◎ 曹宗平 汪田姣

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對于粵東西北地區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的深入思考

◎ 曹宗平 汪田姣

摘 要：珠三角與粵東西北地區(qū)之間的巨大差距是廣東省實(shí)現(xiàn)“三個定位”和“兩個率先”目標(biāo)的最大挑戰(zhàn)。自2013年7月正式啟動進(jìn)一步促進(jìn)粵東西北地區(qū)振興發(fā)展戰(zhàn)略以來，作為重要抓手之一的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略取得了顯著成效，但同時也顯現(xiàn)出諸多問題。其原因有些是源于認(rèn)識上的偏差，有些則是實(shí)際工作中的失誤，由此而衍生出的后續(xù)問題嚴(yán)重束縛了轄區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)工作的順利開展，進(jìn)而影響到促進(jìn)省域內(nèi)各地適度均衡協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的整體推進(jìn)。本文試圖對進(jìn)一步促進(jìn)粵東西北地區(qū)振興發(fā)展中新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略存在的問題展開系統(tǒng)研究，探索并剖析引發(fā)相關(guān)問題的深層原因，最后提出針對性的對策建議。

關(guān)鍵詞：粵東西北地區(qū) 新型城鎮(zhèn)化 發(fā)展戰(zhàn)略 深入思考

一、引言

受益于先行先試的政策優(yōu)勢、毗鄰港澳的區(qū)位優(yōu)勢以及積淀深厚的商業(yè)文化優(yōu)勢，廣東省GDP總量連續(xù)27年居全國首位，城鎮(zhèn)化水平也一直位于前列，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體態(tài)勢良好。2015年全省城鎮(zhèn)化率達(dá)到68.71%，比全國均值高出12.61個百分點(diǎn)；全省地區(qū)間發(fā)展差異系數(shù)降至0.66，趨近于全國均值；GDP增速比全國高1.1個百分點(diǎn)；第三產(chǎn)業(yè)比重高達(dá)50.8%。在全球經(jīng)濟(jì)低迷和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行的大背景下，廣東省為全國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增速和優(yōu)化結(jié)構(gòu)提供了兩個重要支撐。然而，這份表面光鮮答卷也難掩區(qū)域內(nèi)地區(qū)間發(fā)展水平失衡的尷尬。

由于資源稟賦豐歉程度差異、地理位置不同和政策推進(jìn)的時序先后，廣東省區(qū)域發(fā)展嚴(yán)重失衡現(xiàn)象亦十分明顯。同時，在市場法則自發(fā)作用下，省域內(nèi)地區(qū)間發(fā)展的失衡性呈現(xiàn)出逐步擴(kuò)大態(tài)勢，到了不得不進(jìn)行適當(dāng)政府干預(yù)的關(guān)鍵時間節(jié)點(diǎn)，以便縮小和消弭地區(qū)間的巨大差距。盡管自2013年7月起開始全方位啟動進(jìn)一步促進(jìn)粵東西北地區(qū)振興發(fā)展戰(zhàn)略，并把轄區(qū)中心城區(qū)擴(kuò)容提質(zhì)作為三大抓手之一，但是由于各種原因，該項(xiàng)工作的推進(jìn)并不順利，績效也不如人意，存在諸多認(rèn)識上與操作上的盲區(qū)與失誤，亟待認(rèn)真研判與及時糾偏。

截至2012年底，粵東西北地區(qū)的面積和人口分別占全省總量的70%和50%，但其GDP總量僅占全省的約20%，轄區(qū)12地市的人均GDP全部低于全國平均水平，最低的粵北地區(qū)只有全國平均水平的61%。在城鎮(zhèn)化水平方面，除粵東地區(qū)略高于全國平均水平外，粵西和粵北地區(qū)城鎮(zhèn)化率均低于全國平均水平。難怪當(dāng)年廣東省的某位主政者曾感嘆道：“當(dāng)今中國最富的地方在廣東，中國最窮的地方也在廣東”。

正是基于珠三角與粵東西北地區(qū)之間存在著巨大發(fā)展差距，且這種差距還呈現(xiàn)出一定程度的擴(kuò)大之勢，2013年7月廣東省政府決定舉全省之力進(jìn)一步促進(jìn)粵東西北地區(qū)振興發(fā)展，主要目的就在于縮小區(qū)域差距、實(shí)現(xiàn)省域內(nèi)各地區(qū)適度均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。把新型城鎮(zhèn)化、基礎(chǔ)設(shè)施和轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)作為進(jìn)一步促進(jìn)粵東西北地區(qū)振興發(fā)展戰(zhàn)略推進(jìn)的三大抓手，可以說準(zhǔn)確把脈了該項(xiàng)工作的核心環(huán)節(jié)，必然有助于該戰(zhàn)略快速穩(wěn)妥推進(jìn)。事實(shí)上，該戰(zhàn)略在推行的兩年多時間里已經(jīng)取得了初步成效。截至2015年末，受各項(xiàng)利好政策疊加效應(yīng)影響，珠三角和粵東西北地區(qū)的城鎮(zhèn)化率分別為84.59%、59.93%、42.01%和47.17%，比2014年分別上升0.47、0.38、0.98和0.80個百分點(diǎn)［1］。顯然，粵西和粵北地區(qū)城鎮(zhèn)化率的增速均超過珠三角地區(qū)。然而，由于種種主客觀原因，在粵東西北地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中也出現(xiàn)了一些始料未及的新問題，亟需提前采取措施加以積極應(yīng)對，力圖把可能存在或引致的負(fù)面影響控制在最低限度。

二、粵東西北地區(qū)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略定位及實(shí)施中存在的主要問題

把新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略作為進(jìn)一步促進(jìn)粵東西北地區(qū)振興發(fā)展的重要抓手之一，定位非常準(zhǔn)確，該戰(zhàn)略在兩年多的實(shí)施過程也取得了豐碩成果，粵東西北地區(qū)城鎮(zhèn)化水平都得到較快提升，但同時也暴露出了一些問題。

（一）單純倚重12個地級中心城市的發(fā)展，沒有給予數(shù)量更多、影響面更廣的縣城和有實(shí)力中心鎮(zhèn)足夠的重視。

依照《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)粵東西北地區(qū)振興發(fā)展的決定》（以下簡稱《決定》）及相關(guān)文件，促進(jìn)粵東西北地區(qū)進(jìn)一步振興發(fā)展過程中將把更多的優(yōu)惠政策給予轄區(qū)內(nèi)12個地級中心城市，這對于短期內(nèi)培植區(qū)域次級增長極固然非常重要，但此時面臨一個難以回避的問題，即在我國政府長期主導(dǎo)城鎮(zhèn)化發(fā)展的慣性作用下，有限的優(yōu)質(zhì)資源將會更多地截留在地級中心城市，縣城及有發(fā)展?jié)摿Φ闹行逆?zhèn)能夠獲得外部扶持性資源則少之又少。在資本逐利性本能和自由流動的作用下，轄區(qū)內(nèi)的縣城及中心鎮(zhèn)原本十分稀缺的優(yōu)質(zhì)資源（包括優(yōu)質(zhì)物質(zhì)資本和人力資本）必然加速向地級中心城市聚集，這樣便形成了“外源資源被動截留、內(nèi)源資源主動回流”的困局，就從根本上掏空了縣城和中心鎮(zhèn)的核心資源，擠占其發(fā)展空間和機(jī)遇，必然惡化了這兩類城鎮(zhèn)的發(fā)展環(huán)境。

廣東省的3個國家級貧困縣和25個省級貧困縣中的20個均位于粵東西北地區(qū)，可見，促進(jìn)粵東西北進(jìn)一步振興發(fā)展的關(guān)鍵點(diǎn)在于盡快促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的大發(fā)展，縣城和有潛力的中心鎮(zhèn)作為縣域內(nèi)一級和次級增長極理應(yīng)成為建設(shè)的重點(diǎn)。然而，《決定》把更多的優(yōu)惠政策和更多的優(yōu)質(zhì)資源向地級中心城市傾斜，顯然沒有找準(zhǔn)縮小差距、協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的著力點(diǎn)。如果沿襲既定的發(fā)展戰(zhàn)略，即使按照原來的時間節(jié)點(diǎn)完成了各項(xiàng)階段性任務(wù)，到那時從總量上看，粵東西北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的確成績顯著，但是，12個地級市和新區(qū)的強(qiáng)大經(jīng)濟(jì)實(shí)力必然會掩蓋轄區(qū)內(nèi)許多貧困縣的事實(shí)性貧困，許多貧困縣的居民可能會面臨“被小康”“被平均”的尷尬。因此，目前的發(fā)展模式無非是把省域內(nèi)地級市間的差距演變成縣區(qū)間的差距，這樣的表面均衡協(xié)調(diào)發(fā)展的實(shí)際意義并不大。實(shí)踐中，江蘇省在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中所實(shí)施的“群狼戰(zhàn)術(shù)”很值得借鑒。2015年江蘇省有24個縣市進(jìn)入全國百強(qiáng)縣，數(shù)量居全國之首，地區(qū)分布呈均衡之勢，蘇南、蘇中和蘇北各占9席、8席和7席。相比之下，廣東省作為全國經(jīng)濟(jì)體量最大的省份，占全省面積70%、人口50%的粵東西北地區(qū)竟然無一縣入圍，這一結(jié)果無論從什么維度解釋都說不過去，值得深刻反思。事實(shí)上，江蘇省區(qū)域均衡協(xié)調(diào)發(fā)展的成功恰恰得益于以縣（縣級市）而非地級市的快速均衡發(fā)展為目標(biāo)，而進(jìn)一步促進(jìn)粵東西北地區(qū)振興發(fā)展戰(zhàn)略中新型城鎮(zhèn)化建設(shè)卻仍然堅(jiān)持以地級市的發(fā)展為重心，頗令人費(fèi)解。

（二）過多強(qiáng)調(diào)政府全方位干預(yù)的作用，較少考慮農(nóng)民的意愿和市場的基礎(chǔ)性作用。

縱觀世界各國城市化歷程，不難發(fā)現(xiàn)，城鎮(zhèn)化的誕生及發(fā)展更多地是市場演化集成的自然結(jié)果，政府干預(yù)僅僅是出于階段性目標(biāo)的需要，最終必然要回歸到市場調(diào)節(jié)的固有軌道上。面臨省域內(nèi)地區(qū)間巨大差距的現(xiàn)實(shí)困境，廣東省政府舉全省之力，積極實(shí)施進(jìn)一步促進(jìn)粵東西北地區(qū)振興發(fā)展戰(zhàn)略，不過需要指出的是，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展存在一個“適度性”問題。目前的狀況是，受政績考核指標(biāo)導(dǎo)向作用，各級政府官員對于該項(xiàng)工作的推進(jìn)顯得過于積極乃至熱衷，對粵東西北地區(qū)未來階段性的城鎮(zhèn)化水平都有明確的規(guī)定，甚至細(xì)化到每個時間節(jié)點(diǎn)各地必須達(dá)到的城鎮(zhèn)化水平。要知道城鎮(zhèn)化本質(zhì)上是產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)要素向特定空間的自然聚集過程，更多地是依靠市場力量作用，而非人為所能包辦，因?yàn)槌擎?zhèn)化發(fā)展還要受到許多非確定性因素制約。如果提前就對各地城鎮(zhèn)化階段性目標(biāo)作出硬性規(guī)定，并作為對地方官員政績考核的指標(biāo)，那么，一旦受到外在不確定性因素影響而不能按時完成任務(wù)時，地方官員可能面臨兩種選擇：一是唯按時完成任務(wù)為目標(biāo)，趕工期，趕進(jìn)度、到時區(qū)域城鎮(zhèn)化率可能達(dá)標(biāo)了，官員政績考核過關(guān)了，職位也升遷了，但會留下了一大批劣質(zhì)市政工程，現(xiàn)實(shí)中飽受詬病的“水城”“死城”和頻發(fā)的“城市塌陷”便是最好的佐證；二是倘若實(shí)在無法完成任務(wù)，又不甘心政績考核時被淘汰，主政官員常常以滿足轄區(qū)公眾需要為幌子，假借行政之力，強(qiáng)勢介入城鎮(zhèn)規(guī)劃、拆遷、建設(shè)等具體環(huán)節(jié)，工作方式簡單、粗暴，與民爭利，不斷惡化干群關(guān)系，完全有悖于新型城鎮(zhèn)化以人為本的建設(shè)初衷，從而給城鎮(zhèn)未來發(fā)展留下許多難以治愈的后遺癥。再者，現(xiàn)實(shí)中政府的干預(yù)往往缺乏一致性和穩(wěn)定性，常常會因?yàn)檎賳T的職位變動和個人偏好的差異而頻繁調(diào)整相關(guān)政策，從而影響城鎮(zhèn)化發(fā)展的連貫性和持續(xù)性，最終留下諸多“半截子”工程。

粵東西北地區(qū)主推12個地級中心城市發(fā)展，可能更多地是政府一廂情愿，而非轄區(qū)農(nóng)民的本意。無論從大多數(shù)農(nóng)民的收入水平和遷入城鎮(zhèn)工作居住的經(jīng)濟(jì)成本和心理成本，還是從就業(yè)成本和制度成本綜合考察，較之于12個地級中心城市，轄區(qū)內(nèi)53個縣城和數(shù)量更多的中心鎮(zhèn)反而更具有比較優(yōu)勢，更易成為農(nóng)民青睞的轉(zhuǎn)移目的地。更何況因?yàn)橐廊簧钤谑烊巳ψ樱鐣卫沓杀镜偷枚?，這對于構(gòu)建和諧社會非常重要。因此，轄區(qū)內(nèi)縣城和有潛力的中心鎮(zhèn)本來就應(yīng)該成為發(fā)展的重點(diǎn)。遺憾的是，這兩類城鎮(zhèn)的發(fā)展在《決定》中恰恰被忽視了。盡管在《廣東省新型城鎮(zhèn)化“2511”試點(diǎn)方案》中開始嘗試對兩類城鎮(zhèn)的發(fā)展進(jìn)行試點(diǎn)，但效果如何，有待觀察。

毋庸置疑，政府在促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)均衡發(fā)展方面責(zé)無旁貸，但無論如何也不能替代市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。盡管《決定》等系列文件中也一再強(qiáng)調(diào)要重視市場的決定性作用，但總體上看更多地停留在籠統(tǒng)、抽象、概念性的表述中，對于民間資本介入城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域時經(jīng)常碰到的“玻璃門”“彈簧門”和“天花板”問題，依然沒有提供清晰的、操作性強(qiáng)的思路和辦法，這種現(xiàn)象導(dǎo)致民營企業(yè)陷入困惑，無所適從，從而壓抑了民間資本的投資熱情和動力，最終必然延緩了轄區(qū)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

（三）拘泥于省域范圍內(nèi)城鎮(zhèn)體系的構(gòu)建，缺少與周邊省份城鎮(zhèn)化建設(shè)的統(tǒng)籌與聯(lián)動。

梳理進(jìn)一步促進(jìn)粵東西北地區(qū)振興發(fā)展的相關(guān)政策文件發(fā)現(xiàn)，無論是基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)園區(qū)布局，還是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)等諸多方面，都呈現(xiàn)出濃厚的封閉性和內(nèi)向性特征，忽視了與周邊省份的統(tǒng)籌與協(xié)同。就地理區(qū)位而言，韶關(guān)、梅州和湛江更鄰近湖南的郴州、福建的龍巖和廣西的北海；就工業(yè)化進(jìn)程而言，這些地區(qū)與周邊省份相鄰地區(qū)同處于工業(yè)化中期；就城鎮(zhèn)化發(fā)展階段而言，這些地區(qū)與周邊省份相鄰地區(qū)更為接近；就發(fā)展基礎(chǔ)而言，這些地區(qū)與周邊省份相鄰地區(qū)更為相近。同時，這些分屬不同省份的偏遠(yuǎn)地區(qū)發(fā)展中面臨許多共性問題，例如，基礎(chǔ)設(shè)施落后、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、產(chǎn)業(yè)層次低端鎖定、城鎮(zhèn)化水平滯后、城鎮(zhèn)體系殘缺、脫貧致富壓力大、陷入?yún)^(qū)位和發(fā)展的雙重“邊緣化”風(fēng)險，等等。再者，這些相鄰地區(qū)都需要借助或者依托彼此拓展腹地和延伸市場，從而更好地發(fā)揮特定區(qū)域增長極的輻射帶動作用?？梢?，相似的區(qū)位條件、資源稟賦和發(fā)展基礎(chǔ)，為這些地區(qū)開展深度合作提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。唯有各方通力協(xié)作，共同應(yīng)對，才能更快更好地解決諸多共性問題，最終實(shí)現(xiàn)雙贏和多贏。因此，以潮州為中心的粵東城市群、以湛江為中心的粵西沿海城市帶和以韶關(guān)為中心的粵北生態(tài)城的建設(shè)發(fā)展，除了要考慮構(gòu)建省域內(nèi)產(chǎn)業(yè)錯位、功能耦合、結(jié)構(gòu)合理的城鎮(zhèn)體系外，還要考慮如何高效融于相鄰省份的海西經(jīng)濟(jì)區(qū)、北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)和湘贛經(jīng)濟(jì)區(qū)，要考慮在功能定位上如何把潮州、湛江和韶關(guān)的各類城鎮(zhèn)合理嵌入鄰近省份城鎮(zhèn)體系中，使其成為其中一個節(jié)點(diǎn)，從而最大化共享跨區(qū)域城鎮(zhèn)聚集功能和協(xié)同效應(yīng)。

（四）相對孤立地建設(shè)各類園區(qū)與推進(jìn)城鎮(zhèn)化工作，導(dǎo)致大量重復(fù)建設(shè)和土地浪費(fèi)。

盡管在進(jìn)一步促進(jìn)粵東西北地區(qū)振興發(fā)展的各類文件中都明確指出，在該戰(zhàn)略的推進(jìn)過程中各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)都要依托現(xiàn)有城鎮(zhèn)展開，但是在實(shí)踐中往往并非如此。為了盡可能降低征地成本和化解拆遷阻力，也為了盡快啟動園區(qū)建設(shè)和推動相關(guān)引進(jìn)項(xiàng)目落地，粵東西北地區(qū)許多產(chǎn)業(yè)園區(qū)的選址并非依托縣城或有潛力的中心鎮(zhèn)而展開，而是空間布局上選擇了遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)和人口集中村落。短期而言，這種選址模式的確具有投入少、周期短、矛盾小等內(nèi)在的合理性。然而，長期來看，這種選址模式得不償失。首先，盡管這種選址模式促成了園區(qū)較快建設(shè)起來，一些項(xiàng)目也得以落地，但入園企業(yè)尚未開工就可能陷入嚴(yán)峻的“招工難”困境，由于地處偏僻，缺乏配套生活娛樂設(shè)施，對于非常重視精神享受的第二代或第三代農(nóng)民工而言，這些“飛地式”的園區(qū)不具有任何吸引力，他們不愿意進(jìn)入這樣的園區(qū)就業(yè)。其次，為了吸引更多農(nóng)民工進(jìn)入園區(qū)工作，園區(qū)只得另外投入巨資修建基礎(chǔ)設(shè)施和必要生活娛樂項(xiàng)目，既浪費(fèi)了資源，又延誤了發(fā)展時機(jī)。再次，園區(qū)的這種選址模式固然可以降低征地成本，減少拆遷矛盾，但同時引發(fā)了嚴(yán)重的環(huán)境問題，其一是園區(qū)建設(shè)時貪大求快，曾大規(guī)模毀掉草地和林地，破壞了粵東西北地區(qū)原本十分脆弱的生態(tài)環(huán)境，后期修復(fù)成本高昂；其二是園區(qū)運(yùn)行時由于布局上相對遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)和村落，缺少社會關(guān)注度，導(dǎo)致園區(qū)引進(jìn)的一些企業(yè)有意無意地降低環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，其結(jié)果是園區(qū)污染愈演愈烈。最后，園區(qū)選址與轄區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)脫節(jié)，一方面導(dǎo)致園區(qū)因缺乏城鎮(zhèn)的空間依托而出現(xiàn)“招工難”，另一方面導(dǎo)致城鎮(zhèn)因缺乏園區(qū)的產(chǎn)業(yè)支撐而出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)空心化，城鎮(zhèn)的集聚功能長期疲軟，后續(xù)發(fā)展缺乏人氣支撐，城鎮(zhèn)規(guī)模難以擴(kuò)大，城鎮(zhèn)功能難以完善，城鎮(zhèn)化水平難以大幅提升，導(dǎo)致一些新城可能陷入“空城”、“鬼城”的境地。

（五）依然沿襲傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化發(fā)展思路，各地不同程度地存在“五重、五輕”現(xiàn)象。

所謂“五重、五輕”是指重建設(shè)、輕管理，重地上、輕地下，重生產(chǎn)、輕生活，重外觀整齊、輕個性特色，重官方意志、輕民間呼聲。盡管在口號上常常提及要落實(shí)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，堅(jiān)持走以人為本的新型城鎮(zhèn)化之路，但在具體實(shí)踐環(huán)節(jié)中由于缺乏創(chuàng)新的勇氣和能力，表現(xiàn)出對既有城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑的強(qiáng)烈依賴，粵東西北地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)難以跳出傳統(tǒng)思路的窠臼，各地均或多或少地存在“五重、五輕”現(xiàn)象，差別僅在于存在的時間和程度不同而已，由此而導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)新型城鎮(zhèn)的粗放式、雷同式、平面式、加速度發(fā)展，導(dǎo)致城鎮(zhèn)功能殘缺孱弱，管理嚴(yán)重滯后。其結(jié)果至少體現(xiàn)在兩個方面：一是城鎮(zhèn)因缺乏產(chǎn)業(yè)支撐而沒有發(fā)展底氣，二是城鎮(zhèn)因缺乏大量人口遷入而沒有人氣，最終必然制約城鎮(zhèn)自身的良性發(fā)展。

三、促進(jìn)粵東西北地區(qū)進(jìn)一步振興發(fā)展中新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的完善路徑

結(jié)合粵東西北地區(qū)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略制訂及實(shí)施過程中存在的一些紕漏及不足之處，應(yīng)針對性采取措施加以糾正和完善，以便使該戰(zhàn)略在進(jìn)一步促進(jìn)粵東西北地區(qū)振興發(fā)展中發(fā)揮更重要的作用。

（一）重視12個地級中心城市發(fā)展的同時，給予轄區(qū)內(nèi)53個縣城和有潛力中心鎮(zhèn)更多的關(guān)注。

在進(jìn)一步促進(jìn)粵東西北地區(qū)振興發(fā)展戰(zhàn)略推進(jìn)過程中，重視12個地級中心城市發(fā)展固然非常必要，尤其是短期內(nèi)依托這些城市的快速擴(kuò)容提質(zhì)所發(fā)揮出的輻射帶動作用，必然成為轄區(qū)內(nèi)重要的增長極，進(jìn)而拉動轄區(qū)經(jīng)濟(jì)總量較快增加。但是，由于粵東西北地區(qū)占全省總面積達(dá)70%，域內(nèi)各地區(qū)位條件、資源稟賦、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等千差萬別，較短時期內(nèi)單單依靠12個地級中心城市很難輻射帶動分布廣泛、地處偏遠(yuǎn)、基礎(chǔ)薄弱的外圍貧困地區(qū)。因此，有必要學(xué)習(xí)和借鑒江蘇省大力建設(shè)縣城和有實(shí)力的中心鎮(zhèn)、進(jìn)而全面發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)省域內(nèi)貧困地區(qū)較快實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)，重視各類城鎮(zhèn)的齊頭并進(jìn)，形成各類不同層次的增長極，最終推動全省各地均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。對廣東省而言，要對進(jìn)一步促進(jìn)粵東西北地區(qū)振興發(fā)展中新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略進(jìn)行微調(diào)，尤其要加強(qiáng)對域內(nèi)53個縣城和有實(shí)力中心鎮(zhèn)的支持力度，在資金投資、項(xiàng)目布局和人員培訓(xùn)上給予一定的傾斜，培植更多的次級區(qū)域增長極和輻射源，從而更快實(shí)現(xiàn)縮小差距、協(xié)調(diào)發(fā)展的目的。在總結(jié)和反思近年來廣東省城鎮(zhèn)化工作經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，2015年4月廣東省政府頒布了《廣東省新型城鎮(zhèn)化“2511”試點(diǎn)方案》，選擇2個地級市、5個縣區(qū)、10個建制鎮(zhèn)作為新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)，選擇10類項(xiàng)目作為新型城鎮(zhèn)化專項(xiàng)試點(diǎn)。圍繞破解農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城鎮(zhèn)難、城鎮(zhèn)土地利用粗放低效、“城市病”多發(fā)、城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)不合理、城鎮(zhèn)化資金保障不到位等問題，以體制機(jī)制改革創(chuàng)新為重點(diǎn)開展綜合試點(diǎn)，試點(diǎn)內(nèi)容側(cè)重于促進(jìn)科學(xué)布局、突出傳承文化、“一張藍(lán)圖”工程、產(chǎn)城融合項(xiàng)目、美麗小鎮(zhèn)項(xiàng)目、“騎樓”城市項(xiàng)目、城市“良心”工程、記憶嶺南項(xiàng)目等方面。顯然，該方案的具體措施大致可以看作是對上述“五重、五輕”現(xiàn)象的積極回應(yīng)，如果實(shí)施順利，后續(xù)提煉出的經(jīng)驗(yàn)便可復(fù)制和推廣，必將有助于推進(jìn)轄區(qū)新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。

（二）保持適度的政府干預(yù)，城鎮(zhèn)化建設(shè)中要充分考慮農(nóng)民的意愿和發(fā)揮市場的基礎(chǔ)性作用。

的確，在縮小地區(qū)差距方面，市場這只“看不見的手”的作用存在天然短板，即市場失靈，必須借助政府這只“看得見的手”的適度干預(yù)進(jìn)行矯正。同樣，進(jìn)一步促進(jìn)粵東西北地區(qū)振興發(fā)展也少不了政府“有形之手”的積極作用，但必須保持高度謹(jǐn)慎態(tài)度，時刻警惕政府不當(dāng)干預(yù)可能引致的消極影響。在實(shí)施必要的政府干預(yù)措施時，一定要準(zhǔn)確把握好尺度和分寸，凡是市場能夠較好發(fā)揮作用的領(lǐng)域盡量留給市場，政府的作用主要體現(xiàn)在構(gòu)建和維持良好的市場秩序，確保公平交易，縮小收入差距，創(chuàng)造更好的國際化、法制化營商環(huán)境等方面。

新型城鎮(zhèn)化的核心是“人”的城鎮(zhèn)化，“以人為本”成為新時期城鎮(zhèn)化建設(shè)的主導(dǎo)理念。因此，粵東西北地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要充分尊重農(nóng)民意愿，城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實(shí)施要接地氣、匯人氣、現(xiàn)生氣。鑒于轄區(qū)內(nèi)絕大部分待轉(zhuǎn)移農(nóng)民意愿中的遷移目的地并非是地級中心城市，而是縣城或中心鎮(zhèn)，因此，要加快縣城和有潛力中心鎮(zhèn)建設(shè)，強(qiáng)調(diào)兩類城鎮(zhèn)的科學(xué)規(guī)劃，突出產(chǎn)城融合，建成宜居宜業(yè)的新型城鎮(zhèn)，高度重視構(gòu)建合理的城鎮(zhèn)體系。同時，考慮到政府投資力度的有限性，應(yīng)放寬乃至逐步撤銷各種不當(dāng)管制，全面推行負(fù)面清單和備案制，降低門檻，簡化手續(xù)，低成本、多渠道融通城鎮(zhèn)建設(shè)資金，鼓勵和支持民間資本平等參與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)。各級政府職能部門要加快制訂并頒布清晰的產(chǎn)業(yè)目錄清單，引導(dǎo)民間資本形成有序、有利、有望的投資預(yù)期，從而最大化激活和釋放市場活力。

（三）突破封閉性視域限制，著力打造與省域內(nèi)及周邊省份相鄰地區(qū)城鎮(zhèn)相匹配的城鎮(zhèn)體系。

構(gòu)建規(guī)模適度、布局合理、功能耦合、產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)、結(jié)構(gòu)完備的城鎮(zhèn)體系是單個城鎮(zhèn)健康發(fā)展的前提條件，因此，粵東西北地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展規(guī)劃要放在更寬闊的視域中通盤考慮。首先，突破傳統(tǒng)的內(nèi)向型城鎮(zhèn)化思維定勢的局限?；洊|西北地區(qū)在注重構(gòu)建省域大中小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展城鎮(zhèn)體系的同時，還要充分考慮與周邊省份相鄰地區(qū)城鎮(zhèn)體系的聯(lián)動與協(xié)同。其次，形成跨區(qū)域溝通協(xié)作與利益分享機(jī)制。通過雙方平等協(xié)商，盡快設(shè)立跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，推動雙方共同謀劃區(qū)域協(xié)作發(fā)展。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)布局、城鎮(zhèn)功能定位、污染治理等諸多方面達(dá)成“收益共享、風(fēng)險共擔(dān)”的正規(guī)協(xié)議，為未來深度合作創(chuàng)造有利條件。最后，堅(jiān)持錯位互補(bǔ)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)競合雙贏局面。依托跨省域溝通協(xié)調(diào)機(jī)制開展密切合作，避免雙方同質(zhì)化惡性競爭，及時化解發(fā)展中的矛盾，通過擴(kuò)大彼此的輻射地域和市場空間，最終實(shí)現(xiàn)各地城鎮(zhèn)錯位、協(xié)調(diào)、跨越式發(fā)展。因此，粵東西北地區(qū)要通過構(gòu)建相對完備、多層極、網(wǎng)絡(luò)狀的跨區(qū)域城鎮(zhèn)體系，最大化激活和釋放實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略所帶來的積極效應(yīng)。要充分利用2014年3月國家發(fā)改委頒布的《贛閩粵原中央蘇區(qū)振興發(fā)展規(guī)劃》，尤其注重該規(guī)劃所提出的“優(yōu)化區(qū)域內(nèi)分工合作，擴(kuò)大對內(nèi)對外開放，促進(jìn)與周邊地區(qū)聯(lián)動發(fā)展”等方面的利好政策，推進(jìn)梅州市全境，河源市龍川縣、和平縣、連平縣，潮州市饒平縣，韶關(guān)市南雄市等地區(qū)與鄰近省市的深度合作，搭建更科學(xué)、更合理、更優(yōu)化的跨區(qū)域城鎮(zhèn)體系。

（四）統(tǒng)籌推進(jìn)各類園區(qū)建設(shè)與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，最大限度避免重復(fù)建設(shè)和保護(hù)土地。

鑒于實(shí)踐中粵東西北地區(qū)各類園區(qū)建設(shè)與城鎮(zhèn)化工作屢屢脫節(jié)的現(xiàn)實(shí)，應(yīng)及時采取必要措施矯正既有發(fā)展思路的偏差，統(tǒng)籌推進(jìn)這兩項(xiàng)工作。嚴(yán)格規(guī)定園區(qū)布局不得選擇遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)的偏遠(yuǎn)地區(qū)，園區(qū)選址及建設(shè)必須依托現(xiàn)有城鎮(zhèn)的擴(kuò)容提質(zhì)而有序展開。通過城鎮(zhèn)中心區(qū)的舊城改造和城鎮(zhèn)郊區(qū)的重新規(guī)劃整飭進(jìn)一步優(yōu)化城鎮(zhèn)功能布局，使得產(chǎn)業(yè)園區(qū)成為新型城鎮(zhèn)的一個有機(jī)組成部分。通過各種途徑促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)建設(shè)全面融合，城鎮(zhèn)借助產(chǎn)業(yè)園區(qū)的產(chǎn)業(yè)支撐而發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)，并成為轄區(qū)新的增長極，輻射帶動周邊地區(qū)快速提高經(jīng)濟(jì)實(shí)力；產(chǎn)業(yè)園區(qū)依托城鎮(zhèn)的服務(wù)功能而吸引和留住農(nóng)民工，滿足企業(yè)的用工需求，保證入園企業(yè)正常運(yùn)營，最終實(shí)現(xiàn)二者的良性互動。

在推進(jìn)粵東西北地區(qū)轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)與新型城鎮(zhèn)化融合發(fā)展方面，學(xué)者們所提出的依托第三代園區(qū)建設(shè)推進(jìn)粵東西北地區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的思路值得參考。所謂第三代園區(qū)，是指粵東西北地區(qū)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)要在克服第一代園區(qū)單純注重“生產(chǎn)”功能和第二代園區(qū)適度兼顧“生產(chǎn)+生活”雙重功能的基礎(chǔ)上，拓展到全方位注重“生產(chǎn)+生活+生態(tài)”綜合功能上，形成“生產(chǎn)+生活+生態(tài)”的“三生合一”空間形態(tài)，尤其強(qiáng)調(diào)產(chǎn)、城、人的深度融合［2］。較之于既往的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，第三代園區(qū)更加注重通過產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)秸猩毯推脚_招商進(jìn)行產(chǎn)業(yè)選擇，通過打造產(chǎn)業(yè)軟環(huán)境優(yōu)化營商環(huán)境，更加注重產(chǎn)業(yè)空間與城鎮(zhèn)空間的對接，更加注重城鎮(zhèn)生態(tài)功能建設(shè)。

（五）擺脫既有城鎮(zhèn)化建設(shè)思路的羈絆，妥善解決“五重、五輕”問題。

在粵東西北地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，不僅要重視統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)的規(guī)劃與建設(shè)，更要關(guān)注后續(xù)管理工作的跟進(jìn)與優(yōu)化，避免建設(shè)與管理脫節(jié)，確保各個環(huán)節(jié)管理工作的無縫銜接，推動管理的精細(xì)化與智能化，以便營造最佳城鎮(zhèn)軟環(huán)境，最大限度推動城鎮(zhèn)的包容性發(fā)展；在重視城鎮(zhèn)地面“五通一平”、“七通一平”等硬件建設(shè)的同時，更要重視各類地下管網(wǎng)的科學(xué)鋪設(shè)與妥善維護(hù)，強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)綜合功能的完善；要重視城鎮(zhèn)景觀的整齊美觀，但城鎮(zhèn)建設(shè)更要接地氣，注重因地制宜地激活地方文化底蘊(yùn)，呈現(xiàn)鮮明的地域、民族、歷史等個性特色，巧妙融于嶺南文化元素，形成個性張揚(yáng)、風(fēng)貌各一、異彩紛呈的嶺南城鎮(zhèn)；城鎮(zhèn)相關(guān)職能部門要更新管理思路，堅(jiān)持把人的城鎮(zhèn)化作為最重要理念，要善于廣泛聽取并充分采納進(jìn)駐企業(yè)和遷入居民的反饋意見，不斷疏導(dǎo)城鎮(zhèn)建設(shè)中的制約瓶頸，合理有序地把握好農(nóng)民市民化的進(jìn)度和節(jié)奏；城鎮(zhèn)規(guī)模的拓展要盡可能依托現(xiàn)有城鎮(zhèn)的核心框架，通過中心城（鎮(zhèn)）區(qū)的“三舊改造”和“退二進(jìn)三”，引導(dǎo)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)向中心城（鎮(zhèn)）區(qū)適度聚集，合理布局配套公共服務(wù)設(shè)施，增強(qiáng)和拓展城鎮(zhèn)的綜合功能，最終實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合、人城合一的目的。

四、結(jié)語

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)作為進(jìn)一步促進(jìn)粵東西北地區(qū)振興發(fā)展的三大抓手之一，在輻射帶動轄區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、解決農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)、彌合區(qū)域差距等諸多方面正在并將繼續(xù)發(fā)揮至關(guān)重要的作用。然而，在促進(jìn)粵東西北地區(qū)進(jìn)一步振興發(fā)展的大背景下，轄區(qū)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略無論在設(shè)計構(gòu)想上還是具體實(shí)施中均暴露出一些弊端和不足，采取必要措施加以糾正便顯得刻不容緩。

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（責(zé)任編輯：李鈞）

【中圖分類號】F299.21

doi:10.3969/j.issn.1674-7178.2016.03.004

作者簡介：曹宗平，華南師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授、博士研究生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)閰^(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治經(jīng)濟(jì)學(xué)、企業(yè)管理等；汪田姣，華南師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)專業(yè)博士研究生。

【基金項(xiàng)目】國家社會科學(xué)基金一般項(xiàng)目“我國東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)演化與城市化動態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展：模式比較與經(jīng)驗(yàn)借鑒”（13BJL077）和華南師范大學(xué)2015年決策研究項(xiàng)目（JCYJ1508）的階段性成果。

Profound Thinking on Neo-urbanization Strategy of the Pearl River Delta’s Surrounding Regions in Guangdong Province

Cao Zongping， Wang Tianjiao

Abstract:The giant gap between the Pearl River Delta Region and its surrounding regions is the greatest challenge in the course of implementing the “duo aims” of Guangdong Province. Necessary measures should be taken to settle this issue. The strategy of accelerating development in the surrounding regions was launched in July 2013. With neo-urbanization being one of the vital policies， it has made remarkable achievements as well as met problems. The cause of that partly came from bias of notion， and partly originated from faults in practices. All of the existing problems seriously hinder regional neo-urbanization， influencing the coordinated and balanced development of different regions in Guangdong Province. Finally， the author attempts to make systematic studies on above issues， seek out the deeper causes and put forward relevant countermeasures and suggestions.

Keywords:the surrounding regions around the Pearl River Delta Region in Guangdong Province； neo-urbanization； profound thinking