陳?。ǜ拭C省民樂縣水務(wù)局，甘肅　民樂　734500）

民樂縣農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)

陳俊
（甘肅省民樂縣水務(wù)局，甘肅民樂734500）

在農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)過程中，民樂縣形成了具有代表性、典型性的農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革模式和經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)了試點(diǎn)的預(yù)期目標(biāo)，為進(jìn)一步深化水價(jià)改革，實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用，促進(jìn)社會節(jié)約用水，全面提高農(nóng)業(yè)用水效率和效益奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

農(nóng)業(yè)水價(jià)；綜合改革；經(jīng)驗(yàn)

2014年10月，民樂縣被國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、水利部、農(nóng)業(yè)部列為全國農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)縣(區(qū))之一，也是甘肅省農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革項(xiàng)目5個(gè)試點(diǎn)縣之一。試點(diǎn)項(xiàng)目安排在洪水河灌區(qū)所屬的三堡鎮(zhèn)全營、陳莊和下吾旗3個(gè)村實(shí)施。自項(xiàng)目實(shí)施以來，依托節(jié)水型社會試點(diǎn)的基礎(chǔ)，多方聯(lián)動，合力推進(jìn)，積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)工作，按期全面完成了試點(diǎn)改革任務(wù)。經(jīng)過近2年的試點(diǎn)項(xiàng)目改造和運(yùn)行，取得了較好的成效，也總結(jié)出了許多好的經(jīng)驗(yàn)和做法，為提高灌溉水利用效率和效益，穩(wěn)定和擴(kuò)大灌溉用水市場，實(shí)現(xiàn)灌區(qū)可持續(xù)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

一、基本情況

民樂縣地處祁連山北麓、河西走廊中段，是典型的內(nèi)陸山區(qū)自流灌溉農(nóng)業(yè)縣。境內(nèi)氣溫變化大、降水少、蒸發(fā)強(qiáng)、氣候干旱、多風(fēng)沙，降雨量自南向北隨地形高程變化逐漸減小，降水量在200～600毫米之間，降水主要集中在7～9月份?？h境內(nèi)水資源總量4.398億立方米，地表水總資源量4.12億立方米，凈地下水資源量0.27億立方米，人均、畝均占有量分別為1 700立方米和480立方米。原農(nóng)業(yè)供水價(jià)格執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)為：農(nóng)田灌溉計(jì)量水費(fèi)0.1元/立方米，基本水費(fèi)按水權(quán)面積每畝每年征收2元。

洪水河灌區(qū)地處民樂縣東部，東、西分別與童子壩灌區(qū)、大堵麻灌區(qū)接壤，總灌溉面積42.7萬畝，農(nóng)田有效灌溉面積40.2萬畝，是民樂縣控制面積最大的灌區(qū)。1998年10月被國家計(jì)委、水利部列為大型灌區(qū)，并從1999年起實(shí)施了續(xù)建配套與節(jié)水改造項(xiàng)目。灌區(qū)內(nèi)主要有洪水河、玉帶河、山城河3條河流，多年平均徑流量1.42億立方米。項(xiàng)目區(qū)全營、陳莊和下吾旗3個(gè)村位于洪水河灌區(qū)的中部位置，相互比鄰且呈三角形分布，總戶數(shù)888戶，總?cè)丝? 309人，人均純收入7 221元；三個(gè)村總耕地面積19 580畝。

二、進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革主要措施

（一）強(qiáng)化農(nóng)業(yè)水權(quán)初始分配制度

試點(diǎn)工作開展以來，在農(nóng)業(yè)水權(quán)分配方面，以現(xiàn)有水權(quán)面積作為初始水權(quán)面積，采取“以供定需”模式，逐級為3個(gè)村的農(nóng)民用水者協(xié)會、711戶用水戶頒發(fā)了水權(quán)證。

（二）規(guī)范用水者協(xié)會建設(shè)

進(jìn)一步規(guī)范了項(xiàng)目區(qū)3個(gè)村組農(nóng)民用水者協(xié)會，并經(jīng)縣民政部門注冊登記，修訂完善了協(xié)會章程和制度，配備完善了協(xié)會辦公場所、辦公設(shè)施。

（三）開展水價(jià)測算工作

試點(diǎn)工作開展以來，在大量調(diào)查研究和分析的基礎(chǔ)上，認(rèn)真開展水價(jià)測算工作，經(jīng)測算、監(jiān)審、審批，試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)農(nóng)業(yè)地表水農(nóng)業(yè)用水基本水費(fèi)維持現(xiàn)狀不變，糧食作物和經(jīng)濟(jì)作物實(shí)行差別水價(jià)、超定額累進(jìn)加價(jià)制度，實(shí)行終端水價(jià)，糧食作物執(zhí)行水價(jià)0.238元/立方米，經(jīng)濟(jì)作物0.248元/立方米。

（四）建立用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制

水價(jià)綜合改革過程中，認(rèn)真落實(shí)國家用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，按照國務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的意見》“要建立農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，多渠道籌集精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)資金，建立與節(jié)水成效、調(diào)價(jià)幅度、財(cái)力狀況相匹配的農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制”，民樂縣制訂了相應(yīng)的農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼管理辦法，明確了補(bǔ)助資金來源、補(bǔ)助對象、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、方式、程序及使用管理范圍，并首次審核發(fā)放精準(zhǔn)補(bǔ)貼資金4.55萬元，節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)資金31.83萬元。

（五）實(shí)行小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革

民樂縣在對全縣小型水利工程的建設(shè)管理工作進(jìn)行深入調(diào)研基礎(chǔ)上，在不改變工程土地用途及使用權(quán)的前提下，明確小型水利工程所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)和水權(quán)?？h水務(wù)局經(jīng)民樂縣政府授權(quán)，依法依規(guī)向小型水利工程的所有權(quán)者頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書。目前，縣水務(wù)局對項(xiàng)目區(qū)已有和新建的田建配套工程頒發(fā)所有權(quán)證26份、使用權(quán)證26份，簽訂管護(hù)責(zé)任書26份，由協(xié)會負(fù)責(zé)管理。

（六）加快工程建設(shè)推進(jìn)水價(jià)改革

民樂縣農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)建設(shè)以來，加大工程建設(shè)力度，項(xiàng)目區(qū)新建斗渠27.9公里，配套斗渠分水閘893座，配套無喉道量水槽22座；車橋24座。項(xiàng)目完成投資1 072萬元，實(shí)際到位資金1 072萬元（其中：中央補(bǔ)助資金1 000萬元，縣級配套資金72萬元），到位率100%。

三、主要經(jīng)驗(yàn)

推進(jìn)試點(diǎn)工作過程中，在充分借鑒民樂縣節(jié)水型社會建設(shè)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，按照“以總量控制、定額管理為手段，明晰農(nóng)業(yè)初始水權(quán)，逐級分配到戶，落實(shí)最嚴(yán)格的水資源管理制度，科學(xué)合理的配置水資源”的試點(diǎn)縣目標(biāo)任務(wù)，搭建水權(quán)交易平臺，逐步使水權(quán)改革走向制度化、規(guī)范化。

（一）尊重歷史，妥善落實(shí)水權(quán)面積

民樂縣在長期發(fā)展灌溉農(nóng)業(yè)的過程中，形成了“判定配水面積”并固定下來，作為分配農(nóng)業(yè)水量的依據(jù)，形成了灌區(qū)最初的水權(quán)的“雛形”?！芭卸ㄅ渌娣e”決定用水戶是否擁有用水的權(quán)力和資格，直接影響配水量的多少，也成為分配灌區(qū)用水指標(biāo)和承擔(dān)工程建設(shè)任務(wù)的主要依據(jù)，是農(nóng)民用水戶享受權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的一種象征。2001年，節(jié)水型社會建設(shè)試點(diǎn)啟動以后，將“判定配水面積”過渡為“水權(quán)面積”。至2014年全縣共有水權(quán)面積57.22萬畝。在推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)工作中，充分考慮過去逐漸形成的不成文的利益分配格局，本著“尊重歷史、立足現(xiàn)狀、兼顧未來”的原則，以水權(quán)面積作為明晰農(nóng)業(yè)初始水權(quán)的依據(jù)，分別確定洪水河灌區(qū)水權(quán)面積18.47萬畝，試點(diǎn)區(qū)3個(gè)村水權(quán)面積12 015畝。在尊重歷史的基礎(chǔ)上確定的水權(quán)面積，為明晰農(nóng)業(yè)初始水權(quán)奠定了基礎(chǔ)，減少了不必要的糾紛，增加了初始水權(quán)分配的可操作性。

（二）順應(yīng)形勢，建立兩套指標(biāo)體系

在用水總量上，根據(jù)《民樂縣近期水平年（2015年）水資源配置方案》，全縣用水總量控制指標(biāo)為35 000萬立方米，其中：洪水河灌區(qū)用水總量16 265萬立方米（農(nóng)業(yè)用水量15 003萬立方米），農(nóng)田灌溉凈定額為215.7立方米/畝。在定額管理方面，制定了《農(nóng)業(yè)用水定額指標(biāo)》，推行限額灌溉。按照灌溉試驗(yàn)和用水經(jīng)驗(yàn)，確定一般農(nóng)作物灌水凈定額為70至85立方米/畝，重點(diǎn)針對春小麥和玉米兩種主要農(nóng)作物，采用攤水量、卡時(shí)間等方法，開展嚴(yán)格的限額灌溉，灌區(qū)農(nóng)田灌溉用水凈定額平均降低了20立方米左右，基本控制在了規(guī)定限額之內(nèi)。通過兩套指標(biāo)體系的建立，賦予了灌區(qū)對水資源的總體經(jīng)營權(quán)和各用水戶對水資源的有限使用權(quán)，形成了合理配置水資源、促進(jìn)水資源高效利用的新機(jī)制。

（三）以供定需，明晰農(nóng)業(yè)初始水權(quán)

將水權(quán)面積作為明晰農(nóng)業(yè)初始水權(quán)的依據(jù)后，根據(jù)用水總量和定額控制指標(biāo)體系，針對洪水河灌區(qū)可供水量小于農(nóng)業(yè)需水量的現(xiàn)狀，采取“以供定需”模式，將可供水量作為確定農(nóng)業(yè)用水總量控制指標(biāo)的依據(jù)，確定了項(xiàng)目區(qū)3村水權(quán)為570.52萬立方米，然后把水權(quán)層層分解細(xì)化，分解至3個(gè)協(xié)會和各用水戶，以戶核發(fā)水權(quán)證。在水權(quán)證上明確用水戶享有的合法水量，賦予了該用水戶對水資源的合法使用權(quán)和處置權(quán)。試點(diǎn)區(qū)3個(gè)村711戶用水戶共頒發(fā)水權(quán)證711份。通過明晰農(nóng)業(yè)初始水權(quán)，賦予用水者對有限水資源的相對所有權(quán)和絕對使用權(quán)、處置權(quán)，群眾對自己有多少水資源可以利用心中有數(shù)。

（四）建立規(guī)則，規(guī)范水權(quán)交易行為

在明晰水權(quán)、建立兩套指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，制定了《洪水河管理處水權(quán)交易管理規(guī)范》，明確了水權(quán)交易的范圍、方式、權(quán)限、期限、價(jià)格、監(jiān)督管理等，并在洪水河管理處設(shè)立了水權(quán)交易試點(diǎn)平臺，成立了水權(quán)交易管理委員會，制定了交易中心的職責(zé)和運(yùn)行流程，配套完善了相關(guān)設(shè)施。水權(quán)交易規(guī)則的建立，使灌區(qū)的水資源配置和管理發(fā)生了重大變化，初步改變了長期以來以行政手段配置資源的傳統(tǒng)方式，實(shí)現(xiàn)了向市場機(jī)制引導(dǎo)方式的轉(zhuǎn)變，灌區(qū)管理單位從資源配置的指導(dǎo)和實(shí)施者逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)則的制定和監(jiān)督實(shí)施者。

（五）正確引導(dǎo)，穩(wěn)妥推進(jìn)水權(quán)交易

灌區(qū)嚴(yán)格遵循水權(quán)交易規(guī)則，鼓勵(lì)社會公眾廣泛參與，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，發(fā)揮價(jià)格對節(jié)水的杠桿作用，實(shí)行用水權(quán)有償轉(zhuǎn)讓，逐步引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)水資源高效利用和優(yōu)化配置，水權(quán)交易的實(shí)現(xiàn)形式呈現(xiàn)出多樣化。

2015年5月25日，下吾旗村農(nóng)民用水者協(xié)會會員馬德與本灌水小組甘達(dá)德協(xié)商，經(jīng)協(xié)會同意，報(bào)請洪水河管理處水權(quán)交易中心審核批準(zhǔn)備案后，將自己所有水權(quán)480立方米按照現(xiàn)行水價(jià)轉(zhuǎn)讓給甘達(dá)德，實(shí)現(xiàn)了水量在同一協(xié)會內(nèi)部、同一渠系之間的第一起交易。

陳莊村農(nóng)民用水者協(xié)會因土地整理有1 000畝耕地尚未耕種，夏灌一輪應(yīng)配水量5.15萬立方米，陳莊、下吾旗兩個(gè)農(nóng)民用水者協(xié)會協(xié)商后，報(bào)請所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)同意后，經(jīng)洪水河管理處交易中心同意后，以0.3元/立方米的交易價(jià)格轉(zhuǎn)讓給下吾旗村農(nóng)民用水者協(xié)會，實(shí)現(xiàn)了水量在不同協(xié)會、同一渠系之間的交易。

彭莊村朱永斌因土地流轉(zhuǎn)，承包本村一組耕地400畝種植黃芪，新莊村三、八組耕地490畝種植小麥。由于夏灌一輪期間黃芪不需灌溉，經(jīng)彭莊、新莊農(nóng)民用水者協(xié)會協(xié)商同意后將應(yīng)配至彭莊村一組的水量2.36萬立方米，報(bào)請所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)批準(zhǔn)，經(jīng)洪水河管理處交易中心審核備案后，將彭莊村一組的水量2.36萬立方米從益民東干九支轉(zhuǎn)入新莊村三、八組收益的益民東干十四支灌溉小麥，實(shí)現(xiàn)了水量在不同協(xié)會、不同渠系之間的交易。

通過水權(quán)交易，提高了用水戶參與水資源管理和分配的積極性、能動性，使水資源配置逐步趨于公平化、合理化。水權(quán)交易的實(shí)現(xiàn)，轉(zhuǎn)變了農(nóng)民以土地為生的傳統(tǒng)觀念，部分農(nóng)民把自己的水權(quán)轉(zhuǎn)讓給別人，或長期外出務(wù)工，或發(fā)揮自己的特長從事其他經(jīng)營活動，使接受水權(quán)的農(nóng)民能夠集中水權(quán)更好地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，產(chǎn)生了雙重收益。

（六）完善機(jī)制，提高用水管理水平

在通過水權(quán)交易發(fā)揮市場在水資源配置中作用的同時(shí)，灌區(qū)管理單位積極跟進(jìn)服務(wù)，著力提高用水管理水平。成立由水管處（所）、受益鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）主要領(lǐng)導(dǎo)及農(nóng)民用水者協(xié)會有關(guān)人員組成的灌區(qū)委員會，作為灌區(qū)內(nèi)水利管理的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，研究處理灌區(qū)水利管理工作中的重大問題，審核配水計(jì)劃。在灌溉用水中實(shí)行水票制，以斗口水量為計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)配水計(jì)劃確定的配水量，向各村（社）發(fā)放水票，水管單位按水票配水。放水結(jié)束后，依據(jù)實(shí)際用水量結(jié)算水費(fèi)。積極研究推廣新技術(shù)，改進(jìn)灌溉制度、灌水方法和灌水技術(shù)。通過民主參與、民主管理、強(qiáng)化服務(wù)，提高了用水管理的透明度，理順了供需關(guān)系，提高了管理水平，使有限的水資源發(fā)揮了最大效益。

四、取得的成效

農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)工作的完成，產(chǎn)生了比較明顯的成效，主要表現(xiàn)在：

（一）促進(jìn)了節(jié)約用水

水價(jià)調(diào)整后，群眾開始對水量、水費(fèi)精打細(xì)算，積極調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，用水觀念和生產(chǎn)方式不斷轉(zhuǎn)變，既節(jié)水又增收，一舉兩得。同時(shí)隨著末級渠系的改造和量水設(shè)施的完善，用水效率進(jìn)一步提高，節(jié)約了水資源。以試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)為例，實(shí)施末級渠系改造后，項(xiàng)目區(qū)灌溉水利用系數(shù)可由現(xiàn)狀的0.656提高到0.808。按項(xiàng)目區(qū)實(shí)施前確定的水權(quán)570.52萬立米計(jì)算，年可節(jié)約水量86.71萬立米；按項(xiàng)目區(qū)綜合凈灌溉定額215.7立米/畝計(jì)算，可恢復(fù)灌溉面積2 654畝。

（二）減輕了群眾的水費(fèi)負(fù)擔(dān)

通過農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，在灌區(qū)內(nèi)建立終端水價(jià)制度，建立水量、水價(jià)、水費(fèi)、面積“四公開”制度，交明白錢，用放心水，杜絕水費(fèi)收繳過程中搭車收費(fèi)和截留挪用現(xiàn)象。同時(shí)通過末級渠系和量水設(shè)施的完善，減少滲漏，縮短用水周期，降低用水成本等，用水計(jì)量更加準(zhǔn)確和精細(xì)，解決了農(nóng)民用水成本高、水費(fèi)負(fù)擔(dān)重的問題。

（三）促進(jìn)了水利工程的良性運(yùn)行

水價(jià)調(diào)整后，使灌區(qū)水費(fèi)可以實(shí)收到位，維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)能夠得以計(jì)提，使水價(jià)達(dá)到運(yùn)行成本，為水利工程的良性運(yùn)行提供了保障，同時(shí)水管單位虧損運(yùn)行的狀況得到了改善。2014年全縣農(nóng)業(yè)水費(fèi)收入僅為2 300萬元，供水價(jià)格只占成本水價(jià)的48%，倒掛率為55%；改革后，預(yù)計(jì)農(nóng)業(yè)水費(fèi)收入將達(dá)到4 968萬元，農(nóng)業(yè)供水價(jià)格達(dá)到成本水價(jià)的76%，倒掛率下降為25%。農(nóng)業(yè)水費(fèi)收入增加2 668萬元，倒掛率下降30個(gè)百分點(diǎn)。

（四）提高了小水工程的管理水平

過去群眾對工程的管護(hù)責(zé)任心不強(qiáng)，只管用，不重視維修養(yǎng)護(hù)，造成建、管脫節(jié)。通過小型水利工程管理體制改革，將末級渠系工程交由協(xié)會負(fù)責(zé)管理，簽訂管護(hù)責(zé)任書，明確所有權(quán)和使用權(quán)，落實(shí)了管護(hù)責(zé)任。絕大多數(shù)協(xié)會都能意識到自己是工程的主人，主動承擔(dān)管護(hù)責(zé)任，相當(dāng)一部分協(xié)會還采取一事一議的方式，主動投資建設(shè)了一批末級渠系，有效破解了小型農(nóng)田基本建設(shè)“投入無著落、工程無人管、效益難發(fā)揮”的瓶頸，工程建有其主、管有其人、人有其責(zé)、責(zé)有其利的管水格局逐步形成，并對促進(jìn)農(nóng)民素質(zhì)提高、推進(jìn)村民自治產(chǎn)生了重要影響。全縣共有農(nóng)業(yè)灌溉機(jī)井、斗渠及其以下的田間配套工程等“小水”工程11 020處，改革后，明晰了工程產(chǎn)權(quán)的11 020處，占100%；落實(shí)了管護(hù)主體責(zé)任的11 020處，占100%；明確了管護(hù)責(zé)任的11 017處，占99.9%。

（編輯：劉國華）

S274.1

A

1673-9019(2016)07-0030-03

2016-03-18

陳?。?969-），男，甘肅民樂人，水利工程師，主要從事水利管理工作。