趙　麗，蘇立寧

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安徽省城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新的比較研究
——銅陵模式與濱湖模式

趙麗，蘇立寧

摘要:安徽省在全國社區(qū)管理體制改革的大背景下進行體制創(chuàng)新，形成以銅陵模式和濱湖模式為代表的改革試驗田。對銅陵模式和濱湖模式改革實踐的分析比較，發(fā)現(xiàn)兩模式的改革共同點、各自的特色以及共同存在的問題，從而為進一步推進全省社區(qū)管理體制創(chuàng)新提出了合理化建議。

關鍵詞:銅陵模式；濱湖模式；社區(qū)管理體制

一、改革背景

隨著我國工業(yè)化、城市化進程的快速推進，我國城市人口已占總?cè)丝诘囊话攵?，社區(qū)管理已成為我國基層社會管理的重中之重。傳統(tǒng)的“街居”模式已經(jīng)無法適應現(xiàn)在的社區(qū)發(fā)展，城市街道辦事處(以下簡稱街道辦)作為政府的一個派出機構，陷入一種“二傳手”的尷尬境地，它需要從區(qū)里面領取任務然后再分配給社區(qū)居民委員會(居委會)，這樣就會出現(xiàn)和居委會的職能相重合的情況，不利于優(yōu)化政府的資源。街道作為中間層，壟斷了資源配置和人事安排的權力，導致社區(qū)難以及時有效處理轄區(qū)事務，服務人民群眾。街道辦的行政化趨勢慢慢蔓延到社區(qū)居委會，社區(qū)行政化傾向嚴重。根據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)：社區(qū)在事務分配上嚴重失衡，行政事務占70%，居民自治占20%，公共服務僅占10%。[1]由此可見街居矛盾已經(jīng)是城市社區(qū)管理體制改革的重點，居委會的現(xiàn)行體制與城市管理不能適應。中共中央辦公廳、國務院辦公廳在2000年頒布了《民政部關于在全國推進城市社區(qū)建設的意見》, 由此拉開了社區(qū)管理體制改革的序幕，全國各地陸續(xù)開始探索撤銷街道辦事處的基層城市管理體制改革。在全國城市社區(qū)管理體制改革的推動下，安徽省各地在自身積極探索的過程中探索出了新的模式。銅陵市作為安徽省比較有代表的中小城市，2010年7月開始被確定為全省社會管理改革創(chuàng)新的試點城市。銅陵啟動了“區(qū)直管社區(qū)”的改革方案，形成了 “銅陵模式”，成為安徽省社區(qū)管理體制改革排頭兵。2012年初，安徽省委省政府下發(fā)了《關于擴大社區(qū)管理體制改革試點的指導意見》，要求全省各市根據(jù)本地情況作出綜合安排，形成1+x改革模式。其中提出：“要充分發(fā)揮社區(qū)在社會管理中的基礎性作用，創(chuàng)新社區(qū)管理模式，探索推進社區(qū)綜合管理體制改革”。[2]隨后，合肥市創(chuàng)立了首個社區(qū)體制改革試點街道級大社區(qū)——濱湖世紀社區(qū)。2013年初，濱湖世紀社區(qū)服務中心在包河區(qū)正式掛牌成立。這標志著社區(qū)管理模式由傳統(tǒng)街居管理模式向現(xiàn)代社區(qū)治理模式轉(zhuǎn)變，為全省的社區(qū)管理體制改革探索了一條新的思路。

二、銅陵模式與濱湖模式的創(chuàng)新實踐

(一)銅陵模式

2010年，銅陵市開展以“撤街并居、強化自治、提升服務”[3]為核心的社區(qū)綜合體制改革試點工作，在全市大規(guī)模撤銷街道辦，組建新的社區(qū)組織架構，形成了獨特的“銅陵模式”。主要做法是：

1.減少層級，提高效率。改革的核心任務是撤銷街道辦事處，簡化管理層級，變原來的“市—區(qū)—街道—社區(qū)”四級管理為“市—區(qū)—社區(qū)”三級管理，實現(xiàn)區(qū)和社區(qū)的服務對接。原先街道辦的職能，下放到社區(qū)，這樣一來辦事效率和服務水平都得到了較大的提高。

2.成立大社區(qū)，創(chuàng)建新架構。將原來61個社區(qū)整合成23個大社區(qū)，整合后的大社區(qū)形成以社區(qū)黨工委為核心，社區(qū)居委會、社會組織、社區(qū)公共服務中心為協(xié)同的服務組織架構體系，創(chuàng)建“一體三翼”多重管理結(jié)構，最終產(chǎn)生黨委負責，多元配合的新型社區(qū)管理體制。

3.分流安置，確保人員穩(wěn)定。按照“老人老辦法，新人新辦法”的原則，[3]對原街道及社區(qū)工作人員保持原身份、職級、待遇，將他們分流到區(qū)直部門和新社區(qū)。同時采用民主推薦和公開招考的形式，引入外部優(yōu)秀的人才，科學優(yōu)化區(qū)直部門和新社區(qū)人員配置，充實了基層人員力量。

4.網(wǎng)格化管理，創(chuàng)新機制。每個社區(qū)以300戶為單位，編制為若干個網(wǎng)格，每個網(wǎng)格配備相關責任人，改變以往固定辦公為定時探訪的工作模式，將原來在崗位上等待工作轉(zhuǎn)變成去戶主家里工作，實行AB崗工作制。A崗是專門業(yè)務工作，B崗是基礎事務性工作。

5.擴大基層民主，強化居民自治。完善社區(qū)居委會的組織體系建設，將居委會的自治職能更加明細化、程序化，并在其中設立居民小組長和樓棟長，進一步建立社區(qū)居民多元利益解決渠道，促進居委會發(fā)揮基層民主的優(yōu)勢。

(二)濱湖模式

合肥市首個街道級社區(qū)——濱湖社區(qū)，構建了新型現(xiàn)代社區(qū)治理結(jié)構，形成新的社區(qū)體制管理模式——濱湖模式。主要體現(xiàn)在三個方面：

1.創(chuàng)新體制設計。從“區(qū)—街道—社區(qū)”三級模式到“區(qū)—社區(qū)”兩級模式是濱湖社區(qū)在社區(qū)管理層次改革上的一個飛躍，這樣一來簡化了管理層級從而優(yōu)化了資源。在體制設計上，采用“一核多元、社區(qū)共治、居政分離”，[4]建立“一委一會一中心”的組織架構，一委指的是社區(qū)黨委，他們主要任務是參與社區(qū)的黨建工作以及對重大事項進行決策。一會，說的是社區(qū)共治理事會，其接受黨委的領導，由從事和關心社區(qū)建設、社區(qū)公益事業(yè)的單位和個人三部分組成，是社區(qū)議事協(xié)商、共駐共建的社會組織。一中心即社區(qū)服務中心，是包河區(qū)政府直屬事業(yè)單位，其承轉(zhuǎn)原來由街道辦事處承擔的各類事務性職能及居委會承擔的行政職能。

2.創(chuàng)新服務模式。濱湖社區(qū)致力于建設一個26000平方米的大型綜合性社區(qū)服務中心，設立六大服務中心：(1)社區(qū)事務受理中心。(2)群眾工作中心。(3)文化生活中心。(4)衛(wèi)生服務中心。(5)就業(yè)創(chuàng)業(yè)中心。(6)社會組織孵化中心。這些中心實現(xiàn)了社區(qū)居民在生活、教育、醫(yī)療、文化、創(chuàng)業(yè)等方面的便民化，改變了過去門難進、臉難看、話難聽、事難辦的尷尬局面。更重要的是他們提供更加專門化的服務，創(chuàng)造了新型社區(qū)服務模式。

3.創(chuàng)新管理模式。濱湖社區(qū)將6平方公里的轄區(qū)范圍劃分為9個網(wǎng)格區(qū)、178個網(wǎng)格管理單元，[4]推行社區(qū)網(wǎng)格化管理。原有的工作人員從“坐班制”變?yōu)椤叭霊糁啤?，每天要巡查，每月要考評，進行嚴格的獎懲。在城市管理上探索出以城管中隊為主體，配合公安、消防、工商等執(zhí)法力量結(jié)合的“五隊聯(lián)動”執(zhí)法機制。

三、銅陵模式與濱湖模式的異同分析

(一)相同點

1.改革目的相同。都是兩地結(jié)合自身實際，實事求是推進社區(qū)管理體制改革的創(chuàng)新舉措，都是為了實現(xiàn)政府行政管理與社區(qū)自治功能的有效銜接，促進民主政治，增強社區(qū)自治功能，更好地為社區(qū)居民服務。

2.管理層級相同。都是縮減管理層級，取消街道辦事處，由傳統(tǒng)的“區(qū)—街道—社區(qū)”三級變?yōu)椤皡^(qū)—社區(qū)”兩級,致力于建設一個扁平化治理模式。

3.管理體制相同。都采用“一核多元，社區(qū)共治，居政分離”的管理體制。最后出現(xiàn)以社區(qū)黨工委為核心，社區(qū)自治組織、社會組織、居民等多元主體共同治理的這樣一個格局。去居委會行政化，實現(xiàn)居民的自治。

4.管理模式相同。都采用社區(qū)網(wǎng)絡化管理，按照一定的規(guī)格，將社區(qū)劃分為若干網(wǎng)絡單元，并給每個網(wǎng)格配備工作人員，工作人員由坐班制變?yōu)槿霊糁啤?/p>

(二)不同點

1.改革目標不同。銅陵模式突出強調(diào)減少管理層級和強化居民自治，在全市范圍內(nèi)撤銷了街道辦事處，剝離了社區(qū)行政管理職能和經(jīng)濟管理職能。濱湖模式在改革目標的設計上，綜合考慮確定了政治、社會、文化建設統(tǒng)籌兼顧的多元改革目標。濱湖模式有以下四個重要改革目標：一是進一步加強民主政治的發(fā)展，擴大基層民主；二是對行政管理進行優(yōu)化，不是沒有目標的對社區(qū)“去行政化和去經(jīng)濟化”；三是推動社會領域簡政放權，創(chuàng)新治理機構；四是增強社區(qū)居民對社區(qū)的歸屬感、認同感，共同創(chuàng)造一個居民滿意的社區(qū)。

2.改革思路不同。銅陵模式是完全自治，去行政化和去經(jīng)濟化并舉，居民自治的形式有些超前,推進居民代表大會制度、議事協(xié)商制度等，社區(qū)大事小事都由居民決定，保障居民的自治權利。濱湖模式結(jié)合區(qū)情，一方面擴大居民自治，另一方面重視城市管理和社會職能。例如設立社區(qū)綜合執(zhí)法中心，整合行政執(zhí)法資源，在黨工委的領導下，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)安全生產(chǎn)、城市管理、計劃生育、工商、勞動監(jiān)督、文化市場、公安、環(huán)保治污、衛(wèi)生食品監(jiān)督“九隊聯(lián)動”。

3.體制設計不同。銅陵模式“一個核心三個體系”組織架構：以社區(qū)黨工委為核心，以社區(qū)居委會、社區(qū)公共服務中心(社區(qū)服務中心)、社會組織為支撐。濱湖模式“一委一會一中心”的組織架構，即社區(qū)黨委、社區(qū)共治理事會和社區(qū)服務中心。[5]社區(qū)居委會協(xié)助社區(qū)服務中心開展工作。其中社區(qū)共治理事會是濱湖模式的特色，被《人民日報》譽為“社區(qū)里的小聯(lián)合國”。其主要是收集各方面的意見，探索社區(qū)建設的新路徑，發(fā)展社區(qū)公益事業(yè)，為居民服務。

(三)小結(jié)

當前，社區(qū)管理的改革主要方向是進行大社區(qū)的改革，實現(xiàn)區(qū)直管社區(qū)這樣一個模式，其實也就是在“強政府—強社會”關系模式下進行的社區(qū)建設。傳統(tǒng)的街居管理模式是“強政府—弱社會”管理模式下的城市基層治理模式。社區(qū)管理體制的核心任務就是處理政府與社會的關系，一方面是要體現(xiàn)黨和政府在社區(qū)建設中的核心作用，另一方面也是要培育社會組織，引導公民自己治理，從而變成由行政社區(qū)向自治社區(qū)、服務社區(qū)的轉(zhuǎn)變。但是由于兩市的自然地理環(huán)境、人口規(guī)模及社會經(jīng)濟發(fā)展狀況不同，銅陵模式與濱湖模式又存在差異。銅陵模式相對于濱湖模式在去行政化、居民自治程度比較高，這僅適合人口較少的中小城市。而合肥作為安徽省的省會城市，外來人口比較多，不能照搬“銅陵模式”，而是根據(jù)自身情況，因地制宜，在借鑒上海、北京等大城市經(jīng)驗的基礎上創(chuàng)新了新的模式——濱湖模式。

四、銅陵模式與濱湖模式的共性問題

(一)社區(qū)職能難以界定

撤銷街道雖然在一定程度上減弱了社區(qū)的行政化，成立的新社區(qū)客觀上承擔了原來街道的職能，社區(qū)負擔加重。另外，區(qū)及以上有關部門還經(jīng)常讓“工作進社區(qū)”，給社區(qū)布置任務。都造成了新社區(qū)的職能難以明確。

(二)社區(qū)的自治能力和服務能力不足

兩市都構建了新型社區(qū)組織架構，設立社區(qū)服務中心，培育社會組織，再加上對居委會的“去行政化”,加強社區(qū)的自身治理能力，但不少社區(qū)自身的發(fā)展不夠成熟，沒有能力很好地為群眾服務。另外，社區(qū)服務中心是政府服務的“末端”，其主要任務就是幫助政府處理居民的事務。

(三)社區(qū)人才管理手段有待更新

撤銷街道辦后，對原來的街道辦人員采取的分流政策是:“身份不變、待遇不變、級別不變、福利不變”，[6]原來的街道辦事處人員下放到社區(qū)。當前，社區(qū)人才隊伍中存在公務員、事業(yè)單位、聘用等多種身份，出現(xiàn)同工不同酬的現(xiàn)象。

(四)居民自治能力有待提高

一些社區(qū)居民對社區(qū)認識不清楚，而且，受傳統(tǒng)管理體制的影響，他們對社區(qū)事務參與的積極性、主動性不高，對居委會成員的選舉也抱著無所謂態(tài)度，不能明白自己和社區(qū)的利益是息息相關的，居民的自覺性不高。

五、進一步推進社區(qū)管理體制創(chuàng)新的建議

(一)繼續(xù)構建“扁平化”體制模式，創(chuàng)新社區(qū)組織架構

社區(qū)管理體制改革的方向就是縱向上減少管理層級，橫向上精簡與合并內(nèi)設機構，推行大部制，減少行政成本，實現(xiàn)社區(qū)扁平化。這樣有利于政府將人財物等資源進一步向社區(qū)傾斜，更好的為基層提供服務，從而可以提高政府的工作效率。另外，良好的社區(qū)組織架構是社區(qū)管理體制健康運行的組織保障。要因地制宜的根據(jù)本地的情況，不斷地創(chuàng)新社區(qū)組織結(jié)構。在當前的各種模式中比較合理的一種，就是以社區(qū)黨工委為核心，社區(qū)服務中心、社會組織等為支撐的組織架構。

(二)多元共治，實現(xiàn)社區(qū)治理的協(xié)同化

黨的十八大報告明確提出：要加快形成黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制。[7]在社區(qū)管理過程中，要轉(zhuǎn)變政府職能，理順政府管理與社區(qū)自治之間的關系，一方面，要充分發(fā)揮黨的領導核心作用，其職責就是總攬全局，協(xié)調(diào)各方面的關系。另一方面，要積極地引薦各類社會組織的參與，形成共同治理的局面。首先是居民的力量。居民是社區(qū)治理的主體，只有居民廣泛的參與才可以更好地為社區(qū)管理提供基礎保障。對社區(qū)事務的管理需要積極有效的聽取居民合理化意見。其次是社會組織。需要培育出本土的“特色草根組織”和更多的公益組織參與社區(qū)事務管理。對社會組織的作用要有足夠的認識，從政策上和資金上對社區(qū)組織進行支持，不斷的對社區(qū)組織進行完善?？傊?，在不斷加強黨和政府的作用的同時，積極鼓勵各類主體參與。只有國家和社會兩個層面共同努力才能順利推動社區(qū)的健康發(fā)展。

(三)去社區(qū)行政化，強化社區(qū)自治功能

一方面，剝離居委會的行政職能，讓居委會回歸自治功能，居委會要明確自己的性質(zhì)——群眾性自治組織，其最主要的職能是組織居民對自己社區(qū)的事務進行有效的治理，對社區(qū)事務進行民主化的管理。另一方面，要借助于建立和發(fā)展民間性質(zhì)的社區(qū)組織，整合社區(qū)資源，加快社區(qū)不同群體、不同階層的居民互動互助，吸納其積極參與到社區(qū)事務的自治中來。培養(yǎng)優(yōu)秀的社會組織進而讓社會活力得到激發(fā)，以政府購買服務或者將社區(qū)事務外包給社會組織等形式來處理社區(qū)事務。凡是社會組織能夠解決的事務和可以提供的公共服務都交由社會組織來承擔。社區(qū)自治組織要真正擁有對社區(qū)公共事物的管理權、決策權。

(四)抓好社區(qū)人才建設，建立科學的人才管理機制

優(yōu)化社區(qū)工作者的知識和年齡結(jié)構，建設一支結(jié)構合理的高素質(zhì)人才隊伍。一方面要通過積極的人才政策吸引優(yōu)秀人才加入到社區(qū)建設和管理工作上來，比如可以吸引優(yōu)秀的應屆大學畢業(yè)生投身到基層社會管理中來，并通過提高待遇、獎金激勵等政策留住人才。另外，要對社區(qū)人才進行教育和培訓，比如崗前培訓、定期培訓等，增加他們的知識，拓展他們的視野。探索分類管理方法，建立科學的人才管理機制，根據(jù)社區(qū)工作者的不同身份及具體情況，分類制定各種管理政策，不斷提高社區(qū)工作者的各方面待遇尤其注重政治待遇，縮小與公務員、事業(yè)單位的待遇差距。

(五)提高居民的積極性，培育居民自治精神

創(chuàng)新社區(qū)管理體制的目的是為了實現(xiàn)政府行政管理與社區(qū)自治的有效結(jié)合。這就對作為社區(qū)活動主體的居民提出了轉(zhuǎn)變角色的要求，居民應由過去的“被管理者”變成主動的“參與者”，通過不斷主動參與社區(qū)事務管理從而增強對社區(qū)的認同感。居民的主動參與對社區(qū)管理體制改革的順利進行具有重大意義。沒有居民的積極努力，就沒有辦法形成一種自下而上的改革推動力，那么，即使政府職能轉(zhuǎn)變再有效，社區(qū)經(jīng)費再充裕，也很難實現(xiàn)社區(qū)自治。我們可以通過多種途徑了解他們真正關心的問題和需求，鼓勵社區(qū)居民參加志愿者隊伍、互幫互助，確保居民的選舉、被選舉等權利，只有讓居民感受到自己的主人翁地位得到了尊重才能激發(fā)他們不斷建設社區(qū)的熱情。

[參考文獻]

[1]中國青年網(wǎng).社區(qū)減負 服務上門[EB/OL].[2014-12-30].http://news.jschina.com.cn/system/2014/12/30/023138347.shtml.

[2]姚何煜,張華.論城市社區(qū)復合型治理體制的構建——基于合肥市濱湖世紀社區(qū)的個案分析[J].安徽廣播電視大學學報,2013(4):5-10.

[3]江玉婷. 歷史制度主義視域下的城市社區(qū)管理結(jié)構變遷--基于安徽省銅陵市“區(qū)直管社區(qū)”改革的實證研究[D].蕪湖：安徽師范大學,2013.

[4]安徽省民政廳網(wǎng).包河區(qū)創(chuàng)新社區(qū)治理模式 推進社會管理體制改革[EB/OL]. [2014-07-30].http://www.ahmz.gov.cn/thread-19631-1.html.

[5]黎靜,魏永.未來老城區(qū)也將設置“大社區(qū)”[N].合肥晚報, 2014-01-17(05).

[6]陳群祥. 安徽省城市社區(qū)管理創(chuàng)新研究--基于馬鞍山市與銅陵市的社區(qū)改革實踐分析[J]. 管理觀察,2014(4).

[7]中共十八大報告全文[R].http://phycjy.pinghu.gov.cn.

責任編輯：劉海濤

收稿日期：2015-04-11

基金項目：安徽省高校優(yōu)秀青年人才基金重點項目：安徽農(nóng)村環(huán)境治理模式創(chuàng)新研究(2013SQRW006ZD)

作者簡介：趙麗，安徽大學碩士生；通信作者：蘇立寧，安徽大學管理學院副教授，博士(合肥 230000)。

中圖分類號：K249.3

文獻標識碼：A

文章編號：1673-1794(2015)06-0023-04