周懷兵，齊廣平

（1.甘肅省景泰川電力提灌管理局，甘肅景泰 730400；2.甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)工學(xué)院，甘肅蘭州 7300701）

景電灌區(qū)灌溉管理制度改革問(wèn)題分析

周懷兵1，齊廣平2*

（1.甘肅省景泰川電力提灌管理局，甘肅景泰 730400；2.甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)工學(xué)院，甘肅蘭州 7300701）

我國(guó)水資源日益緊缺，灌區(qū)是農(nóng)業(yè)用水大戶，高效合理的利用農(nóng)業(yè)水資源已經(jīng)成為世界共同關(guān)注的問(wèn)題。通過(guò)水利工程技術(shù)改革是解決傳統(tǒng)水資源浪費(fèi)的主要途徑,我國(guó)大部分灌區(qū)已經(jīng)在灌溉渠道、灌水效率以及水費(fèi)改革方面做出了一定的努力，但在灌區(qū)的管理制度上還有不足之處。本文以景電灌區(qū)灌溉管理制度改革為分析對(duì)象，結(jié)合國(guó)內(nèi)外灌區(qū)管理的先進(jìn)理論，探討了灌區(qū)管理制度改革的影響因素，為景電灌區(qū)推進(jìn)灌溉管理制度改革提供了可借鑒方法。

灌溉管理制度；景電灌區(qū)；改革

我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)又是用水大戶，面對(duì)日益緊缺的水資源問(wèn)題，我國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)用水效率已經(jīng)進(jìn)行了很大的改進(jìn)，但僅僅依靠工程技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)節(jié)約用水是不現(xiàn)實(shí)的，還需要通過(guò)水資源的管理才能更好地為節(jié)約型社會(huì)服務(wù)。我國(guó)修建了許多灌區(qū)，但部分灌區(qū)設(shè)施都已經(jīng)老化失修，雖然我國(guó)在灌區(qū)維護(hù)上做了很多工作，由此政府也背負(fù)了很重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，但還是沒(méi)有解決根本問(wèn)題。

我國(guó)灌區(qū)發(fā)展了近70年，取得了一些可喜的成果，為我國(guó)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)和社會(huì)的穩(wěn)定做出了長(zhǎng)足的貢獻(xiàn)，但在灌區(qū)管理方面起步較晚，人們意識(shí)不高。盡管在灌區(qū)管理制度的問(wèn)題上進(jìn)行了一定的探索，提出了一些先進(jìn)的管理方法，如水利設(shè)施承包制、租聘等，推進(jìn)了我國(guó)農(nóng)田水利事業(yè)的發(fā)展，但就發(fā)展節(jié)約型社會(huì)來(lái)說(shuō)，還需要進(jìn)一步加強(qiáng)灌區(qū)管理。

甘肅省景泰川電力提灌工程（簡(jiǎn)稱景電工程）是跨省大Ⅱ型提溉工程，具有高楊程、級(jí)數(shù)高、規(guī)模大等特點(diǎn)。景電灌區(qū)的設(shè)計(jì)流量是28.6m3/s，加大流量是33m3/s，擁有大型泵站合計(jì)43座，總裝機(jī)容量達(dá)25.97萬(wàn)千瓦；景電灌區(qū)共有1391條渠道，合計(jì)2 422 km。設(shè)計(jì)灌溉面積6.51萬(wàn)公頃，總投資達(dá)8.6億。景電灌區(qū)分兩期修建，建成后徹底改變了灌區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平。截至2013年底，灌溉面積達(dá)到了108萬(wàn)畝，累計(jì)完成提水量106.8億m3；全灌區(qū)累計(jì)生產(chǎn)糧食77.51億公斤，經(jīng)濟(jì)作物29.12億公斤，累計(jì)產(chǎn)生直接經(jīng)濟(jì)效益138.36億元，灌區(qū)有效地阻止了騰格里沙漠的南侵，成為省城蘭州最大的生態(tài)屏障，為石羊河流域綜合治理發(fā)揮了重要作用。雖然景電灌區(qū)管理方式進(jìn)入了規(guī)范化、現(xiàn)代化、精細(xì)化程度，在甘肅是一面旗幟，但是仍存在可持續(xù)發(fā)展后勁不足的諸多問(wèn)題。

一、國(guó)內(nèi)外灌溉管理制度改革

（一）國(guó)外灌溉管理制度改革

美國(guó)是灌溉制度改革較早的國(guó)家，尤其是在農(nóng)業(yè)為主要經(jīng)濟(jì)支柱的西部地區(qū)，該地區(qū)氣候較為干旱，灌溉是主要的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。早期，在美國(guó)西部的灌溉公司都是私人公司，這些公司給西部的農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來(lái)了一陣春風(fēng)，但好景不長(zhǎng)，由于灌區(qū)盈利少，許多公司都因?yàn)檫B續(xù)虧本放棄運(yùn)營(yíng)了。從1902年的開(kāi)墾法案開(kāi)始，美國(guó)墾務(wù)局開(kāi)始研究如何制定灌區(qū)的管理與發(fā)展計(jì)劃，最后得到的結(jié)論是通過(guò)灌溉精細(xì)化，減少灌溉管理人員，提高自動(dòng)化控制能力。

墨西哥是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，降雨分布不均，和我國(guó)類似。墨西哥的灌溉面積約620萬(wàn)公頃，其中近一半土地位于灌區(qū)之內(nèi)，可見(jiàn)灌區(qū)對(duì)墨西哥農(nóng)業(yè)的影響深遠(yuǎn)。從1950年開(kāi)始，墨西哥政府通過(guò)間接和直接兩種方式干預(yù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。意料之外的是1980年的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，使得墨西哥政府對(duì)灌區(qū)管理進(jìn)行重新的認(rèn)識(shí)，通過(guò)減少農(nóng)業(yè)投入補(bǔ)助、提高能源和燃料價(jià)格、灌溉管理權(quán)轉(zhuǎn)移、成立國(guó)家水委員會(huì)和用水者協(xié)會(huì)一系列的改革，許多灌區(qū)提高了管理效率，還引進(jìn)了一系列先進(jìn)自動(dòng)化灌水技術(shù)，人們對(duì)農(nóng)業(yè)又有了很高的積極性。

日本位于亞洲季風(fēng)型溫帶地區(qū)，農(nóng)業(yè)用水占全國(guó)用水量的一半。很久以前，日本就依賴水稻農(nóng)業(yè)維持本國(guó)的農(nóng)業(yè)發(fā)展。通過(guò)建立的國(guó)家機(jī)構(gòu)與地方機(jī)構(gòu)來(lái)監(jiān)督管理水資源，政府負(fù)責(zé)建立水庫(kù)、水壩、干渠等一系列大型工程，地方機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)修建支渠、斗渠、農(nóng)渠及分水設(shè)施。采用樹(shù)枝狀管理方式，分級(jí)管理協(xié)調(diào)配水計(jì)劃，合理的利用水資源[1-2]。

（二）國(guó)內(nèi)灌溉管理制度改革

當(dāng)前,我國(guó)灌溉基礎(chǔ)設(shè)施老化嚴(yán)重，設(shè)備年久失修，部分渠道失去了輸水功能，特別是一些中小型灌區(qū)配套設(shè)備損壞更為嚴(yán)重。改革開(kāi)放前，我國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)灌溉工程的投入只有很少一部分，而且灌區(qū)的管理手段也比較落后，對(duì)于信息化技術(shù)的引進(jìn)較遲，缺少一些懂技術(shù)的維護(hù)人員，這些問(wèn)題集中體現(xiàn)在：第一，政府投資較少，財(cái)政承擔(dān)的公益支出少；第二，部分灌區(qū)缺少先進(jìn)管理方法，造成了許多不必要的損失；第三，部分灌區(qū)挪用灌區(qū)維護(hù)費(fèi)用，致使部分基礎(chǔ)設(shè)施形同虛設(shè)，灌溉水利用率降低，造成農(nóng)戶勞動(dòng)積極性降低，甚至引發(fā)社會(huì)矛盾；第四，灌區(qū)管理人員總量過(guò)剩，技術(shù)性人才缺乏，這又增加了改革的難度，降低了管理效率?？偠灾?，我國(guó)灌區(qū)就人事、產(chǎn)權(quán)、財(cái)務(wù)、體制等方面都存在一定問(wèn)題，而且改革相對(duì)難度大。

因?yàn)楣鄥^(qū)的管理被社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等諸多因素干擾，僅僅依靠單純的經(jīng)營(yíng)，套用別的領(lǐng)域體制改革方式進(jìn)行改革是不行的，不能把灌區(qū)經(jīng)營(yíng)簡(jiǎn)單的放入市場(chǎng)之中。所以，灌區(qū)管理改革有很多問(wèn)題，而且難度較大[3]。

二、景電灌區(qū)灌溉管理制度存在的問(wèn)題

（一）用水產(chǎn)權(quán)不明，管理責(zé)任模糊

我國(guó)水資源以國(guó)家為主體，水資源的管理權(quán)、所有權(quán)及使用權(quán)沒(méi)有仔細(xì)劃分，灌區(qū)的管理單位經(jīng)過(guò)層層劃分，政府作為一個(gè)主管對(duì)灌區(qū)的經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控，也是微觀經(jīng)濟(jì)的支配者，政府是灌區(qū)工程管理的唯一主體，對(duì)于景電灌區(qū)來(lái)說(shuō)，灌區(qū)的工程機(jī)構(gòu)、重要事情、人事管理、計(jì)劃審批都是政府行為的延伸。

景電灌區(qū)沒(méi)有經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，沒(méi)有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，在經(jīng)營(yíng)管理上到處受到相關(guān)政府單位的制約，但灌區(qū)又行使一部分的政府職能，這樣造成的結(jié)果是政企不分。有些政府本因承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到灌區(qū)身上。萬(wàn)一灌區(qū)遭受到自然災(zāi)害或者其它未知災(zāi)害，造成部分用水戶經(jīng)濟(jì)損失嚴(yán)重，這些損失本因歸咎于政府或者其它救助機(jī)構(gòu)，但人們很容易的將這個(gè)責(zé)任歸咎到灌區(qū)身上，從而使得灌區(qū)管理運(yùn)行經(jīng)費(fèi)入不敷出，干擾灌區(qū)的正常運(yùn)行。

（二）水費(fèi)征收不規(guī)范

我國(guó)實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)并行經(jīng)濟(jì)體制，沒(méi)有把水利工程供水作為商品來(lái)看待，政府長(zhǎng)期以來(lái)一直以計(jì)劃為手段對(duì)灌溉用水進(jìn)行配置，忽略了灌溉水價(jià)格機(jī)制的調(diào)節(jié)作用，供水成本與供水水價(jià)之間的差額往往由政府補(bǔ)貼來(lái)彌補(bǔ)，灌區(qū)經(jīng)營(yíng)費(fèi)用開(kāi)支變大，而灌溉水價(jià)卻低于市場(chǎng)價(jià)格，灌溉水費(fèi)的收繳缺乏一定的監(jiān)督，這使得收取水費(fèi)的相關(guān)職能部門在執(zhí)行時(shí)有一定的隨意性，會(huì)產(chǎn)生一些不符合規(guī)范的行為。

（三）用水者管理不足

景電灌區(qū)原有的灌溉管理制度是以政府為主體的管理活動(dòng)，代表國(guó)家行使管理權(quán)。由于政府主體自身的限制，只能做一些灌溉水分配的時(shí)空配置，不適合農(nóng)戶分散的灌水需求，這使得農(nóng)戶在灌水管理中處于弱勢(shì)，不能把農(nóng)戶單純的看作是供水對(duì)象，要給農(nóng)戶自身一定的發(fā)言權(quán)，要把農(nóng)戶的利益和灌區(qū)的利益緊密的結(jié)合起來(lái)[4]。要多考慮灌溉用水時(shí)間和空間的配置，要多鼓勵(lì)農(nóng)戶參與到灌溉水管理這個(gè)工作中，確保農(nóng)戶自身的利益不受損害。

（四）灌溉管理有效激勵(lì)不足

當(dāng)前景電灌區(qū)在安排灌溉管理時(shí)，主要依靠政府職能部門委托相關(guān)水管部門進(jìn)行，水管部門并不是工程的投資者，只是代理政府執(zhí)行相關(guān)的灌溉管理職責(zé)，因此并不能從具體的灌溉管理工作中得到利益，若水管部門在灌區(qū)管理中出現(xiàn)一些損失后，水管部門也不承擔(dān)責(zé)任，當(dāng)前灌區(qū)管理制度缺少相應(yīng)的缺乏激勵(lì)機(jī)制。此外，灌區(qū)運(yùn)營(yíng)管理者的工資主要來(lái)源于政府財(cái)政支出，并不考慮為農(nóng)戶提供的服務(wù)質(zhì)量，而且灌區(qū)管理者的職稱晉升制度也不考慮農(nóng)戶的意見(jiàn)，使得管理者沒(méi)有足夠的機(jī)會(huì)深入到農(nóng)戶之中，無(wú)法獲取灌區(qū)的精確信息。灌溉管理者只會(huì)關(guān)心和自己職位相關(guān)的信息，忽略了對(duì)原有設(shè)備和渠道的維護(hù)，因?yàn)檠芯啃碌墓喔认到y(tǒng)要比維護(hù)舊的灌溉系統(tǒng)更容易讓別人注意到自己，激勵(lì)不足會(huì)導(dǎo)致灌區(qū)管理者對(duì)農(nóng)戶的服務(wù)水平下降，甚至發(fā)生沖突，造成不必要的社會(huì)矛盾。

三、灌溉管理制度改革分析

（一）建立經(jīng)濟(jì)自立排灌區(qū)

經(jīng)濟(jì)自立排灌區(qū)指的是“供水企業(yè)+用水者協(xié)會(huì)+用水農(nóng)戶”新型灌溉管理方式，其中供水公司是一個(gè)國(guó)營(yíng)企業(yè)，按照灌溉系統(tǒng)建立方式建立管理機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)具有法人權(quán)利，擁有自己的章程、獨(dú)立的財(cái)務(wù)、自負(fù)盈虧、自己管理自己。供水公司把灌溉用水作為商品進(jìn)行交易，交易對(duì)象是用水者協(xié)會(huì)而不是直接到農(nóng)戶，供水公司不僅負(fù)責(zé)灌溉水交易，而且還要負(fù)責(zé)相關(guān)供水工程及其附屬建筑物的維護(hù)。用水者協(xié)會(huì)作為一個(gè)緩沖帶，聯(lián)系著供水企業(yè)和農(nóng)戶[5]。

（二）推進(jìn)用水戶參與灌區(qū)管理

推進(jìn)用水戶自參與灌區(qū)管理，可以鼓勵(lì)用水戶自發(fā)組建用水者協(xié)會(huì)，用水者協(xié)會(huì)具有以下優(yōu)點(diǎn)：

1.農(nóng)戶參與用水者協(xié)會(huì)可以了解灌溉用水如何分配更為合理。如何分配更能解決每一戶的切身需求，由農(nóng)戶參與制定的灌水計(jì)劃更加符合實(shí)際需求，而且用水者協(xié)會(huì)可以對(duì)灌溉計(jì)劃的執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督。

2.用水者協(xié)會(huì)可以協(xié)商灌區(qū)各個(gè)農(nóng)戶之間的用水需求。保護(hù)灌溉水資源，提高灌溉服務(wù)質(zhì)量，減少不必要的灌水損失。

3.用水者協(xié)會(huì)是由農(nóng)戶自發(fā)組織。這樣會(huì)提高農(nóng)戶灌水的積極性，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，進(jìn)而提高了灌區(qū)的服務(wù)質(zhì)量，用水者協(xié)會(huì)可以承擔(dān)更多的政府機(jī)構(gòu)應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，減少灌區(qū)管理人員的負(fù)擔(dān)。

（三）建立合理水價(jià)制度

景電灌區(qū)水價(jià)改革可以分為兩個(gè)方向，一個(gè)方向是灌溉水費(fèi)的收取方式，一個(gè)是灌溉水費(fèi)的收取標(biāo)準(zhǔn)。分三部分收取，第一部分是水資源費(fèi)，第二部分供水公司水價(jià)，第三部分用水者協(xié)會(huì)水價(jià)。水資源費(fèi)是由景泰縣水務(wù)局通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收取,按當(dāng)?shù)鼗厩闆r來(lái)收取費(fèi)用。收費(fèi)的程序按縣水務(wù)局—鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府—村—農(nóng)戶。

供水公司的水價(jià)定價(jià)主要由景泰縣水務(wù)局和物價(jià)局共同制定，考慮到水價(jià)主要由管理費(fèi)、工程維護(hù)費(fèi)、工資及附加費(fèi)、修理費(fèi)、燃料及電力費(fèi)等，同時(shí)制定灌溉水價(jià)時(shí)應(yīng)考慮灌區(qū)農(nóng)戶的承受能力，可以不按供水成本收費(fèi)[6]。

用水者協(xié)會(huì)水價(jià)主要是一些辦公人員的工資、辦公、簡(jiǎn)單維修及交通費(fèi)用，這是最基層的水管組織。

(四)以人為本，加強(qiáng)與農(nóng)戶聯(lián)系

堅(jiān)持以人為本的思想，首先要引入灌區(qū)管理者激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)管理人員多與灌水農(nóng)戶溝通，要求配水工作人員應(yīng)該在日常工作之中加大協(xié)調(diào)力度，準(zhǔn)確、清晰地掌握當(dāng)前農(nóng)戶的情況，在灌水?dāng)?shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)、計(jì)算、分析過(guò)程中事半功倍。統(tǒng)籌兼顧的為灌區(qū)人民服務(wù)，杜絕形式主義、不良之風(fēng)，防止灌區(qū)農(nóng)戶因?yàn)橐恍┬〉募m紛沖撞灌區(qū)管理部門，影響灌區(qū)正常運(yùn)行[7]。

綜上所述，要實(shí)現(xiàn)景電灌區(qū)管理制度改革，就要從人事職位、財(cái)務(wù)支出、管理體制、工程建設(shè)等多部門改革入手，此外政府還要提供必要的幫助和扶持，灌區(qū)的管理制度改革是一個(gè)復(fù)雜的工程，僅僅考慮信息技術(shù)等原因是不行的，還要克服一些比較傳統(tǒng)的觀念或者一些根深蒂固的思想，在對(duì)灌區(qū)改革的時(shí)候，很難對(duì)這些意識(shí)觀念進(jìn)行改變，需要通過(guò)一段持續(xù)的時(shí)間才會(huì)好轉(zhuǎn)。灌區(qū)現(xiàn)代化是我國(guó)社會(huì)主義發(fā)展與水利現(xiàn)代化結(jié)合的產(chǎn)物，是我們認(rèn)識(shí)世界和改變世界的產(chǎn)物，灌區(qū)的現(xiàn)代化是一種趨勢(shì)，不僅體現(xiàn)在技術(shù)上，而且體現(xiàn)在灌區(qū)管理上，只有尊重科學(xué)，堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)、以人為本、堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持灌區(qū)可持續(xù)發(fā)展，推進(jìn)灌區(qū)先進(jìn)管理方式改革，高效利用我國(guó)稀缺的水資源，才能更好地為人民服務(wù)。

[1]Aigenr,D.J.,Lovell,C.A.K.,Sehmidt,P,J.1977.For mulation and estimation of stoehastie frontier Production models[J].Journal of Eeonometries,6:21-7.

[2]Bardhan,P.1993.Analytiesofthein stitutionsofinformale Perationinruraldevelopment[J].World Development,21(4):633-639.

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[4]馮焰龍.論灌區(qū)的水價(jià)確定及水費(fèi)計(jì)收[J].水利經(jīng)濟(jì),1999,(7):46-49.

[5]關(guān)良寶,李曦,陳崇德.農(nóng)業(yè)節(jié)水激勵(lì)機(jī)制探討[J].中國(guó)農(nóng)村水利水電,2002,(9):19-21.

[6]郭宗信.深化管理體制改革促進(jìn)灌區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展[J].水利發(fā)展研究,2002,(l):33-35.

[7]海爾.G瑞尼.理解和管理公共組織[M].北京清華大學(xué)出版社,2002.

（編輯：魏翔）

TV211.3

A

1673-9019(2016)14-0009-03

2016-05-05

周懷兵(1986-)，男，甘肅甘谷人，主要從事農(nóng)業(yè)節(jié)水與灌溉管理工作。

齊廣平(1969-)，男，甘肅西峰人，博士后，教授，主要從事節(jié)水灌溉與生態(tài)農(nóng)業(yè)研究工作。