何 川,何灣灣

(中共四川省委黨校，四川 成都 610071)

從“精英治村”到“制度治村”

何 川,何灣灣

(中共四川省委黨校，四川 成都 610071)

以興王莊村和華西村的“精英治村”為切入點，探討了當下“精英治村”與村民自治制度中相悖的幾個問題。提出了從“精英治村”向“制度治村”轉(zhuǎn)化的措施：公正選舉、民主決策、規(guī)范管理、加強監(jiān)督。

精英；治村；制度

農(nóng)村精英為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展做出了不可磨滅的貢獻，改變了農(nóng)村落后的面貌，使農(nóng)民過上富裕的生活，但是，由于缺乏約束機制，使得精英在為農(nóng)村中做貢獻的同時為了獲取利益或政治資本，出現(xiàn)了貪污、拉票等亂象，嚴重阻礙農(nóng)村發(fā)展、破壞社會風氣。改革開放總設(shè)計師鄧小平曾說過，制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事,甚至會走向反面。由此可見，制度之重要性。

一、從興王莊村和華西村看“精英治村”

“精英”一詞最早出現(xiàn)于17世紀的法國，指的是“精選出來的少數(shù)”或者“優(yōu)秀人物”。精英人物具有一定的相對性，在一定的時間與空間內(nèi)，表現(xiàn)相對比較優(yōu)異的人都可以被稱之為“精英”，任何時期也都有精英的存在。從這個角度來說，任何農(nóng)村都有所謂的“精英”存在。中國是一個農(nóng)民占人口大多數(shù)的國家，至少一半以上的人都生活在農(nóng)村，農(nóng)村精英人物的存在具有廣泛的社會基礎(chǔ)。所謂精英治村，就是指部分有組織能力、群眾信任的精英們通過組織程序當選為村黨支部書記或村委會主任等主要干部，進而管理農(nóng)村各項事務。

隨著我國新農(nóng)村建設(shè)的起步與發(fā)展，農(nóng)村精英在我國逐漸成為一種普遍的現(xiàn)象，精英治村的出現(xiàn)極大地促進了我國農(nóng)村的發(fā)展。興王莊村位于山西省澤州縣，該村在村黨支部書記郭光發(fā)的帶領(lǐng)下，從一個窮山惡水、經(jīng)濟落后的地方變成一個注重生態(tài)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、民生改善、文化多元和民主自治相結(jié)合的先進村，但是換了村領(lǐng)導人后，發(fā)展形勢卻不容樂觀。江西華西村在吳仁寶的帶領(lǐng)下實現(xiàn)了共同富裕并被譽為“天下第一村” ，老書記吳仁寶的離世卻使人們對華西村的未來充滿了憂慮。精英既然是一個相對的概念，精英的能力與素質(zhì)也存在參差不齊的現(xiàn)象，對比興王莊村和華西村的發(fā)展，很容易看到精英治村在一定時間一定條件下對我國農(nóng)村的建設(shè)做出了很大的貢獻，它的出現(xiàn)具有一定的合理性。但是，隨著我國改革開放的深入發(fā)展，精英人物的不確定性也表露了精英治村的一些問題和缺陷。

二、“精英治村”模式出現(xiàn)的主要問題

1982年我國修訂頒布的《憲法》第111條首次提出了“村民自治”的概念，規(guī)定“村民委員會是基層群眾自治性組織”。“四個民主”的提法始見于1994年民政部下發(fā)的《關(guān)于開展村民自治示范活動的通知》之中，“四個民主”即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。從“村民自治”到“四個民主”，我們對基層民主的認識是逐步完善、逐步提高的。 “精英治村”模式的發(fā)展過程中出現(xiàn)了與“村民自治”相悖的一些問題。

(一)賄選與破壞選舉頻發(fā)，缺乏公正性

農(nóng)村精英們在具備了一定的經(jīng)濟能力之后，就會要求參與政治以期來提高自身的社會地位，這就為精英治村提供了動機。反過來說，精英們獲得政治地位之后，所占有的社會資源增加，知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)進一步提高，就會為自身經(jīng)濟活動的運行提供更多的保障。因此，參與農(nóng)村基層選舉就成為農(nóng)村精英的一個很好的選擇。農(nóng)村精英是憑借自身的能力參與海選，他們參與海選，有很強的自信心。但是，農(nóng)村精英多是一些有經(jīng)濟能力的富人，富人在競選時花費在拉選票上的錢很多，比如有些村落公開出現(xiàn)送大米、油、面的情況，村民收到了好處，所以就睜一只眼、閉一只眼，有些地方甚至公開聲明一票一百元錢，嚴重影響了競選的公正性。除了賄選的情況外，有些地方在選舉時還出現(xiàn)對競選對手采取造謠、人身傷害、威逼利誘等違法的手段，迫使競選對手退出選舉。這些情況的出現(xiàn)，嚴重破壞了村民自主選舉的意愿，有違公平與法治。我國在黨的第十七次全國人民代表大會上修訂通過了《中華人民共和國村民委員會組織法》，針對賄選、破壞選舉的情況村民有權(quán)舉報，但是懲罰措施并沒有明確、細致、硬性的規(guī)定，導致其大多流于形式。

(二)決策失去效用，民主遭到破壞

決策失效大都屬于以下幾種形式。一是“一言堂”現(xiàn)象嚴重，破壞了民主原則。一些富人治村存在動機不純的問題，這些人執(zhí)掌權(quán)力之后，一方面利用集體資源，為自己謀取私人利益，另一方面，由于農(nóng)村村民監(jiān)督與制約作用難以發(fā)揮，村民自治往往流于形式，變?yōu)榇彘L自治，“一言堂”、“家長制”盛行，決策的公開性、透明性難以得到保障，村民的正當利益難以得到保證。二是過分依賴個人魅力，換屆選舉或者精英人才的流失，使決策的延續(xù)性大打折扣。興王莊村，2011年郭光發(fā)主動退居二線，繼任的領(lǐng)導缺乏前任一樣的領(lǐng)袖能力，結(jié)果郭光發(fā)時期所制定的許多決策和發(fā)展方案沒有得到很好地延續(xù)，興王莊村的發(fā)展不盡如人意。三是領(lǐng)導能力欠缺，無法有效管理農(nóng)村事務。農(nóng)村精英大多是在經(jīng)濟領(lǐng)域中有突出成就的人，但是，管理一個村也需要一定的政治領(lǐng)導能力，有些人在經(jīng)濟中是一把好手，在領(lǐng)導能力卻缺乏實踐經(jīng)驗與相應的培訓。

(三)身兼多職，管理缺失

農(nóng)村基層組織是村民實行自我管理的有效工具，也是農(nóng)村和政府之間實現(xiàn)溝通交流的重要橋梁。精英治村的模式使這些精英在村務管理中發(fā)揮著重要的作用，但是，一方面，如今的“村官”除了自身職務外，大多還從事經(jīng)濟事務，自身事務與村務管理無法兼顧。農(nóng)村精英除了要處理農(nóng)村事務外，還要忙于處理自己的經(jīng)濟事務，有些要長期出差，分配在農(nóng)村事務上的精力有限。另一方面，通過興王莊村和華西村的例子我們可以看出，這兩村的經(jīng)濟事務和管理權(quán)力主要集中在農(nóng)村精英手中，對精英的過分依賴性，使得對村務的管理依舊處于“威權(quán)管理”階段，還未形成系統(tǒng)的管理體制。面對精英人物的流失，興王莊村的發(fā)展前景大不如前；隨著吳仁寶的離世，華西村將會如何發(fā)展也令外界格外關(guān)注。如何充分實現(xiàn)制度化管理，使“個人魅力型”向“法理型農(nóng)村”的轉(zhuǎn)變是一個值得我們思考與探討的重大問題。

(四)監(jiān)督不力，權(quán)力濫用

近些年來，在農(nóng)村精英的帶領(lǐng)下，農(nóng)村的經(jīng)濟獲得了巨大發(fā)展、公益事業(yè)也取得了積極地成效，得到了政府和人民群眾的認可，在社會中取得了一定的威望。但是，由于農(nóng)村精英在農(nóng)村基層組織中處于核心的地位，而對其的監(jiān)督往往通過農(nóng)村監(jiān)督委員會來實行，監(jiān)督和制約的效力不足，使得其權(quán)利得不到有效的約束，造成了濫用權(quán)利等現(xiàn)象。有些村的精英集黨、政、企大權(quán)于一身，“家長制”、“一言堂”盛行，絕對的權(quán)力必然導致絕對的腐敗。權(quán)力得不到有效的監(jiān)督，就會變成某些農(nóng)村精英為自己謀取私利的工具。在浙江省的一些地方，有不少經(jīng)濟精英村官在村務管理、決策中存在明顯的故意過錯行為，濫用權(quán)力，私自超低價買賣土地，從而導致農(nóng)村問題尖銳化。如何對農(nóng)村精英手中的權(quán)力進行有效地制約，防止其利用公權(quán)為自己謀取私利成為我們急需解決的一個問題。

三、實現(xiàn)從“精英治村”向“制度治村”的轉(zhuǎn)化

2013年1月22日,習近平總書記在中央紀律檢查委員會第十八屆二次全體會議上強調(diào)指出,“要加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督,把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”。為了實現(xiàn)從“精英治村”向“制度治村”的有效轉(zhuǎn)變，我們也應從以下四個方面切實扎好制度的“籠子”，使村民自治制度落到實處。

(一)公正選舉

農(nóng)村選舉過程中出現(xiàn)了大量賄選以及采取威脅、恐嚇手段迫使競爭對手退出選舉等違紀違法的情況，使選舉的公正性大打折扣。要使民主選舉得到得到最大程度的實現(xiàn)，真正實現(xiàn)村民自治，必須健全村委會選舉制度。各村應根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》并結(jié)合當?shù)氐木唧w情況，在憲法法律允許的框架內(nèi)，制定具體的規(guī)章制度，對于出現(xiàn)的賄選以及妨礙選舉等影響選舉公正性的非法手段出臺具體的懲罰措施，按照程度大小給予不同程度的處置。加強對村民的宣傳守法教育，培養(yǎng)村民自我管理的主人翁意識。健全村民監(jiān)督委員會制度，將強對選舉的監(jiān)督，保證選舉的公正、合法。

(二)民主決策

前面提到，在決策過程中,有些地方“家長制”、“一言堂”情況盛行，“村民自治”淪為“村長自治”的情況時有發(fā)生，村民的聲音得不到有效傾聽，使決策民主流于形式。再者，由于過分依賴精英人士，精英的換屆和流失往往使村里的決策得不到有效貫徹執(zhí)行，制定的政策缺乏連續(xù)性。要想解決這個問題，必須使農(nóng)民廣泛參與進來，減少對精英的依賴，提高決策的科學性和代表性，充分體現(xiàn)廣大農(nóng)村人民的意愿。《中華人民共和國村民委員會組織法》中規(guī)定，“村民委員會應當實行少數(shù)服從多數(shù)的民主決策機制和公開透明的工作原則，建立健全各種工作制度”。我們應堅持和完善村民會議和村民代表會議制度，凡是屬于村務管理的重大事項和涉及農(nóng)民切身利益的大事以及熱點、難點問題，都應召開村民會議或者村民代表會議實行民主決策。

(三)規(guī)范管理

精英治村的成效主要取決于農(nóng)村精英的品格和能力，如果過分依賴于領(lǐng)導者個人的道德素質(zhì)，難以保證決策和管理的穩(wěn)定性和持續(xù)性，農(nóng)民自身利益與集體利益更難以得到有效的保障，這就需要加強制度建設(shè)。要建立一套科學有效的制度，使這些制度不至于流于形式，既能夠?qū)r(nóng)村精英的權(quán)力得到有效制約，又能夠限制專斷行為的發(fā)生。針對農(nóng)村精英身兼兩職甚至長期外出無暇顧及農(nóng)村事務的狀況，應針對具體問題作出不同的處理，切勿采取一刀切等簡單粗暴的方式。比如一些農(nóng)村實行的委托代理制度，能夠有效解決農(nóng)村精英外出的問題并及時作出調(diào)整。對于農(nóng)村精英行政管理能力不足的問題，可以健全“三會一課”制度，加強思想政治教育；另一方面，針對一些年輕干部經(jīng)驗不足的問題，可以建立村務學院，加強對其的教育和磨練，提升管理水平。應努力使這些措施成為制度化，提升農(nóng)村管理水平。

(四)加強監(jiān)督

監(jiān)督大致可以分為三種情況：“上級對下級的監(jiān)督”、“同級對同級的監(jiān)督”、“下級對上級的監(jiān)督”。如何克服所謂地“上級監(jiān)督遠”、“同級監(jiān)督懶”、“下級監(jiān)督軟”的狀況，加強對農(nóng)村精英權(quán)力的監(jiān)督和制約和我們要解決的問題。具體到農(nóng)村，對農(nóng)村精英的監(jiān)督只要來自于三個方面：第一個是上級對下級的監(jiān)督，主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委部門對農(nóng)村精英的監(jiān)督。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委部分要加強和村的聯(lián)系，一旦發(fā)現(xiàn)農(nóng)村精英有違紀違法甚至濫用權(quán)利情況的發(fā)生，要及時做出警告、嚴重警告或者嚴肅處理。第二個是同級之間監(jiān)督，主要來自于村務監(jiān)督委員會的監(jiān)督，村務監(jiān)督委員會的成員均來自于村民會議或者村民代表會議，應明確自身的職責，切實履行好監(jiān)督的職責，代表農(nóng)民的利益。第三個是下級對上級的監(jiān)督，在這里主要是農(nóng)民個人對于農(nóng)村精英即村干部的監(jiān)督，村民個人若發(fā)現(xiàn)村民精英的違法違紀或者侵害人民利益的行為，村民個人有權(quán)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委進行檢舉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門應及時調(diào)查情況作出并作出處理。通過完善監(jiān)督制度，推進村務、政務公開，使精英權(quán)力得到有效制約，促進農(nóng)村發(fā)展。

[1]趙瓊. 精英治村:社會主義新農(nóng)村建設(shè)面臨的新問題及對策. 湖北第二師范學院學報, 2008,25(10):48-50.

[2]萬慧進．“先富能人”擔任村書記的績效、存在問題及其對策. 中州學刊，2007,159(3):26-27．

[3]胡序杭．先富能人治村：農(nóng)村基層黨組織建設(shè)面臨的新問題及其對策[J]．中共杭州市委黨校學報，2005,10(3):56-59.

[4]趙璐. 新時期黨內(nèi)監(jiān)督科學化的內(nèi)涵探析. 學習論壇，2016,5(32):22-26.

[編校：楊 琴]

From "Elite Governance Village" to "Institutional Governance Village"

HE Chuan, HE Wanwan

(CPCSichuanprovincialPartySchool,ChengduSichuan610071)

Taking Xingwang zhuang Village and Huaxi Village's "elite village" as the starting point, discusses several problems which happen in current "elite governance village" and the villager autonomy system. It proposed some transformation measures from "elite governance village" to "institutional governance village": fair election, democratic decision-making, standardized management, and enhanced supervision.

elite; governance village; system

2016-10-20

何川(1991- )，男，四川達州人，在讀碩士研究生，研究方向為中共黨史黨建。

D422.6

A

1671-9654(2016)04-072-03