◎ 張國琴

推進政府向社會組織購買公共服務的調(diào)查
——以杭州市蕭山區(qū)為例

◎ 張國琴

轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)廉潔高效的服務型政府，關(guān)鍵是簡政放權(quán)。向社會組織購買公共服務，是推進政府職能轉(zhuǎn)變、實現(xiàn)簡政放權(quán)的有效方式。本文以蕭山區(qū)為例，對政府向社會組織購買公共服務的做法進行梳理分析、總結(jié)提煉，找出存在的一些普遍問題，并在此基礎(chǔ)上提出相應的對策建議。

政府購買公共服務 職能轉(zhuǎn)變 社會組織 蕭山

作者張國琴，杭州市委黨校蕭山區(qū)分校教師（郵政編碼 311200）。

公共服務的供給是政府承擔的主要職能之一，政府供給公共服務包括供應和生產(chǎn)兩個方面，傳統(tǒng)上政府不僅被賦予了供應公共服務的職責，而且也被認為應當生產(chǎn)所供應的公共服務。20世紀50年代，國外研究者已經(jīng)對公共服務的供應與生產(chǎn)在理論上進行了區(qū)分。該理論認為政府承擔著供應公共服務的職責，但不必親自生產(chǎn)公共服務，而是可以采取購買服務的方式向其他生產(chǎn)者購買公共服務。例如，理查德·A.馬斯格雷夫（Richard A.Musgrave）指出，“公共需要的供應……并不要求它必須有公共生產(chǎn)的管理，正如公共生產(chǎn)的管理并不要求它必須有公共需要的供應那樣。在決定各自的適當范圍時，應根據(jù)各自情況選擇不同的標準”。

改革開放以來，我國經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展，同時社會結(jié)構(gòu)、分配方式和社會組織形式也在發(fā)生深刻變化，公民越來越不滿足于現(xiàn)有的社會保障制度和公共服務體系，他們想要享有一個完善的社會保障制度和高效的公共服務體系，政府購買服務已成為一種趨勢。1995年，我國開始了對政府購買公共服務的探索，取得了顯著成效，但還處于起步階段。從目前的研究現(xiàn)狀看，國內(nèi)專家主要在以下幾個方面進行闡述。例如，王浦劬認為“購買公共服務的范圍集中在社區(qū)服務、行業(yè)性服務、行政事務與管理類服務四類，購買公共服務的主要方式有合同制、直接資助制和項目申請制三種”；王名認為“要實現(xiàn)購買公共服務的效果，就要在公共服務的提供中發(fā)揮社會組織和政府的各自優(yōu)勢，關(guān)鍵在于購買過程中社會組織的獨立性以及是否有公開的競爭機制”；周俊認為“我國政府向社會組織購買服務總體上還沒有走上規(guī)范化的發(fā)展道路，政府和社會組織雙方之間的地位和角色不清，公共責任得不到體現(xiàn)，缺乏監(jiān)督和評估”。

黨的十八大報告提出，要轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)廉潔高效的服務型政府。2015年“兩會”通過的國務院機構(gòu)改革和轉(zhuǎn)變政府職能的方案，很關(guān)鍵的一點就是要做到簡政放權(quán)，向社會放權(quán)，向社會組織購買公共服務就是很重要的一個方面。蕭山區(qū)也是較早探索政府購買服務的地區(qū)之一，近年來，蕭山區(qū)社會組織發(fā)展速度比較快，區(qū)委、區(qū)政府十分重視社會組織培育。 《蕭山區(qū)第十四次黨代會報告》明確指出，“要加強社會組織建設(shè)，鼓勵支持社會團體、行業(yè)組織、中介機構(gòu)、志愿者團體等各種社會組織依法參與社會管理和服務”。向社會組織購買公共服務，轉(zhuǎn)變政府職能，也已成為蕭山區(qū)未來五年需要攻克的一大課題。本文以蕭山區(qū)為例，借助國內(nèi)外專家的理論探索，對政府向社會組織購買公共服務的做法進行梳理分析、總結(jié)提煉，找出存在的一些普遍問題，并提出相應的對策建議。

一 蕭山區(qū)政府向社會組織購買公共服務的形式及成效

（一）蕭山區(qū)政府購買社會組織服務的類型

一是功能型購買。功能型購買是一種相對固定的形式，是通過社會組織在某個領(lǐng)域的特定功能定位來實現(xiàn)的。在這個過程中，政府僅僅是購買“服務的效果”。建立政府購買民辦教育機制，2013學年以當?shù)赝惞k學校生均教育事業(yè)費為基準，制定政府向基礎(chǔ)教育階段民辦學校購買服務的經(jīng)費投入制度，義務教育階段每生補助30%～50%，學前教育、高中教育階段每生補助20%～30%。區(qū)級6所民辦學校審核合格，共撥付資金455多萬元。近年來推出的政府購買民辦醫(yī)療機構(gòu)和即將推出的政府購買養(yǎng)老服務，力度之大，前所未有。如蕭山區(qū)政府向蕭山經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)醫(yī)院購買醫(yī)療服務，2012年分別支付150萬元、72萬元；2013年分別支付350萬元、78萬元。2012年對兩家養(yǎng)老院的433張床位進行補貼，共235.22萬元，其中給所有權(quán)是自己的養(yǎng)老院每張床位補貼1.2萬元，租賃的床位補貼6000元，分三年支付；2013年購買了6家養(yǎng)老院的904張床位的服務，共支付248.4萬元。

二是項目型購買。項目型購買就是政府主動在眾多社會組織中尋找自己需要的公共服務，然后出錢以項目或者團購形式購買使用。在城區(qū)成立社區(qū)法律服務社、社區(qū)居家養(yǎng)老服務照料中心、社區(qū)殘疾人康復站、社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生服務站、社區(qū)青少年陽光服務社等社區(qū)民辦非企業(yè)社會組織，并承擔政府購買社區(qū)法律服務、殘疾人服務、衛(wèi)生保潔服務、居家養(yǎng)老日間照料服務和青少年服務等服務工作。例如，杭州市蕭山社區(qū)衛(wèi)生服務愛心連鎖站成立于2002年，現(xiàn)有連鎖站18家、從業(yè)人員176人、醫(yī)護人員80人，構(gòu)建了15分鐘服務圈。八年來，該愛心連鎖站共接受財政撥款60萬元，為社區(qū)居民門診服務185萬人次，為60歲以上老年人免費建立健康檔案1.2萬份，為弱勢群體送醫(yī)送藥3.5萬人次，免費回訪6.1萬人次，參加義診服務500余次，為特困戶免費發(fā)放價值40萬元的“愛心醫(yī)療卡”，免費為社區(qū)居民贈藥24萬元。

三是補缺型購買。通常這些商品政府是沒有的，自己生產(chǎn)不合算，或者質(zhì)量和效果不盡如人意。蕭山區(qū)司法局向法律事務所購買社會事務管理與服務，以及與之相關(guān)的法律服務、人民調(diào)解等事項。蕭山區(qū)人力資源和社會保障局向社會職業(yè)介紹、技能培訓等機構(gòu)購買公共職業(yè)介紹、創(chuàng)業(yè)、公共就業(yè)培訓等服務，為更好地迎戰(zhàn)嚴峻的就業(yè)形勢，蕭山區(qū)將加強見習訓練平臺建設(shè)，借助現(xiàn)有的76個見習訓練基地，對蕭山區(qū)生源全日制大中專應屆畢業(yè)生及離校兩年內(nèi)未就業(yè)的畢業(yè)生提供為期3～6個月的見習訓練，對見習學員和見習訓練基地提供一定的財政補貼。蕭山區(qū)交通局向交通運營機構(gòu)購買公共交通服務，為符合一定條件的人群提供免費或優(yōu)惠的公共交通服務，包括推出公交老年卡、公交學生月票，公交車、自行車在規(guī)定時限內(nèi)優(yōu)惠，開辟特定公交線路，等等。

四是期許型購買。這類購買服務不是即現(xiàn)的，而是一種不確定的預期。它構(gòu)筑在政府無須考慮自身功能建設(shè)的基礎(chǔ)之上，通過租用社會組織的功能來實現(xiàn)。浙江省羽絨行業(yè)協(xié)會、杭州市羽絨行業(yè)協(xié)會、蕭山區(qū)羽絨行業(yè)協(xié)會合署辦公，三塊牌子，一套人馬。蕭山區(qū)和新塘街道每年向羽絨行業(yè)協(xié)會購買公共服務，即全程舉辦每屆蕭山區(qū)羽絨展銷節(jié)，購買資金額度各為100萬元。從2009年起已連續(xù)舉辦了5屆羽絨博覽會。

五是崗位型購買。崗位型購買則是以崗位的“人數(shù)”為核價標準，由政府部門提出崗位人數(shù)、任職條件等，采取直接雇（聘）用或人事派遣（代理）等方式招聘相關(guān)人員，按照每個人（崗位）支付費用。崗位型購買服務又可分為兩大類：一類是政府將一部分公共服務崗位，如某些服務窗口崗位等，通過直接到人才市場招聘，采取人事代理、派遣制或直接簽訂勞動合同的方式，聘用人員提供公共服務；另一類是在就業(yè)壓力增大的情況下，根據(jù)蕭山區(qū)的統(tǒng)一培訓要求，通過出資購買就業(yè)崗位及培訓成果的方式，緩解就業(yè)壓力，提高就業(yè)率。如“萬千人就業(yè)工程”，政府將交通協(xié)管員、治安聯(lián)防員等工作崗位向社會購買，其實質(zhì)是政府通過購買服務來創(chuàng)造就業(yè)崗位，具有較強的政策性。

（二）蕭山區(qū)政府購買社會組織服務的成效

一是加快了政府職能轉(zhuǎn)變。政府購買社會組織公共服務，打破了政府包攬公共服務的局面，拓寬了公共服務提供的渠道，豐富了公共服務的形式和內(nèi)容，較好地實現(xiàn)了公共服務需求與供給、大眾需求與專業(yè)要求、及時性與有效性的統(tǒng)一，初步形成了政府主導、社會參與、群眾受益的公共服務發(fā)展新格局。政府逐步從可由社會組織承擔的事務性工作中解脫出來，集中精力行使自己必要的職能，大大提高了工作效率。2007～2012年，社會組織先后承擔了107項政府委托服務工作，極大地緩解了政府部門的壓力。

二是提高了公共服務的質(zhì)量。就目前來說，大部分公共服務由政府來生產(chǎn)提供，但由于其在一些公共服務領(lǐng)域缺乏專業(yè)的人才和技能，決定了政府所提供的公共服務的質(zhì)量和效率較低。政府通過引入市場機制向社會組織購買公共服務，一方面，打破了政府壟斷提供公共服務的局面，使公共服務由單一的供給模式向多元化的供給模式轉(zhuǎn)變，促進了政府、社會和市場三大主體的有機結(jié)合；另一方面，生產(chǎn)者可以通過競爭來取得某一公共服務的生產(chǎn)權(quán)，而市場機制的激勵性、競爭性和剛性約束，使公共服務的承接者和提供者具有內(nèi)生的較強的創(chuàng)新動力，由此能夠最大限度地發(fā)掘其經(jīng)營管理的潛能，有利于公共服務質(zhì)量、效率的大幅度提高，從而使公共資源的配置達到最優(yōu)。例如，北干街道廣德社區(qū)、工人路社區(qū)、城廂街道江寺社區(qū)、俊良社區(qū)創(chuàng)建的“老年宜居社區(qū)”，能夠有效地針對居民需求提供人性化的服務，滿足了社區(qū)居民對公共服務多樣化和專業(yè)化的需求。相較于傳統(tǒng)的社區(qū)管理來說，彌補了街道辦事處和居委會的不足，運用其豐富的人力資源，使公共服務的質(zhì)量和效率有了明顯的提高，同時也降低了行政成本。

三是加速了社會組織培育。日益復雜的社會事務，以及事無巨細、親力親為的統(tǒng)一管理使政府疲憊不堪，同時也壓縮了社會組織生存的空間?，F(xiàn)在政府不僅可以釋放這部分空間，而且政府購買公共服務的資金也可以成為社會組織的另一個資金源頭，更有甚者政府還采取各種方式扶持和培育社會組織，為其發(fā)展營造良好的環(huán)境。1990年首次實行登記管理時，蕭山區(qū)僅有90家社會組織，但到2014年底，全區(qū)各類社會組織已達711家，其中社會團體251家、民辦非企業(yè)單位460家，備案登記的社區(qū)組織近1000家、社會團體分支機構(gòu)70家，涉及教育、科技、文化、體育、衛(wèi)生、交通、建筑、外貿(mào)、農(nóng)業(yè)等幾十個行業(yè)或部門。在這些社會組織中，已有44個成立基層黨組織，43個成立聯(lián)建支部。近年來，蕭山區(qū)積極引導社會組織有效參與社會管理，如蕭山區(qū)已在全區(qū)566個村、社區(qū)建立“和事佬”協(xié)會，就地、高效、便捷地把矛盾化解在基層一線。三年來，蕭山區(qū)已累計建成基層平安創(chuàng)建示范標準村（社區(qū)）300個。蕭山區(qū)還全面推廣新農(nóng)村建設(shè)法律顧問制度，目前已有149位法律顧問派駐到全區(qū)28個鎮(zhèn)街和566個村（社區(qū)）。另外，蕭山區(qū)還把28個鎮(zhèn)街劃分成416個片區(qū)，建立網(wǎng)格化管理服務小組3479個，參與網(wǎng)格化管理服務的黨員達2.2萬人。這些社會組織在蕭山區(qū)經(jīng)濟、政治、文化、社會管理等領(lǐng)域做出了很大的貢獻，其中蕭山區(qū)愛心社區(qū)服務中心、笑笑幼兒教育集團、開發(fā)區(qū)醫(yī)院還被評為全國先進社會組織。

四是加強了政府與社會組織的新型合作關(guān)系。目前，蕭山區(qū)在理順社會組織管理體制、實行政會分開、實現(xiàn)自主辦會、實施政府購買社會組織服務、社會組織綜合評價，以及建立政府與社會組織的溝通對話機制等方面實現(xiàn)了一些新突破，有效地緩解了長期以來政府和社會組織定位不準、職能不清等突出矛盾，有力地推進了全區(qū)行業(yè)協(xié)（商）會規(guī)范化發(fā)展和政府職能定位回歸。行業(yè)協(xié)（商）會普遍能夠結(jié)合辦會宗旨搞好主流業(yè)務定位，做到緊緊貼近企業(yè)、貼近行業(yè)、貼近市場，逐步發(fā)展成為政府履行職能的有力助手和良好合作伙伴。如蕭山區(qū)餐飲行業(yè)協(xié)會自2008年成立以來，遵循“提供服務、反映訴求、規(guī)范行為”的辦會宗旨，以提供服務為立足之本，以反映訴求為發(fā)展之基，以規(guī)范行為為發(fā)展之核心，積極發(fā)揮政府與企業(yè)之間的橋梁與紐帶作用，為提升行業(yè)整體素質(zhì)、擴大行業(yè)影響力、推動蕭山區(qū)餐飲行業(yè)的持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了積極的作用。為傳承和弘揚蕭山飲食文化，協(xié)會先后舉辦、承辦和參與了“蕭山區(qū)十大名菜”評選、“首屆中國蘿卜干廚藝大賽”和“浙江鄉(xiāng)土菜廚藝大賽”等一系列活動，累計有195家單位的528只菜品參賽和展示，挖掘出一批蕭山特色美食佳肴。與此同時，協(xié)會積極開展對外交流，成功承辦了“首屆2010中國浙江（國際）餐飲產(chǎn)業(yè)博覽會”，組織參加了中華餐飲烹飪精英賽、第六屆葡萄園杯烹飪技能大賽、第五屆亞洲素食大會、杭州百家食譜健康菜肴設(shè)計大賽等活動，帶領(lǐng)會員單位赴臺灣、深圳、江陰等地與同行企業(yè)開展交流合作，提高了蕭山區(qū)餐飲業(yè)在全省乃至全國行業(yè)中的知名度。

二 蕭山區(qū)政府向社會組織購買公共服務中存在的問題

雖然蕭山區(qū)較早就開始實行向社會組織購買公共服務，并取得了一定成效，但存在的問題也不少。

（一）購買公共服務的認識不夠

長期以來，重管理輕服務、重經(jīng)濟輕民生，是各級政府施政過程中普遍存在的問題。蕭山區(qū)在政府購買公共服務上，教育、衛(wèi)生和社會保障等領(lǐng)域投入的資金較多，成效也顯著，但總體上講領(lǐng)域不夠?qū)?，發(fā)展還不平衡，理念相對滯后。需要加強學習，拓寬視野，借鑒先行地區(qū)的成熟經(jīng)驗。另外，民眾往往也容易陷入公共服務若由政府提供就得由政府來生產(chǎn)的誤區(qū)。有的政府部門從部門利益出發(fā)，在慣性思維的推動下，每當增加新的公共服務任務時，不是優(yōu)先考慮向市場購買，而是要求增加機構(gòu)，擴充編制，聘請人員，追加開支，其結(jié)果是形成“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈，行政績效目標難以實現(xiàn)。

（二）購買公共服務的動力不足

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，實踐中政府部門往往會首先求助于行政權(quán)力而不是市場運作，因為行政壟斷能更直接、更迅速地調(diào)動社會資源，實現(xiàn)意圖，規(guī)避風險，擴充權(quán)力。一方面，政府相關(guān)部門掌握著支配社會公共資源的權(quán)力，政府成本是依靠強制征稅獲得的，政府與社會之間在這個問題上不是一種平等協(xié)商的結(jié)果，其收入來源無須經(jīng)受市場檢驗，政府部門對其產(chǎn)生的成本沒有直接承擔的義務。另一方面，政府不是一個營利性機構(gòu)，不能以實現(xiàn)營利為出發(fā)點，政府部門的很多活動無法計算成本，很多結(jié)果無法量化績效，這就使得自身重視成本與績效有一定的難度。這與企業(yè)從降低成本、提高效率的需要出發(fā)采取外包模式大不相同，因而政府購買服務的動力與企業(yè)相比普遍不足，距公共服務的市場化還有很長的路要走。

（三）購買公共服務的規(guī)模不大

目前政府購買公共服務的金額占預算支出的比重很低，規(guī)模明顯偏小。同時，政府購買公共服務還遠未覆蓋社區(qū)和民間組織、公共事業(yè)、政府物業(yè)經(jīng)營等許多方面，在品種和質(zhì)量上比較單一，在結(jié)構(gòu)和購買方式上不夠平衡。其實，根據(jù)蕭山區(qū)的實際能力和需求，大多數(shù)公共服務領(lǐng)域都可以被納入公共服務購買的范圍，特別適合購買服務的領(lǐng)域包括：教育、職業(yè)教育和特殊教育；公共衛(wèi)生和農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務；養(yǎng)老服務；殘障服務；社區(qū)服務；青少年輔導；文化與傳統(tǒng)保護；公民教育和科普教育；就業(yè)促進、保障性住宅和其他社會問題解決；城市規(guī)劃、環(huán)境和其他政策咨詢；等等。

（四）購買公共服務的流程不規(guī)范

一般來說，政府購買公共服務應通過公開競爭，采用招投標的形式。但在購買公共服務的實踐中，政府并不是從眾多的社會組織中選擇一家，而是根據(jù)購買需要設(shè)立或指定社會組織來提供公共服務，以財政撥款支撐社會組織的發(fā)展。也就是說，政府與社會組織的合作是基于熟人關(guān)系的非制度化程序，或是實質(zhì)上的“內(nèi)部化”合作。政府本身的特殊性，使其處于天然的主導地位，在購買雙方簽訂合同時，政府會以較低的成本向社會組織購買公共服務，同時政府為了彌補對公共服務投入資金的不足，又以自身的職權(quán)優(yōu)勢讓社會組織進入并壟斷某些能夠?qū)崿F(xiàn)營利的領(lǐng)域。這必然會對市場秩序形成干涉，不利于競爭，從而出現(xiàn)壟斷、違規(guī)等問題。

（五）購買公共服務的統(tǒng)籌規(guī)劃不力

目前，宏觀上缺乏政府購買公共服務的總量規(guī)劃、財政支出上的剛性預算、近期和遠期目標以及推進公共服務的方式、途徑等。因此，政府購買公服務基本處于各級政府及相關(guān)職能部門“各自為戰(zhàn)”的狀態(tài)，沒有形成整體運作的格局。政府購買公共服務是一個復雜的系統(tǒng)工程，需要根據(jù)全區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展水平和推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展要求做通盤考慮，集思廣益，制定長遠發(fā)展規(guī)劃。

（六）購買公共服務的機制不健全

政府購買公共服務是一個新事物，既要有人力、物力、財力的投入，也需要社會組織的支持、參與、配合，更少不了政府相關(guān)職能部門的引導、協(xié)調(diào)、監(jiān)管。杭州市已于2010年11月9日發(fā)布了《杭州市人民政府關(guān)于政府購買社會組織服務的指導意見》，就購買公共服務的內(nèi)容、職責分工、工作要求、措施保障等方面做了明確規(guī)定，但目前蕭山區(qū)還沒有建立相應的運作機制和出臺相應的配套政策與規(guī)章制度來改變機制不健全、制度不配套的現(xiàn)狀。

三 完善蕭山區(qū)政府向社會組織購買公共服務的思路與建議

（一）轉(zhuǎn)變觀念，樹立服務型政府的理念

首先，確立治理理念，實現(xiàn)“傳統(tǒng)管理思維”向“現(xiàn)代治理邏輯”轉(zhuǎn)變。政府只有要在治理的大框架下考量公共服務供給，才能有廣闊的視野和多樣性的選擇。治理區(qū)別于單一向度的、自上而下的政府權(quán)威管理，是各種不同層面的權(quán)力中心通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系等方式實施對公共事物的管理，是上下互動的過程。在新型公共服務的體系中，要理順政府與社會的職能關(guān)系，將社會組織置于重要的合作伙伴位置，發(fā)揮政府和社會組織各自的功能優(yōu)勢，相互彌補不足，謀求公共服務的多中心治理之道，形成多元供給的局面。其次，確立契約理念，實現(xiàn)“柔性控制”向“剛性約束”轉(zhuǎn)變。政府和社會組織在購買服務過程中是平等的契約合作關(guān)系，政府確定服務項目的內(nèi)容和標準，并承擔監(jiān)督管理責任，社會組織在合作關(guān)系中享有權(quán)利并承擔義務。契約方式能有效規(guī)范公共合同主體雙方的責任關(guān)系，盡可能減少隨意性，增強剛性約束。最后，確立責任理念，實現(xiàn)“結(jié)果管理”向“過程管理”轉(zhuǎn)變。購買服務并不意味著責任的轉(zhuǎn)移，提供服務的責任仍然屬于公共部門。對于政府來說，不僅僅是通過簽訂合同把服務項目轉(zhuǎn)移，更重要的是對合同實施過程的管理。政府作為出資者，其資金來源于納稅人，要站在公共利益的角度行事，明晰服務項目的要求、期限和效果，并且對項目的實施進行監(jiān)控，防止低效率和欺詐行為。

（二）循序漸進，逐步擴大購買規(guī)模和范圍

政府購買社會組織服務，是指政府將原來由其直接舉辦的、為社會發(fā)展和人民生活提供服務的事項，采取項目委托、契約管理、費隨事轉(zhuǎn)的方式，交給有資質(zhì)的社會組織來完成，并根據(jù)社會組織提供服務的數(shù)量和質(zhì)量，按照一定的標準進行評估后支付服務費用。公共服務事業(yè)種類繁多、性質(zhì)各異，要認真梳理自身的職責和任務，明確政府必須直接提供和可以購買提供的服務項目，將那些能夠交給社會組織來做而且能夠做好的公共服務項目拿出來，納入政府購買公共服務的范疇，交由社會組織來做。就目前來說，隨著社會專業(yè)工作機構(gòu)的發(fā)展壯大，政府各部門可將一些公益性強、社會需求量大、直接面對困難群體的服務項目逐步向社會組織購買，包括社區(qū)養(yǎng)老服務、公共衛(wèi)生服務、公共就業(yè)服務、法律服務、教育服務、公共交通服務、公共文化體育服務等。在明確購買事項的基礎(chǔ)上界定具體內(nèi)容，如養(yǎng)老服務，就是政府購買社會養(yǎng)老服務等機構(gòu)，向符合一定條件的老年人提供老年生活照顧、家政服務、心理咨詢、康復服務、緊急救援、臨終關(guān)懷等服務，建立覆蓋全區(qū)的較為完善的養(yǎng)老服務網(wǎng)絡，促進全區(qū)老年人福利事業(yè)發(fā)展。蕭山區(qū)政府還可根據(jù)蕭山區(qū)的實際拓展和延伸向社會組織購買公共服務的范圍，在更多領(lǐng)域開展政府購買社會組織服務工作。

（三）完善體系，規(guī)范購買公共服務的流程

從購買實踐來看，無論是否簽訂了合同，政府在向社會組織購買公共服務的過程中都存在某種程度的“程序不規(guī)范”的情況。購買程序不規(guī)范，將會直接影響購買的效果。

一要制定規(guī)劃，發(fā)布信息。首先，政府通過各種渠道收集公民對公共服務需求的信息，并對這些信息進行整合，應依照生存、效用和理性化三個原則來對公共服務的需求進行排序。根據(jù)這個需求順序，結(jié)合自身的發(fā)展和財政實力，制定購買公共服務的整體性規(guī)劃。規(guī)劃中應包括公共服務的內(nèi)容和質(zhì)量要求、生產(chǎn)者的資質(zhì)要求以及費用如何支付等。規(guī)劃制定以后進行公示，根據(jù)公民反饋建議及時修改規(guī)劃，以確保購買公共服務的規(guī)劃能夠切實反映公民的真正需求。其次，政府向具備資質(zhì)的各類社會組織發(fā)布招標信息，使符合要求的組織都參與到政府購買公共服務的項目中來，并從中選擇最優(yōu)項目方案。

二是公開招標，簽訂合同。首先，招標信息發(fā)布以后，有意向的社會組織應向政府部門遞交投標意向書，其中應注明本組織的詳細信息。其次，政府部門應以公開、公正、競爭原則，根據(jù)投標意向書對競標機構(gòu)的資質(zhì)、規(guī)模進行嚴格審查，以確保所選擇的組織能夠為公民提供價廉物美的公共服務。最后，購買雙方簽訂合同。合同中要明確規(guī)定雙方的職責和權(quán)利，應包括公共服務的范圍和標準、費用如何支付、評估和監(jiān)督標準、突發(fā)事件的處理和責任以及合同失效等條款。

三是結(jié)果評估，后續(xù)跟進。公共服務購買合同宣告結(jié)束后，政府和第三方監(jiān)督機構(gòu)應對公共服務質(zhì)量及其完成情況進行評估，同時要跟進了解公民對所生產(chǎn)的公共服務的滿意度，以便為后續(xù)實施購買服務提供借鑒。

（四）積極投入，加大對社會公益性組織力度培育和管理的力度

在當前社會力量薄弱的情況下，政府要承擔改革中的引導和促進職能，加大對社會組織的扶持力度。在登記管理方面，目前我國社會組織實行由登記管理機關(guān)和業(yè)務主管單位雙重負責的體制設(shè)計，合法化的門檻過高，大量社會需要的組織因找不到業(yè)務主管單位而無法登記，制約了社會組織的發(fā)展。降低準入條件不僅有利于社會組織的發(fā)展壯大，為政府外包服務職能提供承載主體，而且能增強社會組織的自主性和獨立性，有利于多元共治社會治理新格局的構(gòu)建。在政策體系方面，各地政府需要立足經(jīng)濟社會發(fā)展的實際情況，采取不同的措施，重點培育、扶持公益類社會組織的發(fā)展，不斷完善社會組織培育的政策，解決政策缺失的問題。在人才隊伍建設(shè)方面，要大力開展對社會組織專職工作人員的教育培訓，管理和引導社會組織重視和加強人力資源開發(fā)。在黨建工作方面，加強和推進社會組織黨建工作是引導和規(guī)范社會組織健康發(fā)展的政治保證。社會組織黨建工作總體上比較薄弱，黨組織覆蓋面不廣，大量黨員游離于組織之外，影響力和滲透力不強，不僅要堅持分類指導、注重實效的原則，不斷擴大組織覆蓋面，而且需明確其工作定位和要求，使社會組織黨建工作有章可循，逐步規(guī)范化。

（五）強化監(jiān)管，確保財政資金使用效率

政府向社會組織購買公共服務不等于政府放棄管理責任。在購買公共服務后，承擔管理職責的政府部門必須履行監(jiān)督責任，將購買公共服務事項納入專門部門統(tǒng)一管理，依法加強對所購買公共服務的質(zhì)量、效果進行指導與監(jiān)督，形成職責到位、協(xié)調(diào)配合、違法必究的管理和監(jiān)督機制。一是建立健全透明操作機制。政府利用財政收入購買社會組織的公共服務要堅持公開透明與合法合規(guī)的原則。所有的操作與運行，包括招標采購、資質(zhì)審查和用人用工等，都要嚴格按照國家法律、法規(guī)和政策執(zhí)行，嚴禁暗箱操作和違規(guī)運行。建立社會組織信息披露制度，以便形成有效的輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督。二是建立健全檢查評估機制。對有政府轉(zhuǎn)移委托服務項目的社會組織在服務項目結(jié)束后，必須組織力量進行項目質(zhì)量和效果的履約檢查、評估，并形成檢查評估報告，檢查評估的結(jié)果作為履約保證金處置及項目余款支付的依據(jù)。重大項目要組成有監(jiān)察、財政、人事、審計、采購中心等部門和有關(guān)專家參加的項目評估委員會，對項目的執(zhí)行情況進行檢查、評估。三是建立健全責任追究機制。政府購買公共服務的實施單位及其主管部門應根據(jù)檢查、評估結(jié)果認真分析社會組織內(nèi)部管理中存在的問題，提出整改措施，落實整改意見。對社會組織不遵守財政資金使用規(guī)定的違法、違紀行為，終止經(jīng)費撥付，視情況追回支付的資金，并根據(jù)有關(guān)規(guī)定予以處理。

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（責任編輯 方晨光）