的壟斷行為處理方式。

承諾制度是反壟斷法實(shí)施中的一項(xiàng)特別制度，與通過(guò)正式調(diào)查確定壟斷行為責(zé)任的執(zhí)法方式相比，其獨(dú)特屬性表現(xiàn)在：第一，承諾制度本質(zhì)上是一種執(zhí)法機(jī)構(gòu)與涉嫌壟斷行為人之間的和解機(jī)制；第二，承諾制度是一種簡(jiǎn)便的執(zhí)法方式，適用承諾制度時(shí)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)不需要再進(jìn)行詳細(xì)的調(diào)查活動(dòng)；[1]第三，執(zhí)法機(jī)構(gòu)做出承諾決定時(shí)，對(duì)相對(duì)人行為是否違法通常保持沉默。[2]

作為一種便利的和解機(jī)制，承諾制度的主要優(yōu)勢(shì)在于節(jié)約執(zhí)法資源，提升執(zhí)法效率，所以在歐美競(jìng)爭(zhēng)法實(shí)踐中使用較為頻繁，并影響到大多國(guó)家。我國(guó)《反壟斷法》第45條也規(guī)定了承諾制度。但對(duì)相對(duì)人行為是否違法保持沉默，也就意味著相對(duì)人不會(huì)受到處罰，所以在有些案件中適用承諾制度可能會(huì)放縱違法行為，降低反壟斷法威懾力。[注]關(guān)于反壟斷法承諾制度適用風(fēng)險(xiǎn)的分析，可參見焦海濤：《電信、聯(lián)通壟斷案中承諾的消極效應(yīng)》，《法學(xué)》2012年第3期，第32頁(yè)。

我國(guó)實(shí)踐中援引經(jīng)營(yíng)者承諾制度處理的第一個(gè)案件可能就是如此。根據(jù)負(fù)責(zé)監(jiān)管價(jià)格壟斷行為的國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)2011年底的披露，中國(guó)電信、中國(guó)聯(lián)通涉嫌濫用其在互聯(lián)網(wǎng)接入市場(chǎng)上的支配地位，對(duì)有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的和沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商(ISP)給出了不同的寬帶入網(wǎng)價(jià)格條件。案件曝光幾日后，兩家企業(yè)向國(guó)家發(fā)改委提交了中止反壟斷調(diào)查的申請(qǐng)，承諾整改，后者接受了其申請(qǐng)。本案一經(jīng)曝光即成為熱點(diǎn)案件，民眾期望反壟斷法能對(duì)壟斷性國(guó)企有所作為，但以承諾方式結(jié)案意味著執(zhí)法機(jī)構(gòu)不會(huì)再對(duì)本案進(jìn)行調(diào)查，不會(huì)認(rèn)定兩家企業(yè)違法，也不會(huì)有處罰發(fā)生，所以民眾對(duì)這種“不了了之”的處理方式批評(píng)較多。學(xué)界的聲音基本也是批評(píng)。[注]對(duì)本案的相關(guān)評(píng)述可參見王曉曄：《中國(guó)電信、中國(guó)聯(lián)通涉嫌壟斷案的再思考》，《交大法學(xué)》2013年第2期，第5-15頁(yè)；時(shí)建中：《對(duì)反價(jià)格壟斷行政執(zhí)法機(jī)制和體制的延伸思考》，《中國(guó)物價(jià)》2013年第11期，第20-25頁(yè)；焦海濤：《電信、聯(lián)通壟斷案中承諾的消極效應(yīng)》，《法學(xué)》2012年第3期，第31-37頁(yè)。但問(wèn)題是，為什么大家都認(rèn)為本案不宜以承諾方式了結(jié)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)卻“一意孤行”？

隨著媒體披露的信息增多，情況明朗起來(lái)。原來(lái)，并非執(zhí)法機(jī)構(gòu)不想調(diào)查，在案件調(diào)查中，國(guó)家發(fā)改委的態(tài)度、決心一直比較明確，但也因此“承受了太多不該承受的壓力”。[3]一個(gè)細(xì)節(jié)是，國(guó)家發(fā)改委對(duì)兩家企業(yè)的調(diào)查一直是嚴(yán)格保密的，在得出初步調(diào)查結(jié)論后，國(guó)家發(fā)改委就有關(guān)情況還征求過(guò)國(guó)務(wù)院法制辦、最高人民法院和工信部的意見，會(huì)上各部門意見分歧較大。之后，國(guó)家發(fā)改委在未知會(huì)其他部門的情況下，通過(guò)央視披露了案件調(diào)查情況?？梢韵胍?，如果其他部門對(duì)國(guó)家發(fā)改委的調(diào)查結(jié)論持支持態(tài)度，國(guó)家發(fā)改委也不會(huì)選擇這種讓“相關(guān)各部委除了感到吃驚，還有些尷尬”[4]的方式，來(lái)向全社會(huì)披露這一原本被要求保密并仍處于調(diào)查階段的要案。[注]還有一個(gè)細(xì)節(jié)可以反映國(guó)家發(fā)改委處理此案時(shí)承受的壓力。國(guó)家發(fā)改委在央視披露此案之后，2011年11月11日，工信部下屬的《人民郵電報(bào)》以《混淆視聽誤導(dǎo)公眾——駁央視對(duì)電信、聯(lián)通涉嫌價(jià)格壟斷的報(bào)道》一文，用“基本概念厘清了嗎”、“壟斷事實(shí)查明了嗎”、“全球行情吃準(zhǔn)了嗎”、“新聞素養(yǎng)丟掉了嗎”四問(wèn)央視報(bào)道，認(rèn)為央視的報(bào)道片面，與事實(shí)嚴(yán)重不符。

可見，國(guó)家發(fā)改委最終選擇適用承諾制度乃不得已而為之。從應(yīng)然層面看，本案應(yīng)當(dāng)徹底調(diào)查，但從操作層面看，本案陷入了“進(jìn)退兩難”的僵局——執(zhí)法機(jī)構(gòu)的調(diào)查活動(dòng)因遭遇其他部門的阻力實(shí)際上已無(wú)法繼續(xù)，但放棄執(zhí)法顯然也于法不合。這種情況下，選擇適用承諾制度，盡管很無(wú)奈，理論上也不該，但的確是一種能夠迅速解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的處理方式。這恰是承諾制度的優(yōu)勢(shì)之一，它能夠很好地應(yīng)對(duì)反壟斷執(zhí)法中可能遭遇的執(zhí)法難題。

除中國(guó)電信、中國(guó)聯(lián)通壟斷案外，根據(jù)新聞報(bào)道及官方公告，我國(guó)實(shí)踐中還有多起適用了承諾制度的案件，能夠找到詳細(xì)資料的案件大概有以下幾起：(1)2011年11月，浙江省工商局對(duì)慈溪市建設(shè)工程檢測(cè)協(xié)會(huì)涉嫌組織本行業(yè)經(jīng)營(yíng)者達(dá)成劃分市場(chǎng)協(xié)議的行為做出中止調(diào)查決定，并于2013年3月做出終止調(diào)查決定；[5](2)2014年5月，國(guó)家發(fā)改委對(duì)美國(guó)IDC公司借助標(biāo)準(zhǔn)必要專利實(shí)施的濫用市場(chǎng)支配地位案做出了中止調(diào)查決定；[6](3)2014年6月，國(guó)家工商總局對(duì)北京盛開公司在銷售巴西世界杯門票過(guò)程中，涉嫌利用獨(dú)家代理商的優(yōu)勢(shì)地位搭售巴西當(dāng)?shù)鼐频曜∷蕖⒔煌ㄒ约奥糜畏?wù)的壟斷行為做出了中止調(diào)查決定，[7]并于2014年12月24日對(duì)本案做出終止調(diào)查決定；[8](4)2015年5月，寧夏回族自治區(qū)工商局對(duì)中國(guó)鐵通、中國(guó)聯(lián)通、中國(guó)電信寧夏分公司涉嫌濫用市場(chǎng)支配地位，在經(jīng)營(yíng)普通寬帶業(yè)務(wù)中，不同程度地要求用戶必須安裝固定電話的壟斷行為做出了中止調(diào)查決定；[9-11](5)2015年9月，內(nèi)蒙古自治區(qū)工商局對(duì)中國(guó)移動(dòng)內(nèi)蒙古分公司涉嫌壟斷的“手機(jī)上網(wǎng)套餐流量月末清零”行為做出了中止調(diào)查決定；[12](6)2015年10月，內(nèi)蒙古自治區(qū)工商局對(duì)中國(guó)聯(lián)通內(nèi)蒙古分公司涉嫌壟斷的寬帶業(yè)務(wù)與手機(jī)業(yè)務(wù)及手機(jī)終端銷售業(yè)務(wù)捆綁銷售，及將寬帶與手機(jī)(固話)業(yè)務(wù)費(fèi)用相關(guān)聯(lián)的行為做出了中止調(diào)查決定。[13]

上述案件適用承諾制度基本未受學(xué)界批評(píng)，因?yàn)椴徽搹膶?shí)踐還是理論上看，承諾制度在這幾起案件中的適用基本都是沒(méi)有問(wèn)題的。IDC案的涉案行為實(shí)際上也較惡劣，不僅包括不公平高價(jià)，還有搭售、附加不合理交易條件等，按理不應(yīng)以承諾方式結(jié)案，但本案在調(diào)查之前，中國(guó)企業(yè)華為已在法院起訴IDC，調(diào)查進(jìn)行之中，IDC敗訴的二審判決已經(jīng)做出，IDC實(shí)際上已不可以再實(shí)施濫用行為。所以，當(dāng)IDC公司積極配合調(diào)查，與華為就專利許可費(fèi)和其他條款達(dá)成和解協(xié)議，并表示將參照對(duì)華為公司的許可條件與中國(guó)其他企業(yè)進(jìn)行專利許可談判時(shí)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)已沒(méi)有必要再對(duì)本案進(jìn)行調(diào)查，中止調(diào)查顯然是一個(gè)更經(jīng)濟(jì)、更理性的選擇。其他幾起案件都是工商部門處理的，涉案行為都是非價(jià)格方面的，根據(jù)國(guó)家工商行政管理總局的競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法公告的披露，這些行為的危害性都不大，且涉案企業(yè)在調(diào)查中態(tài)度較好，主動(dòng)提出承諾并整改，所提整改措施也較為全面、有效，鑒于此，以承諾方式結(jié)案也不失為一種節(jié)約執(zhí)法成本的選擇。

從上文對(duì)我國(guó)承諾制度實(shí)踐的描述看，該制度主要基于兩個(gè)原因而被執(zhí)法機(jī)構(gòu)選擇：一是節(jié)約執(zhí)法資源；二是解決執(zhí)法困境。相對(duì)實(shí)踐中的壟斷行為來(lái)說(shuō)，執(zhí)法資源總是匱乏的。這反映了反壟斷執(zhí)法中常見的一個(gè)難題即“執(zhí)法缺口”。反壟斷執(zhí)法中常見的另一個(gè)難題“執(zhí)法困境”有多種表現(xiàn)形式，中國(guó)電信、中國(guó)聯(lián)通案表現(xiàn)出來(lái)的執(zhí)法阻力是典型表現(xiàn)。

本文的中心就在于解釋承諾制度在解決反壟斷執(zhí)法難題上的功能，基本邏輯是：先論述反壟斷執(zhí)法中的兩大難題，并分析難題的產(chǎn)生原因，再解釋為什么承諾制度在解決這些難題上有時(shí)更具優(yōu)勢(shì)，最后對(duì)承諾制度的功能做出總結(jié)，同時(shí)指出承諾制度的適用邊界。

二、反壟斷法的執(zhí)法難題

(一)執(zhí)法缺口

執(zhí)法缺口指理論上應(yīng)當(dāng)執(zhí)法，也具有執(zhí)法可能性，實(shí)際上卻沒(méi)有執(zhí)法的情況。執(zhí)法缺口通常與執(zhí)法不力、執(zhí)法缺位具有類似含義，指的是一種“法律更多但秩序更少”[14]的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)。在執(zhí)法具有必要性與可能性的情況下，執(zhí)法缺口的產(chǎn)生通常因?yàn)閳?zhí)法機(jī)構(gòu)怠職。但在反壟斷法中，情況有時(shí)比較復(fù)雜，執(zhí)法缺口既可能因執(zhí)法機(jī)構(gòu)怠職產(chǎn)生，也可能是執(zhí)法機(jī)構(gòu)的無(wú)奈選擇。一般來(lái)說(shuō)，反壟斷法的執(zhí)法缺口在下列兩種情況下會(huì)發(fā)生：

第一，執(zhí)法機(jī)構(gòu)未發(fā)現(xiàn)違法行為。如果違法行為在調(diào)查中很容易就能被發(fā)現(xiàn)，但執(zhí)法機(jī)構(gòu)未進(jìn)行調(diào)查，致使違法行為未被發(fā)現(xiàn)，就會(huì)產(chǎn)生執(zhí)法缺口。如果違法行為具有特殊性，即便執(zhí)法機(jī)構(gòu)通過(guò)調(diào)查也難以發(fā)現(xiàn)，則這類案件就不具有執(zhí)法的可能性，不能認(rèn)為是執(zhí)法不到位，而是一種無(wú)法執(zhí)法的情況，屬于后文所說(shuō)的執(zhí)法困境。也就是說(shuō)，存在執(zhí)法缺口的案件應(yīng)當(dāng)具有執(zhí)法的可能性。在可能性存在的情況下，如果執(zhí)法機(jī)構(gòu)未將這種可能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)，就會(huì)發(fā)生執(zhí)法缺口。通常情況下，執(zhí)法機(jī)構(gòu)的調(diào)查程序可能因相關(guān)主體的舉報(bào)或告發(fā)而啟動(dòng)，也可能因執(zhí)法機(jī)構(gòu)主動(dòng)發(fā)現(xiàn)違法嫌疑而啟動(dòng)，但在反壟斷法的執(zhí)行中，一個(gè)客觀事實(shí)是，現(xiàn)實(shí)中的壟斷行為種類繁多、數(shù)量龐大，無(wú)論是通過(guò)舉報(bào)、告發(fā)，還是執(zhí)法機(jī)構(gòu)主動(dòng)發(fā)現(xiàn)，都無(wú)法將所有的壟斷行為納入調(diào)查程序之中，大量的壟斷行為都將得不到有效追究。換言之，很多壟斷違法案件雖然具有執(zhí)法的可能性，甚至是一些非常簡(jiǎn)單的案件，但因?yàn)閿?shù)量太大，難免存在執(zhí)法缺口。這種執(zhí)法缺口的產(chǎn)生，不一定是執(zhí)法機(jī)構(gòu)怠職，不能一概而論。

第二，執(zhí)法機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)違法行為后主動(dòng)放棄執(zhí)法。如果違法行為已進(jìn)入執(zhí)法機(jī)構(gòu)視野，則在有執(zhí)法條件的情況下，執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)執(zhí)法，但執(zhí)法機(jī)構(gòu)仍可能基于各種原因而主動(dòng)放棄執(zhí)法，從而產(chǎn)生執(zhí)法缺口?？赡艿脑蛴校阂皇菆?zhí)法機(jī)構(gòu)被相對(duì)人“俘獲”；二是執(zhí)法機(jī)構(gòu)判斷失誤，放過(guò)了本屬違法的壟斷行為；三是壟斷行為過(guò)于輕微，執(zhí)法雖有可能，但收效較小，執(zhí)法機(jī)構(gòu)基于經(jīng)濟(jì)合理性的考慮而放棄了執(zhí)法。第一種執(zhí)法缺口在所有法律的執(zhí)行中都可能存在，不是反壟斷法上的特殊問(wèn)題，對(duì)此，可通過(guò)追究執(zhí)法機(jī)構(gòu)及其工作人員的法律責(zé)任或政治責(zé)任來(lái)解決。第二種執(zhí)法缺口的解決，主要依賴于提升執(zhí)法機(jī)構(gòu)的專業(yè)能力。第三種執(zhí)法缺口的產(chǎn)生雖有經(jīng)濟(jì)上的合理性，但會(huì)傷及法律權(quán)威，因?yàn)榉磯艛喾ǖ膱?zhí)行是一種公權(quán)行為，對(duì)明知違法的行為僅因?yàn)閳?zhí)法效果不明顯而放棄執(zhí)法，實(shí)際上就是對(duì)違法行為的放縱，可能會(huì)產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)。這一問(wèn)題的解決，固然可要求執(zhí)法機(jī)構(gòu)不論案件大小一律執(zhí)法，但這不是最好的方式，因?yàn)檫@樣會(huì)限制有限的執(zhí)法資源的合理分配。以承諾制度來(lái)處理這些輕微案件，恰能以較小的執(zhí)法投入換取較好的執(zhí)法效果。

(二)執(zhí)法困境

執(zhí)法困境即執(zhí)法活動(dòng)陷入進(jìn)退兩難，主要指法律規(guī)定在現(xiàn)實(shí)中難以落實(shí)的狀態(tài)，也即理論上應(yīng)當(dāng)執(zhí)法，但實(shí)際上卻無(wú)法執(zhí)法的情況。它不同于執(zhí)法缺口，執(zhí)法陷入兩難，多意味著執(zhí)法機(jī)構(gòu)無(wú)能為力，很多情況下不具有執(zhí)法的可能性。造成執(zhí)法困境的原因比較復(fù)雜，通常都不是執(zhí)法機(jī)構(gòu)怠職，而是受客觀條件限制。所謂進(jìn)退兩難，通常是指執(zhí)法機(jī)構(gòu)繼續(xù)執(zhí)法的話，要么難以推進(jìn)、陷入僵局，要么難以取得執(zhí)法實(shí)效，或帶來(lái)巨大的執(zhí)法成本浪費(fèi)，而執(zhí)法機(jī)構(gòu)不執(zhí)法的話，又與法律規(guī)定不符，要么損害法律權(quán)威，要么損害執(zhí)法機(jī)構(gòu)權(quán)威。因此，在執(zhí)法陷入進(jìn)退兩難之時(shí)，難以通過(guò)追究執(zhí)法機(jī)構(gòu)責(zé)任來(lái)改變現(xiàn)狀，也很難要求執(zhí)法機(jī)構(gòu)加強(qiáng)執(zhí)法。通常，我們只能改變法律規(guī)定，或改變法律的執(zhí)行方式。

就反壟斷法來(lái)說(shuō)，在下列幾種情況下，執(zhí)法可能會(huì)陷入兩難：

第一，違法壟斷行為確實(shí)存在，但執(zhí)法機(jī)構(gòu)無(wú)法通過(guò)調(diào)查掌握充分的證據(jù)，即在現(xiàn)有的能力、資源、手段下，這類行為不大具有執(zhí)法的可能性。這種情況的發(fā)生，多因行為的隱蔽性太強(qiáng)，即使耗費(fèi)巨大的人力、物力進(jìn)行調(diào)查，也難以認(rèn)定。例如，壟斷違法行為具有合法的外在形式，或行為稍縱即逝。在反壟斷法領(lǐng)域，如果行為人刻意隱瞞自身行為，執(zhí)法機(jī)構(gòu)可能會(huì)無(wú)能為力。這不僅因?yàn)槭袌?chǎng)上的壟斷行為數(shù)量太多，更是因?yàn)閴艛嘈袨槎季哂休^強(qiáng)的專業(yè)性，反壟斷執(zhí)法活動(dòng)必須依賴于一些準(zhǔn)確的信息，且需要市場(chǎng)主體的配合。對(duì)這類壟斷行為，因執(zhí)法機(jī)構(gòu)不具有執(zhí)法能力，不論規(guī)定多嚴(yán)厲的處罰措施也是難以避免的，也就是說(shuō)，嚴(yán)厲執(zhí)法并不是對(duì)付這類行為的有效途徑。理論上，我們可以通過(guò)提高執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法能力來(lái)解決這類問(wèn)題，如增強(qiáng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的專業(yè)性、加大執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法權(quán)限等。但這些措施在短時(shí)期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)，所以，另一個(gè)路徑可能就是，在法律中規(guī)定較多的激勵(lì)措施，以誘導(dǎo)的方式鼓勵(lì)市場(chǎng)主體與執(zhí)法機(jī)構(gòu)配合。寬大制度、承諾制度即具有這類功能。

第二，違法與否難以定論或行為屬性不明確。懲罰壟斷行為必須先進(jìn)行定性，既要確認(rèn)行為的違法與否，也要確認(rèn)違法行為的具體屬性。但在反壟斷執(zhí)法中，這種認(rèn)定有時(shí)是困難的。由于反壟斷法規(guī)則具有高度抽象性，壟斷行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)彈性較大，而現(xiàn)實(shí)中壟斷行為的形式又十分復(fù)雜，確認(rèn)行為的違法與否并非簡(jiǎn)單的“非此即彼”的工作；加上大多壟斷行為的經(jīng)濟(jì)效果具有不確定性，消極后果與積極后果可能同時(shí)存在，行為人很容易就能據(jù)此進(jìn)行抗辯。即便某種行為的限制競(jìng)爭(zhēng)效果是確定的，其究竟屬于哪種具體的壟斷行為，執(zhí)法機(jī)構(gòu)也可能較為困惑，尤其面對(duì)層出不窮的新型壟斷行為，執(zhí)法活動(dòng)將面臨更大挑戰(zhàn)。在這種情況下，如果一味要求執(zhí)法機(jī)構(gòu)依法而為，可能是“強(qiáng)人所難”。在沒(méi)有一種更好處理方式的情況下，執(zhí)法機(jī)構(gòu)基于上述擔(dān)憂的存在，即便已掌握初步證據(jù)，也可能會(huì)選擇及早抽身，將精力集中于那些容易調(diào)查的壟斷案件之中。

第三，針對(duì)壟斷違法行為的執(zhí)法成本過(guò)大。有些壟斷行為雖然具有執(zhí)法的可能性，但如果將這種可能性轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)，就需要付出巨大的代價(jià)，這時(shí)就需要考慮是否應(yīng)當(dāng)繼續(xù)執(zhí)法。這種情況下，雖然通過(guò)調(diào)查可以認(rèn)定某些違法行為存在，但因?yàn)檎{(diào)查的成本過(guò)高，執(zhí)法結(jié)果可能不經(jīng)濟(jì)，甚至執(zhí)法會(huì)變得不再有意義，也即執(zhí)法投入巨大而收效甚微。這時(shí)，是否繼續(xù)調(diào)查就是一個(gè)兩難。調(diào)查不是一個(gè)理性決策，而不調(diào)查又與法律規(guī)定及執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職責(zé)不符。

第四，執(zhí)法活動(dòng)遭遇難以排除的阻力。有些案件的案情并不復(fù)雜，行為性質(zhì)也較清楚，執(zhí)法機(jī)構(gòu)也有執(zhí)法的決心，但可能因?yàn)榭陀^上存在某些阻力，執(zhí)法活動(dòng)陷入了僵局。前述的中國(guó)電信、中國(guó)聯(lián)通壟斷案就屬這類案件。執(zhí)法機(jī)構(gòu)本身地位所限，因此這是我國(guó)反壟斷執(zhí)法中難以避免的問(wèn)題。不僅在面對(duì)壟斷性行業(yè)時(shí)如是，在面對(duì)某些行政壟斷行為時(shí)亦如是。克服這種困境的理想方式固然是反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)改造，但在我國(guó)現(xiàn)行體制下，這是條漫漫長(zhǎng)途。權(quán)宜之計(jì)是改變執(zhí)法方式，承諾制度恰為這類案件的執(zhí)法提供了轉(zhuǎn)圜余地。

第五，執(zhí)法活動(dòng)不能獲得人們的普遍認(rèn)同。當(dāng)人們對(duì)法律規(guī)定本身存在質(zhì)疑，或?qū)?zhí)法方式存有抵觸，執(zhí)法活動(dòng)也可能會(huì)陷入兩難。前者主要指法律規(guī)定背離了人們的普遍觀念，與社會(huì)公認(rèn)的行為準(zhǔn)則不符，例如反壟斷法明顯偏向某一類企業(yè)如國(guó)有企業(yè)，這時(shí)，盡管法律規(guī)定是明確的，但這類規(guī)范的執(zhí)行會(huì)使人們感到不滿，引發(fā)抵觸情緒，長(zhǎng)久下去還可能產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)。在這種情況下，執(zhí)法機(jī)構(gòu)有時(shí)干脆選擇不執(zhí)法，即法律規(guī)定成了擺設(shè)。例如，日本《禁止壟斷法》規(guī)定應(yīng)當(dāng)禁止或限制“壟斷狀態(tài)”，但這一規(guī)定在現(xiàn)實(shí)中幾乎不曾適用過(guò)，以致有人嘲笑其為“不開刃的寶刀”。[15]事實(shí)上，這樣做也不合理，因?yàn)榉梢?guī)定代表了國(guó)家立場(chǎng)，規(guī)定得不到執(zhí)行會(huì)傷害法律以及政府的權(quán)威。此外，即便法律規(guī)定是合理的，但如果法律的執(zhí)行方式不合理，也可能會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法陷入兩難，例如，執(zhí)法方式過(guò)于嚴(yán)厲、不留情面，以致產(chǎn)生“暴力抗法”等執(zhí)法沖突。

三、執(zhí)法難題的形成原因

(一)壟斷行為的識(shí)別難度高

反壟斷執(zhí)法中，執(zhí)法機(jī)構(gòu)要想懲罰違法者，必須進(jìn)行壟斷行為的識(shí)別，這是先決條件。在一個(gè)完整的執(zhí)法程序中，壟斷行為的識(shí)別通常包括以下內(nèi)容：一是行為確認(rèn)，即確認(rèn)是否存在壟斷行為；二是如果存在的話，屬于哪種性質(zhì)的壟斷行為；三是行為人的抗辯理由能否成立，壟斷行為能否得到豁免；四是應(yīng)當(dāng)采取怎樣的法律救濟(jì)措施。這一過(guò)程中，任何一個(gè)方面出錯(cuò)，都可能侵害相關(guān)主體利益，甚至影響反壟斷執(zhí)法實(shí)效。現(xiàn)實(shí)情況是，因?yàn)閴艛嘈袨榫哂休^強(qiáng)的復(fù)雜性，對(duì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，這種識(shí)別很多時(shí)候非常困難。尤其在執(zhí)法機(jī)構(gòu)的專業(yè)性、權(quán)威性還不足時(shí)，壟斷行為識(shí)別常常是其難以勝任的工作。

壟斷行為識(shí)別的高難度，至少表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，壟斷行為的專業(yè)性加大了行為識(shí)別的難度。壟斷行為的識(shí)別不僅僅是一個(gè)單純的法律問(wèn)題，因?yàn)樗赡馨l(fā)生在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的任何領(lǐng)域，而很多領(lǐng)域都具有較強(qiáng)的專業(yè)性，這使得壟斷行為的識(shí)別，僅依靠反壟斷法規(guī)定的行為要件遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。例如，在知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域，不僅壟斷行為的性質(zhì)很難認(rèn)定，行為的效果更加復(fù)雜，而且，反壟斷法的規(guī)定是否均可適用于知識(shí)產(chǎn)權(quán)行為，反壟斷法的適用是否會(huì)造成法律沖突等等，這些問(wèn)題對(duì)反壟斷法的執(zhí)行提出了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)，單靠反壟斷法的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，有時(shí)難以勝任這樣的工作。又如，一些新經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域如軟件制造、通信服務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)等，這些領(lǐng)域的壟斷行為非常復(fù)雜，尤其體現(xiàn)為技術(shù)性非常明顯，壟斷行為的識(shí)別離不開對(duì)一些技術(shù)問(wèn)題的認(rèn)定，這無(wú)疑大大增加了反壟斷執(zhí)法的難度。

第二，壟斷行為識(shí)別必須與國(guó)家的相關(guān)法律制度或經(jīng)濟(jì)政策相銜接。在一國(guó)法律體系中，反壟斷法不是孤立的，也不具有至上性，反壟斷法的實(shí)施離不開其他法律制度的配合，也需要與其他法律制度甚至經(jīng)濟(jì)制度或經(jīng)濟(jì)政策相銜接。[16]從微觀角度看，反壟斷不僅僅是法律問(wèn)題，更重要的是市場(chǎng)運(yùn)行問(wèn)題；從宏觀角度看，反壟斷法的實(shí)施與國(guó)家的宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)，與國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相聯(lián)系。這就要求，反壟斷法的執(zhí)法機(jī)構(gòu)在進(jìn)行壟斷判斷時(shí)，必須站在一個(gè)更高、更廣闊的角度去思考問(wèn)題，而不能僅局限于反壟斷法的條文規(guī)定。在這方面，尤其重要的是如何協(xié)調(diào)反壟斷法與產(chǎn)業(yè)政策及其他公共政策之間的關(guān)系。

第三，壟斷行為的成因復(fù)雜多樣，不同壟斷行為具有不同的經(jīng)濟(jì)效果，反壟斷法的執(zhí)行中應(yīng)當(dāng)能做到區(qū)別對(duì)待。從規(guī)范層面看，反壟斷法對(duì)壟斷行為的規(guī)定往往是模糊的，行為的構(gòu)成要件難以從法律條文中找到，這要求執(zhí)法機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中必須進(jìn)行裁量，以確定行為的有無(wú)及行為的性質(zhì)。從客觀現(xiàn)實(shí)看，有些壟斷行為的形成可能具有合理原因，其經(jīng)濟(jì)效果也多半具有雙重性，對(duì)這類壟斷行為，不能采用“一刀切”的做法簡(jiǎn)單了事，而應(yīng)當(dāng)結(jié)合各種因素進(jìn)行綜合判斷，以確定是否懲罰以及懲罰的方式與力度等。

第四，作為一種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，壟斷行為識(shí)別需要大量的數(shù)據(jù)支持，而執(zhí)法機(jī)構(gòu)獲取數(shù)據(jù)的能力非常有限。市場(chǎng)主體的壟斷行為涉及價(jià)格、數(shù)量、營(yíng)業(yè)額、市場(chǎng)份額等各種數(shù)據(jù)，尤其在進(jìn)行市場(chǎng)支配地位認(rèn)定時(shí)，數(shù)據(jù)是關(guān)鍵，離開這些數(shù)據(jù)，壟斷判斷將變得障礙重重。這些數(shù)據(jù)大多掌握在市場(chǎng)主體手中，盡管理論上執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以通過(guò)執(zhí)法調(diào)查獲取這些數(shù)據(jù)，但調(diào)查的成本往往較大，且所獲取的數(shù)據(jù)是否準(zhǔn)確、充分也難以評(píng)估。

第五，在現(xiàn)代社會(huì)，市場(chǎng)主體的組織形式與行為方式越發(fā)嚴(yán)密，壟斷行為往往與其他行為相混合，這使得壟斷行為識(shí)別的難度大大增強(qiáng)。一方面，壟斷行為可能與非壟斷行為相結(jié)合，違法行為可能以合法行為為表象，執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行壟斷判斷，必須能夠撥開迷霧、排除干擾；另一方面，不同的壟斷行為之間也可能相互滲透，各種壟斷行為之間的界限變得模糊，甚至一種壟斷行為可能同時(shí)或在不同時(shí)期具有不同的行為性質(zhì)，壟斷判斷不再是“非此即彼”的簡(jiǎn)單推理過(guò)程。

第六，壟斷行為具有較強(qiáng)的動(dòng)態(tài)性，這對(duì)反壟斷法的執(zhí)法方式提出較高要求。壟斷行為的動(dòng)態(tài)性不僅體現(xiàn)在與行為相關(guān)的各種數(shù)據(jù)的變動(dòng)不居上，還體現(xiàn)在行為自身上：一是壟斷行為的違法性有時(shí)是暫時(shí)的，即經(jīng)過(guò)一定時(shí)期后，行為人可能主動(dòng)修正了違法行為，或者壟斷違法行為遭到破壞，如壟斷協(xié)議因參與人違反而不攻自破，這種情況之下，事后追查是否必要姑且不論，單是追查難度，執(zhí)法機(jī)構(gòu)能否勝任也具有不確定性；二是壟斷行為的性質(zhì)發(fā)生轉(zhuǎn)化，即由一種壟斷行為轉(zhuǎn)化為另一種壟斷行為，這時(shí)的行為性質(zhì)認(rèn)定與處罰措施設(shè)定，都可能存在一個(gè)適當(dāng)性或合理性的問(wèn)題。

第七，壟斷違法行為比其他領(lǐng)域的違法行為具有更高的隱蔽性，執(zhí)法機(jī)構(gòu)獲得違法行為的證據(jù)十分不易。在反壟斷法領(lǐng)域，壟斷行為人不僅具有隱匿行為的積極性，也具有隱匿行為的可能性。壟斷行為的專業(yè)性、嚴(yán)密性等特征為市場(chǎng)主體隱匿自身行為提供了極大的方便。市場(chǎng)主體這樣做的結(jié)果是，要么執(zhí)法機(jī)構(gòu)無(wú)法發(fā)現(xiàn)違法行為而難以執(zhí)法，違法行為得不到追究，要么是執(zhí)法機(jī)構(gòu)為了調(diào)查違法行為的證據(jù)而耗費(fèi)巨大的人力、物力與財(cái)力，執(zhí)法活動(dòng)變得不再經(jīng)濟(jì)。我們看到，正因?yàn)閴艛嗾{(diào)查的不易，在反壟斷法領(lǐng)域，案件的執(zhí)法周期常以年計(jì)，結(jié)果是執(zhí)法雙方均心力交瘁、不堪重負(fù)。

第八，很多情況下，壟斷行為的認(rèn)定需要市場(chǎng)主體的配合，但市場(chǎng)主體配合執(zhí)法的動(dòng)力不足。反壟斷執(zhí)法既需要壟斷行為人的配合，也需要其他相關(guān)市場(chǎng)主體的配合。相關(guān)主體的配合一般容易些，而行為人的配合則較難實(shí)現(xiàn)。因?yàn)閳?zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)定壟斷行為的主要目的是為了懲罰違法行為人，在沒(méi)有充分激勵(lì)時(shí)，行為人不會(huì)主動(dòng)配合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。盡管有時(shí)法律會(huì)規(guī)定，行為人負(fù)有配合執(zhí)法調(diào)查的義務(wù)，但無(wú)論是執(zhí)法機(jī)構(gòu)還是其他相關(guān)主體，都無(wú)法有效審查行為人的配合是否真實(shí)、充分，是否還有所隱瞞，甚至是否存在誤導(dǎo)，因而在現(xiàn)實(shí)中，行為人的配合義務(wù)常流于形式，行為人的不配合并不會(huì)遭受實(shí)質(zhì)性的懲罰后果。

(二)無(wú)充足執(zhí)法資源的匹配

在反壟斷執(zhí)法中，相對(duì)于普遍存在的潛在違法行為來(lái)說(shuō)，人力、物力匱乏是各國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)面臨的共同難題。即便在美國(guó)，“聯(lián)邦反托拉斯執(zhí)法機(jī)構(gòu)——司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)——的資源只限于國(guó)會(huì)每年的撥款，而從潛在的反托拉斯訴訟的全體來(lái)看，對(duì)反托拉斯機(jī)構(gòu)的撥款是吝嗇的”[17]。

再者，根源于壟斷行為的專業(yè)性、隱蔽性、動(dòng)態(tài)性、不確定性等特征，壟斷行為的識(shí)別是一個(gè)非常復(fù)雜的判斷過(guò)程，通常情況下，法要解決的問(wèn)題越復(fù)雜，法律的運(yùn)行成本就越高。反壟斷執(zhí)法要想取得實(shí)效，一方面必須加大執(zhí)法資源投入，另一方面還必須增強(qiáng)反壟斷執(zhí)法的專業(yè)性。很多國(guó)家的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)就是整合了多領(lǐng)域?qū)I(yè)人士的專門性機(jī)構(gòu)，這是一個(gè)世界趨勢(shì)；除此之外，在具體案件的執(zhí)法過(guò)程中，面對(duì)專業(yè)問(wèn)題，還有可能需要特別委托專門機(jī)構(gòu)，這也需要執(zhí)法成本。而且，伴隨著經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式的細(xì)化，各種形式不一的壟斷違法行為也滲入了經(jīng)濟(jì)的各個(gè)層次與領(lǐng)域，甚至與政府機(jī)關(guān)存在著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，這無(wú)疑也會(huì)大大增加反壟斷法的執(zhí)法成本。尤其在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家，執(zhí)法機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的任務(wù)不僅可能遭遇企業(yè)的抵制，更有來(lái)自同級(jí)或上級(jí)政府機(jī)關(guān)的壓力，執(zhí)法實(shí)效的取得必須以投入大量的執(zhí)法資源為代價(jià)。[18]

從結(jié)果看，反壟斷執(zhí)法是一種公權(quán)行為，不論是否達(dá)到禁止壟斷違法行為之目的，執(zhí)法機(jī)構(gòu)本身均不能從中獲利，立法上并不存在彌補(bǔ)執(zhí)法機(jī)構(gòu)所投入資源的優(yōu)先受償權(quán)，因此，相對(duì)于私人可從損害賠償訴訟中獲得賠償?shù)乃饺藢?shí)施機(jī)制來(lái)說(shuō)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)的公共執(zhí)法可能存在經(jīng)濟(jì)動(dòng)力不足的問(wèn)題。盡管理論上執(zhí)行法律是反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)不可推卸的職責(zé)，但在經(jīng)濟(jì)動(dòng)力不足，而現(xiàn)有資源又不足以應(yīng)付所有壟斷行為的情況下，執(zhí)法機(jī)構(gòu)就很可能會(huì)怠職，或者出現(xiàn)“選擇性執(zhí)法”的現(xiàn)象。

在執(zhí)法資源有限的情況下，“選擇性執(zhí)法”有時(shí)是一種無(wú)奈之舉，屬于一種執(zhí)法策略?！斑x擇性執(zhí)法”在反壟斷法領(lǐng)域普遍存在，即便在反壟斷法異常發(fā)達(dá)的美國(guó)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)在選擇反托拉斯案件時(shí)也非常挑剔。“由于受制于預(yù)算約束，反托拉斯執(zhí)法機(jī)構(gòu)提起的案件遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于按照目前對(duì)反托拉斯成文法的解釋它們能夠勝訴的案件，……它們通?！Χㄒ慌^為嚴(yán)重的反托拉斯違法行為，并把自己的執(zhí)法活動(dòng)限定在這些行為上。”[17]而且，通過(guò)對(duì)執(zhí)法資源的合理分配，“選擇性執(zhí)法”也有可能提高執(zhí)法資源的使用效率，進(jìn)而提高執(zhí)法實(shí)效。但另一方面，“選擇性執(zhí)法”也不可避免地帶來(lái)了一些必須解決的難題，例如，“選擇性執(zhí)法”實(shí)際上是執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)某些違法行為“睜一只眼、閉一只眼”，這會(huì)帶來(lái)對(duì)違法行為的放縱，長(zhǎng)久下去還會(huì)產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)；“選擇性執(zhí)法”還會(huì)造成相對(duì)人之間的不公平，甚至產(chǎn)生執(zhí)法機(jī)構(gòu)與某些相對(duì)人之間的“共謀”，形成執(zhí)法腐敗。[注]關(guān)于“選擇性執(zhí)法”可能產(chǎn)生的問(wèn)題，可參見焦海濤：《論“促進(jìn)型”經(jīng)濟(jì)法的優(yōu)越性》，《安徽大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2010年第4期，第151-152頁(yè)。

(三)反壟斷法規(guī)范的操作性弱

法律規(guī)范的操作性越強(qiáng)，執(zhí)法活動(dòng)就越方便。基于執(zhí)法便利的考慮，執(zhí)法機(jī)構(gòu)都希望法律規(guī)范盡量具體，但這和反壟斷法本身的特征不符。各國(guó)立法機(jī)構(gòu)為了增強(qiáng)反壟斷法對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的回應(yīng)性，基本確立的是一種包容性極強(qiáng)的規(guī)范，這些規(guī)范的操作性較差，但卻具有較大的彈性空間，以使現(xiàn)實(shí)中層出不窮、變化多端的壟斷行為都囊括其中。以伯克利學(xué)派代表人物諾內(nèi)特與塞爾茲尼克所概括的三種法律類型來(lái)看，反壟斷法屬于典型的“回應(yīng)型法”(responsive law)。[注]有關(guān)法律三種類型的論述，參見[美]P.諾內(nèi)特、P.塞爾茲尼克：《轉(zhuǎn)變中的法律與社會(huì)：邁向回應(yīng)型法》，張志銘譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版。與傳統(tǒng)私法等“自治型法”注重規(guī)范的完整性、明確性、嚴(yán)密性、一致性不同，反壟斷法更加關(guān)注實(shí)質(zhì)問(wèn)題的解決，關(guān)注法律規(guī)范適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的能力，從而“自治型法”規(guī)范所固有的形式特征在很多反壟斷法規(guī)范中逐漸被舍棄了。在規(guī)范內(nèi)容、規(guī)范構(gòu)成，以及規(guī)范的作用方式等方面，反壟斷法都具有明顯的抽象性與動(dòng)態(tài)性。

1．反壟斷法規(guī)范的抽象性

反壟斷法規(guī)范的抽象性，是指反壟斷法規(guī)范在內(nèi)容構(gòu)成以及作用方式等方面，不同于直接指導(dǎo)具體行為、具有確定適用范圍、設(shè)定明確行為模式的規(guī)則性規(guī)范，而是針對(duì)某類行為或問(wèn)題，提供一種大致可確定的、范圍較大的、具體內(nèi)容須依客觀情境而選擇的行為框架。如果我們從規(guī)范內(nèi)容的具體化角度，將法律規(guī)范分為規(guī)則性規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)性規(guī)范的話，反壟斷法中的很多法律規(guī)范都具有抽象性，都是標(biāo)準(zhǔn)性規(guī)范，即提供的只是一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)而非具體規(guī)則。[19]

反壟斷法規(guī)范的抽象性主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：

第一，規(guī)范內(nèi)容的不確定性。反壟斷法規(guī)范所設(shè)定的行為模式通常不是很明確或很具體，[20]因而其適用不是一目了然的，其適用條件或適用后果均需要根據(jù)特定情況或特定對(duì)象加以解釋。對(duì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，規(guī)范內(nèi)容的不確定性主要體現(xiàn)為哪類行為應(yīng)當(dāng)明確禁止，哪類行為可以適當(dāng)放寬，并不能簡(jiǎn)單從法律規(guī)范本身找到答案。從反壟斷法的適用角度看，規(guī)范內(nèi)容的不確定性主要體現(xiàn)為“合理原則”適用范圍的擴(kuò)大，從而很多壟斷行為是否應(yīng)當(dāng)禁止需要經(jīng)過(guò)復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)判斷。

第二，概念含義的非特定化。反壟斷法中的很多概念，其含義具有不確定性，在不同時(shí)期、不同場(chǎng)合，同一概念所指代的具體含義可能存在一定的差異。概念的具體含義，在適用中往往需要解釋。概念含義的非特定化，一方面增強(qiáng)了反壟斷法規(guī)范的包容性，使得有限的法律規(guī)范可以適用于更多的現(xiàn)實(shí)之中，但另一方面，也使得反壟斷法的執(zhí)法活動(dòng)變得更加困難，對(duì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)是一種更高的挑戰(zhàn)。

反壟斷法規(guī)范的抽象性或標(biāo)準(zhǔn)性，主要由壟斷行為的復(fù)雜性決定。規(guī)則性規(guī)范的適用范圍由于是確定的，它必須以對(duì)適用對(duì)象的準(zhǔn)確定性為前提，而反壟斷法所規(guī)制的壟斷行為，性質(zhì)復(fù)雜，類型化難度高，在立法層面，將所有的反壟斷法實(shí)體規(guī)則都以具體規(guī)則形式體現(xiàn)出來(lái)難度較大。各國(guó)反壟斷法實(shí)體規(guī)則都有一個(gè)共同點(diǎn)，就是所禁止或限制的壟斷行為都具有一定的包容性，在法律適用上都具有一定的可解釋空間，也即說(shuō)，反壟斷法實(shí)體規(guī)則所指向的對(duì)象很可能是模糊的，需要在現(xiàn)實(shí)中根據(jù)具體情況加以解釋、推理從而確定。

2．反壟斷法規(guī)范的動(dòng)態(tài)性

反壟斷法規(guī)范的動(dòng)態(tài)性，主要表現(xiàn)在反壟斷法實(shí)體規(guī)則的相對(duì)不穩(wěn)定性上。隨著反壟斷法的發(fā)展，反壟斷法中的很多實(shí)體規(guī)則不斷進(jìn)行著更新，對(duì)同一種壟斷行為，不同時(shí)期的規(guī)制態(tài)度不同，因而具體規(guī)則也就有所差異。尤其是經(jīng)濟(jì)分析方法在反壟斷執(zhí)法中的運(yùn)用，使得反壟斷法的實(shí)體規(guī)則在應(yīng)用于具體問(wèn)題時(shí)不斷地被解釋、被超越，甚至完全被改變。此外，隨著新的壟斷行為出現(xiàn)，或者舊的壟斷行為發(fā)生變異，新的反壟斷法實(shí)體規(guī)則也可能隨之出現(xiàn)，這也使得反壟斷法規(guī)范看上去不具有法的一貫穩(wěn)定性。

反壟斷法規(guī)范的動(dòng)態(tài)性主要由其調(diào)整對(duì)象及作用領(lǐng)域決定。反壟斷法產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)在于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制失靈，反壟斷法必須作用于市場(chǎng)領(lǐng)域，致力于解決競(jìng)爭(zhēng)的不自由、不公平問(wèn)題，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)是隨時(shí)變化的，這決定了反壟斷法的適用范圍與作用方式，必須根據(jù)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)的發(fā)展變化而及時(shí)做出反應(yīng)和調(diào)整，反壟斷法具體規(guī)則的內(nèi)容因而也就有了較大的變動(dòng)性。

反壟斷法規(guī)范的動(dòng)態(tài)性也與反壟斷法的政策性相關(guān)。國(guó)家的經(jīng)濟(jì)政策尤其是其中的競(jìng)爭(zhēng)政策對(duì)反壟斷法具有重要影響，反壟斷法有時(shí)甚至與競(jìng)爭(zhēng)政策具有相同的含義。政府運(yùn)用競(jìng)爭(zhēng)政策去進(jìn)行調(diào)控、規(guī)制經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的意圖，很可能會(huì)滲透到反壟斷法中，反壟斷法的很多內(nèi)容就是確立、宣揚(yáng)國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)政策。政策一般具有針對(duì)性、變動(dòng)性的特點(diǎn)，有時(shí)還具有階段性的特點(diǎn)，這無(wú)疑會(huì)對(duì)反壟斷法規(guī)范的穩(wěn)定性產(chǎn)生一定的削弱作用。競(jìng)爭(zhēng)政策與反壟斷法所要解決的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、運(yùn)用的經(jīng)濟(jì)手段以及追求的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)等方面的相通性甚至一致性，也使得靈活多變的競(jìng)爭(zhēng)政策很容易就能對(duì)反壟斷法產(chǎn)生影響。

此外，隨著人們認(rèn)識(shí)能力的不斷提高，對(duì)壟斷問(wèn)題的看法也會(huì)發(fā)生改變，進(jìn)而相關(guān)反壟斷法律制度也需隨之變易。早期反壟斷法的規(guī)定比較嚴(yán)厲，壟斷行為的性質(zhì)也規(guī)定得較為明確，人們不會(huì)認(rèn)為壟斷行為還有可能產(chǎn)生積極效果，因而反壟斷法的適用也比較簡(jiǎn)單，對(duì)大多壟斷行為都采用“本身違法”原則。但隨著經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)的發(fā)展變化，壟斷行為變得日趨復(fù)雜，人們逐漸認(rèn)識(shí)到了很多壟斷行為都同時(shí)具有積極與消極的雙重效果，早期反壟斷法的簡(jiǎn)單規(guī)定開始變得難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)的需要。由此，有些法律規(guī)范的內(nèi)容逐漸被修訂，而有些法律規(guī)范的含義則在反壟斷法的實(shí)施中被改變。在此基礎(chǔ)上，大多國(guó)家都不再將法律規(guī)范的確定性作為反壟斷法立法的基本要求，反壟斷立法需要做的只是宣布一般規(guī)則，規(guī)則的具體含義、適用范圍等，可留給執(zhí)法機(jī)構(gòu)在具體案件中進(jìn)行確定。

由于反壟斷法應(yīng)對(duì)的是具體的、復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，規(guī)范的動(dòng)態(tài)性是其適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要的必然反應(yīng)，是反壟斷法得以保持其生命力的關(guān)鍵所在。但對(duì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，規(guī)則的相對(duì)不穩(wěn)定性無(wú)疑會(huì)給執(zhí)法活動(dòng)帶來(lái)難題。一方面是現(xiàn)實(shí)中的壟斷行為形態(tài)多樣、種類各異，另一方面是法律層面的標(biāo)準(zhǔn)模糊、含義不清，執(zhí)法機(jī)構(gòu)可能因此產(chǎn)生漫無(wú)標(biāo)準(zhǔn)之感，對(duì)如何執(zhí)法深感困惑。盡管法律賦予了執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行法律推理或自由裁量的權(quán)力，但如何保證推理的妥當(dāng)性、合目的性，如何保證裁量的科學(xué)性、正當(dāng)性，執(zhí)法機(jī)構(gòu)自身可能很難把握。因存在各種擔(dān)心，如果執(zhí)法機(jī)構(gòu)的能力有限，反壟斷執(zhí)法活動(dòng)可能就會(huì)有所遲疑甚至陷入僵局。

四、作為執(zhí)法難題克服路徑的承諾制度

(一)克服執(zhí)法難題的基本路徑

反壟斷法執(zhí)法難題的表現(xiàn)方式及產(chǎn)生原因不同，克服路徑也會(huì)有所差異。從行為表現(xiàn)看，執(zhí)法缺口實(shí)際上是一種執(zhí)法不力、執(zhí)法不到位，或稱“執(zhí)法折扣”；執(zhí)法困境則是執(zhí)法活動(dòng)陷入兩難——要么因法律規(guī)則或執(zhí)法機(jī)構(gòu)受到公然挑戰(zhàn)而致法律或執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)威受到侵蝕，要么因動(dòng)用各種途徑和資源執(zhí)行法律而使法律運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)成本變得異常巨大、難以承受。從結(jié)果看，執(zhí)法缺口與執(zhí)法困境都是法律規(guī)則得不到有效執(zhí)行，但在執(zhí)法缺口中，人們對(duì)執(zhí)法活動(dòng)本身并無(wú)懷疑，都認(rèn)為應(yīng)當(dāng)執(zhí)法，而執(zhí)法困境則比較復(fù)雜，可能是法律規(guī)則本身存在問(wèn)題，或者法律規(guī)則沒(méi)有問(wèn)題的情況下，執(zhí)法活動(dòng)因難以發(fā)現(xiàn)違法行為、成本過(guò)高或受到公然排斥而不具有現(xiàn)實(shí)可能性。所以，解決執(zhí)法缺口問(wèn)題的策略一般是明確的，即可以動(dòng)用各種有效資源強(qiáng)化執(zhí)法。但執(zhí)法困境一般難以通過(guò)強(qiáng)化執(zhí)法來(lái)解決，因?yàn)橐环矫?，很多時(shí)候執(zhí)法的可能性不具備，或者執(zhí)法成本巨大，越是加強(qiáng)執(zhí)法，就越可能耗費(fèi)巨大代價(jià)，而執(zhí)法收效甚微；另一方面，當(dāng)相關(guān)主體對(duì)法律規(guī)則或執(zhí)法活動(dòng)缺乏足夠認(rèn)同時(shí)，強(qiáng)化執(zhí)法不僅會(huì)導(dǎo)致巨大的直接和間接成本，還可能增加相對(duì)人對(duì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的不信任感，甚至引起公權(quán)機(jī)構(gòu)之間的沖突，如中國(guó)電信、中國(guó)聯(lián)通壟斷案中表現(xiàn)的那樣。

事實(shí)上，對(duì)于反壟斷執(zhí)法缺口問(wèn)題，盡管理論上可以通過(guò)強(qiáng)化執(zhí)法來(lái)解決，但這種解決方式在實(shí)踐中也可能會(huì)遭遇障礙。原因在于前文所述的壟斷行為識(shí)別的高難度及反壟斷執(zhí)法資源的有限性。強(qiáng)化執(zhí)法必然意味著更多的執(zhí)法資源投入，而壟斷行為識(shí)別的高難度又會(huì)增加執(zhí)法成本，這樣一來(lái)，本就非常有限的執(zhí)法資源更是“捉襟見肘”。

如果著眼于反壟斷法執(zhí)法難題的產(chǎn)生原因及其表現(xiàn)，我們就可以找到三種克服執(zhí)法難題的基本路徑：一是法律規(guī)則改造；二是執(zhí)法能力提升；三是執(zhí)法方式變更。如果人們對(duì)法律規(guī)則的不認(rèn)同源于規(guī)則的不合理，自然可以通過(guò)規(guī)則改造的方式來(lái)恢復(fù)人們對(duì)法律的信心，例如，反壟斷法上的各種不合理規(guī)定應(yīng)予廢除，應(yīng)擴(kuò)大反壟斷法的適用范圍等。同時(shí)，反壟斷法的執(zhí)法難題也可能產(chǎn)生于執(zhí)法機(jī)構(gòu)的“心有余而力不足”，即執(zhí)法活動(dòng)受到諸多條件的束縛，如執(zhí)法能力不足、執(zhí)法手段有限、執(zhí)法資源匱乏或遭遇執(zhí)法阻力，針對(duì)這一問(wèn)題，我們一方面可以提升執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法能力，如設(shè)置獨(dú)立而專業(yè)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)、增加執(zhí)法資源配備等，另一方面可以創(chuàng)設(shè)一種相對(duì)節(jié)約執(zhí)法資源、對(duì)抗程度有所減弱的執(zhí)法方式。

相對(duì)于執(zhí)法方式變更，執(zhí)法能力提升可謂一種治本之策，但這一舉措的真正實(shí)現(xiàn)，依賴各種體制、制度及資源的配備，是一種長(zhǎng)久之計(jì)，較難滿足解決執(zhí)法困境的現(xiàn)實(shí)需要。所以，執(zhí)法方式變更盡管更像一種權(quán)宜之計(jì)，但也不失為一種有效方式。在現(xiàn)代反壟斷法上，能夠克服上述執(zhí)法難題的反壟斷法實(shí)施方式有多種，如寬大政策、舉報(bào)制度、私人訴訟制度等，承諾制度也是一種運(yùn)用廣泛、成效顯著的新型執(zhí)法方式。

(二)承諾制度的有效性

承諾制度對(duì)反壟斷執(zhí)法難題的克服，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1．適用承諾制度時(shí)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)無(wú)需對(duì)壟斷行為進(jìn)行性質(zhì)認(rèn)定，從而避免了壟斷行為識(shí)別難度對(duì)反壟斷執(zhí)法的影響。

在允許適用承諾制度的場(chǎng)合下，通常情況是，執(zhí)法機(jī)構(gòu)無(wú)需對(duì)涉嫌違法的壟斷行為進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查，更無(wú)需準(zhǔn)確定性，只要在掌握了市場(chǎng)主體違法的初步證據(jù)時(shí)，向其提出承諾建議或接受市場(chǎng)主體的承諾申請(qǐng)即可。對(duì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，接受承諾的目的就是為了免去調(diào)查程序，提高執(zhí)法效率，如果對(duì)某一種壟斷行為已經(jīng)完成了調(diào)查，掌握了充分證據(jù)，則再接受承諾已經(jīng)意義不大，所以，現(xiàn)實(shí)中通過(guò)承諾制度結(jié)案的壟斷案件，通常都會(huì)發(fā)生于執(zhí)法機(jī)構(gòu)的初步調(diào)查階段。通過(guò)接受承諾，執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以中止調(diào)查程序，市場(chǎng)主體做出承諾并履行后，調(diào)查程序完全終止，案件處理程序結(jié)束。在這一過(guò)程中，執(zhí)法機(jī)構(gòu)不需對(duì)壟斷行為的性質(zhì)進(jìn)行準(zhǔn)確認(rèn)定，在承諾決定中也不會(huì)對(duì)壟斷行為是否違法進(jìn)行認(rèn)定。所以在承諾制度適用中，壟斷行為的性質(zhì)認(rèn)定程序被免去了，這對(duì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是一種至關(guān)重要的解脫。

2．適用承諾制度能夠簡(jiǎn)化繁瑣的調(diào)查程序，從而大大節(jié)約執(zhí)法資源，并在一定程度上解決“選擇性執(zhí)法”問(wèn)題。

對(duì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，適用承諾制度的最大優(yōu)勢(shì)在于節(jié)約執(zhí)法成本。有學(xué)者認(rèn)為，適用承諾制度的首要目的就在于程序效率(procedural economy)。[21]在承諾了結(jié)的案件中，執(zhí)法機(jī)構(gòu)幾乎不需要進(jìn)行執(zhí)法投入，通過(guò)接受相對(duì)人承諾，調(diào)查活動(dòng)便告中止(終止)，執(zhí)法活動(dòng)由此變得非常簡(jiǎn)單、便利。調(diào)查程序簡(jiǎn)化的直接結(jié)果是所耗費(fèi)的執(zhí)法資源縮減，與正式調(diào)查[注]在歐盟競(jìng)爭(zhēng)法中，人們習(xí)慣將與承諾決定相對(duì)應(yīng)的通過(guò)嚴(yán)格調(diào)查活動(dòng)來(lái)解決壟斷問(wèn)題的程序稱為正式調(diào)查(formal proceedings)。參見MEMO/13/189。但實(shí)際上，承諾決定也是一種正式的調(diào)查程序。之所以有這種稱謂，主要是因?yàn)樵诘?/2003號(hào)條例正式確立承諾決定制度之前，實(shí)踐中也以和解方式來(lái)處理壟斷問(wèn)題，只不過(guò)沒(méi)有明確的規(guī)范依據(jù)，所以慣稱“非正式和解”，而在第1/2003號(hào)條例之中，這種非正式的和解機(jī)制完全被“正式化”了，但基于習(xí)慣，以正式性與非正式性來(lái)區(qū)分嚴(yán)格調(diào)查程序與承諾決定制度也不會(huì)造成人們誤解。相比，適用承諾制度所節(jié)約的人力、物力、時(shí)間等資源都相當(dāng)可觀。這樣一來(lái)，一方面，單個(gè)案件的執(zhí)法成本減少了；另一方面，通過(guò)承諾制度節(jié)約的執(zhí)法資源，還可以用于更多壟斷案件的處理。所以總體而言，承諾制度的適用能夠使得有限的執(zhí)法資源得到更好的分配，在執(zhí)法資源既定的情況下，更多的壟斷案件能夠得到處理。

由于執(zhí)法資源不足是造成反壟斷執(zhí)法難題的重要原因之一，承諾制度的適用在一定程度上能夠解決反壟斷法的執(zhí)法難題，尤其是執(zhí)法缺口問(wèn)題。通常，對(duì)一些不太重要、危害性不太明顯的壟斷案件，執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以以承諾方式結(jié)案，由此節(jié)省下來(lái)的資源，可以應(yīng)用于對(duì)那些具有典型意義的、違法性明顯、危害性較大的壟斷案件的正式調(diào)查。這樣做有利于形成重點(diǎn)突出的執(zhí)法策略，能夠提高執(zhí)法資源的使用效率。

此外，通過(guò)執(zhí)法資源節(jié)約，承諾制度一定程度上也能夠緩和“選擇性執(zhí)法”的難題。一方面，承諾制度使得有限的執(zhí)法資源可以處理更多的壟斷案件，由此，被放棄執(zhí)法的案件就會(huì)更少，執(zhí)法機(jī)構(gòu)有時(shí)就無(wú)需對(duì)案件進(jìn)行挑剔的選擇；另一方面，由于適用承諾制度時(shí)不需要大費(fèi)周章地進(jìn)行執(zhí)法調(diào)查，不需要進(jìn)行行為性質(zhì)認(rèn)定，執(zhí)法機(jī)構(gòu)在壟斷行為識(shí)別難易、執(zhí)法投入能否取得收效等方面的顧慮很大程度上被免除，從而使得它們更愿意將原本準(zhǔn)備放棄的案件重新予以處理。

3．承諾制度不要求法律規(guī)則的精確適用，從而使得法律規(guī)范的抽象性與動(dòng)態(tài)性不再是個(gè)難題。

在反壟斷法的正式調(diào)查中，規(guī)范的抽象性與動(dòng)態(tài)性可能是個(gè)問(wèn)題，因?yàn)檎秸{(diào)查具有嚴(yán)厲性、精確性的特點(diǎn)，而在實(shí)體法上，執(zhí)法機(jī)構(gòu)的這種執(zhí)法活動(dòng)可能找不到明確的規(guī)范支持，由此，執(zhí)法活動(dòng)可能因缺少一致標(biāo)準(zhǔn)而產(chǎn)生空間及時(shí)間上的沖突，最終影響執(zhí)法的統(tǒng)一性與權(quán)威性。雖然從另一個(gè)角度看，規(guī)范的抽象性與動(dòng)態(tài)性也可以為執(zhí)法活動(dòng)提供便利，但通常情況是，執(zhí)法機(jī)構(gòu)往往希望法律規(guī)則越具體越好，而且，法律規(guī)范越是不明確，就越對(duì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的能力提出更高要求。所以，在一方面要求精確執(zhí)法，另一方面法律規(guī)范又不精確的情況下，執(zhí)法活動(dòng)可能會(huì)陷入困境。

具體來(lái)說(shuō)，法律規(guī)范的抽象性與動(dòng)態(tài)性給正式執(zhí)法帶來(lái)的不利影響至少表現(xiàn)在三個(gè)方面，而這些影響在承諾制度上基本不復(fù)存在。

第一，規(guī)范的抽象性與動(dòng)態(tài)性可能導(dǎo)致違法判斷的不確定性，即一種壟斷行為是否違法，難以從法律規(guī)范層面找到確定且可行的答案。正式執(zhí)法調(diào)查的有效展開須以行為違法性的確定為前提，查明某一行為違法與否需要大費(fèi)周章，而反壟斷立法不一定能提供違法判斷的具體標(biāo)準(zhǔn)，在不確定的定義下，行為違法與否往往僅在“一線之間”。事實(shí)也證明，很多壟斷行為的違法與否不是立法的結(jié)果，而是執(zhí)法的結(jié)果。因此，只要市場(chǎng)主體自愿停止或修正違法壟斷行為，并承諾消除行為的消極影響，執(zhí)法機(jī)構(gòu)完全可以省去吃力卻并不一定討好的違法判斷及行為性質(zhì)認(rèn)定，這種“模糊執(zhí)法”在不確定規(guī)則下可能效果更加明顯。

第二，在不確定規(guī)則的指導(dǎo)下進(jìn)行強(qiáng)制性執(zhí)法，有可能會(huì)帶來(lái)效率損失?！翱紤]到被禁止行為在定義上的不確定性，以及對(duì)具體行為適用該定義的不確定性，嚴(yán)厲的懲罰也許會(huì)阻止處于禁止邊緣的合法行為。它們也許導(dǎo)致潛在的被告過(guò)于回避他意圖進(jìn)入的區(qū)域。這是反托拉斯法領(lǐng)域中一個(gè)特別嚴(yán)重的問(wèn)題，因?yàn)橛行市袨楦鸁o(wú)效率行為之間的界線常常是模糊的?！盵17](P314-315)

第三，規(guī)范的抽象性與動(dòng)態(tài)性可能使得傳統(tǒng)執(zhí)法方式的實(shí)際效果大打折扣。因?yàn)殚L(zhǎng)時(shí)期調(diào)查的結(jié)果可能是無(wú)法獲得市場(chǎng)主體違法的充分證據(jù)，或其違法行為或狀態(tài)一俟調(diào)查結(jié)束已不復(fù)存在，這時(shí)，懲罰不再是最現(xiàn)實(shí)或最妥當(dāng)?shù)姆绞?，而?zhí)法機(jī)構(gòu)為此支付的代價(jià)卻成了“沉沒(méi)成本”。有時(shí)，即便證實(shí)市場(chǎng)主體違法，因其造成的危害已成既定事實(shí)，很可能還不如當(dāng)初通過(guò)承諾來(lái)消除違法行為并免除處罰來(lái)得劃算。

可見，如果一味強(qiáng)調(diào)反壟斷執(zhí)法的強(qiáng)制性，在反壟斷規(guī)范具有抽象性與動(dòng)態(tài)性的情況下，結(jié)果不僅可能帶來(lái)法律效力減損，降低法律實(shí)效，還可能形成對(duì)本應(yīng)促進(jìn)或鼓勵(lì)的行為的抑制。因此，在很多情況下，應(yīng)當(dāng)允許法律規(guī)則的模糊適用，允許拋開行為性質(zhì)認(rèn)定的“模糊執(zhí)法”。在承諾制度中，盡管某些行為在規(guī)范層面不一定是合法的，甚至應(yīng)當(dāng)是禁止的，但法律同時(shí)賦予了市場(chǎng)主體一個(gè)承諾的機(jī)會(huì)，因此，這些法律規(guī)則的適用就可能是模糊的、可變通的，規(guī)范內(nèi)容的不確定性及概念含義的非特定化都不再是個(gè)問(wèn)題，因?yàn)椴⒉簧婕靶袨榈男再|(zhì)認(rèn)定，自然就無(wú)需擔(dān)心無(wú)法認(rèn)定時(shí)可能導(dǎo)致的不良后果。

4．承諾制度能夠大大提高市場(chǎng)主體合作的積極性，有利于在執(zhí)法雙方之間形成良性的合作關(guān)系，減少對(duì)抗屬性，從而保障反壟斷執(zhí)法更能取得實(shí)效。

選取一種恰當(dāng)?shù)姆绞絹?lái)處理執(zhí)法機(jī)構(gòu)與市場(chǎng)主體之間的關(guān)系，在反壟斷法上十分重要。過(guò)于嚴(yán)厲的執(zhí)法方式并不利于執(zhí)法實(shí)效的取得，因?yàn)榘ǚ磯艛喾ㄔ趦?nèi)的經(jīng)濟(jì)法，其執(zhí)法不同于傳統(tǒng)公法的一個(gè)重要區(qū)別在于，被執(zhí)法者(市場(chǎng)主體)合作或?qū)沟牟呗赃x擇直接關(guān)系到執(zhí)法實(shí)效能否以及多大程度上取得。隨著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日趨復(fù)雜，市場(chǎng)主體的行為方式越發(fā)走向嚴(yán)密，在這種情況下，市場(chǎng)主體行為的違法性很容易被其專業(yè)行為掩蓋，如果執(zhí)法過(guò)程中缺少市場(chǎng)主體的配合或市場(chǎng)主體故意對(duì)抗執(zhí)法行為，在有限的執(zhí)法資源的束縛下，執(zhí)法活動(dòng)無(wú)疑變得困難重重。更為重要的是，反壟斷執(zhí)法中還會(huì)面臨大量的專業(yè)性信息，這些信息既是認(rèn)定市場(chǎng)主體行為性質(zhì)的主要依據(jù)，也是執(zhí)法機(jī)構(gòu)與市場(chǎng)主體之間展開博弈的基礎(chǔ)。而在信息的占有及識(shí)別上，雙方能力存在差異，市場(chǎng)主體很容易基于其專業(yè)性、便利性而對(duì)這些信息予以隱蔽或處理，執(zhí)法機(jī)構(gòu)獲取這些信息則需要付出高昂的成本。因此，有效的執(zhí)法活動(dòng)不僅需要執(zhí)法機(jī)構(gòu)的主動(dòng)執(zhí)法，也需要市場(chǎng)主體的配合與合作。

在鼓勵(lì)市場(chǎng)主體與執(zhí)法機(jī)構(gòu)合作方面，承諾制度具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)：

第一，對(duì)市場(chǎng)主體來(lái)說(shuō)，適用承諾制度的結(jié)果是免除懲罰，因而相比于嚴(yán)格執(zhí)法，這種結(jié)果更容易獲得市場(chǎng)主體的認(rèn)同。不論是正式調(diào)查還是承諾制度，目的都是為了消除壟斷行為的危害性，只要能夠?qū)崿F(xiàn)這一目的，執(zhí)法方式有時(shí)不必過(guò)分限制。在正式調(diào)查的場(chǎng)合下，市場(chǎng)主體一般不會(huì)輕易就范，除非執(zhí)法機(jī)構(gòu)掌握了充分證據(jù)，而獲取證據(jù)會(huì)耗費(fèi)巨大的執(zhí)法成本，因而，如果過(guò)分強(qiáng)調(diào)執(zhí)法的嚴(yán)厲性，很多壟斷違法行為將得不到有效追究。在承諾制度適用中，由于不用擔(dān)心會(huì)遭受懲罰，在初步證據(jù)的威懾下，市場(chǎng)主體就可能傾向于與執(zhí)法機(jī)構(gòu)合作，結(jié)果是執(zhí)法調(diào)查程序大大縮減，壟斷違法行為又能得到有效遏制。

第二，在承諾制度中，市場(chǎng)主體提供相關(guān)信息的主動(dòng)性與積極性更高，所提供的信息也更為準(zhǔn)確與充分。在承諾制度的適用中，市場(chǎng)主體與執(zhí)法機(jī)構(gòu)的合作主要體現(xiàn)在，市場(chǎng)主體主動(dòng)做出停止、修正或從事特定行為的承諾，這時(shí)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)需要評(píng)估市場(chǎng)主體的承諾是否適當(dāng)、充分，而做出評(píng)估的基礎(chǔ)是市場(chǎng)主體實(shí)施相關(guān)行為的各種信息。這些信息一部分來(lái)源于執(zhí)法機(jī)構(gòu)的調(diào)查，更多的來(lái)源于市場(chǎng)主體的主動(dòng)提供。如果市場(chǎng)主體提供的信息準(zhǔn)確且充分，則適合的承諾就能帶來(lái)免于處罰的效果；相反，如果市場(chǎng)主體提供的信息是不準(zhǔn)確、不充分或者誤導(dǎo)性的，則即便執(zhí)法機(jī)構(gòu)已經(jīng)基于這些信息中止了調(diào)查程序，也可重新開始調(diào)查，以嚴(yán)格程序確定市場(chǎng)主體的法律責(zé)任。而且很多情況下，一旦市場(chǎng)主體有違誠(chéng)信，執(zhí)法機(jī)構(gòu)不但不允許其就同一行為再次做出承諾，也可能因?qū)ζ湫抛u(yù)產(chǎn)生懷疑而對(duì)后續(xù)的承諾申請(qǐng)持謹(jǐn)慎態(tài)度。在這些條件的誘導(dǎo)和威懾之下，市場(chǎng)主體往往具有提供準(zhǔn)確、充分信息的激勵(lì)。與承諾制度不同的是，在正式調(diào)查中，盡管法律往往也會(huì)規(guī)定被調(diào)查者具有如實(shí)提供信息的義務(wù)，但這種規(guī)定是強(qiáng)制性的，因而可能增強(qiáng)市場(chǎng)主體的抵觸情緒。在市場(chǎng)主體拒不提供信息的情況下，執(zhí)法機(jī)構(gòu)雖然可以對(duì)其進(jìn)行懲罰，但由于市場(chǎng)主體不提供相關(guān)信息，執(zhí)法機(jī)構(gòu)就很難認(rèn)定其行為違法，故市場(chǎng)主體不僅具有不提供信息的激勵(lì)，還可能提供一些錯(cuò)誤的、虛假的信息來(lái)誤導(dǎo)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，并逃避法律懲罰。

5．在反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)獨(dú)立性不足的國(guó)家，作為一種權(quán)宜之計(jì)，承諾制度還能調(diào)和執(zhí)法機(jī)構(gòu)與其他公權(quán)機(jī)構(gòu)之間的沖突。

在反壟斷法的實(shí)施中，如何處理反壟斷與行業(yè)監(jiān)管的關(guān)系是一個(gè)較為棘手的問(wèn)題，尤其在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家，行業(yè)監(jiān)管在很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)還具有相當(dāng)?shù)钠毡樾裕@時(shí)，只有一個(gè)強(qiáng)有力的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，才有可能將反壟斷法的規(guī)則推行到經(jīng)濟(jì)生活的每個(gè)角落，以體現(xiàn)其“經(jīng)濟(jì)憲法”或市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一般法的屬性。但現(xiàn)實(shí)往往是，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)越充分的國(guó)家，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性與權(quán)威性越強(qiáng)，越需要以反壟斷法來(lái)助推經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的國(guó)家，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的地位反而越弱。我國(guó)情況就是如此。一旦反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性與權(quán)威性不足，其在執(zhí)法中就容易受到行業(yè)監(jiān)管部門的干涉，中國(guó)電信、中國(guó)聯(lián)通案就是一個(gè)典型例子，這時(shí)，不論執(zhí)法理?yè)?jù)多么充分，現(xiàn)實(shí)層面的執(zhí)法活動(dòng)也可能陷入兩難。在短期內(nèi)改造執(zhí)法機(jī)構(gòu)的可能性較小的情況下，只能寄望于一種緩和的執(zhí)法方式來(lái)調(diào)和公權(quán)機(jī)構(gòu)之間的沖突。承諾制度的適用，盡管可能實(shí)屬無(wú)奈，但不失為一個(gè)解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的方式。

由于執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)威性不足，針對(duì)行政壟斷問(wèn)題的執(zhí)法也可能陷入困境。根據(jù)我國(guó)反壟斷法，執(zhí)法機(jī)構(gòu)并無(wú)針對(duì)行政壟斷的實(shí)質(zhì)執(zhí)法權(quán)，只有建議其上級(jí)機(jī)關(guān)處理的權(quán)利。如果其上級(jí)機(jī)關(guān)不予處理，或者行政壟斷行為的實(shí)施人與反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)處于同一層級(jí)時(shí)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)基本無(wú)可奈何。這時(shí)，也可考慮選擇承諾制度，以較溫和的方式來(lái)處理問(wèn)題。當(dāng)然，行政壟斷屬于違法性明顯、情節(jié)惡劣的壟斷行為，本不應(yīng)以承諾制度來(lái)“不了了之”，但相比執(zhí)法機(jī)構(gòu)的建議權(quán)，承諾制度的效果更加明顯，所以，作為一種權(quán)宜之計(jì)，承諾制度的適用也可視為一個(gè)理性選擇。

五、承諾制度功能總結(jié)及適用邊界

(一)承諾制度功能總結(jié)

通過(guò)解釋傳統(tǒng)反壟斷執(zhí)法方式所面臨的執(zhí)法缺口與執(zhí)法困境等難題，可作為證明承諾制度正當(dāng)性的一種途徑。根據(jù)前文分析，承諾制度的功能可總結(jié)為以下三個(gè)方面：

1．通過(guò)“便利執(zhí)法”來(lái)提升效率。第一，適用承諾制度能大大節(jié)約執(zhí)法資源，這不僅提高了單次執(zhí)法效率，節(jié)省的執(zhí)法資源還可用于其他案件的調(diào)查處理，故對(duì)整體上提升反壟斷執(zhí)法實(shí)效也有重要作用；第二，承諾制度的適用消除了執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法成本顧慮和行為認(rèn)定顧慮，故特別適合用來(lái)處理那些違法行為亟需制止而被調(diào)查的壟斷行為又難以查清或調(diào)查成本過(guò)高的案件，而這類案件在正式調(diào)查程序中很容易被執(zhí)法機(jī)構(gòu)人為地放棄；第三，對(duì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，做出承諾決定比做出最終的違法決定所費(fèi)時(shí)間通常要短得多，這對(duì)那些需要及時(shí)制止的壟斷行為極為便利，也使承諾制度更能適應(yīng)那些新興而快速發(fā)展的市場(chǎng)；[22]第四，承諾制度的適用能使執(zhí)法機(jī)構(gòu)更早地獲得案件處理結(jié)果，而通常情況下，發(fā)現(xiàn)違法行為與對(duì)違法行為予以處理之間的時(shí)間間隔越短，就越能使市場(chǎng)主體感受到反壟斷法的威懾力。[23]

2．通過(guò)“模糊執(zhí)法”來(lái)解決難題。第一，承諾制度一定程度上可以解決因反壟斷法規(guī)則的模糊性而導(dǎo)致執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法常感執(zhí)法活動(dòng)“漫無(wú)標(biāo)準(zhǔn)”的困惑，為那些不確定性的壟斷案件提供了很好的解決方式；第二，承諾制度的“模糊執(zhí)法”屬性非常適合于處理一些法律依據(jù)尚不明確的新型案件。在歐盟競(jìng)爭(zhēng)法中，歐盟委員會(huì)就認(rèn)為，在新型案件中，以及企業(yè)行為是否違法存有疑問(wèn)時(shí)，接受企業(yè)承諾就是一種較為合適的處理方式。[1](P672)早在歐盟第1/2003號(hào)條例規(guī)定承諾決定制度之前，委員會(huì)就已經(jīng)用非正式的和解制度來(lái)處理新興行業(yè)的案件了，1984年的IBM案[24]就是這方面的典型案例。第1/2003號(hào)條例實(shí)施之后，委員會(huì)在2011年IBM的另一個(gè)案件中也接受了其承諾。[25]

3．通過(guò)“溫和執(zhí)法”來(lái)化解沖突。第一，適用承諾制度時(shí)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)不會(huì)做出違法認(rèn)定，這既不會(huì)對(duì)企業(yè)形象造成負(fù)面影響，也避免企業(yè)在損害賠償訴訟中陷入被動(dòng)地位。第二，作為一種和解機(jī)制，[26]承諾制度的適用充分尊重了市場(chǎng)主體的獨(dú)立意志，這既是一種權(quán)利保障，也是一種人格尊重；第三，承諾制度的適用較為溫和，它能激勵(lì)市場(chǎng)主體主動(dòng)糾正自身行為，促進(jìn)執(zhí)法機(jī)構(gòu)與市場(chǎng)主體之間的良性共存；第四，當(dāng)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與其他公權(quán)機(jī)構(gòu)之間存在沖突時(shí)，適用承諾制度能夠化解這種“硬碰硬”的權(quán)力沖突所帶來(lái)的執(zhí)法阻力，有利于反壟斷執(zhí)法取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

(二)承諾制度的適用邊界

論證承諾制度的適用優(yōu)勢(shì)并不在于說(shuō)明承諾制度適用得越多越好，恰恰相反，本文之所以以反壟斷執(zhí)法難題為出發(fā)點(diǎn)來(lái)解釋承諾制度的功能，就是為了說(shuō)明，只有在反壟斷執(zhí)法存在執(zhí)法缺口或執(zhí)法困境時(shí)，承諾制度的適用才具有正當(dāng)性。也就是說(shuō)，反壟斷執(zhí)法的常態(tài)應(yīng)當(dāng)是正式調(diào)查，承諾制度在反壟斷執(zhí)法體系中只能處于補(bǔ)充地位。

承諾制度的補(bǔ)充地位體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，在正式調(diào)查難以為繼時(shí)，可以選擇適用承諾制度。這時(shí)，除承諾制度之外沒(méi)有更好的方式，盡管適用承諾制度可能被批評(píng)為“不了了之”，但至少可以通過(guò)承諾來(lái)消除壟斷行為的消極影響。第二，正式調(diào)查成本過(guò)大而收效甚微時(shí)，也可考慮適用承諾制度。這是從節(jié)約執(zhí)法資源的角度考慮的。在反壟斷執(zhí)法資源普遍匱乏的背景下，效率因素一定程度上可以正當(dāng)化執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)承諾制度的適用。基于此，那些壟斷情節(jié)簡(jiǎn)單、危害不大的案件，以及調(diào)查壟斷成本過(guò)高的案件，就可以承諾方式結(jié)案。

總之，強(qiáng)調(diào)承諾制度有其適用優(yōu)勢(shì)，并不意味著承諾制度的適用沒(méi)有邊界。承諾制度的適用邊界，既有實(shí)體方面的范圍限制，也有程序方面的嚴(yán)格約束。一方面，除前述兩種情況之外，承諾制度一般是不宜適用的，尤其是違法性嚴(yán)重的案件、典型案件以及較為復(fù)雜的案件，一般慎用承諾制度，因?yàn)樵谶@些案件中適用承諾制度盡管可能帶來(lái)執(zhí)法資源的節(jié)約，卻以損害其他更大價(jià)值為代價(jià)，如反壟斷法威懾力的喪失；[27]另一方面，即便可以適用承諾制度，在制度適用過(guò)程中，執(zhí)法機(jī)構(gòu)與相對(duì)人也需接受各種嚴(yán)格的程序約束，以確保利害關(guān)系人利益和公共利益能夠得到有效維護(hù)。[28]