劉小聰

關(guān)于績(jī)效預(yù)算的思考與探索

劉小聰

績(jī)效預(yù)算作為現(xiàn)代預(yù)算管理制度的改革方向，在實(shí)踐和理論上，有一個(gè)不斷深化的過(guò)程。本文試圖從廣東預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)踐入手，談幾點(diǎn)粗淺的認(rèn)識(shí)。

一、廣東省開(kāi)展績(jī)效預(yù)算的探索

（一）廣東率先開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理并進(jìn)行績(jī)效預(yù)算研究

廣東省從2003年開(kāi)始探索對(duì)部分重點(diǎn)項(xiàng)目資金使用情況進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，是全國(guó)推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理改革起步較早的省份。與此同時(shí)，為探索如何提高政府管理效能、提高政府資金使用效益，也開(kāi)始對(duì)績(jī)效預(yù)算進(jìn)行探索和研究。早在2005年，廣東省財(cái)政學(xué)會(huì)、廣東省財(cái)政科學(xué)研究所、中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院聯(lián)合舉辦了“績(jī)效預(yù)算高級(jí)論壇”，邀請(qǐng)了財(cái)政部科研所有關(guān)專家、美國(guó)多所大學(xué)績(jī)效預(yù)算研究領(lǐng)域的知名教授以及國(guó)內(nèi)公共事務(wù)管理領(lǐng)域的權(quán)威學(xué)者參加，對(duì)績(jī)效預(yù)算的內(nèi)涵、國(guó)際上績(jī)效預(yù)算的實(shí)踐情況和我國(guó)如何借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)推動(dòng)績(jī)效預(yù)算等問(wèn)題進(jìn)行了研討。論壇的成果后來(lái)由現(xiàn)任財(cái)政部副部長(zhǎng)、時(shí)任廣東省財(cái)政廳廳長(zhǎng)的劉昆同志作為主編，匯編成《績(jī)效預(yù)算：國(guó)外經(jīng)驗(yàn)與借鑒》一書(shū)出版。該書(shū)主要圍繞什么是績(jī)效預(yù)算、其他國(guó)家怎么使用績(jī)效預(yù)算、績(jī)效預(yù)算的模式是否適用于中國(guó)的預(yù)算管理等主題展開(kāi)論述，提出建設(shè)性意見(jiàn)，為廣東開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理，探索績(jī)效預(yù)算提供了理論參考。

（二）廣東省預(yù)算制度改革始終堅(jiān)持以績(jī)效為目標(biāo)和原則

推行績(jī)效預(yù)算，對(duì)于提高財(cái)政資金使用效率和政府公共支出管理水平具有十分重要的意義。廣東省財(cái)政廳在探索推進(jìn)預(yù)算改革的過(guò)程中，一是始終將績(jī)效理念貫穿于財(cái)政工作的全過(guò)程，在預(yù)算安排、資金使用、宣傳培訓(xùn)等方面不斷強(qiáng)化績(jī)效管理意識(shí)。在2011年提出了建設(shè)“法治、民生、綠色、績(jī)效、陽(yáng)光”等五大財(cái)政的理念，將建設(shè)績(jī)效財(cái)政和績(jī)效預(yù)算作為財(cái)政改革的基本思路和重要目標(biāo)。二是將講求績(jī)效作為預(yù)算改革的重要內(nèi)容。在預(yù)算編制中強(qiáng)化績(jī)效目標(biāo)的前置審核，預(yù)算執(zhí)行中強(qiáng)調(diào)對(duì)項(xiàng)目的績(jī)效監(jiān)控，項(xiàng)目完成后及時(shí)組織績(jī)效評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果等績(jī)效信息及時(shí)公開(kāi)，并作為預(yù)算資金安排的參考。三是以講求績(jī)效為基本原則建立零基預(yù)算。從2017年起，廣東省省級(jí)部門(mén)推進(jìn)零基預(yù)算改革，遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績(jī)效的原則，對(duì)運(yùn)轉(zhuǎn)性項(xiàng)目支出實(shí)行保障重點(diǎn)、績(jī)效優(yōu)先的評(píng)估機(jī)制，進(jìn)一步促進(jìn)預(yù)算安排資金的精準(zhǔn)投向和高效使用。

（三）構(gòu)建全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理鏈條

一是規(guī)范管理，嚴(yán)格績(jī)效目標(biāo)審核。廣東省從2004年探索預(yù)算支出項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)管理，2008年開(kāi)始實(shí)施績(jī)效目標(biāo)形式審查，2011年正式開(kāi)展部門(mén)績(jī)效目標(biāo)申報(bào)評(píng)審。目前，績(jī)效目標(biāo)申報(bào)審核已經(jīng)成為預(yù)算編制和安排的重要前置性程序。2016年，廣東省財(cái)政廳將預(yù)算績(jī)效目標(biāo)申報(bào)評(píng)審的范圍確定為對(duì)應(yīng)中期財(cái)政規(guī)劃的一級(jí)項(xiàng)目和對(duì)應(yīng)年度預(yù)算的二級(jí)明細(xì)項(xiàng)目，資金范圍擴(kuò)大到所有省級(jí)財(cái)政資金，并鼓勵(lì)部門(mén)申報(bào)部門(mén)整體支出績(jī)效目標(biāo)。當(dāng)年度預(yù)算由部門(mén)申報(bào)和財(cái)政部門(mén)審核的一級(jí)項(xiàng)目目標(biāo)達(dá)到2173個(gè)，二級(jí)項(xiàng)目近2萬(wàn)個(gè)。2017年預(yù)算更進(jìn)一步把部門(mén)整體支出績(jī)效目標(biāo)納入申報(bào)評(píng)審范圍。經(jīng)財(cái)政審核通過(guò)的績(jī)效目標(biāo)與預(yù)算安排同步報(bào)送人大審議；年度部門(mén)預(yù)算草案經(jīng)人大會(huì)議審議通過(guò)后，財(cái)政部門(mén)將績(jī)效目標(biāo)連同年度預(yù)算一并批復(fù)主管部門(mén)，并作為績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。

二是完善機(jī)制，提高績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量。針對(duì)預(yù)算支出和預(yù)算績(jī)效管理工作量大、涉及面廣的特點(diǎn)，廣東省建立了以績(jī)效自評(píng)為基礎(chǔ)、重點(diǎn)評(píng)價(jià)為抓手、第三方評(píng)價(jià)為重點(diǎn)，多種評(píng)價(jià)手段相結(jié)合的多元化評(píng)價(jià)體系，績(jī)效評(píng)價(jià)工作的公信力不斷提高。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，“十二五”期間，廣東省省本級(jí)實(shí)施的績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目約有2000多個(gè)，第三方評(píng)價(jià)的資金規(guī)模超過(guò)1700億元；2016年省級(jí)重點(diǎn)評(píng)價(jià)項(xiàng)目達(dá)到21類，評(píng)價(jià)覆蓋的各類財(cái)政資金達(dá)到6000億元。此外，為規(guī)范第三方評(píng)價(jià)，廣東省財(cái)政廳于2016年出臺(tái)了《預(yù)算績(jī)效管理委托第三方實(shí)施工作規(guī)程（試行）》，進(jìn)一步明確了第三方評(píng)價(jià)的職責(zé)分工、第三方機(jī)構(gòu)的選取和委托、第三方工作程序、管理與考核等內(nèi)容，評(píng)價(jià)工作的科學(xué)化、規(guī)范化水平進(jìn)一步提高。

三是問(wèn)責(zé)問(wèn)效，強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用。以結(jié)果應(yīng)用推動(dòng)工作，提高財(cái)政管理水平是績(jī)效管理的目的所在。廣東省近年來(lái)不斷拓展結(jié)果應(yīng)用范圍，強(qiáng)化多層次、多形式的績(jī)效約束和應(yīng)用機(jī)制?？?jī)效自評(píng)和重點(diǎn)評(píng)價(jià)等有關(guān)績(jī)效信息及時(shí)在專項(xiàng)資金管理平臺(tái)和門(mén)戶網(wǎng)站上公開(kāi)；評(píng)價(jià)結(jié)果及時(shí)反饋部門(mén)，要求部門(mén)進(jìn)行整改，并作為完善財(cái)政政策、改進(jìn)預(yù)算管理、調(diào)整支出結(jié)構(gòu)和安排以后年度編制預(yù)算的重要參考。如對(duì)到期專項(xiàng)資金，明確只有績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果在優(yōu)良檔次以上才可延續(xù)安排預(yù)算。2015年，廣東省財(cái)政廳組織對(duì)當(dāng)年度到期的49項(xiàng)省級(jí)專項(xiàng)資金實(shí)施了績(jī)效評(píng)價(jià)，對(duì)4項(xiàng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為低及以下的專項(xiàng)資金全部予以收回，涉及財(cái)政資金共約35.86億元。

經(jīng)過(guò)十多年的努力，目前，廣東省已初步建立起了“事前績(jī)效審核、事中績(jī)效督查、事后績(jī)效評(píng)價(jià)及結(jié)果應(yīng)用”的預(yù)算績(jī)效管理框架，預(yù)算績(jī)效管理改革呈現(xiàn)較好的社會(huì)效應(yīng)，為今后建立績(jī)效預(yù)算打下了基礎(chǔ)。

二、關(guān)于預(yù)算績(jī)效管理與績(jī)效預(yù)算的比較

在工作實(shí)踐中，許多人容易把預(yù)算績(jī)效管理與績(jī)效預(yù)算兩個(gè)概念混淆等同起來(lái)，甚而把開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理工作，視同為已建立績(jī)效預(yù)算制度。其實(shí)這兩者雖有相互聯(lián)系，但也有完全不同的內(nèi)涵。

（一）兩者是相互聯(lián)系又有所區(qū)別的概念

預(yù)算績(jī)效主要是指公共財(cái)政資金實(shí)現(xiàn)的效果，預(yù)算績(jī)效管理是以“預(yù)算”為對(duì)象開(kāi)展的，以績(jī)效目標(biāo)為導(dǎo)向、以過(guò)程監(jiān)控為保障、以結(jié)果評(píng)價(jià)為手段的預(yù)算管理模式?？?jī)效預(yù)算是以投入——績(jī)效分析為基礎(chǔ)確定預(yù)算支出要素及標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)以實(shí)施效果為導(dǎo)向來(lái)分配資源，把績(jī)效原則貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過(guò)程的現(xiàn)代預(yù)算制度。績(jī)效預(yù)算的顯著特征是強(qiáng)調(diào)資源分配最終產(chǎn)生的效果，而不是依賴傳統(tǒng)的投入控制來(lái)提高政府部門(mén)的預(yù)算分配效率。

績(jī)效預(yù)算與預(yù)算績(jī)效管理都是提高預(yù)算績(jī)效的方式，兩者在理念和方法上有共通之處，一是同樣都以提高預(yù)算的績(jī)效為目的；二是績(jī)效預(yù)算以實(shí)施結(jié)果為導(dǎo)向，預(yù)算績(jī)效管理以績(jī)效目標(biāo)為導(dǎo)向；三是績(jī)效預(yù)算側(cè)重于源頭的管理（預(yù)算編制環(huán)節(jié)），是預(yù)算方式的一種徹底變革；而預(yù)算績(jī)效管理側(cè)重于過(guò)程的控制，不涉及預(yù)算方式的變革，是在已分配預(yù)算的基礎(chǔ)上改進(jìn)管理方式，是基于我國(guó)傳統(tǒng)的“以收定支”、以投入控制為主的預(yù)算管理方式暫時(shí)無(wú)法改變的現(xiàn)實(shí)條件下的改革。

總的來(lái)講，兩者既有聯(lián)系又有區(qū)別，無(wú)論是理論研究還是業(yè)務(wù)實(shí)踐中，使用這些概念時(shí)都應(yīng)該注意區(qū)分，準(zhǔn)確把握其中內(nèi)涵。

（二）廣東省現(xiàn)階段的預(yù)算績(jī)效管理在一定程度上屬于績(jī)效預(yù)算的初步實(shí)踐

目前，如果要給績(jī)效預(yù)算定義一個(gè)統(tǒng)一的概念，或者想明確績(jī)效預(yù)算的一套確定的模式，是難以完成的事情。從各種研究資料可以看出，即使在最早引入績(jī)效預(yù)算方法的部分西方國(guó)家，其具體的實(shí)現(xiàn)方法也不一致。但是，績(jī)效預(yù)算的基本理念應(yīng)該還是能得到普遍認(rèn)可的，就是“按辦事的效果給錢”，或者說(shuō)以結(jié)果為導(dǎo)向分配預(yù)算。盡管過(guò)去各地的財(cái)政管理尚未做到這一點(diǎn)，在短期內(nèi)也難以實(shí)現(xiàn)，但并不說(shuō)明當(dāng)前的預(yù)算管理制度與績(jī)效預(yù)算完全無(wú)關(guān)。事實(shí)上，以廣東為例，現(xiàn)行廣東省的預(yù)算績(jī)效管理框架，是在綜合考慮了各方面的客觀情況后，提出了從預(yù)算編制、執(zhí)行到監(jiān)督全過(guò)程覆蓋的績(jī)效管理理念，打造“事前有目標(biāo)、事中有監(jiān)控、事后有評(píng)價(jià)、結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績(jī)效管理鏈條，增加了績(jī)效因素在影響預(yù)算編制各種考慮因素中的比重，已經(jīng)在一定程度上體現(xiàn)了績(jī)效預(yù)算的基本理念和要求，屬于績(jī)效預(yù)算的初步實(shí)踐。

但是，從建立績(jī)效預(yù)算的發(fā)展方向上看，現(xiàn)行的預(yù)算績(jī)效管理有它自身的局限性。表現(xiàn)在：一是現(xiàn)行預(yù)算績(jī)效管理體系設(shè)計(jì)，在一定程度上回避了預(yù)算分配這個(gè)核心環(huán)節(jié)，更多是體現(xiàn)在過(guò)程的監(jiān)控，特別是事后的結(jié)果評(píng)價(jià)，它只是從屬于預(yù)算管理系統(tǒng)中的一個(gè)管理模塊，基本上是作為財(cái)政監(jiān)督的一個(gè)新模式。二是預(yù)算績(jī)效管理中的目標(biāo)管理這一重要源頭，體現(xiàn)到預(yù)算分配上只是充分而非必要條件。這個(gè)問(wèn)題在實(shí)踐操作中，涉及因素眾多，特別是跟我們還沒(méi)有全面推行零基預(yù)算、系統(tǒng)的政府績(jī)效體系還沒(méi)建立有密切的關(guān)系。三是績(jī)效管理缺乏完整的、科學(xué)客觀的、可量化的指標(biāo)體系，指標(biāo)體系是預(yù)算績(jī)效管理的關(guān)鍵基礎(chǔ)內(nèi)容，也是各部門(mén)年初確定預(yù)算績(jī)效指標(biāo)的主要參考和標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)階段建立指標(biāo)體系的局限性，在很大程度上影響了預(yù)算績(jī)效管理的質(zhì)量和權(quán)威性。無(wú)論是實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，還是今后建立績(jī)效預(yù)算制度，都必須有全面客觀，定性和定量結(jié)合的指標(biāo)體系作支撐。

三、關(guān)于推進(jìn)績(jī)效預(yù)算的幾點(diǎn)思考

建立和推行績(jī)效預(yù)算是一項(xiàng)復(fù)雜而又龐大的系統(tǒng)工程，涉及社會(huì)各方共識(shí)及行政管理體制、政府績(jī)效體系、財(cái)政管理系統(tǒng)等多方面的因素。

（一）凝聚共識(shí)，積極探索開(kāi)展建立績(jī)效預(yù)算

一是預(yù)算改革的總體需要。新《預(yù)算法》第五十七條提出“各級(jí)政府、各部門(mén)、各單位應(yīng)當(dāng)對(duì)預(yù)算支出情況開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)”，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國(guó)發(fā)〔2014〕45號(hào)）提出，要“健全預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制。全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作，強(qiáng)化支出責(zé)任和效率意識(shí)，逐步將績(jī)效管理范圍覆蓋各級(jí)預(yù)算單位和所有財(cái)政資金，將績(jī)效評(píng)價(jià)重點(diǎn)由項(xiàng)目支出拓展到部門(mén)整體支出和政策、制度、管理等方面，加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，將評(píng)價(jià)結(jié)果作為調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、完善財(cái)政政策和科學(xué)安排預(yù)算的重要依據(jù)?！笨?jī)效預(yù)算是我國(guó)今后預(yù)算改革的主要發(fā)展方向。二是政府績(jī)效管理本身的發(fā)展要求?？?jī)效預(yù)算的核心，就是建立起一套能夠體現(xiàn)政府公共活動(dòng)績(jī)效的預(yù)算編制、執(zhí)行體系。在績(jī)效預(yù)算制度下，一個(gè)部門(mén)的預(yù)算是根據(jù)它的職責(zé)和業(yè)績(jī)，通過(guò)系統(tǒng)客觀的評(píng)審體系來(lái)完成，這就賦予了政府績(jī)效民主化的功能。無(wú)論是財(cái)政部門(mén)，還是資金使用部門(mén)，必須在績(jī)效評(píng)估體系的監(jiān)督下通過(guò)實(shí)現(xiàn)有效的公共服務(wù)，才能取得政府預(yù)算的支持?？梢杂行У馗淖兏骷?jí)官員盲目追求“業(yè)績(jī)”和“形象”的形式主義作法。因此績(jī)效預(yù)算也是推動(dòng)政府績(jī)效公平、公正、公開(kāi)的重要手段之一，是政府績(jī)效管理本身的需要。三是財(cái)政管理的現(xiàn)實(shí)需要。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的大背景下，社會(huì)各界乃至政府本身對(duì)財(cái)政管理的要求越來(lái)越高，既關(guān)注財(cái)政支出的數(shù)量，更關(guān)注財(cái)政支出的質(zhì)量。要回應(yīng)這些訴求，就必須加大改革力度，探索推行以績(jī)效預(yù)算為核心的管理機(jī)制，適應(yīng)財(cái)政管理的有關(guān)工作要求，提高財(cái)政支出的效益。

（二）明確績(jī)效預(yù)算與政府績(jī)效體系的關(guān)系和定位

財(cái)政是政權(quán)的財(cái)政，預(yù)算實(shí)際上體現(xiàn)的是各部門(mén)權(quán)力和職責(zé)配置在經(jīng)濟(jì)上的表現(xiàn)。按照權(quán)責(zé)相對(duì)應(yīng)的理論，建立績(jī)效預(yù)算，首先涉及的就是如何體現(xiàn)黨政各部門(mén)的權(quán)力和責(zé)任，也就是說(shuō)，預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果必須與各部門(mén)履行的職責(zé)相一致。從邏輯關(guān)系上看，預(yù)算績(jī)效是政府績(jī)效的重要組成部分，是影響政府績(jī)效的關(guān)鍵因素，而政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系是績(jī)效預(yù)算的重要基礎(chǔ)。

政府績(jī)效是政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)中取得的結(jié)果、效益及其在社會(huì)管理工作中體現(xiàn)的效率、效能，是政府在行使其功能、實(shí)現(xiàn)其意志過(guò)程中體現(xiàn)出的管理能力，它包含了政治績(jī)效、經(jīng)濟(jì)績(jī)效、文化績(jī)效、社會(huì)績(jī)效四個(gè)方面。其本質(zhì)反映了政府的執(zhí)政理念、發(fā)展觀和政績(jī)觀，其特點(diǎn)在于績(jī)效表現(xiàn)方式的多樣性、復(fù)雜性，既有可以用經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來(lái)衡量的經(jīng)濟(jì)績(jī)效，還有大量無(wú)法用經(jīng)濟(jì)效益反映的社會(huì)績(jī)效，以至政治績(jī)效。還涉及到近期、中期甚至長(zhǎng)期的績(jī)效問(wèn)題。政府績(jī)效體系是編制績(jī)效預(yù)算的主要依據(jù)和重要基礎(chǔ)。

現(xiàn)階段的預(yù)算績(jī)效管理，實(shí)際在一定程度上起著倒逼政府各部門(mén)提高績(jī)效的作用，從而不斷改進(jìn)公共服務(wù)水平和質(zhì)量，花盡量少的資金、辦盡量多的實(shí)事，向社會(huì)公眾提供更多、更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，使政府行為更加務(wù)實(shí)、高效。事實(shí)上，各級(jí)地方政府也都在不斷加強(qiáng)深化績(jī)效管理，開(kāi)展政績(jī)考核。有的地區(qū)把預(yù)算績(jī)效考核納入政府績(jī)效考評(píng)的范圍，如廣東南海區(qū)，將預(yù)算績(jī)效考核結(jié)果與年度機(jī)關(guān)績(jī)效考評(píng)掛鉤，作為區(qū)直部門(mén)進(jìn)行績(jī)效考評(píng)的重要內(nèi)容。因此推進(jìn)績(jī)效預(yù)算，不僅提升了政府部門(mén)的預(yù)算管理水平，更是提高公共服務(wù)質(zhì)量、優(yōu)化公共資源配置、深化行政體制改革的重要舉措，是整個(gè)政府績(jī)效管理提升的重要一環(huán)。

（三）預(yù)算績(jī)效管理是我國(guó)實(shí)現(xiàn)績(jī)效預(yù)算以及推動(dòng)政府績(jī)效的現(xiàn)實(shí)路徑

在我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政預(yù)算管理體制下，決定預(yù)算的因素，主要還是“以收定支”的原則以及政府的需求，是“政府想做什么”而不是“政府能做什么”，績(jī)效預(yù)算要全面實(shí)施起來(lái)需要一個(gè)過(guò)程。由于實(shí)施績(jī)效預(yù)算需要規(guī)范的體制環(huán)境和一系列的約束條件，諸如健全的法律體系、充分的部門(mén)自主權(quán)、明確的權(quán)責(zé)發(fā)生制基礎(chǔ)、廣泛的績(jī)效文化背景等，因此，我國(guó)提出的預(yù)算績(jī)效管理，是現(xiàn)階段符合我國(guó)國(guó)情和財(cái)政管理實(shí)際的較為現(xiàn)實(shí)的選擇。事實(shí)上，我們?cè)趯?shí)際工作中面臨提高財(cái)政資金使用效益的迫切需求下，跨過(guò)預(yù)算編制這一環(huán)節(jié)，從開(kāi)展財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)入手，進(jìn)而向上下游延伸并全面推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理的做法，經(jīng)過(guò)十多年的實(shí)踐在績(jī)效指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)方法等方面已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，為實(shí)施績(jī)效預(yù)算打下了很好的基礎(chǔ)。這是我國(guó)實(shí)現(xiàn)績(jī)效預(yù)算的有利條件，也是后發(fā)優(yōu)勢(shì)。我國(guó)的績(jī)效預(yù)算，只能在這個(gè)基礎(chǔ)上根據(jù)國(guó)情逐步推動(dòng)，既不能從零開(kāi)始另起爐灶，也不能照搬西方模式一步到位。因此，預(yù)算績(jī)效管理是我國(guó)實(shí)現(xiàn)績(jī)效預(yù)算以及推動(dòng)政府績(jī)效的現(xiàn)實(shí)路徑。

（四）先行先試，為建立績(jī)效預(yù)算作準(zhǔn)備

《預(yù)算法》已經(jīng)將“講求績(jī)效”作為預(yù)算工作的指導(dǎo)思想之一，但未對(duì)績(jī)效預(yù)算進(jìn)行更深入的闡述，目前實(shí)施績(jī)效預(yù)算的頂層設(shè)計(jì)，還缺乏高層次的制度安排?；诂F(xiàn)實(shí)的情況，從傳統(tǒng)的預(yù)算模式向績(jī)效預(yù)算跨越，需要相當(dāng)?shù)臅r(shí)間和準(zhǔn)備，包括理論指引、制度安排、技術(shù)支撐等方面，可以考慮一方面從理論層次入手，開(kāi)展績(jī)效預(yù)算的系統(tǒng)研究，建立特定的定義、概念和內(nèi)涵，進(jìn)行輿論上的宣傳和鋪墊，逐漸形成各方的共識(shí)。另一方面，選擇現(xiàn)行預(yù)算績(jī)效管理比較規(guī)范成熟的地區(qū)，先行先試，循序漸進(jìn)，從制度設(shè)計(jì)、技術(shù)支撐等工作入手，逐步實(shí)施。從績(jī)效預(yù)算自身的特點(diǎn)出發(fā)，應(yīng)著重做好以下四方面的準(zhǔn)備：一是以“結(jié)果”為導(dǎo)向，制定財(cái)政預(yù)算績(jī)效目標(biāo)編制規(guī)范，按部門(mén)的職能特征分類，按長(zhǎng)中短期實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)分層次，設(shè)立多層級(jí)目標(biāo)體系，作為申報(bào)年度預(yù)算的主要硬件，同時(shí)，也相應(yīng)設(shè)立績(jī)效目標(biāo)審核規(guī)程。二是以“產(chǎn)出”為標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建政府績(jī)效考核管理體系，主要包括評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系以及考核管理體系。以科學(xué)性、合理性和統(tǒng)一性為原則，建立統(tǒng)一化、標(biāo)準(zhǔn)化的一級(jí)政府整體財(cái)政支出的綜合績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，進(jìn)而建立覆蓋所有財(cái)政支出類型的統(tǒng)一的綜合績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，涵蓋項(xiàng)目立項(xiàng)、實(shí)施、管理、產(chǎn)出和取得效益的全過(guò)程。三是以“激勵(lì)與約束”為原則，建立績(jī)效考核問(wèn)責(zé)機(jī)制，即由各支出部門(mén)簽定完成績(jī)效目標(biāo)承諾書(shū)，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行過(guò)程績(jī)效監(jiān)控，建立支出進(jìn)度、績(jī)效完成進(jìn)度并行的雙考核機(jī)制，以及績(jī)效問(wèn)責(zé)結(jié)果隨部門(mén)決算一起向社會(huì)公開(kāi)制度，加強(qiáng)監(jiān)督和問(wèn)責(zé)，強(qiáng)化績(jī)效觀念和意識(shí)。四是建立滾動(dòng)績(jī)效預(yù)算機(jī)制，基于績(jī)效的實(shí)現(xiàn)在時(shí)間動(dòng)態(tài)上的特點(diǎn)，應(yīng)結(jié)合中期財(cái)政規(guī)劃的實(shí)際，建立動(dòng)態(tài)的預(yù)算支出績(jī)效目標(biāo)機(jī)制，滾動(dòng)更新年度績(jī)效目標(biāo)，強(qiáng)化財(cái)政中期規(guī)劃對(duì)年度預(yù)算的約束性，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

作者單位：廣東省財(cái)政廳績(jī)效管理處

《財(cái)政科學(xué)》欄目簡(jiǎn)介

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