◎ 劉中起

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基層社會(huì)治理中公共決策的利益沖突及整合機(jī)制研究
——基于兩起殯葬改革事件的案例分析

◎ 劉中起

摘 要：在轉(zhuǎn)型社會(huì)的矛盾凸顯時(shí)期，在科學(xué)化、民主化及信息化浪潮的推動(dòng)下，殯葬改革作為社會(huì)治理中基層政府重要的一項(xiàng)公共決策，由于利益的極大關(guān)聯(lián)性，公眾對(duì)決策進(jìn)程的科學(xué)性與公正性提出了越來(lái)越多的民主化要求。在這一背景下，可以理解河南周口與安徽安慶推行的殯葬改革為何一經(jīng)出臺(tái)即遭到諸多質(zhì)疑與爭(zhēng)議。通過(guò)這兩個(gè)案例，需要引起反思的是基層社會(huì)治理背景下公共決策中普遍存在的利益沖突問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：公共決策 利益沖突 利益整合

一、兩個(gè)案例：?jiǎn)栴}的提出

案例1：2012年3月，河南周口市委、市政府發(fā)布的“1號(hào)文件”《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)殯葬改革的實(shí)施意見》提到，全市基本農(nóng)田現(xiàn)有墳頭300多萬(wàn)個(gè)，占耕地3.5萬(wàn)畝。文件要求，用3年時(shí)間完成農(nóng)村公益性公墓全覆蓋；火化率100%；徹底遏制偷埋亂葬和骨灰二次裝棺；不再出現(xiàn)新墳頭，逐步取消舊墳頭。為了讓農(nóng)民平墳，周口出臺(tái)了免費(fèi)火化、公墓建設(shè)等殯葬惠民政策，規(guī)定：每具遺體600元的火化費(fèi)用由財(cái)政承擔(dān)，并免費(fèi)提供骨灰盒以及遺體接送等服務(wù)；全市規(guī)劃建設(shè)3130座農(nóng)村公益性公墓。①意見出臺(tái)后，數(shù)月內(nèi)平遷200多萬(wàn)座墳?zāi)梗瑥?fù)種耕地近3萬(wàn)畝。當(dāng)?shù)毓賳T稱，平墳的初衷是解決大機(jī)器耕作、死人與活人爭(zhēng)地問(wèn)題。但由于部分地區(qū)強(qiáng)制平墳，公墓建設(shè)簡(jiǎn)陋，平墳工作也遭到一些反對(duì)和質(zhì)疑。如今，至少半數(shù)被平掉的墳?zāi)挂灰归g被圓起。國(guó)家出臺(tái)新規(guī)，2013年起民政部門不能再?gòu)?qiáng)制平墳，一夜之間恢復(fù)的百萬(wàn)座墳?zāi)梗瑹o(wú)疑是擺在周口市政府面前的一塊燙手山芋②。

案例2：2014年3月，安徽安慶強(qiáng)制推行殯葬改革，規(guī)定自6月1日起死亡人員一律火葬，對(duì)部分群眾家中的現(xiàn)有棺木強(qiáng)行拆解，出現(xiàn)了多名高齡老人在6 月1日前自殺身亡……安慶民政局官員認(rèn)為，相較于此前全國(guó)其他各地的殯改工作，安慶的殯改手段已很“溫和”③（5月23日《東方早報(bào)》）。改革政策公布后，新京報(bào)記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有6位老人自殺身亡。自殺事件背后，原因錯(cuò)綜復(fù)雜。安慶外宣辦稱，媒體報(bào)道“老人自殺”一事與安慶殯葬改革沒(méi)有直接因果關(guān)系。但新京報(bào)記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)：殯葬改革政策的“一刀切”，令備有棺木數(shù)十年的老人心里無(wú)法接受；政策推行過(guò)于迅速，致宣傳、教育不到位；基層強(qiáng)行收繳棺木，直接刺激老人；而當(dāng)?shù)刂赝猎岬膫鹘y(tǒng)習(xí)俗也令老人心結(jié)難解。數(shù)日后，安徽省民政廳回應(yīng)稱，禁止強(qiáng)制收繳棺木④。

中共十八屆三中全會(huì)提出，“創(chuàng)新社會(huì)治理，必須著眼于維護(hù)最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力，提高社會(huì)治理水平，全面推進(jìn)平安中國(guó)建設(shè)，維護(hù)國(guó)家安全，確保人民安居樂(lè)業(yè)、社會(huì)安定有序”。⑤近年來(lái)，我國(guó)各地出現(xiàn)了不少因拆遷、人口準(zhǔn)入、征地、出租車改制等引發(fā)的矛盾和沖突，地方政府公共政策剛出臺(tái)即頻遭質(zhì)疑，河南、安徽兩地的殯葬改革事件即是典型案例。在一些地方，以公共利益名義出臺(tái)的公共政策成為侵害公共利益的紅頭底本，為數(shù)不少的地方政府公共政策制定陷入兩難選擇，掉入自己設(shè)計(jì)的“政策陷阱”之中。一方面，在快速變動(dòng)的社會(huì)條件下，社會(huì)公眾出于復(fù)雜的原因?qū)φ岢隽擞鷣?lái)愈多、愈來(lái)愈高的政策訴求；另一方面，在同樣的社會(huì)條件下，加之某些固有的無(wú)能，政府陷入了無(wú)力自拔的政策困境，從而形成了明顯的“政策赤字”。⑥公共決策的本質(zhì)是政府對(duì)公共利益的權(quán)威性配置，這種配置是由利益表達(dá)、利益綜合、利益分配、利益落實(shí)、利益增進(jìn)等形成的運(yùn)作流程，體現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)公共問(wèn)題、建立政策議程、政策方案規(guī)劃和制定、政策方案選擇等具體環(huán)節(jié)上，包括相互聯(lián)系的兩個(gè)方面：一是分配公共利益；二是增進(jìn)公共利益。公共決策對(duì)公共利益的配置，目的是通過(guò)特定的利益配置機(jī)制，滿足民眾需要，調(diào)動(dòng)民眾積極性，從而創(chuàng)造更多社會(huì)財(cái)富，從更高層次上增進(jìn)民眾福祉，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，就是既要考慮蛋糕如何分配的問(wèn)題，更要考慮如何把蛋糕做大的問(wèn)題。⑦馬克思曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益有關(guān)?！雹嗬鎲?wèn)題是人類社會(huì)存在和發(fā)展的根本問(wèn)題，追求利益的滿足是人的基本屬性。公共決策作為政府行使公共權(quán)力管理社會(huì)公共事務(wù)、解決社會(huì)公共問(wèn)題的活動(dòng)過(guò)程，也與利益密切相關(guān)。公共決策之所以成為政府實(shí)現(xiàn)公共管理職能的基本途徑，因?yàn)槠渚哂屑?lì)、妥協(xié)、控制等功能，能夠?qū)Ω鞣N利益關(guān)系進(jìn)行引導(dǎo)、協(xié)調(diào)，能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)利益格局的動(dòng)態(tài)平衡。

黨的十八大提出要“推進(jìn)科學(xué)決策、民主決策和依法決策”，作為全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要舉措，黨的十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步提出要“健全依法決策機(jī)制，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制”⑨，這對(duì)新形勢(shì)下的政府公共決策提出了更高的要求。因?yàn)椋矝Q策是政府權(quán)力的重要內(nèi)容，公共決策的好壞決定著政府行政的好壞。實(shí)踐表明，一項(xiàng)針對(duì)社會(huì)事務(wù)的公共決策事項(xiàng)時(shí)常會(huì)與眾多的利益群體發(fā)生關(guān)聯(lián)。尤其在轉(zhuǎn)型社會(huì)的矛盾凸顯時(shí)期，在科學(xué)化、民主化及信息化浪潮的推動(dòng)下，殯葬改革作為社會(huì)治理中基層政府重要的一項(xiàng)公共決策，由于利益的極大關(guān)聯(lián)性，公眾對(duì)決策進(jìn)程的科學(xué)性與公正性提出了越來(lái)越多的民主化要求。在這一背景下，可以理解河南周口與安徽安慶推行的殯葬改革為何一經(jīng)出臺(tái)即遭到諸多質(zhì)疑與爭(zhēng)議。通過(guò)這兩個(gè)案例，需要引起反思的是基層社會(huì)治理領(lǐng)域公共決策中普遍存在的利益沖突問(wèn)題，在關(guān)涉多元利益的公共決策中，如何建構(gòu)有效的利益整合機(jī)制，以達(dá)到公共決策的科學(xué)化、民主化，既是深入貫徹“四個(gè)全面”戰(zhàn)略部署需要解決的重大理論問(wèn)題，也是提升轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)社會(huì)治理現(xiàn)代化水平、進(jìn)一步增強(qiáng)政府的公信力的重大實(shí)踐路徑。

二、價(jià)值取向：基層社會(huì)治理中公共決策的利益沖突及其主要表現(xiàn)

當(dāng)前，我國(guó)進(jìn)入了改革發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，經(jīng)濟(jì)體制深刻變革，社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化。⑩這種空前的社會(huì)變遷，使我國(guó)跨入了一個(gè)急劇的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期：由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型，由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，由傳統(tǒng)的社會(huì)主義向中國(guó)特色社會(huì)主義轉(zhuǎn)型。這種轉(zhuǎn)型期是社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)機(jī)制的大轉(zhuǎn)變、大調(diào)整時(shí)期，各種新的制度安排必然會(huì)導(dǎo)致社會(huì)利益分化，其結(jié)果往往是加劇利益沖突。改革開放以來(lái)，以產(chǎn)權(quán)變遷、資源配置體制變更、制度重新安排等為主要內(nèi)容的社會(huì)改革啟動(dòng)，社會(huì)利益關(guān)系開始調(diào)整，導(dǎo)致了“自由流動(dòng)資源”和“自由活動(dòng)空間”的出現(xiàn)，并增加了導(dǎo)致一個(gè)新的公正的社會(huì)狀態(tài)的機(jī)會(huì)。但在這一過(guò)程中，多元利益格局中的不同利益主體由于所處社會(huì)地位不同，其利益需要亦表現(xiàn)為不同程度的差別，尤其是在社會(huì)資源配置中亦即公共需求的差異。由于收入分配差距不斷擴(kuò)大，民眾對(duì)縮小收入差距、實(shí)行社會(huì)再分配的基本公共需求比以往任何時(shí)期都更為強(qiáng)烈、更為迫切。義務(wù)教育、公共醫(yī)療、就業(yè)和社會(huì)保障、公共安全等越來(lái)越成為民眾普遍的公共需求，合理、正當(dāng)?shù)睦姹磉_(dá)和利益訴求日益成為民眾共識(shí)。公共需求的變化說(shuō)明，公共決策正面臨著社會(huì)公共需求的深刻變化和快速增長(zhǎng)與公共服務(wù)不到位、公共物品有效供給不足的突出矛盾，這構(gòu)成轉(zhuǎn)型期公共決策的現(xiàn)實(shí)壓力。對(duì)照河南、安徽兩起事件中當(dāng)?shù)孛癖姴⒎菍?duì)殯葬改革完全排斥，而是對(duì)于平墳、火化之后政府提供的相應(yīng)的基本公共服務(wù)配給質(zhì)量心存憂慮。目前，我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，由政府公共決策引發(fā)的社會(huì)矛盾和沖突越來(lái)越多，各級(jí)政府正試圖從大包大攬向建設(shè)現(xiàn)代管理制度的法治型政府和服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，政府治理社會(huì)的方法、手段都有較大變化，如何適應(yīng)這一轉(zhuǎn)變，進(jìn)行高水平的公共決策，仍然是擺在我國(guó)各級(jí)政府面前的一道難題。

美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅爾斯認(rèn)為，社會(huì)是為獲取共同利益組成的協(xié)同事業(yè)體，因而各社會(huì)成員在通過(guò)建立社會(huì)及其相互協(xié)作以增加利益這點(diǎn)上，具有互相一致的利害關(guān)系。至于社會(huì)總體所獲得的利益，如何向每一個(gè)社會(huì)成員進(jìn)行分配，卻構(gòu)成了人與人之間表現(xiàn)在利害關(guān)系上的相互對(duì)立的態(tài)勢(shì)。因此，政府在向社會(huì)各成員分配利益時(shí)，除了考慮到社會(huì)的整體利益與政府的自身利益之外，還要充分想到社會(huì)各成員之間的利益相關(guān)性。在一定意義上說(shuō)，這是一個(gè)復(fù)雜的有關(guān)利益博弈的過(guò)程。在具體的公共決策過(guò)程中，是致力于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益，還是僅僅為少數(shù)人、少數(shù)群體的特殊利益服務(wù)，以及實(shí)現(xiàn)公共利益的程度，是判斷和評(píng)價(jià)公共政策正當(dāng)性、有效性、可行性的基本標(biāo)準(zhǔn)。任何公共政策都包含了政府依據(jù)特定倫理標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的價(jià)值選擇，必然要表現(xiàn)出一定的價(jià)值取向。按照馬克思主義的觀點(diǎn)，相對(duì)于主體來(lái)說(shuō)，價(jià)值表現(xiàn)為客體的一種屬性，這種“屬性”是一個(gè)十分抽象的概念，在公共決策的具體實(shí)踐中，抽象的價(jià)值以及價(jià)值取向需要具體化。價(jià)值分析的基礎(chǔ)是利益分析，在公共決策領(lǐng)域，抽象的價(jià)值往往表現(xiàn)為“利益如何分配”、“分配給誰(shuí)”、“分配多少”等具體內(nèi)容。由此，以誰(shuí)的利益為本，如何實(shí)現(xiàn)這一根本利益，是公共決策的根本問(wèn)題。傳統(tǒng)政治學(xué)理論認(rèn)為，政府是社會(huì)利益的代表，其決策行為的價(jià)值取向應(yīng)當(dāng)是社會(huì)公共利益，即公共決策行為的出發(fā)點(diǎn)和歸宿應(yīng)當(dāng)是社會(huì)公共利益最大化的實(shí)現(xiàn)。因?yàn)?，“建立在社?huì)契約基礎(chǔ)上的國(guó)家及其政府是一種‘公共人格’，主權(quán)的一切行為，必須是真正屬于‘公意’的行為”；“國(guó)家的本質(zhì)是支持和實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義，國(guó)家的目的是為了實(shí)現(xiàn)‘善’和社會(huì)的和諧”。這一系列觀點(diǎn)奠定了當(dāng)代主流的公共行政理論基礎(chǔ)，于是，實(shí)現(xiàn)公共利益也成為政府公共決策的主流價(jià)值體現(xiàn)，由此，“政府的任務(wù)是服務(wù)和增進(jìn)公共利益”。但問(wèn)題是，政府是否真正意義上能夠代表公共利益？西方的團(tuán)體主義理論則有不同的觀點(diǎn)，該理論認(rèn)為傳統(tǒng)的管理科學(xué)更多地從理性角度看待公共決策行為，而忽視了決策過(guò)程中各種非理性因素。因?yàn)樵谥T多管理實(shí)踐中，公共決策并不是決策者理性行為選擇的過(guò)程，而是一個(gè)政治過(guò)程，是各個(gè)利益集團(tuán)相互沖突和相互爭(zhēng)斗的過(guò)程，尤其是政府也有自身的特殊利益，也會(huì)追逐自身利益的最大化。休謨就曾表示：“政府是由帶有一切人類弱點(diǎn)的人所組成?！闭材匪埂げ伎材弦苍赋觯罢賳T同樣在謀求自身利益的最大化，盡管他們具有反映公眾利益的愿望，但這不過(guò)是他們所具有的眾多愿望之一罷了”。所以，“要設(shè)計(jì)出能夠制約掌權(quán)者的權(quán)力和行使權(quán)力行為的憲法和法律條款，就一定要把掌權(quán)者也視為自身利益最大化的追求者?！?/p>

政府的“自身利益”沖突實(shí)際上可以用共同體利益加以解釋。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)利益分化的必然結(jié)果，并由此形成不同的利益主體。在這樣的背景下，如何保持政府的超越性和公正性，就成為一個(gè)至關(guān)重要的問(wèn)題。而在現(xiàn)實(shí)中我們可以看到，政府部門利益的形成，正在成為瓦解政府超越性和公正性的一個(gè)重要力量。在許多地方，部門利益甚至成為滋生腐敗的溫床。正如公共政策研究學(xué)者楊鵬指出的，我們現(xiàn)在的一些地方政府，可以用“一袋土豆”來(lái)形容，即看起來(lái)是一個(gè)政府，實(shí)際上里面是一個(gè)一個(gè)的“土豆”。每個(gè)“土豆”都是一個(gè)利益板塊，而每個(gè)利益板塊都跟社會(huì)的各種利益交織在一起。在這種情況下，我們所司空見慣的經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的失序、改革措施的走樣變形甚至非法行政和腐敗，都將是不可避免的。據(jù)相關(guān)分析，河南平墳事件的背后不乏政治利益的驅(qū)動(dòng)，有學(xué)者評(píng)論“河南平墳運(yùn)動(dòng)之所以進(jìn)展迅猛神速，完全出于地方政府的土地饑渴?！?011年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布支持河南省加快建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的指導(dǎo)意見，允許河南探索開展“人地掛鉤”政策試點(diǎn)。所以，對(duì)于周口市的“平墳”事件，外界普遍認(rèn)為，并不是為了復(fù)耕，而是以增加用地的方式，利用我國(guó)土地管理規(guī)定中的“增減掛鉤”條例，將增加的耕地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地。對(duì)此，2012年10月8日，周口市委、市政府的“兩辦”出臺(tái)了“關(guān)于健全殯葬改革的長(zhǎng)效機(jī)制”的意見，其中第四項(xiàng)特別指出“國(guó)土部門要依照土地管理法規(guī)，建立工業(yè)用地指標(biāo)與平墳復(fù)耕掛鉤制度?！卑凑照?，周口市可快速“置換”出3萬(wàn)多畝建設(shè)用地。同樣，安徽安慶強(qiáng)力推行火葬其背后真實(shí)的動(dòng)因又是什么呢？1994年和2006年安慶均試圖推行殯葬改革，但都因各種原因流產(chǎn)。雖然村民們普遍對(duì)殯葬改革感到突然，但多名安慶市的公務(wù)員表示，因?yàn)?013年祭祀引發(fā)山火的事件，他們對(duì)此有心理準(zhǔn)備。2013年年底，村民祭祀引發(fā)山林多處火災(zāi)，安慶市為此追究了20多名官員責(zé)任，林業(yè)局局長(zhǎng)引咎辭職。安慶民政局官員表示，森林火災(zāi)一定意義上是這次推行殯葬改革最直接的原因?；馂?zāi)造成的損失雖然不大，卻對(duì)地方政界造成了很大影響，市里的中層干部不少被免職，而新來(lái)的大領(lǐng)導(dǎo)（市委書記）又要靠這個(gè)事情立威?？梢哉f(shuō)，殯葬改革是整肅干部隊(duì)伍之后的首次出征。從三月末下發(fā)文件，到截止日期6月1日，留給這些農(nóng)村老人接受火葬的時(shí)間，僅有兩個(gè)多月。而自殺的老人們，則用生命做出了回應(yīng)。

為了最大限度上避免政府的自身利益與民眾的公共利益相沖突，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府對(duì)于新時(shí)期的政府公共決策機(jī)制建設(shè)提出了更高要求，一方面現(xiàn)代公共決策機(jī)制必須能夠保障決策結(jié)果的正義，即“所有的社會(huì)基本善——自由和機(jī)會(huì)、收入和財(cái)富及自尊的基礎(chǔ)——都應(yīng)被平等地分配”。為了保障決策結(jié)果的正義性，公共決策機(jī)制需要具備足夠能力化解利益沖突，并均衡各種利益關(guān)系，包括對(duì)政府自身利益的超越，這就需要決策機(jī)制能夠具備吸納各階層民眾利益訴求的能力和克服決策者自身利益膨脹的能力；另一方面，現(xiàn)代公共決策機(jī)制必須能夠保障決策過(guò)程的正義。即社會(huì)民眾不同的甚至相互對(duì)立的價(jià)值訴求均可在決策過(guò)程中獲得充分表達(dá)、展示。達(dá)爾說(shuō)，“每個(gè)公民都應(yīng)當(dāng)具有充分的、平等的機(jī)會(huì)來(lái)發(fā)現(xiàn)和論證對(duì)有待決定之問(wèn)題的可能最好地服務(wù)于公民利益的選擇……因?yàn)楣竦闹T善或利益要求關(guān)注公共的諸善或利益，所以公民應(yīng)當(dāng)有機(jī)會(huì)去獲得對(duì)于這些問(wèn)題的理解?！本统绦蚨?，決策是否合乎正義的要求，取決于公民是否擁有參與決定決策的權(quán)利，他們的意見能否得到政府與其他公民的聆聽，他們的合理要求是否得到正當(dāng)?shù)谋磉_(dá)并被程序所吸收。與此同時(shí)，在公共決策的內(nèi)容上，還要保證政策議題符合國(guó)家法律規(guī)定，屬于法律規(guī)制的范圍，遵從社會(huì)公序良俗的規(guī)定，使社會(huì)運(yùn)行有法可依。在周口平墳事件中，雖然周口的平墳運(yùn)動(dòng)配套出臺(tái)規(guī)定每具遺體600元的火化費(fèi)用由財(cái)政承擔(dān)，免費(fèi)提供骨灰盒以及遺體接送等服務(wù)；全市規(guī)劃建設(shè)3130座農(nóng)村公益性公墓，體現(xiàn)了決策者對(duì)于決策對(duì)象即鄉(xiāng)土傳統(tǒng)給予了一定的補(bǔ)償和后續(xù)保障。但一具尸體進(jìn)入公墓的成本在3000多元，相較補(bǔ)償，這無(wú)疑增加了公眾負(fù)擔(dān)，同時(shí)公墓選址也有保護(hù)某些墳頭的意味、公墓建設(shè)者和收益者不清等問(wèn)題；同樣，在安慶火化事件中，政府有關(guān)部門在殯葬改革前有沒(méi)有做好充分的調(diào)研，有否考慮到改革所帶來(lái)的各方面的負(fù)面隱患？在有著濃厚土葬風(fēng)俗的山野村落，用短短一兩個(gè)月的時(shí)間強(qiáng)行推進(jìn)火化是否顯得太過(guò)倉(cāng)促？而且在許多老人心目中，棺木即代表著后半輩子最重要的“財(cái)產(chǎn)”，強(qiáng)制收繳棺木令又如何讓他們?cè)谛睦砩系靡园矊?？我們注意到，?duì)殯葬改革大政，安慶當(dāng)?shù)孛癖姡ǜ啐g老人，幾乎都是理解和支持的。他們所不能接受的，只是地方政府推進(jìn)這項(xiàng)改革的方式方法，特別是其疾風(fēng)驟雨般的時(shí)間表，以及不加區(qū)分的一刀切。顯然，無(wú)論是河南的平墳事件還是安慶的火化事件，都反映出公共決策的目標(biāo)在推行運(yùn)作中已經(jīng)偏離公共利益的導(dǎo)向，這在一定程度上亦是政府公共決策實(shí)踐中“決策部門化、利益化”以及“公共性弱化，社會(huì)公正缺失”的縮影。

三、從吸納到均衡：構(gòu)建基層社會(huì)治理中公共決策的利益整合機(jī)制

評(píng)判一個(gè)社會(huì)穩(wěn)定與否，不是看有沒(méi)有社會(huì)矛盾或利益沖突，而是看這個(gè)社會(huì)是否具備一個(gè)完善的社會(huì)機(jī)制將矛盾和沖突控制在“有序”范圍內(nèi)。為此，必須不斷優(yōu)化公共決策的利益協(xié)調(diào)與整合機(jī)制，加速推進(jìn)公共決策機(jī)制的科學(xué)化、民主化進(jìn)程。阿爾蒙德認(rèn)為，“各個(gè)集團(tuán)或個(gè)人提出一項(xiàng)政治要求時(shí)，政治過(guò)程便開始了?！边@種提出要求的過(guò)程，可以稱之為利益表達(dá)。利益表達(dá)可以由多個(gè)主體以不同的方式進(jìn)行，每個(gè)主體都面臨來(lái)自其他主體的競(jìng)爭(zhēng)，其要求成功與否，取決于利益綜合、政策制定、執(zhí)行和終結(jié)的整個(gè)過(guò)程。在利益表達(dá)的基礎(chǔ)上，公共決策主體還要以一定的方式在利益取向、利益標(biāo)準(zhǔn)、利益解釋等方面進(jìn)行整合，“各種利益要求得到大量政治資源的支持，就轉(zhuǎn)變成重大的政策選擇……要使各種利益要求成為真正的政策選擇，必須得到一種政治體系中能夠起決定作用的資源的充分支持?！痹诠矝Q策領(lǐng)域，利益整合是政府為實(shí)現(xiàn)公共利益，對(duì)社會(huì)不同利益主體的利益訴求進(jìn)行確認(rèn)、選擇和綜合的功能，是公共決策有效化解利益沖突、增進(jìn)公共利益的基本途徑。

（一）吸納：暢通利益表達(dá)機(jī)制

既有公共決策體制的利益表達(dá)渠道，已越來(lái)越難以適應(yīng)當(dāng)前多元社會(huì)各個(gè)階層的利益訴求。人民代表大會(huì)和政治協(xié)商會(huì)議在利益代表廣泛性、議程和議題設(shè)置等方面仍存在很大局限，缺少對(duì)政府決策的實(shí)質(zhì)性創(chuàng)議和審議。信訪、領(lǐng)導(dǎo)接待、市民熱線等常規(guī)性利益表達(dá)渠道，作為社會(huì)成員利益訴求表達(dá)的正式路徑，其功能定位和制度容量都無(wú)法與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型下多元化的利益訴求類型和急劇擴(kuò)張的訴求數(shù)量相適應(yīng)。從政治學(xué)視角，“利益的分化過(guò)程也是一個(gè)利益聚合的過(guò)程，這個(gè)聚合過(guò)程便是各種利益集團(tuán)的形成?！鄙鐣?huì)結(jié)構(gòu)的分化和利益的多元化，使各利益群體對(duì)各自利益的關(guān)切程度越來(lái)越高，利益訴求的愿望也越來(lái)越強(qiáng)烈，這就需要政府一方面不斷創(chuàng)新執(zhí)政理念、推行陽(yáng)光決策，通過(guò)各種公開方式收集民意，擴(kuò)大公眾的知情權(quán)與參與權(quán)，增加公共決策的透明度，讓各種利益群體的代表都能有機(jī)會(huì)表達(dá)各自的利益訴求，都能以平等的方式參與到?jīng)Q策過(guò)程；另一方面要求政府加快制定合理公正的利益博弈規(guī)則，從而消除強(qiáng)勢(shì)利益群體對(duì)政府決策的消極影響，使其通過(guò)規(guī)范的、程序化的軌道來(lái)表達(dá)，同時(shí)使弱勢(shì)群體能有暢順的利益表達(dá)機(jī)制，從而有影響公共決策的權(quán)力和機(jī)會(huì)，這樣才能在公共決策中使利益博弈與整合實(shí)現(xiàn)公平，達(dá)至公共利益的最優(yōu)化。黨的“十八大”報(bào)告中再次重申要“把政治協(xié)商納入決策程序”，為此需要從完善代表構(gòu)成與選舉程序、加強(qiáng)協(xié)商的深度、廣度以及決策影響力等各個(gè)方面進(jìn)行改革。近年來(lái)，浙江溫嶺市實(shí)施的“民主懇談”式政策協(xié)商、杭州市實(shí)施的“開放式?jīng)Q策”實(shí)踐等，都體現(xiàn)了對(duì)決策科學(xué)化與公眾參與進(jìn)行協(xié)調(diào)的努力。中央層面的制度變革與地方層面的實(shí)踐創(chuàng)新相結(jié)合，加以法治化建設(shè)的保障，我國(guó)決策科學(xué)化與民主化的進(jìn)程將得以更為有效地推進(jìn)。

（二）監(jiān)管：健全利益約束機(jī)制

權(quán)力制約是防范與化解公共決策過(guò)程利益沖突的根本保障。從權(quán)力本質(zhì)屬性出發(fā)將權(quán)力分解并形成制約的制度安排，不僅適用于國(guó)家職能機(jī)構(gòu)權(quán)力配置，而且適用于決策權(quán)的制約監(jiān)督。絕對(duì)的權(quán)力產(chǎn)生絕對(duì)的腐敗。權(quán)力是利益分配的基礎(chǔ)，公共權(quán)力一旦失控，就必然會(huì)產(chǎn)生異化。為保證公共權(quán)力真正服務(wù)于公共利益，就必須健全權(quán)力制約機(jī)制，使公共權(quán)力的行使在制度規(guī)定的框架內(nèi)進(jìn)行。黨的十八大報(bào)告指出，要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國(guó)家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力。為此，必須一方面通過(guò)建規(guī)立制，確立監(jiān)督的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，明確監(jiān)督主體的職責(zé)范圍；另一方面全程監(jiān)督?jīng)Q策系統(tǒng)的運(yùn)行，及時(shí)向決策主體反饋信息，督促其采取必要行動(dòng)，控制決策運(yùn)行，防止決策主體為謀取私利的不作為和過(guò)度作為。同時(shí)，建立健全決策問(wèn)責(zé)和糾錯(cuò)機(jī)制，凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，凡是損害群眾利益的做法都要堅(jiān)決防止和糾正。哈耶克曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，“如果因創(chuàng)建共同的事業(yè)而課多人以責(zé)任，同時(shí)卻不要求他們承擔(dān)采取一項(xiàng)共同同意的行動(dòng)的義務(wù)，那么通常就會(huì)產(chǎn)生這樣的結(jié)果，即任何人都不會(huì)真正承擔(dān)這種責(zé)任?！睂?duì)于公共決策的實(shí)踐，決策問(wèn)責(zé)在一定意義上提供了一種對(duì)決策權(quán)的持續(xù)監(jiān)督及事后補(bǔ)救的方案，可以通過(guò)決策結(jié)果問(wèn)責(zé)、決策程序問(wèn)責(zé)，促使作為被委托人的決策者妥善運(yùn)用公共權(quán)力為公共利益服務(wù)。

（三）引導(dǎo)：構(gòu)建利益導(dǎo)向機(jī)制

公共決策具有利益導(dǎo)向功能，必須對(duì)民眾的利益要求加以正確的引導(dǎo)。也就是說(shuō)，公共決策必須通過(guò)其產(chǎn)品的提供，告訴人民什么樣的利益要求是合理的，什么樣的利益要求是可以滿足的；同時(shí)，還要使人們認(rèn)識(shí)到合理的、可以滿足的利益要求才能變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。公共決策在協(xié)調(diào)社會(huì)利益關(guān)系時(shí)，必然要抑制社會(huì)成員不合理、無(wú)法實(shí)現(xiàn)的利益要求，滿足大部分社會(huì)成員合理的、可以實(shí)現(xiàn)的利益要求。使不同社會(huì)群體利益之間相互補(bǔ)償、相互促進(jìn)，合理流動(dòng)，協(xié)調(diào)發(fā)展。公共決策就是通過(guò)利益調(diào)控來(lái)調(diào)整社會(huì)的利益結(jié)構(gòu)，抑制、轉(zhuǎn)化那些不合理、無(wú)法實(shí)現(xiàn)的利益要求，鼓勵(lì)和保護(hù)那些合理的、可以實(shí)現(xiàn)的利益要求，促進(jìn)社會(huì)利益結(jié)構(gòu)的合理化。在矛盾多發(fā)的轉(zhuǎn)型期中，要善于運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多種手段來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益的表達(dá)和協(xié)商對(duì)話，以協(xié)調(diào)各個(gè)相關(guān)利益主體的特殊利益和價(jià)值觀念，公平分配社會(huì)利益和配置社會(huì)資源。更加注重對(duì)社會(huì)輿論的引導(dǎo)，整合社會(huì)利益的價(jià)值觀，以引導(dǎo)社會(huì)利益整合的方向和行為。在政府施政過(guò)程中，應(yīng)盡量實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)取向的公開，尤其要強(qiáng)調(diào)樹立公平處理社會(huì)利益的核心價(jià)值觀，爭(zhēng)取更大范圍的民眾理解和支持。充分發(fā)揮公共行政與政府的公共政策對(duì)社會(huì)利益的整合功能，建立一個(gè)開放性的、社會(huì)化的公共政策議程，擴(kuò)大決策的社會(huì)參與，實(shí)現(xiàn)決策的民主化和科學(xué)化，建立政府處理社會(huì)利益并與社會(huì)良性互動(dòng)的新模式。進(jìn)一步推動(dòng)社區(qū)、企業(yè)相關(guān)中介組織建設(shè)，健全基層矛盾調(diào)節(jié)體系，健全社會(huì)協(xié)商對(duì)話機(jī)制，發(fā)揮他們反映訴求、規(guī)范行為、利益整合的作用。

（四）均衡：完善利益協(xié)調(diào)機(jī)制

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政府改革的深化，公共決策的主體日趨多元、利益關(guān)系更加復(fù)雜，政府的地位和權(quán)威日益受到挑戰(zhàn)，這些變化加劇了公共決策的利益沖突，也給政府對(duì)利益沖突的調(diào)控與整合提出了更高的要求。由此，如何堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，創(chuàng)新社會(huì)治理方式，協(xié)調(diào)公共決策中紛繁復(fù)雜的社會(huì)利益關(guān)系和多元利益沖突，促進(jìn)社會(huì)安定有序發(fā)展，對(duì)于執(zhí)政黨來(lái)說(shuō)，確實(shí)是一個(gè)新的歷史考驗(yàn)。迪爾凱姆認(rèn)為，由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型，社會(huì)面臨解組的危險(xiǎn)，因?yàn)閭鹘y(tǒng)社會(huì)是由具有共同意識(shí)信念的同質(zhì)性的人們所組成的，而現(xiàn)代社會(huì)是缺乏共同信念的異質(zhì)性的人們所構(gòu)成的，因而社會(huì)整體易蛻變成個(gè)體相互分裂的原子式堆集狀態(tài)。當(dāng)前諸多社會(huì)矛盾產(chǎn)生的重要原因之一在于國(guó)家與社會(huì)之間缺乏一種利益整合機(jī)制，公共政策與社會(huì)成員多元化的利益訴求之間存在一定的沖突。從近些年來(lái)頻發(fā)的公共決策沖突來(lái)看，由于政府面對(duì)的是完全松散、缺乏組織化的大量個(gè)體，缺少可以有效溝通對(duì)話的組織，使社會(huì)沖突正逐步呈現(xiàn)高頻率發(fā)作、影響面廣、烈度大等諸多特點(diǎn)。而現(xiàn)代社會(huì)組織，作為重要的第三方力量，一方面把分散的個(gè)人組織起來(lái)，通過(guò)秩序化的組織方式向政府反饋民情、民意、民智，發(fā)揮著整合群眾利益訴求、暢通利益表達(dá)渠道的重要作用；另一方面，則是通過(guò)制度化的組織生活對(duì)其成員進(jìn)行有效整合，將其組織成員的日?；顒?dòng)由無(wú)序狀態(tài)變?yōu)橛行驙顟B(tài)，通過(guò)向民眾解釋政府制定政策的依據(jù)、過(guò)程、目的等，增加民眾對(duì)公共政策的認(rèn)同度，由此能夠增進(jìn)公民與政府之間關(guān)系的溝通與了解，使公共機(jī)構(gòu)的有關(guān)決策得以疏通、認(rèn)同，因此可以有效地從源頭上預(yù)防、減少社會(huì)矛盾的產(chǎn)生，增進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。十八屆三中全會(huì)提出“激發(fā)社會(huì)組織活力。正確處理政府和社會(huì)關(guān)系，加快實(shí)施政社分開，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用。適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)。支持和發(fā)展志愿服務(wù)組織”。由此，在現(xiàn)代社會(huì)，要消解公共決策中的諸多矛盾和沖突、實(shí)現(xiàn)社會(huì)整合，必須充分發(fā)揮第三部門作為準(zhǔn)公共決策主體參與決策進(jìn)程，從而最大限度體現(xiàn)公共決策的公益性質(zhì)；同時(shí)通過(guò)各類社會(huì)組織建立不同階層、群體理性的利益表達(dá)與整合機(jī)制，將社會(huì)矛盾的解決納入理性有序的軌道，確保社會(huì)長(zhǎng)治久安。

四、結(jié)語(yǔ)

習(xí)近平在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上的講話提出，“我們要隨時(shí)隨刻傾聽人民呼聲、回應(yīng)人民期待，保證人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利，維護(hù)社會(huì)公平正義，在學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居上持續(xù)取得新進(jìn)展，不斷實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益，使發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展的基礎(chǔ)上，朝著共同富裕方向穩(wěn)步前進(jìn)?！敝袊?guó)的改革開放已逾30個(gè)年頭。經(jīng)過(guò)這30多年的努力，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本制度框架已初步形成。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)力的同時(shí)也提出了一系列新的問(wèn)題與挑戰(zhàn)，對(duì)于這些問(wèn)題特別是政府公共決策進(jìn)程中所出現(xiàn)的利益沖突與矛盾，力圖用基于舊的體制邏輯形成的“穩(wěn)定壓倒一切”的思維來(lái)面對(duì)，只能誤入歧途。我們現(xiàn)在需要做的，是超越穩(wěn)定，重建秩序。而這種新秩序的核心要義即在于與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的利益均衡機(jī)制，改變目前社會(huì)中利益關(guān)系嚴(yán)重失衡的局面，并為社會(huì)不滿情緒的宣泄提供制度化的路徑。

西方學(xué)者認(rèn)為，“在多頭政制下，由于有更多的通暢的表達(dá)渠道，政治體系有較大的彈性，因此盡管政治沖突會(huì)頻繁發(fā)生，但相對(duì)平和，激烈程度相對(duì)較低。而在非多頭政制中，公開的政治沖突可能很少發(fā)生，但政治沖突會(huì)更加激烈，來(lái)勢(shì)會(huì)更加兇猛，久遭壓抑的政治不滿一旦爆發(fā)出來(lái)，足以將政治制度摧毀”?，F(xiàn)代國(guó)家的一個(gè)重要職責(zé)就是協(xié)調(diào)不同利益集團(tuán)的利益關(guān)系和利益矛盾，所以國(guó)家在面對(duì)社會(huì)中的各種利益和不同利益群體的時(shí)候，要有相當(dāng)?shù)某叫浴Ｓ纱?，公共?quán)力主體在公共決策中必須不斷關(guān)注和滿足最廣大人民群體的切身需要，找準(zhǔn)人民利益與社會(huì)利益、國(guó)家利益的合理契合點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益與公共利益、國(guó)家利益的動(dòng)態(tài)平衡。當(dāng)前，人民群眾在物質(zhì)生活條件不斷得到改善的同時(shí)，民主法治意識(shí)、政治參與意識(shí)、權(quán)利義務(wù)意識(shí)也得以普遍增強(qiáng)，對(duì)于社會(huì)公平正義的追求越來(lái)越強(qiáng)烈。只有以有限政府、法治程序、均衡機(jī)制等長(zhǎng)效性的制度建設(shè)來(lái)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活新秩序的形成、為社會(huì)的長(zhǎng)治久安奠定基礎(chǔ)，通過(guò)民主、科學(xué)和公正的公共決策體系來(lái)協(xié)調(diào)各種利益沖突、化解社會(huì)矛盾、維護(hù)公平正義，才能從根本上做到最大限度增加和諧因素，增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力，提高社會(huì)治理水平，從而在真正意義上維護(hù)最廣大人民根本利益，確保社會(huì)安定有序。

注釋：

①河南周口推行“平墳復(fù)耕”已平墳200多萬(wàn)座.新華網(wǎng)，2012-11-3.

②周口“平墳復(fù)墳”的教訓(xùn):成一塊燙手山芋.北青網(wǎng)，2013-2-21.

③安慶強(qiáng)制火化多名老人自盡身亡令人心寒.南都網(wǎng)，2014-5-25.

④張永生，申志民.安徽安慶多地砸棺推火葬6名老人因無(wú)法接受自殺.新京報(bào)，2014-5-28.

⑤中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定.人民出版社，2013.

⑥張國(guó)慶.現(xiàn)代公共政策導(dǎo)論.北京大學(xué)出版社，1997:357.

⑦黃子建.公共決策利益博弈與和諧社會(huì)利益格局.求索，2008（8）.

⑧馬克思恩格斯全集 （第3卷）.人民出版社，1971:82.

⑨中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定.人民網(wǎng)，2014-10-29.

⑩中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定.人民出版社，2006（3）.

（責(zé)任編輯：盧小文）

【中圖分類號(hào)】D630

doi:10.3969/j.issn.1674-7178.2016.03.008

作者簡(jiǎn)介：劉中起，復(fù)旦大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院博士后，上海市委黨校社會(huì)學(xué)教研部教授，主要從事基層治理與社會(huì)問(wèn)題研究。

【基金項(xiàng)目】國(guó)家社科基金項(xiàng)目“集體行動(dòng)的內(nèi)在認(rèn)同機(jī)制及其消解策略研究”（項(xiàng)目編號(hào)：13BSH031）、中國(guó)博士后科學(xué)基金第58批面上資助項(xiàng)目階段性成果。

Interest Conflict of Public Discussion-making in Grass-root Social Governance and Its Integration Mechanism: A Case Study of Funeral Reform

Liu Zhongqi

Abstract:In a period with rising social contradictions and pushed by the wave of scientization， democratization and informatization， the general public increasingly demand more democracy for a scientific and just decision-making process because of its immense interests involved. It therefore explains the doubts and controversies faced by funeral reform proposals put forward in Zhoukou， Henan Province and Anqing， Anhui Province. We should reflect through these two case studies the commonly seen interest conflicts of public discussion-making in grass-root social governance.

Keywords:public discussion-making； interest conflict； interest integration