樓梅芳

浙江省預(yù)算績(jī)效管理工作主要做法及展望

樓梅芳

本世紀(jì)初以來，浙江省各級(jí)財(cái)政部門和資金使用單位積極落實(shí)財(cái)政部和省委省政府有關(guān)要求，不斷探索預(yù)算績(jī)效管理工作，初步構(gòu)建了“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制，但在推進(jìn)績(jī)效管理工作中也面臨著不少困難與問題。針對(duì)存在的問題，本文提出浙江省下一步推進(jìn)績(jī)效工作的主要舉措。

一、主要做法及成效

浙江省從2003年左右開始探索預(yù)算績(jī)效管理工作，2005年省政府辦公廳下發(fā)《關(guān)于認(rèn)真做好績(jī)效評(píng)價(jià)工作的通知》，2012年省政府出臺(tái)《關(guān)于全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的意見》，從面上推動(dòng)工作，在全省各級(jí)初步構(gòu)建了預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制。

（一）制度為基，著力規(guī)范預(yù)算績(jī)效管理行為

作為預(yù)算管理中的新事物，規(guī)范有序地推進(jìn)績(jī)效管理，需要構(gòu)建層級(jí)配套、功能協(xié)調(diào)、覆蓋到位的制度體系，為改革的持續(xù)深入提供制度支撐。浙江省從三個(gè)層面構(gòu)建了多層次的制度框架。

一是明確推進(jìn)要求。2005年10月省政府辦公廳下發(fā)《關(guān)于認(rèn)真做好財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的通知》，為全省績(jī)效評(píng)價(jià)工作確立了基本制度依據(jù)。2012年，省政府進(jìn)一步出臺(tái)了《關(guān)于全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的意見》，明確了建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績(jī)效管理運(yùn)行機(jī)制的總體目標(biāo)和各項(xiàng)工作要求，為面上推動(dòng)工作奠定了制度基礎(chǔ)。

二是明確操作規(guī)范。在具體操作層面，省財(cái)政廳針對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，分別出臺(tái)了相應(yīng)的具體管理制度：為完善目標(biāo)管理工作制訂了《省級(jí)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理暫行辦法》；為使績(jī)效評(píng)價(jià)工作更具操作性，出臺(tái)《浙江省財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施意見》；為規(guī)范第三方參與績(jī)效評(píng)價(jià)行為，制訂了《中介機(jī)構(gòu)參與績(jī)效評(píng)價(jià)操作規(guī)程》；在修訂和完善各類專項(xiàng)資金管理辦法中，明確預(yù)算績(jī)效管理要求。

三是明確責(zé)任考核。出臺(tái)《省級(jí)部門財(cái)政管理績(jī)效綜合評(píng)價(jià)辦法》，并從2012年度起將省政府直屬單位的預(yù)算績(jī)效管理工作納入省政府目標(biāo)責(zé)任制考核內(nèi)容，切實(shí)增強(qiáng)省級(jí)部門推進(jìn)工作的主動(dòng)性和積極性。出臺(tái)《浙江省預(yù)算績(jī)效管理工作目標(biāo)責(zé)任制考核辦法》，指導(dǎo)推進(jìn)各市縣預(yù)算績(jī)效管理工作，全過程的預(yù)算績(jī)效管理模式在絕大部分市縣已得到實(shí)施。

（二）管理為重，著力推動(dòng)績(jī)效目標(biāo)管理擴(kuò)面提質(zhì)

浙江省從2007年在部門預(yù)算中引入績(jī)效目標(biāo)管理，并從2012年起要求省級(jí)所有項(xiàng)目必須申報(bào)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)?！笆濉逼陂g，全省績(jī)效目標(biāo)管理涉及財(cái)政資金6333.52億元。

碑帖學(xué)屬于書法史范疇，是具有學(xué)科交叉性的課題，需要史學(xué)理論和書法藝術(shù)素養(yǎng)兼?zhèn)涞娜瞬拧Ｄ壳霸诒麑W(xué)的研究人員中，有影響的多是具有書法、美術(shù)素養(yǎng)的學(xué)者，如曹建、金丹等，他們的研究范圍廣泛且提出了許多新的觀點(diǎn)，值得思考。但應(yīng)注意的是，對(duì)于碑帖學(xué)的相關(guān)課題研究需要有一定的歷史理論作指導(dǎo)，所以培養(yǎng)具有歷史理論基礎(chǔ)的書法史人才迫在眉睫。

一是目標(biāo)管理全覆蓋。將績(jī)效目標(biāo)作為部門預(yù)算“二上二下”編制的必要環(huán)節(jié)，部門預(yù)算所有項(xiàng)目都必須申報(bào)績(jī)效目標(biāo)，未按規(guī)定編制績(jī)效目標(biāo)的，不能進(jìn)入下一步預(yù)算編審流程，實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)管理“全覆蓋”。同時(shí)，充分利用預(yù)算審核中心力量，加強(qiáng)績(jī)效目標(biāo)審核，同時(shí)強(qiáng)化了業(yè)務(wù)處室的績(jī)效目標(biāo)審核責(zé)任，努力實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目預(yù)算“立項(xiàng)有依據(jù)、績(jī)效有目標(biāo)、計(jì)算有標(biāo)準(zhǔn)”。

二是提高績(jī)效目標(biāo)申報(bào)質(zhì)量。為增強(qiáng)部門績(jī)效目標(biāo)管理的可操作性、提高績(jī)效目標(biāo)申報(bào)質(zhì)量，按照“績(jī)效可比、具體細(xì)化、合理可行”的原則，初步設(shè)置了不同類別項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)填列框架，明確了相應(yīng)類別項(xiàng)目的績(jī)效指標(biāo)設(shè)置要求和規(guī)范，并逐年不斷地修訂、完善；在質(zhì)量提升的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推動(dòng)績(jī)效目標(biāo)管理完全指標(biāo)化，真正實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)的清晰、明確、量化、可比。

三是提供評(píng)價(jià)依據(jù)。全面推進(jìn)績(jī)效目標(biāo)管理，著力解決績(jī)效監(jiān)控和績(jī)效評(píng)價(jià)依據(jù)不足的問題，切實(shí)增強(qiáng)了績(jī)效評(píng)價(jià)的可操作性；并通過績(jī)效目標(biāo)管理工作的重點(diǎn)突破，帶動(dòng)了預(yù)算績(jī)效管理各環(huán)節(jié)工作的均衡發(fā)展，促進(jìn)了全過程預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制的合理構(gòu)建。

（三）應(yīng)用為本，著力發(fā)揮預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)效

多年來，浙江省積極探索績(jī)效監(jiān)控和評(píng)價(jià)的路徑與方法，提高績(jī)效自評(píng)在省級(jí)部門和市縣的覆蓋率，并切實(shí)加強(qiáng)績(jī)效結(jié)果的應(yīng)用?！笆濉逼陂g，全省共開展績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目（政策）2.76萬個(gè)，涉及財(cái)政資金3811.84億元。

一是績(jī)效自評(píng)全覆蓋。每年組織省級(jí)各部門選擇項(xiàng)目實(shí)施績(jī)效自評(píng)，近年來基本實(shí)現(xiàn)了績(jī)效自評(píng)在省級(jí)部門的全覆蓋，財(cái)政部門抽取一定比例的自評(píng)項(xiàng)目實(shí)施抽查。較多市縣也已實(shí)現(xiàn)績(jī)效自評(píng)在部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的全覆蓋，并著力推動(dòng)績(jī)效自評(píng)程序和結(jié)果在部門內(nèi)部的公開。2016年進(jìn)一步啟動(dòng)了省級(jí)財(cái)政的項(xiàng)目支出績(jī)效自評(píng)全覆蓋改革，從部門全覆蓋提升到項(xiàng)目全覆蓋：通過簡(jiǎn)化自評(píng)表式，并直接嵌入預(yù)算編制系統(tǒng)，明確了2017年度省級(jí)部門預(yù)算的所有項(xiàng)目都要實(shí)施績(jī)效自評(píng)，并對(duì)自評(píng)抽查結(jié)果建立紅燈警示制度，強(qiáng)化了績(jī)效自評(píng)的硬約束。

三是探索績(jī)效監(jiān)控方法。近年來，浙江省每年都選擇多個(gè)省級(jí)部門試行預(yù)算績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正項(xiàng)目績(jī)效偏差，初步探索績(jī)效監(jiān)控的方法手段。2014年在對(duì)省級(jí)部門單位物業(yè)管理支出績(jī)效情況進(jìn)行系統(tǒng)分析的基礎(chǔ)上，提出了相應(yīng)物業(yè)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)建議，促進(jìn)項(xiàng)目預(yù)算的合理編制。2015年選擇22個(gè)省級(jí)部門的27個(gè)項(xiàng)目實(shí)施績(jī)效監(jiān)控試點(diǎn)。

二、幾點(diǎn)體會(huì)

總結(jié)這些年的績(jī)效工作，主要有以下幾點(diǎn)體會(huì)。

（一）結(jié)果導(dǎo)向是指引

在績(jī)效管理過程中，必須樹立結(jié)果導(dǎo)向和問題導(dǎo)向的理念，重點(diǎn)推進(jìn)反饋整改機(jī)制、結(jié)果報(bào)告機(jī)制、結(jié)果通報(bào)機(jī)制的建立，以及預(yù)算安排結(jié)合機(jī)制和績(jī)效問責(zé)機(jī)制的實(shí)施，以解決實(shí)際問題作為評(píng)判工作的重要標(biāo)準(zhǔn)，真正促進(jìn)預(yù)算管理水平的提升。

（二）各方合力是保障

預(yù)算績(jī)效管理工作涉及到各方主體，必須加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，形成合力。要爭(zhēng)取領(lǐng)導(dǎo)的支持，提升其對(duì)工作的重視度；要發(fā)揮部門的主體責(zé)任意識(shí)，提高其做好工作的積極性；要培育一批業(yè)務(wù)素質(zhì)過硬的隊(duì)伍，使其能夠承擔(dān)具體的績(jī)效評(píng)價(jià)工作；還要充分爭(zhēng)取人大、政協(xié)等支持，共同構(gòu)建促進(jìn)績(jī)效工作推進(jìn)的良好氛圍。

（三）夯實(shí)基礎(chǔ)是關(guān)鍵

從預(yù)算績(jī)效管理整個(gè)鏈條來看，績(jī)效目標(biāo)是基礎(chǔ)，在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，設(shè)定科學(xué)規(guī)范的規(guī)則，促使績(jī)效目標(biāo)編制的細(xì)化、量化，決定了后續(xù)管理的質(zhì)量。從各項(xiàng)具體工作來看，目標(biāo)管理中項(xiàng)目合理分類管理是一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作；績(jī)效評(píng)價(jià)中基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的搜集分析和評(píng)價(jià)框架的設(shè)計(jì)是基礎(chǔ)性工作；在結(jié)果應(yīng)用中，督促相關(guān)結(jié)果的落實(shí)是基礎(chǔ)性工作。只有把這些基礎(chǔ)都夯實(shí)了，才能有效發(fā)揮績(jī)效管理的作用。

三、存在的問題

總體上看，浙江省的預(yù)算績(jī)效管理工作取得了一定成效，但整體仍然處于初級(jí)階段，需要進(jìn)一步的探索和實(shí)踐。

（一）結(jié)果應(yīng)用機(jī)制尚不健全

預(yù)算績(jī)效管理最終效果要在結(jié)果應(yīng)用環(huán)節(jié)予以體現(xiàn)，尤其是將各類績(jī)效結(jié)果與財(cái)政業(yè)務(wù)有機(jī)結(jié)合。近年來，浙江省在績(jī)效管理中重點(diǎn)突出“實(shí)效性”，在點(diǎn)上有突破、有成效，但未在面上形成各類預(yù)算業(yè)務(wù)與績(jī)效互為促進(jìn)的融合機(jī)制。

（二）部門主體作用發(fā)揮不足

在預(yù)算績(jī)效管理工作中，財(cái)政部門起著組織、指導(dǎo)的作用，使用預(yù)算資金的單位是工作實(shí)施的主體，《預(yù)算法》中也明確了單位預(yù)算績(jī)效管理的主體地位。但從目前情況看，部門主體意識(shí)還不強(qiáng)，在財(cái)政資金分配和使用過程中，尚未從根本上改變“重爭(zhēng)取、輕論證；重安排、輕管理；重使用、輕績(jī)效”的局面。

（三）各項(xiàng)工作機(jī)制有待完善

《預(yù)算法》出臺(tái)并實(shí)施后，全過程預(yù)算績(jī)效管理中的各項(xiàng)機(jī)制需要進(jìn)一步明確和完善。當(dāng)前，就浙江省而言，財(cái)政部門和部門單位的職責(zé)定位仍不夠清晰；績(jī)效目標(biāo)管理程序仍形式大于實(shí)質(zhì)；績(jī)效監(jiān)控的方式方法有待進(jìn)一步探索；績(jī)效評(píng)價(jià)制度需要進(jìn)一步完善；與預(yù)決算公開相適應(yīng)的績(jī)效信息公開機(jī)制尚待建立；等等。

四、推進(jìn)預(yù)算績(jī)效工作的主要舉措

下一步，浙江省將立足于完善全過程的預(yù)算績(jī)效管理工作機(jī)制，重點(diǎn)是增強(qiáng)系統(tǒng)性和實(shí)效性，使預(yù)算績(jī)效管理在服務(wù)預(yù)算管理和提高資金效益等方面發(fā)揮更好作用。

（一）促使績(jī)效管理與預(yù)算管理真正融合

切實(shí)解決績(jī)效管理與預(yù)算管理兩張皮的問題，實(shí)現(xiàn)“預(yù)算的績(jī)效”和“績(jī)效的預(yù)算”一體融合。預(yù)算編制時(shí)，強(qiáng)化績(jī)效目標(biāo)管理時(shí)應(yīng)更加注重研究項(xiàng)目（政策）支出的必要性、可行性與經(jīng)濟(jì)性，使財(cái)政資金分配更加科學(xué)合理；通過項(xiàng)目支出自評(píng)全覆蓋，對(duì)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)與實(shí)際運(yùn)行情況實(shí)施比對(duì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)全部項(xiàng)目的預(yù)算績(jī)效檢驗(yàn)，并建立預(yù)算績(jī)效獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)自評(píng)抽查結(jié)果為紅燈警示的項(xiàng)目原則上不再安排下一年度預(yù)算資金，以此構(gòu)建績(jī)效自評(píng)和績(jī)效目標(biāo)管理相互制約、相互促進(jìn)的管理機(jī)制，完善預(yù)算績(jī)效管理鏈條。同時(shí)，根據(jù)財(cái)政管理的實(shí)際需要，選擇與預(yù)算改革密切相關(guān)的重大項(xiàng)目、政策實(shí)施績(jī)效目標(biāo)實(shí)施事前重點(diǎn)評(píng)審和事后重點(diǎn)評(píng)價(jià)，倒逼部門提升預(yù)算編制的科學(xué)性和合理性。通過上述舉措，促使預(yù)算績(jī)效管理真正向績(jī)效預(yù)算邁進(jìn)。

（二）實(shí)現(xiàn)財(cái)政評(píng)價(jià)和部門評(píng)價(jià)的齊頭并進(jìn)

建立省財(cái)政廳重點(diǎn)評(píng)價(jià)選擇機(jī)制，將評(píng)價(jià)結(jié)果作為調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、完善專項(xiàng)政策和科學(xué)安排預(yù)算的重要依據(jù)。指導(dǎo)、推動(dòng)部門采取多種方式實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)，并按《預(yù)算法》要求，由預(yù)算部門將重點(diǎn)民生支出、重大投資項(xiàng)目資金的使用及績(jī)效情況向同級(jí)人大報(bào)告。總結(jié)完善浙江省委托第三方績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，提高績(jī)效評(píng)價(jià)的客觀性和公正性，讓公共利益各方都有效參與到預(yù)算政策的制定、執(zhí)行和評(píng)價(jià)中來，強(qiáng)化公共預(yù)算參與各方的責(zé)任，以追求公共利益的最大化。

（三）逐步推進(jìn)預(yù)算績(jī)效的公開與問責(zé)

在各類財(cái)政體制機(jī)制改革和專項(xiàng)資金制度中明晰績(jī)效要求，努力完善預(yù)算績(jī)效目標(biāo)框架，為績(jī)效信息的公開與問責(zé)提供制度基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)條件。結(jié)合預(yù)算公開的進(jìn)程，逐步在部門預(yù)算中公開預(yù)算績(jī)效目標(biāo)，探索在部門決算中公開主要民生項(xiàng)目和重點(diǎn)支出項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。落實(shí)部門單位的績(jī)效主體責(zé)任，以“誰用款、誰擔(dān)責(zé)”為原則，逐步建立績(jī)效問責(zé)機(jī)制，切實(shí)把有限的財(cái)政資金分配好、使用好、管理好，向社會(huì)公眾提供更多、更好的公共產(chǎn)品。

樓梅芳，浙江省財(cái)政廳財(cái)政監(jiān)督局局長(zhǎng)

（責(zé)任編輯：董麗娟）