劉　鵬

(南京師范大學(xué) 社會發(fā)展學(xué)院,江蘇 南京 210097)

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也談西漢“綏和改制”前的二府關(guān)系

劉鵬

(南京師范大學(xué) 社會發(fā)展學(xué)院,江蘇 南京 210097)

摘要：綏和改制前，只有丞相和御史大夫分別開府，“二府”關(guān)系較為復(fù)雜。御史大夫升任丞相的“制度”有一個發(fā)展的過程，自西漢昭帝時起，至哀帝完全確立正式的三公制前，當(dāng)丞相出現(xiàn)更替時，如果時任御史大夫還履行著正常的行政職能，則只有御史大夫才能升任丞相。御史大夫不完全是“宰相之副”，他的某些行政權(quán)力甚至超越了丞相。但也不可過高估計其權(quán)力，二者更多意義上是一種有差別的并列關(guān)系，以及在強權(quán)君主掌控下才顯得較強的平衡關(guān)系。

關(guān)鍵詞：綏和改制；丞相；御史大夫；二府關(guān)系

漢承秦制，在中央確立了以丞相為首的三公九卿制，只有丞相和御史大夫分別開府，因此西漢有“二府三公”之稱。但是，“講秦漢的中央官，歷來愛講‘三公’、‘九卿’，其實是很不確切的”[1]3。三公權(quán)力如何，二府之間的關(guān)系怎樣，這是備受學(xué)界關(guān)注的問題，目前已經(jīng)取得了可觀的研究成果。

安作璋、熊鐵基認(rèn)為，御史大夫的職權(quán)和地位都很隆重，僅次于丞相，因此握有考課、監(jiān)察和彈劾百官之權(quán)，這種權(quán)力有時甚至超越丞相；御史大夫和丞相，其職權(quán)既相輔助，又相制約[1]51。錢穆則認(rèn)為，御史大夫隸屬于宰相[2]6。萬昌華認(rèn)為，秦漢時期，只有丞相和御史大夫才算得上具有宰相職權(quán)的人，二者在更多意義上是一種并列與平衡關(guān)系；西漢前期，雖然當(dāng)時丞相處置政事的權(quán)力很大，但他們不過是君主手中被利用的工具，是一種被信托權(quán)力[3]99。張忠煒則認(rèn)為，名副其實的三公出現(xiàn)于綏和改制時，改制前的三公是以丞相為主的階段；西漢太尉一職不常設(shè)，御史大夫的官秩又低于丞相，所以三者地位、權(quán)力并不平等；改制后至東漢末，是地位與權(quán)力平等、鼎立的三公階段[4]63。

上述學(xué)者關(guān)于三公職權(quán)和二府關(guān)系的論述對本研究深有啟發(fā)，但諸說亦不乏偏頗之處。本文擬在以上研究的基礎(chǔ)上，對此問題作進一步探討。

一、西漢“綏和改制”前的二府

“暨秦兼天下，建皇帝之號，立百官之職，不師古，始罷侯置守。太尉主五兵，丞相總百揆。又置御史大夫，以貳于相?！盵5]106秦一改以往的分封建國之策，在全國范圍內(nèi)實行郡縣制，并設(shè)置以丞相為首的中央官制。漢興以后，“因循而不革，明簡易，隨時宜也”[6]722，最高官職仍是丞相、太尉①和御史大夫。成帝綏和元年(前8)，初賜大司馬印綬，設(shè)置官屬，御史大夫亦改名大司空，二者都祿比丞相，史稱“綏和改制”。此時的三公則如前述張忠煒?biāo)?，是“名副其實”?/p>

(一)丞相

丞相是西漢最高的行政官員，“掌承天子助理萬機”，其職權(quán)相當(dāng)廣泛，正如陳平所說：“宰相者，上佐天子理陰陽，順?biāo)臅r，下育萬物之宜，外鎮(zhèn)撫四夷諸侯，內(nèi)親附百姓，使卿大夫各得任其職焉?！盵7]2490具體說來，丞相的責(zé)任范圍大體有“選用官吏之權(quán)、案劾百官與執(zhí)行誅罰之權(quán)、主管郡國上計與考課之權(quán)、總領(lǐng)百官朝議與奏事之權(quán)、封駁與諫諍之權(quán)”[8]811-812。

“丞相府的屬官，重要的是司直、長史，此外即是諸曹掾?qū)??！盵1]34長史有兩個，秩千石，“類似相府的總管”；司直則是從武帝時開始設(shè)置的，秩比兩千石，是丞相府的最高屬官，主要職責(zé)是“掌佐丞相舉不法”。另外，雖然丞相府吏員眾多，名目也不少，但都沒什么具體的記載，以致“丞相曹掾不可考”[9]670，有些只能從《漢書》中散見名目②。記載屬官最為明確的還數(shù)東漢時太尉府的十三曹③。因此，呂思勉認(rèn)為，“三公曹掾分職甚祥，疑本因丞相之舊也。”而錢穆則直接將東漢太尉府的十三曹視做漢代宰相的秘書處，他總結(jié)說：“十三曹的權(quán)位也很重，漢代一切實際事權(quán)，照法理，該在政府不在皇室，宰相才是政府的真領(lǐng)袖?！盵2]3-5

然而，由于東漢實行正式的三公制，丞相職權(quán)被一分為三，加之尚書臺對三公權(quán)力的嚴(yán)重侵奪，三公權(quán)力已大不如前。錢先生以東漢太尉府各曹職掌說明宰相之權(quán)重，是有待商榷的。另外，盡管呂思勉懷疑東漢時太尉的屬官十三曹是“本因丞相之舊”，沒有太多實據(jù)，但“由于東漢三公制下的太尉，尊于西漢丞相制下的太尉，故在西漢往往罷太尉屬官歸于丞相；而在東漢則丞相府之屬官，又大都轉(zhuǎn)歸于太尉府”[1]78，也可以推測東漢時太尉的十三曹大體上體現(xiàn)了西漢丞相的列曹職掌，而且后者更有實權(quán)，權(quán)力范圍也更大些。

(二)御史大夫

御史大夫，位上卿，秩中兩千石。雖然是銀印青綬，還算不上真正意義上的“公”，但它的地位高于九卿。其職責(zé)相當(dāng)重要，“御史大夫內(nèi)承本朝之風(fēng)化，外佐丞相統(tǒng)理天下，任重職大，非庸材所能堪。今當(dāng)選于群卿，以充其缺。得其人則萬姓欣喜，百僚說服；不得其人則大職墮斁，王功不興”[6]3391。

御史大夫的屬官“有兩丞，秩千石。一曰中丞，在殿中蘭臺，掌圖籍秘書，外督部刺史，內(nèi)領(lǐng)侍御史員十五人，受公卿奏事，舉劾按章”[6]725?？梢娪分胸┦窍喈?dāng)重要的，從其職權(quán)看，它主要是一個監(jiān)察官。對于這兩丞當(dāng)作何解釋，安作璋、熊鐵基認(rèn)為，“中丞當(dāng)是一人。另一人或者即是御史丞，他雖然也是‘秩千石’，但其作用遠不如中丞”[1]56，這種論斷應(yīng)該是很恰當(dāng)?shù)?。御史丞領(lǐng)御史三十人留寺，理百官事。此外，御史大夫府還有符璽御史、治書御史、繡衣御史等主要屬官和其他掾?qū)佗堋?/p>

二、御史大夫升任丞相略探

漢哀帝時期，大司空朱博說：“故事，選郡國守相高第為中兩千石，選中兩千石為御史大夫，任職者為丞相，位次有序，所以尊圣德，重國相也。”[6]3405那么，這種御史大夫升任丞相的“故事”，在實際運作中又是怎樣的呢？據(jù)《漢書》記載，從昭帝元鳳四年(前77)王為丞相，一直到哀帝元壽元年(前2)孔光當(dāng)丞相為止(此后改丞相為大司徒、復(fù)御史大夫為大司空，正式建立三公之制)，一共有18人19次為丞相(其中孔光二度為相)，共有14人任職前的官職為御史大夫，僅5人為其他官職，具體情況詳見表1。

表1非御史大夫升任丞相表(漢昭帝時期至綏和改制前后)

升任丞相者始升任年份升任前官爵升任前在位時間最近的御史大夫韋賢前71年長信少府田廣明王商前29年右將軍尹忠張禹前25年諸吏散騎光祿大夫張忠翟方進前15年執(zhí)金吾翟方進孔光前7年左將軍何武

資料來源：《漢書》卷19《百官公卿表》那么，為什么最終是這五人升任丞相，而不是當(dāng)時的御史大夫呢？

首先，關(guān)于長信少府韋賢，據(jù)《漢書·百官公卿表下》(以下簡稱《公卿表》)記載，元平元年(前74)，“九月戊戌，左馮翊田廣明為御史大夫，三年遷為祁連將軍”[6]799。本始三年(前71)，“六月己丑，丞相義薨。甲辰，長信少府韋賢為丞相……六月甲辰，大司農(nóng)魏相為御史大夫，四年遷”[6]801。另據(jù)《漢書·酷吏傳》載：“(田廣明)代蔡義為御史大夫……歲余，以祁連將軍將兵擊匈奴，出塞至受降城?！盵6]3664對于田廣明為祁連將軍的時間，《酷吏傳》記載是“歲余”，《公卿表》則是“三年”，前者敘事，紀(jì)年從簡，后者專記職位交接，紀(jì)年嚴(yán)謹(jǐn)，故“三年”應(yīng)更為確切。由此推知，丞相蔡義死時，田廣明已經(jīng)遷為祁連將軍，很可能領(lǐng)兵在外，朝中御史大夫的職位是空缺的。因此，蔡義死后十五天的甲辰日，丞相之位由韋賢接任。同一天，魏相也升任御史大夫。

其次，關(guān)于右將軍王商，《公卿表》記載，建始三年(前30)，“十月乙卯，諸吏左曹光祿大夫尹忠為御史大夫，一年，坐河決自殺”[6]824-825。建始四年，“三月甲申，右將軍王商為丞相……十一月壬午，少府張忠為御史大夫，六年卒”[6]825。尹忠于建始三年十月當(dāng)上御史大夫，一年之內(nèi)就“坐河決自殺”了，因此可以認(rèn)為，建始四年三月甲申時，名義上還在御史大夫任上的尹忠，由于黃河決堤的罪責(zé)，已經(jīng)被剝奪了升任丞相的資格，朝廷就任命右將軍王商為丞相了。此后尹忠自殺，張忠接任御史大夫。

再次，關(guān)于張禹，河平四年(前25)，“四月壬寅，丞相商免。六月丙午，諸吏散騎光祿大夫張禹為丞相”[6]829。而建始四年(前29)十一月壬午，少府張忠為御史大夫，六年卒。又“四月癸卯，侍中太仆王音為御史大夫”[6]829-830。按此記載，王商被免相時，張忠仍為御史大夫，一直到兩年后卒于任上，由王音接替。按理，由時任御史大夫張忠出任丞相是沒有問題的，卻由張禹接任，這確實是個例外。然而，史書上鮮有關(guān)于張忠的記載，其原因難以探究。張禹身為帝師，而成帝“富于春秋，方向經(jīng)學(xué)，敬重師傅”[6]3348，從這里倒可以略窺個中緣由。

另外，關(guān)于執(zhí)金吾翟方進，《公卿表》記載，永始二年(前15)，“十月己丑，丞相宣免，十一月壬子，執(zhí)金吾翟方進為丞相……三月丁酉，京兆尹翟方進為御史大夫，八月貶為執(zhí)金吾。十一月壬子，諸吏散騎光祿勛孔光為御史大夫”[6]834-835。這里情況就更明確了，十一月壬子，翟方進和孔光分別升任丞相和御史大夫。而就在三個月前的八月里，翟方進才從御史大夫的位上被貶，相關(guān)資料也表明此后的三個月里沒人做過御史大夫。因此，十一月壬子之前的三個月里，御史大夫的職位應(yīng)處于空缺狀態(tài)。當(dāng)丞相薛宣被罷免時，曾官至御史大夫的翟方進便成了最佳人選。

最后，關(guān)于左將軍孔光，《公卿表》記載，綏和元年(前8)，“三月戊午，廷尉何武為御史大夫，四月乙卯為大司空，一年免”。綏和二年，“二月壬子，丞相方進薨。三月丙戌，左將軍孔光為丞相……十月癸酉，大司馬丹為大司空，一年免”[6]843。何武于綏和元年三月為御史大夫，一年即遭罷免，說明在翟方進死時，何武要么剛被罷免，要么已經(jīng)處于棄用狀態(tài)，直到次年十月師丹為大司空，御史大夫(大司空)的職能才得以恢復(fù)正常。因此，又可以看到一個非御史大夫(大司空)升任丞相的例子。

綜上可知，由非御史大夫直接升任丞相的情況，一般多是在御史大夫出現(xiàn)空缺，或時任御史大夫被剝奪了正常的行政職能時發(fā)生的。由此可見，自西漢昭帝時起，至哀帝完全確立正式的三公制前，當(dāng)丞相出現(xiàn)更替時，如果時任御史大夫還處于正常的行政狀態(tài)，則只有御史大夫才能升任丞相。成帝時期的薛宣就是一個很典型的例子，“上(成帝)然之，遂以宣為御史大夫。數(shù)月，代張禹為丞相”。薛宣能夠在當(dāng)上御史大夫后“數(shù)月”即升任丞相，可見這種沒有明文規(guī)定的接替方式確實是作為一項規(guī)則在實行的。

至于為何要選擇“任職”的御史大夫繼任丞相，這與御史大夫在群僚中的獨特地位有極大關(guān)系：“御史(指御史大夫)之官，宰相之副，九卿之右，不可不選?！盵6]2912-2913因此，綏和改制后，大司空朱博就說：“今中兩千石未更御史大夫而為丞相，權(quán)輕，非所以重國政也?！盵6]3405這番言論道出了改制前三公官制的某些優(yōu)越之處。難怪當(dāng)時已經(jīng)當(dāng)上“增奉如丞相”“與丞相同位”的大司空的他仍向哀帝上奏“愿盡力，以御史大夫為百僚率”[6]3405。只是由于時代的變化，這種官制經(jīng)歷了短暫的恢復(fù)后，就再也沒有出現(xiàn)過。

另外，從開國丞相蕭何至武帝最后一任丞相田千秋，一共25位，其中只有8位任職前為御史大夫。而且在武帝時期公孫弘出任丞相前，丞相多由列侯出任，所謂“先是，漢常以列侯為丞相，唯弘無爵……其后以為故事，至丞相封，自弘始”[6]2620-2621?？梢姡涞鄢昂筘┫嗟娜斡们樾问呛苡胁顒e的。由御史大夫升任丞相的“制度”有一個發(fā)展的過程，從昭帝以后幾乎就成為定制了。

三、御史大夫和丞相的地位與權(quán)限關(guān)系

從法理上講，丞相的職權(quán)無所不包，輔佐天子處理各種政務(wù)。但可以想見，丞相府也不可能對所有類型的政務(wù)都擁有最高的行政職權(quán)，畢竟會在某些方面有所側(cè)重，在某些方面有所權(quán)輕。正如安作璋、熊鐵基所講：“御史大夫主管圖籍秘書，四方文書，熟知法度律令，因此還握有考課、監(jiān)察和彈劾百官的權(quán)力，這種權(quán)力有時候甚至超越丞相。”[1]51在某些行政運作中，御史大夫的確不完全是“宰相之副”。但值得注意的是詔書的下達方式。

據(jù)《漢書·高帝紀(jì)》載：“布告天下，使明知朕意。御史大夫昌下相國，相國酂侯下諸侯王，御史中執(zhí)法下郡守?！盵6]71《史記·三王世家》載：“六年四月戊寅朔癸卯，御史大夫湯下丞相，丞相下中二千石，二千石下郡太守、諸侯相，丞書從事下當(dāng)用者?！盵7]2553這就是說，皇帝的詔書在下達時，由御史大夫轉(zhuǎn)承，然后才下達丞相。這種下達方式，從出土材料中也得到了印證。

日本學(xué)者大庭脩通過內(nèi)蒙古額濟納河流域兩岸漢代遺址的木簡復(fù)原了一份元康五年(前61)發(fā)出的詔書。該詔書共由八枚簡組成，其中第四至第八枚是命名傳達執(zhí)行詔文的文字。第四簡是由御史大夫轉(zhuǎn)至丞相；第五簡是由丞相轉(zhuǎn)至車騎將軍、將軍等中央政府各機關(guān)以及郡太守、諸侯相。大庭脩認(rèn)為，它所反映的是“實際上的具體計劃的原案。這就是說，一般認(rèn)為，御史府大概是負責(zé)制訂政務(wù)執(zhí)行原案的機構(gòu)”[10]36。由這種制詔的轉(zhuǎn)承關(guān)系和其反映的職責(zé)可以想見，御史府的確具有某些重要的專門執(zhí)掌，況且丞相與御史大夫分別開府，如果二者真是正副級或上下級的關(guān)系，也沒有必要將詔書先下達給御史府，再轉(zhuǎn)承至丞相府。由此可以認(rèn)為，“御史大夫隸屬于宰相”的說法是可以商榷的。

然而，盡管御史大夫的職權(quán)和地位都很隆重，但從法理上講，御史大夫和丞相還是很有差距的。有學(xué)者引用“湯每朝奏事，語國家用，日旰，天子忘食。丞相取充位，天子事皆決湯”[6]2641來說明御史大夫可以制約丞相，但張湯作為有名的酷吏，當(dāng)時正受到武帝的重用和寵幸，“湯嘗病，上自至舍視，其隆貴如此”[6]2641。而且武帝作為一個強權(quán)君主，設(shè)立“中朝”，大力壓縮丞相權(quán)限，且使其多不能善終，“李蔡、嚴(yán)青翟、趙周、石慶、公孫賀、劉屈氂繼踵為丞相。自蔡至慶，丞相府客館丘虛而已，至賀、屈氂時壞以為馬廄車庫奴婢室矣。唯慶以惇謹(jǐn)，復(fù)終相位，其余盡伏誅云”[6]2643。寵幸御史大夫張湯，也正起到了限制相權(quán)的作用。因此，出現(xiàn)這種情況更多地是由當(dāng)時的人事決定的，與制度并無太大關(guān)系。

更有學(xué)者引用“(蕭望之為御史大夫)，侍謁者為望之道延壽在東郡時，放散官錢千余萬。望之與丞相丙吉議。吉以為更大赦，不須考。會御史當(dāng)問事東郡，望之因合并問之”[6]3214一事來說明御史大夫和丞相之職權(quán)“既相輔助，又相制約”[1]51。這里說的是御史大夫蕭望之和丞相商議，結(jié)果蕭望之不贊同丞相的意見，還是按照自己的意愿行事。但應(yīng)明確，丞相丙吉“居相位，上(尚)寬大，好禮讓”[6]3145，而蕭望之則是“上(元帝)以望之意輕丞相”[6]3280，所以出現(xiàn)上述情況很正常，基本上是他們的性格和行事風(fēng)格決定的，并不能和二者的職權(quán)大小畫上等號。

萬昌華認(rèn)為，丞相和御史大夫才算得上具有宰相職權(quán)的人，二者在更多意義上是一種并列與平衡關(guān)系。如果說是并列，那也是一種有高低差別的并列；如果說是平衡，那也是只有在強權(quán)君主掌控下才顯得相對較強的平衡關(guān)系。至于萬昌華說他們“不過是君主手中被利用的工具，是一種被信托權(quán)力”[3]99，劉澤華則認(rèn)為“二者在本質(zhì)上都是君主的辦事機構(gòu)”[12]15，這一類的觀點顯然也有些過猶不及。他們把西漢完全說成是一種君主專制的時代，從而嚴(yán)重忽視了以“三公”為首的官吏的職權(quán)在法理上的保障性。

注釋：

①太尉“掌武事”，與丞相同位，金印紫綬，地位崇高。但時置時廢，不如丞相那樣固定。正如安作璋、熊鐵基兩位先生所說：“總的來說，西漢時代，太尉一官基本上是屬于皇帝軍事顧問性質(zhì)，很少實際的軍事職務(wù)，所以太尉的官屬也較少。有時并入丞相府。就是其本職也是或置或省，大抵有軍事則置，事畢即省。”(參見安作璋、熊鐵基的《秦漢官制史稿》，齊魯書社1984年版)因此，盡管太尉是“三公”之一，但本文不作重點討論。

②可以散見的名目有：丞相徵事(《昭帝記》)、丞相史(《溝洫志》)、丞相少史(《昭帝記》)、東曹、西曹(《丙吉傳》)、奏曹、集曹(《匡衡傳》)、議曹(《翟方進傳》)、侍曹(《陳遵傳》)、主簿、從史(《匡衡傳》)、丞相屬(《地理志》)、大車屬(《鄭崇傳》)等等。

③《后漢書·百官一》注引《漢舊注》曰：“西曹主府史署用。東曹主二千石長史遷除及軍吏。戶曹主民戶、祠祀、農(nóng)桑。奏曹主奏議事。辭曹主辭訟事。法曹主郵驛科程事。尉曹主卒徒轉(zhuǎn)運事。賊曹主盜賊事。決曹主罪法事。兵曹主兵事。金曹主貨幣、鹽、鐵事。倉曹主倉谷事。黃閣主簿錄省從事?！?/p>

④其他掾?qū)?，見于《漢書》者，還有御史掾(《杜延年傳》)、主簿(《孫寶傳》)、少史(《蕭望之傳》)、御史屬(《谷永傳》)、柱下令(《高帝記》)、御史中丞從事(《余定國傳》)等。

參考文獻：

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[12]劉澤華，等.專制權(quán)力與中國社會[M].長春：吉林文史出版社，1988.

【責(zé)任編輯：劉圓圓】

中圖分類號：K234

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1672-3600(2016)02-0052-04

作者簡介：劉鵬(1989—)，男，湖北孝感人，碩士生，主要從事秦漢史研究。

收稿日期：2015-11-10