石枚鑫

（新疆師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，新疆 烏魯木齊830017）

新疆社區(qū)危機(jī)管理的現(xiàn)狀、問題及對(duì)策研究
——以烏魯木齊市為例

石枚鑫

（新疆師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，新疆 烏魯木齊830017）

公共危機(jī)事件頻發(fā)給社會(huì)治理帶來了新的挑戰(zhàn)，社區(qū)作為危機(jī)事件發(fā)生的第一現(xiàn)場(chǎng)，是城市危機(jī)管理的重要參與主體。新疆由于特殊的區(qū)情，存在更多潛在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)此，新疆的社區(qū)在實(shí)踐過程中逐步形成一系列有效的工作機(jī)制和具體措施。進(jìn)一步提升新疆社區(qū)的危機(jī)治理能力對(duì)新疆的和諧穩(wěn)定以及我國城市社會(huì)治理發(fā)展具有重要意義。

社區(qū)；危機(jī)管理；應(yīng)急管理

0 引言

十八屆三中全會(huì)首次提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，城市社區(qū)建設(shè)作為國家基層建設(shè)的基礎(chǔ)，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。城市社區(qū)作為城市發(fā)展的基本單元，具有人口密度高、應(yīng)急關(guān)聯(lián)度強(qiáng)、應(yīng)急協(xié)調(diào)面廣等特點(diǎn)，是城市危機(jī)管理的重要操作平臺(tái)，也是危機(jī)管理體系中的基石，在危機(jī)管理中發(fā)揮著關(guān)鍵性的作用。

社區(qū)作為開展社會(huì)治理的基層組織，是政府應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的主要渠道，建立有效的城市社區(qū)危機(jī)管理模式是提升民族聚居地區(qū)政府治理能力和建立“服務(wù)型”政府的有效舉措。新疆由于其特殊的地理位置和多民族聚居的社會(huì)現(xiàn)狀，與內(nèi)地社區(qū)相比，面臨更多潛在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。尤其是近期一系列突發(fā)事件的發(fā)生，更是令新疆問題再一次成為全國關(guān)注的焦點(diǎn)。如何提升新疆社區(qū)危機(jī)應(yīng)對(duì)能力，對(duì)于新疆的發(fā)展和長治久安至關(guān)重要。

1 烏魯木齊市社區(qū)危機(jī)管理的現(xiàn)狀

1.1 社區(qū)概況

新疆烏魯木齊市轄七區(qū)一縣，由天山區(qū)、沙依巴克區(qū)、新市區(qū)、水磨溝區(qū)、頭屯河區(qū)、達(dá)坂城區(qū)、米東區(qū)和烏魯木齊縣共同構(gòu)成。烏魯木齊市常住人口約為311萬人，其中漢族人口2 331 654人，占總?cè)丝诘?4.91%，各少數(shù)民族人口780 905人，占總?cè)丝诘?5.09%，人口分布民族聚居現(xiàn)象明顯[1]。目前烏魯木齊市共有69個(gè)街道辦事處，747個(gè)社區(qū)，按轄區(qū)特點(diǎn)分類，可劃分為單位型社區(qū)、小區(qū)型社區(qū)、純居民型社區(qū)、商貿(mào)集中社區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)、流動(dòng)人口社區(qū)。

新疆烏魯木齊市社區(qū)建設(shè)與內(nèi)地相比，有其鮮明的特點(diǎn)：一是烏魯木齊市人口密集,人口流動(dòng)性強(qiáng)；二是烏魯木齊市受歷史、地理環(huán)境、宗教的影響，社會(huì)矛盾與民族矛盾、宗教問題相聯(lián)系，如若不能及時(shí)排查社區(qū)問題，化解社區(qū)隱患，將會(huì)嚴(yán)重威脅社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。隨著危機(jī)治理主體多元化的發(fā)展，社區(qū)在危機(jī)管理中發(fā)揮著越來越重要的作用。當(dāng)前，新疆社區(qū)危機(jī)治理的重點(diǎn)主要集中在防范、治理社會(huì)安全事件方面。

1.2 社區(qū)組織框架

新疆從20世紀(jì)90年代開始了社區(qū)的建設(shè)，逐步從居民自治的居委會(huì)管理模式向由政府引導(dǎo)為主的社區(qū)管理模式轉(zhuǎn)變。自社區(qū)建設(shè)推行以來，烏魯木齊市初步形成了“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”的體制，建立了以區(qū)、街道、居委會(huì)三級(jí)為支撐的社區(qū)服務(wù)組織體系。自 “7.5事件”后，為了積極應(yīng)對(duì)各類突發(fā)性事件，有效地協(xié)調(diào)與職能部門之間的關(guān)系，在烏魯木齊市成立了11個(gè)片區(qū)管委會(huì)，目前數(shù)量已增至19個(gè)。管委會(huì)的主要任務(wù)是處理敏感社會(huì)問題、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，使烏魯木齊市社區(qū)治理體制過渡為區(qū)、管委會(huì)、街道、社區(qū)的四級(jí)治理架構(gòu)。當(dāng)前烏魯木齊市社區(qū)由黨建服務(wù)站、民政服務(wù)站、文化體育教育服務(wù)站、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)站、環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)站、社會(huì)保障服務(wù)站和司法警務(wù)室“六站一室”組成。

1.3 正在采取的增強(qiáng)社區(qū)公共危機(jī)應(yīng)對(duì)能力的具體措施

針對(duì)公共危機(jī)具有復(fù)雜性、持續(xù)性、突發(fā)性等特點(diǎn)，新疆正在推行危機(jī)管理主體多元化機(jī)制，逐步構(gòu)建由政府、非營利性組織、基層組織、企業(yè)及社會(huì)團(tuán)體共同參與的治理模式[2]。這種多元治理的危機(jī)管理模式有利于充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，整合社會(huì)資源，共同應(yīng)對(duì)危機(jī)事件。

社區(qū)外部資源的整合。為進(jìn)一步提升社區(qū)危機(jī)治理能力，自治區(qū)從2007年起推行“萬名干部下社區(qū)”工作。自治區(qū)黨委和烏魯木齊市委每年從機(jī)關(guān)企事業(yè)單位選派人員深入社區(qū)內(nèi)部參與維穩(wěn)工作，進(jìn)行入戶訪談、相關(guān)宣講等工作。推行“四知四清四掌握”的社區(qū)工作機(jī)制，要求全面掌握轄區(qū)內(nèi)的流動(dòng)人口、安全維穩(wěn)、宗教管理情況等信息。同時(shí)，從2014年開始選派機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位人員74 759名干部組成“訪匯聚”工作組赴基層單位，重點(diǎn)做好群眾工作、加強(qiáng)基層組織、推進(jìn)“去宗教極端化”三項(xiàng)工作。構(gòu)建社區(qū)黨務(wù)室、警務(wù)室、訪匯聚小組“三位一體”工作機(jī)制，以促進(jìn)社區(qū)穩(wěn)定和諧發(fā)展。

當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，能夠立即啟動(dòng)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，建立與轄區(qū)各類專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍、毗鄰單位的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，促進(jìn)相互之間的工作交流、信息共享、應(yīng)對(duì)突發(fā)事件相互支援、應(yīng)急物資相互整合等。

社區(qū)內(nèi)部資源的整合。為提升社區(qū)危機(jī)管理能力，推進(jìn)危機(jī)治理立體化進(jìn)程，社區(qū)組建社區(qū)聯(lián)防巡邏隊(duì)，由社區(qū)居委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)指揮，實(shí)施24小時(shí)巡邏。針對(duì)社區(qū)內(nèi)流動(dòng)人口的治理及安全綜合防治工作，2013年烏魯木齊市全面推進(jìn) “單位化管理、網(wǎng)格化覆蓋、社會(huì)化服務(wù)、數(shù)字化支撐”的四化建設(shè)。部分社區(qū)已建立覆蓋整個(gè)社區(qū)內(nèi)的視頻監(jiān)控系統(tǒng)，并安排專門工作人員進(jìn)行24小時(shí)監(jiān)督，監(jiān)控社區(qū)人員流動(dòng)情況，并且認(rèn)真排查，以縮小恐怖勢(shì)力滋生的社區(qū)空間。

針對(duì)重點(diǎn)復(fù)雜社區(qū)實(shí)行封閉式庭院化管理，在社區(qū)外圍建防護(hù)網(wǎng)，增設(shè)崗?fù)?，設(shè)置門禁系統(tǒng)、安裝升降桿，嚴(yán)格落實(shí)值班人員、帶班干部、社區(qū)民警“三到位”；嚴(yán)格實(shí)行社區(qū)內(nèi)進(jìn)出人員、車輛身份登記工作。針對(duì)人口聚集密集的公共交通設(shè)施進(jìn)行安全巡邏、加強(qiáng)安檢工作，設(shè)安全巡邏亭安排社區(qū)工作人員輪班值班。針對(duì)社區(qū)內(nèi)商戶，社區(qū)通過推進(jìn)社區(qū)“十戶聯(lián)?！敝贫?，以每十家商戶為一個(gè)單位，從中推選出1名十戶長，定期組織商戶開展信息聯(lián)通、矛盾排查、安全聯(lián)保等相關(guān)活動(dòng)，通過這種責(zé)任串聯(lián)模式和輿情獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，調(diào)動(dòng)居民參與社區(qū)事務(wù)管理的積極性，推進(jìn)社區(qū)居民實(shí)現(xiàn)自我管理。

2 新疆社區(qū)危機(jī)管理現(xiàn)存的問題

隨著我國城市危機(jī)治理主體多元化機(jī)制的推行，社區(qū)成為城市危機(jī)治理中的重要組成部分，危機(jī)治理主體下移減輕了政府危機(jī)治理的壓力，也有利于社會(huì)資源的優(yōu)化配置。近年來新疆烏魯木齊社區(qū)就加強(qiáng)社區(qū)安全穩(wěn)定開展了一系列工作，取得了一定的成績，但仍存在一些亟待解決的問題。如何進(jìn)一步提升社區(qū)危機(jī)治理應(yīng)對(duì)能力，需要政府、社區(qū)、企業(yè)及各類社會(huì)組織共同參與探索。

基層社區(qū)往往是危機(jī)產(chǎn)生的第一現(xiàn)場(chǎng)，社區(qū)的危機(jī)應(yīng)對(duì)能力對(duì)于整個(gè)社會(huì)的危機(jī)管理有著重要的基礎(chǔ)性意義[3]。尤其是新疆當(dāng)前面臨著復(fù)雜的社會(huì)區(qū)情，維穩(wěn)工作已成為社區(qū)工作者的主要工作任務(wù)，但由于缺乏專業(yè)指導(dǎo)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，新疆社區(qū)危機(jī)應(yīng)對(duì)能力還存在很多薄弱環(huán)節(jié)。

2.1 社區(qū)工作人員壓力大缺乏危機(jī)管理的專業(yè)能力

當(dāng)前維穩(wěn)工作已成為社區(qū)工作的重要組成部分，值班、安全巡邏等工作已逐步常規(guī)化。除此外，社區(qū)內(nèi)工作人員還需要開展包括流動(dòng)人口信息統(tǒng)計(jì)、居民基本信息采集、不同業(yè)務(wù)表格的錄入、入戶訪談登記信息等各項(xiàng)活動(dòng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)全疆社區(qū)平均承擔(dān)工作任務(wù)178項(xiàng)，多則達(dá)到400多項(xiàng)，過多的工作任務(wù)有可能降低社區(qū)工作人員的工作積極性，同時(shí)繁重的維穩(wěn)工作也加大了社區(qū)工作人員的心理壓力，長期高壓的工作環(huán)境不利于工作效率的提升，還有可能造成社區(qū)工作人員的流失。

危機(jī)管理工作要求其工作者應(yīng)具備相應(yīng)的專業(yè)理論知識(shí)，但烏魯木齊市現(xiàn)有社區(qū)中缺乏危機(jī)管理方面的專業(yè)人才。社區(qū)內(nèi)并沒有建立單獨(dú)的危機(jī)管理組織機(jī)構(gòu)，這不僅增加了社區(qū)工作者的工作壓力，也不利于社區(qū)制定長期有效的危機(jī)應(yīng)對(duì)預(yù)案，同時(shí)危機(jī)管理工作與社區(qū)居民服務(wù)工作的雜糅，使社區(qū)缺乏危機(jī)管理的獨(dú)立視角和相應(yīng)的人員、物資配備[4]。

2.2 缺乏社區(qū)危機(jī)管理法制保障

我國目前針對(duì)危機(jī)管理已出臺(tái)了一系列法律法規(guī)，如2007年頒布的《中華人民共和國突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)法》《國家突發(fā)公共事件總體預(yù)案》等。國家為充分發(fā)揮基層社區(qū)在公共危機(jī)管理中的重要作用頒布了《國務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的意見》。新疆針對(duì)危機(jī)管理方面也制定了相應(yīng)的條例，其中2010年開始施行《新疆維吾爾自治區(qū)社會(huì)治安綜合治理?xiàng)l例》、2013年推行《烏魯木齊市基層應(yīng)急管理工作示范點(diǎn)規(guī)范化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》、2014年制定了《烏魯木齊市社區(qū)（村）突發(fā)事件應(yīng)急處置工作指導(dǎo)意見》。雖然政府已出臺(tái)了相應(yīng)的法律法規(guī)，但大部分法律、法規(guī)仍停留在宏觀層面，未涉及到具體的操作方法和內(nèi)容，也未明確規(guī)定社區(qū)在危機(jī)管理中的角色和責(zé)任，不利于社區(qū)在危機(jī)管理中的實(shí)際操作和資源整合工作的開展。

2.3 缺乏健全的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制

社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是社區(qū)危機(jī)管理工作中操作難度最大的環(huán)節(jié),但作用尤為重要。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系具體包括危機(jī)當(dāng)前狀況評(píng)估、危機(jī)防范薄弱環(huán)節(jié)評(píng)估、社區(qū)危機(jī)回應(yīng)能力評(píng)估以及居民危機(jī)意識(shí)評(píng)估等[5]。當(dāng)前新疆社區(qū)在危機(jī)管理中逐步加強(qiáng)危機(jī)預(yù)防意識(shí)，但仍未形成科學(xué)、系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系。只有明確各類危機(jī)的潛在風(fēng)險(xiǎn),才能有針對(duì)性地制定計(jì)劃和采取措施。目前新疆社區(qū)通過“四化建設(shè)”加強(qiáng)對(duì)社區(qū)內(nèi)人員、信息的監(jiān)控，在一定程度上能夠有效預(yù)防危機(jī)事件的產(chǎn)生，但由于新疆嚴(yán)峻的社會(huì)形勢(shì)，還存在很多潛在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，沒有健全的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制很難對(duì)整個(gè)社區(qū)空間進(jìn)行有效的管控。

3 提升新疆社區(qū)危機(jī)應(yīng)對(duì)能力的措施

社區(qū)是城市發(fā)展的基礎(chǔ)細(xì)胞，危機(jī)發(fā)生時(shí)社區(qū)通常是危機(jī)發(fā)生的第一現(xiàn)場(chǎng)，各級(jí)政府由于各類行政壓力在應(yīng)對(duì)危機(jī)事件時(shí)具有相對(duì)滯后性。而社區(qū)工作人員對(duì)社區(qū)內(nèi)部人員基本信息、流動(dòng)人口信息、常見的犯罪信息較為了解，有利于及時(shí)了解社區(qū)發(fā)展動(dòng)態(tài)及薄弱環(huán)節(jié)。因而，社區(qū)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步探索危機(jī)管理工作新路徑，不斷提升社區(qū)危機(jī)應(yīng)對(duì)能力。

3.1 社區(qū)危機(jī)引入專業(yè)化管理

由于公共危機(jī)具有不確定性、突發(fā)性、復(fù)雜性等特點(diǎn)對(duì)政府的危機(jī)管理能力提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。社區(qū)既作為公共危機(jī)的直接受眾群體，又作為危機(jī)管理的直接主體，其本身具有很多特有的資源。社區(qū)內(nèi)包含大型企業(yè)、非營利性組織、志愿者、廣大社區(qū)居民等，將社區(qū)資源進(jìn)行有效整合，不僅能夠調(diào)動(dòng)社區(qū)居民參與社區(qū)危機(jī)管理的主動(dòng)性，還可以在一定程度上解決部分資金、技術(shù)、人員不足的問題[6]。

當(dāng)前烏魯木齊市社區(qū)危機(jī)管理側(cè)重于物質(zhì)和日常生活的恢復(fù)，由于公共危機(jī)的復(fù)雜性、突發(fā)性等特點(diǎn)，在危機(jī)事件產(chǎn)生后不僅應(yīng)當(dāng)關(guān)注社會(huì)運(yùn)行的恢復(fù)和物質(zhì)上的安撫,更應(yīng)該注重社區(qū)居民心理的長期疏導(dǎo)。突發(fā)性危機(jī)事件會(huì)使人們產(chǎn)生不同程度的創(chuàng)傷后應(yīng)激障礙，進(jìn)行有效的心理輔導(dǎo)，幫助受眾群體徹底擺脫陰影是一個(gè)漫長的過程,不容忽視。社區(qū)危機(jī)管理可引入專業(yè)社會(huì)工作者，同時(shí),社區(qū)還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)志愿者的吸收與培訓(xùn),培養(yǎng)專業(yè)的志愿者,更好地輔助社區(qū)進(jìn)行危機(jī)管理工作，減輕社區(qū)工作者的工作壓力[7]。

3.2 推進(jìn)社區(qū)危機(jī)管理法治化發(fā)展

法治化是實(shí)現(xiàn)城市危機(jī)管理的必要保障，針對(duì)社區(qū)危機(jī)管理制定相應(yīng)的法制、法規(guī)，明確社區(qū)在城市危機(jī)管理中的角色定位、權(quán)利、責(zé)任，有利于社區(qū)危機(jī)管理工作的有序開展。健全的法制保障是社區(qū)進(jìn)行危機(jī)管理的重要前提，面對(duì)新疆復(fù)雜的社會(huì)形勢(shì)，政府部門應(yīng)結(jié)合新疆實(shí)際情況進(jìn)一步加強(qiáng)相關(guān)法律、法規(guī)的制定和落實(shí)工作，尤其是應(yīng)針對(duì)社區(qū)危機(jī)管理工作制定具有規(guī)范性、科學(xué)性、可操作性的工作條例，為社區(qū)在危機(jī)管理的具體環(huán)節(jié)中提供參考意見。

法制宣傳是社區(qū)危機(jī)管理法治化的重要環(huán)節(jié)，社區(qū)工作者作為危機(jī)管理的重要參與者，應(yīng)定期參與相關(guān)的法律知識(shí)培訓(xùn)，熟練地掌握與社區(qū)危機(jī)管理有關(guān)的法律法規(guī)，在危機(jī)事件產(chǎn)生時(shí)嚴(yán)格依照相關(guān)的條例化解危機(jī)事件[8]。針對(duì)社區(qū)居民，社區(qū)工作者可利用社區(qū)內(nèi)宣傳欄和入戶走訪進(jìn)行相關(guān)法律、法規(guī)宣傳，提升社區(qū)居民的法制意識(shí)和預(yù)警意識(shí)。

3.3 構(gòu)建社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系

當(dāng)危機(jī)事件爆發(fā)時(shí)社區(qū)可以把握時(shí)機(jī)立刻采取相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，在社區(qū)內(nèi)開展危機(jī)疏散、心理疏導(dǎo)、安全防范等措施，縮小危機(jī)波及的范圍，甚至能第一時(shí)間化解危機(jī)。

構(gòu)建社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，有利于我們從危機(jī)事后被動(dòng)處理轉(zhuǎn)向危機(jī)預(yù)先調(diào)控管理模式，能夠有效地減低危機(jī)管理成本，預(yù)防危機(jī)事件產(chǎn)生的不良影響。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是社區(qū)危機(jī)管理工作的重要環(huán)節(jié)，走訪入戶及時(shí)掌握社區(qū)內(nèi)部人員流動(dòng)情況，排查風(fēng)險(xiǎn)事件，可以有效地防范危機(jī)事件的產(chǎn)生，減少危機(jī)事件產(chǎn)生的不良影響。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系的構(gòu)建需要社區(qū)工作者、企業(yè)、非盈利性組織和社區(qū)居民的共同參與，除了“網(wǎng)格化”管理、樓棟長的信息收集工作，社區(qū)還可利用新媒體手段構(gòu)建信息共享交流平臺(tái)，拓寬信息收集渠道，及時(shí)反饋社區(qū)內(nèi)異常情況，快速進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)排查工作，以防止惡性事件的產(chǎn)生[9]。同時(shí)針對(duì)社區(qū)居民危機(jī)意識(shí)薄弱的現(xiàn)狀，社區(qū)應(yīng)定期開展安全教育、災(zāi)害防范機(jī)制教育，積極動(dòng)員社區(qū)居民主動(dòng)加入危機(jī)管理中，這不僅提高了社區(qū)居民危機(jī)應(yīng)對(duì)能力，更有利于社區(qū)整體危機(jī)管理工作的有效開展。

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責(zé)任編輯 周丁力

C916

A

1674－5787（2016）06－0033－04

10.13887/j.cnki.jccee.2016（6）.10

2016-11-03

本文系新疆維吾爾自治區(qū)普通高校人文社科重點(diǎn)研究基地中亞與中國西北邊疆政治經(jīng)濟(jì)研究中心2014年度研究生創(chuàng)新基金項(xiàng)目“新疆社區(qū)危機(jī)管理現(xiàn)狀研究——以烏魯木齊為例”（項(xiàng)目編號(hào)：040314D06）的研究成果之一。

石枚鑫（1990—），女，甘肅酒泉人，新疆師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院政治學(xué)理論專業(yè)碩士研究生，研究方向：西北政府管理。