范雅娜

(1.上海大學(xué) 社會學(xué)院 ，上?！?00444；吉林師范大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院，吉林 四平　136000)

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政社合作困境及其癥結(jié)探討
——社區(qū)共融項目“內(nèi)卷化”現(xiàn)象分析

范雅娜1，2

(1.上海大學(xué) 社會學(xué)院 ，上海200444；吉林師范大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院，吉林 四平136000)

摘要：S市P區(qū)“社區(qū)共融”項目的產(chǎn)生是建立在需求契合基礎(chǔ)上的政社互動合作的結(jié)果。項目前期所取得的顯著成效證實了統(tǒng)戰(zhàn)領(lǐng)域“政社合作”的初步成功。然而，隨著項目的逐步推進，該項目的運作困境逐漸顯現(xiàn)，出現(xiàn)“內(nèi)卷化”現(xiàn)象：購買形式不統(tǒng)一；項目目標大而化之；權(quán)責(zé)關(guān)系不明確；統(tǒng)戰(zhàn)社工定位模糊；項目開展專業(yè)空間不足；統(tǒng)戰(zhàn)社工人才流失率較高，難以保持穩(wěn)定的專業(yè)團隊。進一步分析，發(fā)現(xiàn)政社合作困境源于三個不足，即基層政府部門的認識不足、社會組織的公信力不足、社工人才隊伍及專業(yè)空間不足。構(gòu)筑政府與社會組織健康、良性的合作互動關(guān)系，需要雙方共同努力。

關(guān)鍵詞：“社區(qū)共融”項目；政社合作；困境；癥結(jié)

一、問題的提出

近年來，政社合作作為中國公共管理領(lǐng)域的重要發(fā)展趨勢之一，受到政府和社會各界的普遍關(guān)注。所謂政社合作，是指政府與社會組織基于實現(xiàn)共同認可的公共目標而建立和維護的相互依賴關(guān)系[1]。從世界范圍內(nèi)看，政社合作主要包括兩種基本形態(tài)，即購買服務(wù)與合作治理。其中，政府購買服務(wù)是中國政社合作實踐發(fā)展的主要形態(tài)，因此，對于這一形態(tài)的研究不僅有助于了解政府與社會組織關(guān)系的現(xiàn)狀，而且也為向政社合作的更高形態(tài)——合作治理的轉(zhuǎn)變奠定良好的基礎(chǔ)。

當(dāng)前，隨著政府治理及職能轉(zhuǎn)變的提出，各級政府開始逐步探索職能轉(zhuǎn)變的新路徑，其中，政府向社會組織購買公共服務(wù)作為政府提供公共服務(wù)的一種新模式獲得了快速發(fā)展。政府購買服務(wù)是公共服務(wù)供給體制改革的一項重要舉措，政府在社會服務(wù)領(lǐng)域引入競爭機制，以多種方式向社會組織購買事務(wù)性管理服務(wù)。政府購買服務(wù)本身既是政社合作的重要體現(xiàn)，更是促進政社合作的重要途徑，由此引發(fā)了學(xué)界對政府購買服務(wù)與政社合作的相關(guān)理論探討。從當(dāng)前學(xué)者的研究視角及內(nèi)容看，主要集中在兩方面：一是強調(diào)政府購買服務(wù)對重構(gòu)政社關(guān)系的影響，部分學(xué)者認為，政府購買服務(wù)的興起與發(fā)展重塑了傳統(tǒng)政府的行動邏輯，為政社關(guān)系的重構(gòu)提供了新契機，它使政社關(guān)系從單向依賴轉(zhuǎn)為雙向互動、從行政指令轉(zhuǎn)向契約合作[2]，還有學(xué)者指出，政府購買服務(wù)是消解政社關(guān)系困境的重要途徑，有助于達成政社之間的良性互動與協(xié)同[3]；二是強調(diào)政社互動對政府購買服務(wù)的影響，部分學(xué)者基于契約化的理論視角，在對滬、深兩種政府購買服務(wù)模式所存在的共性約束進行深入探討的基礎(chǔ)上，指出政府購買服務(wù)存在的問題根源在于“政社不分”[4]，此外，有學(xué)者從基層政府購買服務(wù)運行角度出發(fā)，強調(diào)構(gòu)建良性的基層政社關(guān)系是保障政府購買服務(wù)有效運作的基礎(chǔ)和前提[5]。

上述學(xué)者的相關(guān)研究為理解當(dāng)前政府購買服務(wù)與政社合作的基本狀況提供了豐富的信息，但當(dāng)前研究主要集中于對政府購買服務(wù)與政社合作兩者之間關(guān)系的探討，且更多是基于理論視角的分析和總結(jié)，從政府購買服務(wù)的具體運行角度探討政社合作關(guān)系的相關(guān)文獻尚不多見。此外，中國的社會組織類型十分多樣，不同類型的社會組織與政府的關(guān)系不盡相同，政府購買服務(wù)的形式更是存在諸多差別。因此，從實踐角度出發(fā)，選取特定類型的社會組織，通過對政府購買服務(wù)運作過程中存在的具體問題進行呈現(xiàn)，以深刻反映政社合作所面臨的困境顯得尤為必要。鑒于此，本文以L社工機構(gòu)所承接的“社區(qū)共融”項目為例，在具體呈現(xiàn)政府購買服務(wù)運行狀況的同時，深入探討政府購買服務(wù)過程中政社合作關(guān)系建構(gòu)面臨的主要障礙，在此基礎(chǔ)之上進一步提出構(gòu)建良好的政社合作關(guān)系的有效策略，以保障政府購買服務(wù)制度的良性運作。

“社區(qū)共融”項目最初是一項少數(shù)民族社會工作項目，是S市P區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)部民族宗教委員會通過政府購買服務(wù)的方式，在民族工作領(lǐng)域引進社會組織和社會工作專業(yè)力量，開展社區(qū)工作服務(wù)，探索社區(qū)服務(wù)模式的項目，后隨著項目的逐步推進，擴展為服務(wù)對象涵蓋統(tǒng)戰(zhàn)領(lǐng)域五大類人群的統(tǒng)戰(zhàn)社會工作項目。政府推動該項目的初衷是實現(xiàn)統(tǒng)戰(zhàn)領(lǐng)域的政社合作，從而為統(tǒng)戰(zhàn)群體提供多元化的專業(yè)服務(wù)，項目前期取得了顯著成效。然而，隨著項目的逐步推進，該項目的運作難題逐步顯現(xiàn)，那么，諸多難題之間存在著怎樣的關(guān)聯(lián)？這些難題的背后，呈現(xiàn)出政社合作關(guān)系中存在的何種癥結(jié)？面對這些癥結(jié)，我們又應(yīng)當(dāng)如何努力？本文通過對該項目的總結(jié)和梳理，嘗試對這些問題逐一進行解答。

二、需求契合基礎(chǔ)上政社合作成效的凸顯：項目的源起與初步發(fā)展

S市P區(qū)是少數(shù)民族散居地，隨著社會快速轉(zhuǎn)型，社會互動空前加強，P區(qū)人口大量導(dǎo)入，少數(shù)民族人口逐年增多，民族工作任務(wù)日益繁重。探索解決市場經(jīng)濟條件下城市民族工作面臨的新情況和新問題，以創(chuàng)新的方式推動民族團結(jié)進步受到P區(qū)政府的高度關(guān)注。P區(qū)政府長期以來一直堅持“小政府、大社會”的理念，積極推進政府行政管理體制改革和政社合作互動，為社會組織的發(fā)展創(chuàng)造了良好的空間，在此基礎(chǔ)上，社會工作在P區(qū)得到快速發(fā)展，P區(qū)曾在中國大陸最早開啟社會工作職業(yè)化探索之路。而社工機構(gòu)的成長則為“社區(qū)共融”項目的試點推行提供了良好的載體。2007年6月，S市P區(qū)政府根據(jù)區(qū)綜合配套改革要求和S市市委統(tǒng)戰(zhàn)部及市民族和宗教事務(wù)委員會的有關(guān)工作精神，經(jīng)區(qū)政府第10次常務(wù)會議審定，在S市P區(qū)民族工作領(lǐng)域嘗試引入社會組織和社會工作專業(yè)力量，以設(shè)立項目的形式，由政府向?qū)I(yè)組織購買專業(yè)服務(wù)，以P區(qū)J功能區(qū)5個街道為試點，開展社會工作專業(yè)服務(wù)，暢通少數(shù)民族和政府職能部門的訴求渠道，以專業(yè)方法滿足少數(shù)民族人士的需要，建立和發(fā)展民族工作的體制外模式，以達致維護民族團結(jié)、保持社會穩(wěn)定、促進社會和諧的目的。

政府推行購買民族社會工作服務(wù)，迫切需要有相應(yīng)的社會組織承接。該項目的承接方L機構(gòu)成立于2003年，是中國大陸早期的非營利性民間專業(yè)社會工作服務(wù)機構(gòu)，競標成功后，負責(zé)該項目的具體實施工作，包括社工的招聘、管理、服務(wù)活動的開展等，機構(gòu)總部組織派出社工至各試點街道獨立開展工作。L機構(gòu)通過承接該項目，其自身也有了很好的發(fā)展機會與實踐平臺。

由此可見，“社區(qū)共融”項目的產(chǎn)生是政社互動合作的結(jié)果，需求契合則成為政社雙方合作的基礎(chǔ)。政府向社會組織購買公共服務(wù)，是政府供給公共服務(wù)方式和機制的轉(zhuǎn)變，是政府為了向公民提供更多、更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)而將其生產(chǎn)過程讓渡給社會組織。

“社區(qū)共融”項目的產(chǎn)生是統(tǒng)戰(zhàn)工作與社會工作相結(jié)合的產(chǎn)物，是將黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線政策轉(zhuǎn)化為社會服務(wù)的重要載體和機制，而統(tǒng)戰(zhàn)社工的實踐反過來又會推動公共政策和公共管理方式的深刻變化。L機構(gòu)自承接“社區(qū)共融”項目以來，在購買方的積極支持下，堅持“人性化服務(wù)、柔性化管理、社會化運作”的專業(yè)優(yōu)勢，開拓了民族社會工作的新局面，探索了民族社會工作的新機制，取得了顯著的成效。該項目于2007年8月正式啟動，名稱為“少數(shù)民族社工項目”，實施范圍為P區(qū)J功能區(qū)5個街道，服務(wù)對象為少數(shù)民族人士。項目實施半年便取得了十分顯著的成效，服務(wù)人口超過全體服務(wù)對象的40%。通過一年多的探索，2009年，項目名稱正式更名為“社區(qū)共融項目”，項目拓展到了11個街鎮(zhèn)，全年個案服務(wù)1 376人次，小組工作服務(wù)1 609人次，社工工作服務(wù)7 451人次，總計服務(wù)10 436人次。2010年，總服務(wù)人次則達到了49 936人次，該項目獲得了“全國民族社會工作創(chuàng)新獎”。通過三年試點，項目取得了良好成效。2011年，隨著試點工作的結(jié)束，該項目正式升級為統(tǒng)戰(zhàn)社工項目，項目服務(wù)范圍和服務(wù)對象進一步擴大，服務(wù)層次進一步提升，由最初的5個街鎮(zhèn)發(fā)展至20個街鎮(zhèn)(其中包括12個街道和P區(qū)南片的8個鎮(zhèn))，服務(wù)覆蓋群體也由最初的少數(shù)民族及宗教人士拓展至少數(shù)民族、僑胞僑眷、臺胞臺屬、無黨派人士、宗教人士等五大類服務(wù)群體，全年總計服務(wù)中僅12個街道就高達56 915人次。

上述成效的凸顯，證實了統(tǒng)戰(zhàn)領(lǐng)域“政社合作”這一新模式的初步成功。從購買方角度看，在政社合作的頂層設(shè)計理念指導(dǎo)下，政府以整體打包的形式購買服務(wù)，將社工服務(wù)推至街道、鎮(zhèn)等基層單位，使得社工在“體制內(nèi)”被逐步認知和關(guān)注，在全區(qū)范圍內(nèi)營造社工隊伍建設(shè)及服務(wù)發(fā)展的氛圍和平臺。從承接方角度看，L機構(gòu)充分發(fā)揮社工專業(yè)優(yōu)勢與特色，采用個案、小組、社區(qū)、社工督導(dǎo)、項目開發(fā)與管理等多種專業(yè)工作方法，并積極聯(lián)動社區(qū)、社團的力量，挖掘各種社會資源，建立以社區(qū)為平臺，以社工為核心，以社會組織為載體的“三社聯(lián)動”機制，為服務(wù)對象提供差異性和個別化的服務(wù)，搭建政府與服務(wù)對象的溝通橋梁，充分發(fā)揮協(xié)調(diào)和緩釋作用，一定程度上彌補了政府為滿足這些需求可能產(chǎn)生的制度和政策供給的不足，充分發(fā)揮了社會組織在社會服務(wù)與社會管理中的優(yōu)勢。“社區(qū)共融”項目，為社會組織提供了實務(wù)操作的空間和平臺，社會化、專業(yè)化的運作對社會組織提出了更高的要求，更提升了社會組織的生存信心。

三、政社合作困境的顯現(xiàn)：項目的“內(nèi)卷化”效應(yīng)

“社區(qū)共融”項目的出現(xiàn)實際上標志著一種新的有別于傳統(tǒng)的單位制統(tǒng)戰(zhàn)模式的誕生。作為統(tǒng)戰(zhàn)工作的一種新的嘗試，由于沒有相關(guān)的經(jīng)驗可循，在經(jīng)歷了前期的迅速發(fā)展之后，從2012年開始，該項目的運作困境逐漸顯現(xiàn)，出現(xiàn)了“內(nèi)卷化”現(xiàn)象：專業(yè)服務(wù)數(shù)量呈逐年下降趨勢，2012年、2013年和2014年的服務(wù)總?cè)舜畏謩e為76 326、55 112、50 421；社工的專業(yè)能力逐漸弱化，非社會工作專業(yè)的統(tǒng)戰(zhàn)社工數(shù)量增多；統(tǒng)戰(zhàn)社工的年平均離職率達到20%，2013年甚至超過35%，離職人員中更多為社會工作專業(yè)的社工；街鎮(zhèn)層面對項目成效褒貶不一，2014年3個鎮(zhèn)明確表示不再續(xù)約；L機構(gòu)則陷入了項目應(yīng)該如何繼續(xù)運作的難題。

(一)購買形式不統(tǒng)一：項目購買抑或崗位購買

在政府購買社會工作服務(wù)的過程中，目前主要有兩種購買方式：一是項目購買，即購買方以項目打包的方式，委托承接方為服務(wù)對象提供服務(wù)，這是一種社會化的運作模式，雙方是一種契約化的合同關(guān)系，是平等的伙伴關(guān)系，但由于項目本身具有周期性，因此，這種運作方式容易造成服務(wù)的短期效應(yīng)，購買方財力中斷或承接方運作不利等原因都可能造成項目被迫中斷；二是崗位購買，即購買方委托人才服務(wù)公司或相應(yīng)機構(gòu)招聘社工，社工按照崗位職責(zé)開展工作，其工資、獎金、福利等均參照黨群工作者的標準執(zhí)行，這種方式的社會化運作程度較低，社工工作的行政化傾向較高，不利于專業(yè)服務(wù)的開展。

從“社區(qū)共融”項目看，以項目全面鋪開的2011年為例，該項目的經(jīng)費總計261萬，其中社工平均人員經(jīng)費為每人每年5.87萬元左右，合計為258.28萬，占總費用的98.9%。購買方涉及區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)部和鎮(zhèn)兩個層面，其中區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)部負責(zé)12個街道的項目經(jīng)費，總計為165萬，除此之外涉及到的相關(guān)經(jīng)費由各個街道配合出資，社工的日常工作由各個街道統(tǒng)籌安排。鎮(zhèn)出資部分為96萬，由8個鎮(zhèn)單獨出資購買，其中包括2名社工的工資，社工的日常工作則由鎮(zhèn)直接安排。用L機構(gòu)社區(qū)部主任Z的話來說，就是“一個項目，九份協(xié)議”。由此看來，該項目的項目性并不是很清晰，雖然購買形式為項目購買，但按照資金的撥付方式看更貼近崗位購買。從管理模式看，目前該項目的社工基本為派遣制，每個街鎮(zhèn)派駐2名社工，這與崗位購買的派遣形式基本一致，而這種模式容易導(dǎo)致項目進展緩慢、社工工作積極性低、專業(yè)工作難開展、專業(yè)服務(wù)量少、資源整合度低、社工工作行政化、員工難以管理、社工缺乏歸屬感和專業(yè)支持等。L機構(gòu)社區(qū)共融項目主管Y：“我所接的鎮(zhèn)，人家領(lǐng)導(dǎo)明確表示，我是真的需要人，才和你簽的?！盳鎮(zhèn)的社工Q則很肯定地說到：“我們就是崗位購買呀！鎮(zhèn)里一個社工給機構(gòu)6萬多，除了給我們發(fā)工資，剩下的是機構(gòu)的管理費用?！盠機構(gòu)主任也表示，該項目的項目性并不強，而團隊工作性質(zhì)較強。

由于該項目涉及到多個出資方以及工作安排方，且購買形式不統(tǒng)一，各部門對項目的認識存在較大差別。從街道層面看，由于資金撥付主要由區(qū)負責(zé)，各街道對項目的看法以及對社工的工作安排略有差別，部分街道給社工的專業(yè)空間相對較大，因此，社工的專業(yè)服務(wù)開展相對順利。而按照鎮(zhèn)里的出資方式，實際上為崗位購買，鎮(zhèn)政府從崗位購買的角度看待社工也就不足為奇，他們將社工作為“統(tǒng)戰(zhàn)干部的助手”看待，各鎮(zhèn)派給社工的行政工作量雖有所差別，但行政性工作成為社工的主要工作內(nèi)容卻基本相同。

2011年，統(tǒng)戰(zhàn)社工服務(wù)的城區(qū)片和郊區(qū)片呈現(xiàn)出較大差異，這一方面是由于郊區(qū)片基本為鎮(zhèn)，簽約僅一年，而城區(qū)片為街道，項目運作相對較成熟，另一方面，郊區(qū)片由于各鎮(zhèn)單獨購買社工服務(wù)，社工“落地”后面臨與鎮(zhèn)黨政工作的銜接問題，專業(yè)服務(wù)空間受到一定制約，統(tǒng)戰(zhàn)社工的服務(wù)出現(xiàn)了“城區(qū)服務(wù)多，郊區(qū)服務(wù)少”的狀況。2014年專業(yè)服務(wù)統(tǒng)計中，B鎮(zhèn)則出現(xiàn)了沒有任何專業(yè)服務(wù)記錄的情況。除此之外，個別鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)甚至認為社工的招聘也應(yīng)該由其負責(zé)，于是鎮(zhèn)里向L機構(gòu)推薦統(tǒng)戰(zhàn)社工，名為推薦，實為自主安排招聘，然后在L機構(gòu)掛名為統(tǒng)戰(zhàn)社工。鎮(zhèn)里自主推薦的社工，一般為非社會工作專業(yè)，其專業(yè)服務(wù)水平也就可想而知。面對此種情況，L機構(gòu)也只能默認。2012年，L機構(gòu)向P區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)部提交了一份研究報告，報告中提出了“區(qū)域中心管理模式”，建議將12個街道劃分為A、B、C三個區(qū)域中心，每個區(qū)域中心設(shè)立一支統(tǒng)戰(zhàn)社工服務(wù)隊，由8名社工組成，服務(wù)隊內(nèi)部分工合作，以提高項目的運作水平。但是，該模式遭到了鎮(zhèn)層面的反對，他們認為若采用區(qū)域項目制，社工便不再受街鎮(zhèn)的約束。

(二)項目目標大而化之，可操作性不強

項目目標是項目順利開展的依托，更是考核社工工作的基線。但“社區(qū)共融”項目的計劃中制定的目標并不清晰。項目最初實施時，項目目標為“推廣社工專業(yè)服務(wù)理念，把社會工作價值觀、專業(yè)知識和理論廣泛應(yīng)用于服務(wù)中，為更多的少數(shù)民族人士提供個性化、人性化服務(wù)，為他們構(gòu)建和諧、健康的生活環(huán)境，促進社區(qū)和諧建設(shè)；宣傳和普及關(guān)于少數(shù)民族的法律、法規(guī)、政策，使服務(wù)對象了解相關(guān)內(nèi)容，以維護和保障其合法權(quán)利；協(xié)助少數(shù)民族群體與政府建立一個溝通的渠道和模式，通過加強溝通，促進服務(wù)對象對政府政策的動態(tài)了解，也加強政府對少數(shù)民族的了解和掌握；以小組和社區(qū)工作方法，組織策劃各類主題活動，并根據(jù)實際情況每季度開展1~2個大型活動，鼓勵服務(wù)對象參與社區(qū)建設(shè)，以增強對社區(qū)的認同和歸屬，促進社區(qū)互動和融洽；通過個案工作方法，為有特殊需要的個人和家庭，提供支持和幫助，提升他們應(yīng)對困難的信心和能力?！痹谡麄€項目目標中，只有“每季度開展1~2個大型活動”為清晰而具體的目標，其他目標均為模糊性目標。項目擴展至五大類人群后，仍以少數(shù)民族服務(wù)為例，目標為“建立專業(yè)關(guān)系、回應(yīng)合理需求：(1)來滬經(jīng)商人員：保持長期聯(lián)系，構(gòu)建城管、安監(jiān)辦等共同參與的社區(qū)支持體系，引導(dǎo)其文明經(jīng)商，遇到相關(guān)需求或沖突能夠主動求助；(2)社區(qū)弱勢群體：針對弱勢群體的社區(qū)支持服務(wù)，包括物質(zhì)幫困與精神支持、志愿者陪護等；(3)青少年發(fā)展：來滬適應(yīng)、成長、發(fā)展、親子關(guān)系、家庭教育能力培養(yǎng)等?！边@一目標雖然比項目最初期的目標相對清晰，能夠針對不同人群開展服務(wù)，但仍然具有模糊性。由于項目目標界定過于寬泛，不僅使項目缺乏可操作性，更易導(dǎo)致購買方與承接方之間的權(quán)責(zé)不明確。

(三)權(quán)責(zé)不明確：人才派遣抑或工作成效

在政府購買社工服務(wù)的過程中，清晰明確的權(quán)責(zé)關(guān)系是連接購買方、承接方以及服務(wù)對象的重要紐帶，更是政社合作關(guān)系健康發(fā)展的關(guān)鍵。目前，P區(qū)的“社區(qū)共融”項目主要通過黨政部門推動，基層政府主要出于對上級命令的遵守而向第三方購買服務(wù)。這使統(tǒng)戰(zhàn)社工與基層政府的權(quán)責(zé)關(guān)系比較模糊，不少干部認識不到統(tǒng)戰(zhàn)社工的專業(yè)性。此外，統(tǒng)戰(zhàn)社工服務(wù)與傳統(tǒng)的基層統(tǒng)戰(zhàn)工作存在交叉和重疊，導(dǎo)致部分基層政府把社工當(dāng)成“助手”加以對待。對于L機構(gòu)來說，由于購買形式不統(tǒng)一以及項目目標的模糊性，使其與購買方的權(quán)責(zé)關(guān)系模糊不清，從而導(dǎo)致L機構(gòu)的無限責(zé)任制，既要滿足購買方人才派遣的需求，又要保證項目成效，而這對于目前發(fā)展尚不成熟的社工機構(gòu)來說，是很難做到的。L機構(gòu)主任無奈地說：“這個項目幾年做下來，我們有一個不斷探索與妥協(xié)的過程?，F(xiàn)在的難題是，他們既要人才派遣，又要工作成效?！表椖恐鞴躖說：“現(xiàn)在為難的是，完成政府的想法還是實現(xiàn)我們的價值。區(qū)里也不清楚他到底想要什么，區(qū)里的評價來自街道，但街道又評價不一，區(qū)里要求并不明確?！庇捎陔y以滿足購買方的需求，大大削弱了L機構(gòu)與政府合作的積極性。

(四)統(tǒng)戰(zhàn)社工定位不清晰：統(tǒng)戰(zhàn)助手抑或?qū)I(yè)社工

目前，關(guān)于“社工是統(tǒng)戰(zhàn)工作的助手嗎？”“社工到底是為街道辦、鎮(zhèn)政府做事情，還是為服務(wù)對象服務(wù)？”等問題沒有明確答案。L機構(gòu)主任說：“這是一個老問題，統(tǒng)戰(zhàn)社工的定位是項目社工？崗位社工？各個鎮(zhèn)的認識都不統(tǒng)一。有的鎮(zhèn)就是需要社工去做體制內(nèi)的行政工作，有些鎮(zhèn)需要做一些專業(yè)工作。導(dǎo)致社工角色尷尬，體系外的人員在做體系內(nèi)的行政事情?！庇捎趯y(tǒng)戰(zhàn)社工定位理解的不一致，也會出現(xiàn)街鎮(zhèn)宣統(tǒng)層面給社工安排任務(wù)與社工專業(yè)服務(wù)定位不一致，導(dǎo)致機構(gòu)工作要求與在地工作要求不一致，社工無所適從，工作難以推進，機構(gòu)也不便于管理的情況。在此過程中，社工也漸漸模糊了自身職責(zé)，定位界定不清。

Z鎮(zhèn)的社工Q自來鎮(zhèn)工作的兩年時間里，沒有開展過專業(yè)性的活動。一方面，行政性工作非常多，另一方面，Q已經(jīng)習(xí)慣這種行政性的輔助工作，鎮(zhèn)里的領(lǐng)導(dǎo)曾向L機構(gòu)負責(zé)人表示，希望Q能開展一些專業(yè)活動，但其一直沒能開展，兩年時間里，和Q一起工作的社工換了幾個，現(xiàn)在和Q一起工作的社工是鎮(zhèn)里自己安排的，沒有專業(yè)社工基礎(chǔ)。由于Q和鎮(zhèn)里的領(lǐng)導(dǎo)相處得很好，行政性工作做得不錯，鎮(zhèn)里的領(lǐng)導(dǎo)盡管不是很滿意，但也沒有太大的反應(yīng)。

(五)專業(yè)空間不足：行政抑或?qū)I(yè)

統(tǒng)戰(zhàn)社工一旦“落地”，就會面臨社會工作專業(yè)方法與黨政工作方法的銜接問題。從理論角度來說，專業(yè)性應(yīng)始終是統(tǒng)戰(zhàn)社工的本質(zhì)屬性之一。但對于統(tǒng)戰(zhàn)社工來說，由于工作環(huán)境的特殊性，社工必須輔助街道做行政工作，如文案、材料整理、參加會議、出謀劃策等。這些事務(wù)占據(jù)了社工大量時間，使得他們與服務(wù)對象接觸的機會與時間減少，專業(yè)工作難以正常開展。尤其是在一些街鎮(zhèn)，社工與街鎮(zhèn)工作人員合署辦公，更加劇了社工獨立開展工作與發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢的難度。

表1　統(tǒng)戰(zhàn)社工協(xié)助性工作情況表

由表1可知，2007至2010年間，社工僅在2009年協(xié)助街鎮(zhèn)參與“民族團結(jié)進步優(yōu)秀社區(qū)”評選工作，自2011年開始，行政性工作逐漸增多，2014年僅一年時間社工就承擔(dān)了4項行政性工作。項目的深度與專業(yè)化的程度緊密相關(guān)。作為專業(yè)化的項目，深度就是生命，運用了何種專業(yè)方法，具備怎樣的專業(yè)理念，又提供了怎樣的專業(yè)服務(wù)，是服務(wù)購買方、服務(wù)對象以及社工最關(guān)注的問題。而在當(dāng)前國內(nèi)社會工作發(fā)展本身就不十分成熟的情況下，該項目中的行政性工作又占據(jù)了社工大量工作時間，很容易導(dǎo)致專業(yè)服務(wù)逐漸弱化。

(六)人才流失率較高，項目的專業(yè)執(zhí)行能力降低

“社區(qū)共融”項目自開始執(zhí)行以來，統(tǒng)戰(zhàn)社工的年均流失率約占20%。造成統(tǒng)戰(zhàn)社工人員流動較大的因素包括社工待遇低壓力大、社工目標不明確、工作安排較零散、社工與黨政干部溝通少、不適應(yīng)黨政工作的思路、磨合困難、部分街鎮(zhèn)行政工作壓力與專業(yè)工作壓力的取舍等方面。以項目全面鋪開的2011年為例，統(tǒng)戰(zhàn)社工總計43人，離職8人，離職人員中，碩士1名，本科6名，?？?名，平均工作年限為1.5年。該區(qū)J街道的干部曾反映，該街道統(tǒng)戰(zhàn)社工一年就換了三批次6人，一方面是因為L機構(gòu)的人事安排，另一方面也因為社工不適應(yīng)街道的黨政工作體系，黨政工作行政化氛圍讓社工處于夾心位置。2007年項目的首批社工隊伍10人，目前留下者僅有5人。社工人員的流失一方面給項目的開展和服務(wù)的銜接帶來一定影響，另一方面也影響了實務(wù)經(jīng)驗的積累和團隊的凝聚力。因此，如何保持統(tǒng)戰(zhàn)社工的穩(wěn)定性需要認真對待。

S市P區(qū)“社區(qū)共融”項目面臨的上述六大問題并非獨立存在，而是相互之間存在一定的關(guān)聯(lián)性。首先，由于購買形式不統(tǒng)一，項目目標過于寬泛，導(dǎo)致P區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)部、街道以及鎮(zhèn)統(tǒng)戰(zhàn)部門與L機構(gòu)的權(quán)責(zé)難以清晰界定；其次，由于權(quán)責(zé)關(guān)系不明確，導(dǎo)致L機構(gòu)的無限責(zé)任制，既要滿足購買方人才派遣的需求，又要滿足項目成效，進而影響到L機構(gòu)與政府合作的積極性，對于統(tǒng)戰(zhàn)社工來說，由于權(quán)責(zé)不清晰，統(tǒng)戰(zhàn)社工在日常工作中難以界定其身份，在“統(tǒng)戰(zhàn)助手”與“專業(yè)社工”之間徘徊；再次，由于統(tǒng)戰(zhàn)社工定位模糊，專業(yè)空間不足，不僅在一定程度上導(dǎo)致人才流失，而且會影響到項目成效，進而影響到購買方對項目的評價。

四、政社合作困境的癥結(jié)：“三個不足”

通過對“社區(qū)共融”項目的運作困境進一步追溯，發(fā)現(xiàn)該項目中政社合作面臨的困境源自“三個不足”。

(一)基層政府的認識不足

S市P區(qū)首次嘗試通過購買專業(yè)社工服務(wù)從事統(tǒng)戰(zhàn)工作，作為試點區(qū)域，在相關(guān)政策和工作機制不完善的情況下，部分基層政府部門對于政府購買統(tǒng)戰(zhàn)社工服務(wù)的實質(zhì)認識不清，沒有充分意識到社會組織在公共服務(wù)領(lǐng)域的重要性，對于政社合作的重要意義認識不夠充分。尤其隨著改革的深入，社區(qū)工作任務(wù)越來越繁重，基層單位忙于抓管理，對“社區(qū)共融”項目缺乏足夠的認識和重視，對該項目是搞好社區(qū)工作的重要力量認識不足，對社工的接納程度較低，主動配合的意識和積極性不強。

政府與社會組織合作關(guān)系的建立以及合作的有效性很大程度上取決于雙方合作意愿。對于“社區(qū)共融”項目來說，基層政府認識不足會影響到其對項目的評價以及與社會組織合作的意愿，2014年3個鎮(zhèn)明確表示不再續(xù)約，一方面是由于鎮(zhèn)政府要精簡財政，另一方面則是因為鎮(zhèn)政府認為社工的工作可有可無，當(dāng)“不需要人”的時候，就會停止購買。此外，由于基層部門認識不足，還會影響到社工開展專業(yè)服務(wù)的空間。由于基層工作安排方與社工的工作機制不明確，導(dǎo)致部分基層政府將社工等同于傳統(tǒng)意義上的社區(qū)工作者，忽略了其專業(yè)資質(zhì)，還是以行政化管理方式對待社工，將其當(dāng)成普通工作人員甚至“打雜的”加以對待，以行政指令安排他們參與行政事務(wù)，相當(dāng)程度上影響了服務(wù)的送達及績效。

(二)社會組織的公信力不足

社會組織的健康發(fā)展需要依靠一系列制度、資源的支持以及政府和公眾的廣泛關(guān)注。目前，中國的社會組織發(fā)育相對滯后，而由于相關(guān)制度建設(shè)不完善，資源供給不充沛，其公信力不足的狀況在短時間內(nèi)難以改善。以社工機構(gòu)為例，由于社會工作長期以來發(fā)展相對較弱，現(xiàn)有的專業(yè)社工機構(gòu)都是近幾年才成立的。目前，P區(qū)雖然已經(jīng)通過開展社工節(jié)、社工運動會、優(yōu)秀社工評選、公益大賽等活動，不斷宣傳社工服務(wù)，但是社會各界對“社會工作”理解程度仍然較低，對社工機構(gòu)在社會建設(shè)過程中的作用仍持懷疑和觀望的態(tài)度。

由于社會組織公信力不足，導(dǎo)致其與政府合作過程中始終處于弱勢地位，在一定程度上影響了基層政府對社會組織的看法。當(dāng)政府提供資金購買社會組織服務(wù)時，很容易將社會組織當(dāng)作“伙計”看待，出現(xiàn)主體關(guān)系的“契約性”流失現(xiàn)象，甚至單方面提出較高要求，而社會組織由于處于絕對弱勢地位，缺乏合同協(xié)商能力，只能被動而無奈接受。在“社區(qū)共融”項目中，P區(qū)以及鎮(zhèn)政府作為購買方，在該項目的發(fā)展過程中始終處于強勢地位，對于P區(qū)來說，雖然契約中明確了項目購買的性質(zhì)，但是，街道層面作為工作安排方會逐漸增加統(tǒng)戰(zhàn)社工的行政性工作，鎮(zhèn)政府則直接按照崗位購買的方式安排統(tǒng)戰(zhàn)社工的工作。2012年，L機構(gòu)提出的“區(qū)域中心管理模式”，直接遭到了鎮(zhèn)層面的反對，他們認為若采用區(qū)域項目制，社工便不再受街鎮(zhèn)的約束，實際上是想將社工牢牢抓在手中為其所用。在該項目的發(fā)展過程中，L機構(gòu)之所以處于兩難境地，是由于其在強勢政府面前缺乏話語權(quán)，這與當(dāng)前社會組織因公信力不足而所處的弱勢地位密切相關(guān)。L機構(gòu)既要滿足購買方人才派遣的需求，又要保證項目成效，由于難以滿足購買方的需求，進一步影響了L機構(gòu)與政府合作的意愿。

(三)社工的人才隊伍及專業(yè)空間不足

政社合作的成效在很大程度上取決于社會組織承接服務(wù)的能力，而高水平的專業(yè)人才隊伍是體現(xiàn)社會組織能力的核心因素之一。在“社區(qū)共融”項目中，政府從政府購買服務(wù)的角度希望將社工抓在手中為我所用，而社工則希望保持相對獨立性與擴展專業(yè)服務(wù)的空間，當(dāng)社工不能很好地處理這種關(guān)系時，部分社工便選擇了離職。J街道之所以一年換三個批次6名社工，很大程度上是因為社工不適應(yīng)該街道的黨政工作體系，黨政工作行政化氛圍讓社工處于夾心位置。社工的專業(yè)空間不足是導(dǎo)致人才流失的重要因素之一，人才的流失又會影響到社工人才隊伍的穩(wěn)定性。對于“社區(qū)共融”項目來說，要體現(xiàn)工作成效，就要積極培育服務(wù)效果好、可持續(xù)性強、專業(yè)水平高的品牌項目，而品牌項目的培育離不開優(yōu)秀的項目團隊。該項目自實施以來，社工的人才流失率一直較高，穩(wěn)定的專業(yè)團隊難以建立，盡管統(tǒng)戰(zhàn)社工自2011年開始創(chuàng)立了一些品牌項目，但由于沒有穩(wěn)定的專業(yè)人才，品牌項目的層級較低，執(zhí)行力也較弱。當(dāng)項目成效不佳時，購買方對項目的評價自然不高，這又會進一步影響到購買方的合作意愿。

通過對“社區(qū)共融”項目存在的問題以及癥結(jié)進行進一步總結(jié)和梳理，可以得出如下結(jié)論：(1)政府對購買服務(wù)的認識會影響到其對項目的評價、與社會組織合作的意愿以及社工的專業(yè)空間；(2)社會組織的公信力會影響到政府對社會組織的認知以及政府與社會組織合作的意愿；(3)政府購買形式、項目目標會影響到雙方的權(quán)責(zé)關(guān)系、社工的定位以及社工的專業(yè)空間；(4)權(quán)責(zé)關(guān)系會影響到社會組織所承擔(dān)的責(zé)任以及社工的定位；(5)社工的定位以及專業(yè)能力會影響到項目的執(zhí)行成效，社工的專業(yè)空間不僅直接影響到項目的執(zhí)行成效，還通過影響人才流失率而間接影響到項目的執(zhí)行成效；(6)項目的執(zhí)行成效會影響到購買方對項目的評價，購買方與承接方合作意愿及購買方對項目的評價會影響到項目的持續(xù)性。詳見圖1。

圖1　“社區(qū)共融”項目問題總結(jié)圖

五、完善政府購買服務(wù)機制中政社合作關(guān)系的政策建議

對“社區(qū)共融”項目運作過程中存在的問題及其所反映出的政社合作關(guān)系困境進行分析和呈現(xiàn)，目的在于糾正政社合作關(guān)系建構(gòu)中存在的問題，從而構(gòu)筑雙方健康、良性的合作互動關(guān)系，使社會組織成為政府購買服務(wù)及政府職能轉(zhuǎn)變過程中的有效承接力量，最終實現(xiàn)建立現(xiàn)代社會治理結(jié)構(gòu)的目標。而實現(xiàn)這一目標，則需要政府與社會組織雙方的共同努力。

第一，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，合理界定自身角色。政府作為購買服務(wù)的主導(dǎo)方，在政社合作關(guān)系的建構(gòu)過程中起主要作用。社會組織的良性發(fā)展離不開政府的支持和信任，因此，政府應(yīng)當(dāng)首先轉(zhuǎn)變對社會組織的認識，提高對社會組織的信任度。政府要認識到，社會組織由于其所具有的貼近基層的優(yōu)勢，能夠更加得心應(yīng)手地為服務(wù)對象提供服務(wù)，從而彌補政府在社會管理與服務(wù)中的不足，政府既然將服務(wù)生產(chǎn)交給社會組織，就應(yīng)當(dāng)充分相信其能力，給予其更多的專業(yè)空間，對社會組織在實施過程中提出的合理化建議，應(yīng)當(dāng)慎重考慮，不應(yīng)當(dāng)僅僅出于自身利益的考量而拒絕采納。其次，政府應(yīng)當(dāng)合理定位自身角色。在政社合作過程中，政府作為主導(dǎo)者，對社會組織的發(fā)展具有至關(guān)重要的影響，因為政府掌握著社會組織生存與發(fā)展所需要的資源。但政府對資源的掌控不應(yīng)當(dāng)成為控制社會組織的資本，而應(yīng)當(dāng)成為促進社會組織發(fā)展的重要載體，因此，政府應(yīng)當(dāng)做到不直接干預(yù)社會組織的服務(wù)實施過程，以防止“越位”現(xiàn)象的產(chǎn)生。

第二，政府內(nèi)部層級部門之間應(yīng)加強溝通與協(xié)調(diào)。政府作為公權(quán)力的行使者，在滿足公共利益的同時，還會考慮到自身利益，政府內(nèi)部不同的層級與部門之間同樣如此。從“社區(qū)共融”項目看，雖然區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)部購買統(tǒng)戰(zhàn)服務(wù)的初衷在于為統(tǒng)戰(zhàn)對象提供服務(wù)，但是街道作為基層部門有著自身的利益考量，在項目實施過程中，由于統(tǒng)戰(zhàn)社工的工作安排由街道負責(zé)，街道會出于滿足自身利益而將統(tǒng)戰(zhàn)社工作為助手，以緩解行政工作壓力。因此，政府內(nèi)部層級部門之間必須加強溝通和協(xié)調(diào)，防止出現(xiàn)政府購買的“形式化”。

第三，實現(xiàn)政社真正分開。“分離是合作的前提，合作是分離的目的”，政社合作互動的前提是政社分開。在購買服務(wù)過程中，政社分開的目的是為社會組織提供服務(wù)讓渡空間?！吧鐓^(qū)共融”項目從區(qū)層面來看，采取的是層級購買的方式，區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)部主要劃撥項目的人員經(jīng)費，街道層面負責(zé)該項目的活動經(jīng)費。如此，街道則實現(xiàn)了對統(tǒng)戰(zhàn)社工的“再控制”，其對統(tǒng)戰(zhàn)社工的約束力自然更強。因此，政府應(yīng)當(dāng)進一步強化該項目的購買形式，既然為項目購買，那么政府提供的經(jīng)費就應(yīng)當(dāng)包括服務(wù)所需的各項支出，包括人員經(jīng)費以及活動經(jīng)費等，防止項目社工由于經(jīng)費的限制而成為基層部門的“行政助手”。此外，還應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)“人”的分開，保證統(tǒng)戰(zhàn)社工工作地點的獨立性，以避免由于合署辦公所導(dǎo)致的統(tǒng)戰(zhàn)社工“體制內(nèi)化”現(xiàn)象的發(fā)生。

第四，社會組織應(yīng)努力提升自身能力與自信心。社會組織的公信力來源于其自身較高的能力與服務(wù)水平。對于社會工作機構(gòu)這類社會組織來說，專業(yè)服務(wù)能力是其生存與發(fā)展的關(guān)鍵因素，也是其應(yīng)當(dāng)具備的最基本的能力，因此，社會工作機構(gòu)首先應(yīng)當(dāng)努力提升專業(yè)服務(wù)質(zhì)量，善于發(fā)現(xiàn)需求、凝練服務(wù)成效、打造專業(yè)品牌，以提升其社會影響力。其次，應(yīng)當(dāng)重視專業(yè)人才的培養(yǎng)，通過各種有效途徑幫助作為服務(wù)提供者的專業(yè)社工提升價值理念、知識能力，以避免由于專業(yè)能力不足所導(dǎo)致的“專業(yè)服務(wù)停滯”現(xiàn)象的發(fā)生。此外，在服務(wù)提供過程中，社工機構(gòu)及社工應(yīng)當(dāng)提升自信心，防止以優(yōu)先滿足購買方的利益來換取自身存在的合理性與生存資源。

第五，調(diào)整利益格局，達至“三贏”。在政府購買服務(wù)過程中，政社合作困境的出現(xiàn)，最終的犧牲者是服務(wù)對象，導(dǎo)致公共服務(wù)的公益性受到損害，社會公眾難以獲得應(yīng)有的服務(wù)，這也背離了政府購買服務(wù)的初衷。在項目運作過程中，政府通過雇傭社工來增加行政工作助手，社會組織則選擇優(yōu)先滿足購買方的需求，最終導(dǎo)致服務(wù)對象利益的“懸置”。 鑒于此，政府與社會組織首先都應(yīng)當(dāng)意識到，即使雙方都能夠在合作中贏得自身的利益，最終目的仍尚未達到，因為政府購買服務(wù)的初衷是為公眾提供服務(wù)，公眾的利益應(yīng)當(dāng)始終考慮在內(nèi)，否則，就會失去政府購買的意義。無論是政府還是社會組織，其服務(wù)對象均為社會公眾，服務(wù)的最終目的也都是滿足社會公共需求，保障和促進公共利益的最大化，這正是兩者合作的重要基礎(chǔ)。政府與社會組織在對合作目標——服務(wù)公共利益認同的基礎(chǔ)上，通過不斷努力調(diào)整利益格局，最終達至政府、社會組織、公眾“三贏”的局面。

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(責(zé)任編輯彭建國)

Crux of the dilemma of government and social cooperation:Behind of a “Community Inclusion” project

FAN Yana1,2

(1.SchoolofSociologyandPoliticalScience,ShanghaiUniversity,Shanghai200444,P.R.China;2.SchoolofEconomics,JilinNormalUniversity,Siping136000,P.R.China)

Abstract：The “Community Inclusion” project in S City P District is the result of government and social cooperation which built on the basis of demand fit. Remarkable results achieved in pre-project confirmed the initial success of “government and social cooperation” in the United Front field. However, with the gradual progress of the project, the project gradually appeared operation dilemma, a phenomenon called “involution”: purchasing form is not uniform; project objectives bold aesthetic; accountability relationship is not clear; social workers in the United Front field are left in an ambiguous position; the project is undertaken by the lack of professional space; the wastage rate of social workers in the United Front field is higher and a stable professional team is difficult to maintain. Through further analysis, we find that the dilemma of government and social cooperation stems from the “three deficiencies”: lack of knowledge of grassroots government departments; lack of credibility of social organization; lack of social work personnel and professional space. Government and community organizations need to make joint efforts in order to build a healthy, positive cooperative interaction.

Key words：“Community Inclusion” project; government and social cooperation; dilemma; crux

中圖分類號：F062.6

文獻標志碼：A

文章編號：1008-5831(2016)01-0209-07

作者簡介：范雅娜(1984-)，女，河北保定人，上海大學(xué)社會學(xué)院博士研究生，吉林師范大學(xué)講師，主要從事社會工作和社會政策研究。

基金項目：吉林省社會科學(xué)基金項目“群體性事件的網(wǎng)絡(luò)輿情政府治理研究”(2014B133)

doi:10.11835/j.issn.1008-5831.2016.01.027

歡迎按以下格式引用：范雅娜. 政社合作困境及其癥結(jié)探討[J].重慶大學(xué)報(社會科學(xué)版),2016(1):209-216.

Citation Format: FANYana. Crux of the dilemma of government and social cooperation: Behind of a “Community Inclusion” project[J].Journal of Chongqing University (Social Science Edition),2016(1):209-216.

修回日期：2015-06-19