張 聰 孫學(xué)峰

中國在緬投資項(xiàng)目成敗的原因（2011—2016）＊

張 聰 孫學(xué)峰

2011年緬甸軍政府向民選政府移交權(quán)力之后，原本進(jìn)展順利的中國在緬投資項(xiàng)目開始呈現(xiàn)不同的成敗結(jié)果，有些項(xiàng)目遭遇停建，有些項(xiàng)目卻順利建成。研究發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目公司與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的利益分配及緬甸執(zhí)政黨與反對派的權(quán)力競爭是影響中國在緬投資項(xiàng)目成敗的核心因素，其中利益分配的影響更為根本，而權(quán)力競爭則發(fā)揮著重要的干預(yù)作用。具體而言，項(xiàng)目公司與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)在投資項(xiàng)目上的利益分配得當(dāng)，會(huì)促使投資項(xiàng)目獲得當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的社會(huì)許可，進(jìn)而確保項(xiàng)目順利實(shí)施。在利益分配失當(dāng)引發(fā)社會(huì)抗議的情況下，如果執(zhí)政黨能夠爭取到具有較強(qiáng)民意基礎(chǔ)的反對派對項(xiàng)目的支持，那么投資項(xiàng)目依然可以順利實(shí)施，反之則難以順利實(shí)施。其原因在于獲得了反對派的合作，能夠增加支持投資項(xiàng)目的社會(huì)政治力量，同時(shí)提高執(zhí)政黨或項(xiàng)目公司改進(jìn)利益分配承諾的可信性。

中緬關(guān)系 投資項(xiàng)目 利益分配 權(quán)力競爭

電子信箱:zhangcong13＠tsinghua.org.cn

孫學(xué)峰，清華大學(xué)國際關(guān)系學(xué)系教授。

電子信箱:sunxuefeng＠m(xù)ail.tsinghua.edu.cn

一、導(dǎo) 論

1988年緬甸蘇貌軍人集團(tuán)接管國家政權(quán)后，尤其是軍政府在1990年全國大選后拒絕將權(quán)力交給由昂山素季領(lǐng)導(dǎo)并贏得大選的全國民主聯(lián)盟（簡稱“民盟”）之后，以美國為首的西方國家開始對緬甸持續(xù)實(shí)施政治孤立和經(jīng)濟(jì)制裁，而中國與緬甸的政治聯(lián)系和經(jīng)濟(jì)合作則逐步加強(qiáng)。①M(fèi)aung Aung Myoe，In the Name of Pauk－Phaw:Myanmar's China Policy since 1948（Singapore:the Institute of Southeast Asian Studies，2011），pp.105－178.1992年丹瑞軍人集團(tuán)掌握政權(quán)，采取了一些經(jīng)濟(jì)改革措施，但在西方的經(jīng)濟(jì)制裁和外交孤立下，國家經(jīng)濟(jì)依然每況愈下，政局動(dòng)蕩不安。2007年8月，緬甸爆發(fā)有大批僧侶參加的反軍政府示威游行——“番紅花革命”，受到軍政府鎮(zhèn)壓，西方國家隨后對緬甸實(shí)施了第四輪制裁。②緬甸問題專家戴維·斯坦伯格認(rèn)為，美國先后在1988年、1996年和2003年對緬甸實(shí)施了三輪制裁，參見David I.Steinberg，“The United States and Its Allies:The Problem of Burma/Myanmar Policy，”Contemporary Southeast Asia，Vol.29，No.2，2007，pp.219－237。在另一篇論文中，他將美國在2007年后掀起的對緬制裁高潮視為第四輪制裁，參見David I.Steinberg，“The US，China，and Burma/Myanmar:Reconsidering the Siege of an Outpost of Tyranny？”in Li Chenyang and Wilhelm Hofmeister，eds.，Myanmar:Prospect for Change（Singapore:Select Pub，2010），pp.331－361。持續(xù)而嚴(yán)厲的經(jīng)濟(jì)制裁進(jìn)一步促使緬甸加大與中國進(jìn)行經(jīng)濟(jì)合作的力度，中國企業(yè)先后獲得了緬甸的油氣開采、水電開發(fā)、礦石采掘和交通建設(shè)等多個(gè)大型投資項(xiàng)目。③本文主要關(guān)注中國在緬甸的大型投資項(xiàng)目，這些投資是以特定項(xiàng)目為中心、建立在獲取戰(zhàn)略資源或戰(zhàn)略通道等持久利益基礎(chǔ)上的長期投資行為，具有規(guī)模大、周期長、支撐性強(qiáng)等特征，主要以自然資源開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為重點(diǎn)，具體清單可參見附錄。參見U.S.Congress，Strategic Materials:Technologies to Reduce U.S.Import Vulnerability Report No.OTA－ITE－248（Washington，DC:Office of Technology Assessment，1985），p.11；Jean－Paul Rodrigue，“Straits，Passages and Chokepoints:a Maritime Geostrategy of Petroleum Distribution，”Cahiers de géographie du Québec，Vol.48，No.135，2004，pp.357－374；劉海云《戰(zhàn)略性對外直接投資及其理論背景》，《投資研究》1997年第11期，第41—44頁。隨著大型投資項(xiàng)目的增加，中國很快超越泰國成為緬甸最大的投資來源國。2010—2011財(cái)年，中國在緬直接投資的協(xié)議總額達(dá)到140.67億美元，約占當(dāng)年緬甸批準(zhǔn)外國直接投資規(guī)模的70%。④Jared Bissinger，“Myanmar FDI Dataset:Approved and Actual since 1989，”https://www.academia.edu/10967993/Myanmar＿FDI＿Dataset＿－＿Approved＿and＿Actual＿since＿1989，訪問時(shí)間:2016年10月19日。從2008年開始，緬甸加快政治改革步伐，2011年3月，軍政府向民選政府移交權(quán)力。由于軍方仍在新政府中占據(jù)主導(dǎo)地位，中緬關(guān)系似乎沒有受到顯著影響。兩個(gè)月后緬甸總統(tǒng)吳登盛首訪中國，中緬雙方宣布建立“全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系”。

然而，緬甸民主轉(zhuǎn)型對中緬關(guān)系的不利影響還是很快顯現(xiàn)。自2011—2012財(cái)年開始，中國對緬甸直接投資連續(xù)大幅下滑，2011—2013三個(gè)財(cái)年分別減少69.11%、92.71%和48.43%。①Directorate of Investment and Company Administration（DICA），“Yearly Approved Amount of Foreign Investment by Country，”http://www.dica.gov.mm/en/topic/foreign-investment-country，訪問時(shí)間:2016年10月19日。與此同時(shí)，中國在緬甸的大型投資項(xiàng)目也出現(xiàn)波折，尤其是2011年9月中國的密松水電站項(xiàng)目突然被緬甸政府單方面宣布暫停。隨后2012年3月中國的萊比塘銅礦項(xiàng)目也引發(fā)當(dāng)?shù)孛癖娍棺h，此后多次停工復(fù)工。在這種情況下，引起各方擔(dān)憂的中緬油氣管道項(xiàng)目卻分別在2013年7月和2015年1月建成投產(chǎn)。不難看出，在緬甸民主化轉(zhuǎn)型時(shí)期，中國在緬甸投資項(xiàng)目出現(xiàn)了截然不同的實(shí)施結(jié)果。

中緬投資合作既是中國對外投資的現(xiàn)實(shí)縮影，也是中國周邊外交實(shí)踐的未來鏡像。深入研究分析中國在緬投資項(xiàng)目成敗的原因，不僅有助于中國更好地開展對外投資，為保護(hù)海外利益提供政策依據(jù)，而且有助于維護(hù)中緬友好關(guān)系的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，拓展中國周邊外交秩序塑造的理論認(rèn)識。②2014年8月，中緬高層舉行會(huì)談時(shí)首次以“戰(zhàn)略支撐”“地緣橋梁”等詞語定位兩國投資合作，雙方表示要推進(jìn)大項(xiàng)目開發(fā)，進(jìn)一步發(fā)揮重大合作項(xiàng)目對中緬關(guān)系的戰(zhàn)略支撐作用。參見張?jiān)骑w《王毅與緬甸外長舉行會(huì)談》，新華網(wǎng)2014年8月11日，http://news.xinhuanet.com/world/2014-08/11/c＿1112029709.htm，訪問時(shí)間:2016年9月25日。為此，本文將集中研究緬甸民選政府執(zhí)政以來中國在緬投資項(xiàng)目成敗的原因③本文僅考察進(jìn)入實(shí)施階段的大型投資項(xiàng)目，進(jìn)入項(xiàng)目實(shí)施階段指的是投資雙方已經(jīng)正式簽署具有法律約束意義的項(xiàng)目協(xié)議，具體參考點(diǎn)是協(xié)議備忘錄（MOA）或合資協(xié)議（JVA）的簽署日期。有關(guān)項(xiàng)目實(shí)施階段的成敗標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)有研究存在兩種思路，即完成標(biāo)準(zhǔn)與滿意標(biāo)準(zhǔn)。鑒于滿意標(biāo)準(zhǔn)較為主觀且難以準(zhǔn)確測量，加之研究目的是探究項(xiàng)目實(shí)施的成敗機(jī)制，因而本文依據(jù)完成標(biāo)準(zhǔn)衡量投資項(xiàng)目成敗。完成標(biāo)準(zhǔn)主要關(guān)注投資項(xiàng)目是否從觀念轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)，具體而言，項(xiàng)目成功是指投資項(xiàng)目能夠進(jìn)入實(shí)施階段并且在協(xié)議期內(nèi)完成建設(shè)，而項(xiàng)目失敗是指投資項(xiàng)目在實(shí)施階段停止或取消而無法在協(xié)議期內(nèi)完成建設(shè)。參見Lim C.S.and M.Z.Mohamed，“Criteria of Project Success:An Exploratory Re-examination，”International Journal of Project Management，Vol.17，No.4，1999，pp.243-248。，核心問題則是:同樣能為緬甸帶來經(jīng)濟(jì)效益的中國投資項(xiàng)目，為什么有些能夠獲得成功，有些卻遭遇了失??？研究發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目公司與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的利益分配及緬甸執(zhí)政黨與反對派的權(quán)力競爭是影響中國在緬投資項(xiàng)目成敗的核心因素。具體而言，利益分配得當(dāng)，將促使中國的投資項(xiàng)目獲得當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的社會(huì)許可，進(jìn)而確保項(xiàng)目的順利實(shí)施。而在利益分配失當(dāng)引發(fā)社會(huì)抗議的情況下，如果緬甸執(zhí)政黨能夠爭取到具有較強(qiáng)民意支持的反對派的合作，投資項(xiàng)目依然能夠順利實(shí)施，反之則難以順利實(shí)施。

全文共分為七個(gè)部分。導(dǎo)言部分闡釋了具體的研究問題。第二部分梳理了中國在緬投資效果的既有解釋及其有待完善之處。第三部分建立了論文的理論框架，重點(diǎn)說明了利益分配和權(quán)力競爭對中國投資項(xiàng)目的影響及其邏輯機(jī)制。第四至第六部分是案例分析，分別關(guān)注了中緬油氣管道、密松水電站和萊比塘銅礦三個(gè)案例，集中檢驗(yàn)了論文的理論假設(shè)和邏輯機(jī)制。最后，第七部分總結(jié)了論文的研究發(fā)現(xiàn)及其理論意義和政策啟示。

二、現(xiàn)有解釋及其不足

2011年3月，緬甸以吳登盛為總統(tǒng)的民選政府開始執(zhí)政后，部分中國在緬投資項(xiàng)目相繼遭遇挫折。這一突如其來的變化使得中國在緬投資問題成為學(xué)界研究的熱門議題。關(guān)于中國在緬投資項(xiàng)目受挫的原因，現(xiàn)有研究主要存在三種解釋，即公眾輿論壓力、利益分配不均和外交平衡戰(zhàn)略。

（一）公眾輿論壓力

作為一種社會(huì)力量，公眾輿論能夠形成政治體系的外部壓力，從而迫使政府改變對公共項(xiàng)目的決策。因此，有學(xué)者認(rèn)為，緬甸公眾的輿論壓力是影響中國在緬投資項(xiàng)目能否順利實(shí)施的直接因素。①Yun Sun，“China and the Changing Myanmar，”Journal of Current Southeast Asian Affairs，Vol.31，No.4，2012，pp.51-77.具體而言，公眾輿論壓力過大會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目受挫，反之則有利于項(xiàng)目實(shí)施。例如，面對緬甸社會(huì)的輿論壓力，緬甸政府不得不暫停了密松水電站的建設(shè)，而中緬油氣管道項(xiàng)目所承受的輿論壓力明顯低于密松水電站和萊比塘銅礦項(xiàng)目，因而能夠較為順利地推進(jìn)并最終完成建設(shè)。①Yun Sun，“Chinese Investment in Myanmar:What Lies Ahead？，”Great Powers and the Changing Myanmar，Issue Brief No.1，2013.pp.1-12.相關(guān)討論還可參見李晨陽《緬甸政府為何擱置密松水電站建設(shè)》，《世界知識》2011年第21期，第24—26頁；宋清潤《當(dāng)前緬甸對華認(rèn)知分析》，《國際研究參考》2013年第6期，第41—46頁；Pichamon Yeophantong，“Assessing Local Responses to Chinese-Backed Resource Development Projects in Myanmar and Cambodia:A Critical Survey，”The Journal of Territorial and Maritime Studies，Vol.2，No.2，2015，pp.95-110；Sze Wan Debby Chan，“Asymmetric Bargaining between Myanmar and China in the Myitsone Dam Controversy:Social Opposition as David's Stone against Goliath，”paper delivered to ISA Asia-Pacific Conference，Hong Kong，June 25-27，2016.

公眾輿論壓力的解釋揭示出中國在緬投資面臨的困境，但其至少存在兩點(diǎn)有待完善之處。首先，緬甸公眾對中國大型投資項(xiàng)目的反對聲音一直普遍存在，但為什么有些投資項(xiàng)目遭遇擱置，有些卻能夠順利實(shí)施？因此，上述解釋沒有說明公眾輿論背后更為根本的影響因素，也無法說明公眾輿論壓力在什么情況下能夠生效，在什么情況下難以產(chǎn)生影響。其次，這一解釋假定緬甸政府與公眾輿論可以直接互動(dòng)，但是決策體系外部的公眾輿論并不能直接影響政府決策。因此，即使公眾輿論能夠?qū)Q策間接產(chǎn)生影響，但問題的關(guān)鍵仍在于公眾輿論發(fā)揮作用的內(nèi)在機(jī)制，而非公眾輿論是否產(chǎn)生影響。

（二）利益分配不均

這一解釋指出，外商投資項(xiàng)目可以給一國及其所在地區(qū)帶來經(jīng)濟(jì)利益，但是與利益增長相比，項(xiàng)目相關(guān)方的利益分配更為重要，利益分配不均會(huì)直接影響投資項(xiàng)目的實(shí)施。具體而言，這一解釋可以分為國家間利益分配不均和國內(nèi)利益分配不均兩種觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，投資母國與投資東道國之間的項(xiàng)目利益分配不均，容易導(dǎo)致項(xiàng)目陷入困境。有調(diào)查報(bào)告指出，中國在緬資源開發(fā)項(xiàng)目主要用于滿足中國的發(fā)展需求，緬甸所獲收益的比例明顯低于中國，因而密松水電站和萊比塘銅礦等項(xiàng)目會(huì)頻繁遭遇挫折。②Scott Hickie，“Stalled hope？The resource conflict risk to Myanmar's political and economic transition，”O(jiān)pen Briefing，November 2014，pp.6-10，16-20.

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，項(xiàng)目利益在投資東道國國內(nèi)分配不均容易導(dǎo)致項(xiàng)目陷入困境。有研究認(rèn)為，緬甸是典型的高沖突、高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，國內(nèi)的利益主體眾多且博弈激烈。中國投資項(xiàng)目給緬甸的不同利益主體帶來的收益和潛在風(fēng)險(xiǎn)高度不均，因此容易導(dǎo)致項(xiàng)目陷入困難。①蔣姮:《高沖突地區(qū)投資風(fēng)險(xiǎn)再認(rèn)識——中國投資緬甸案例調(diào)研》，《國際經(jīng)濟(jì)合作》2011年第11期，第9—12頁。此外，中資企業(yè)過于依賴緬甸政府，導(dǎo)致對地方勢力或當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的利益需求重視不夠，甚至完全忽視。②蔣姮:《高沖突地區(qū)海外投資風(fēng)險(xiǎn)的盲區(qū)與應(yīng)對》，《國際經(jīng)濟(jì)合作》2012年第4期，第58—60頁。因此，獲益較少或無法獲益的地方勢力往往會(huì)抵制投資項(xiàng)目，致使中國的投資項(xiàng)目不斷面臨風(fēng)險(xiǎn)和沖突。③蘇曉輝:《緬甸“民地武”問題對中緬關(guān)系的影響》，《當(dāng)代世界》2013年第4期，第49—51頁。

利益分配不均的觀點(diǎn)在一定程度上能夠解釋中國在緬投資項(xiàng)目遭遇波折的原因，但仍需要說明三個(gè)問題。首先，中緬雙方在合資協(xié)議中對收益分配均有細(xì)致安排，緬方獲益低于中方的論點(diǎn)并不符合實(shí)際情況。事實(shí)上，該觀點(diǎn)忽視了投資項(xiàng)目具有互利共贏的合作性質(zhì)，未區(qū)分投資項(xiàng)目的短期利益與長期利益，以及部分利益與整體利益。其次，投資項(xiàng)目涉及不同的利益群體，也存在不同的利益內(nèi)容。現(xiàn)有研究在識別與投資項(xiàng)目相關(guān)的利益群體方面較為模糊，也沒有明確評估投資項(xiàng)目的影響范圍，對環(huán)境、社會(huì)等利益內(nèi)容的關(guān)注尤為不足。最后，更為關(guān)鍵的是，現(xiàn)有研究很少甚至沒有說明不同利益群體之間的互動(dòng)過程，以及它如何導(dǎo)致投資項(xiàng)目的不同結(jié)果。也就是說，利益分配影響投資項(xiàng)目實(shí)施的作用機(jī)制仍然有待清晰闡述。

（三）外交平衡戰(zhàn)略

這一解釋強(qiáng)調(diào)投資項(xiàng)目可以充當(dāng)外交平衡的戰(zhàn)略工具，政府可以通過對外國投資項(xiàng)目的取舍來平衡本國的對外關(guān)系，從而最大限度地謀求自身的國家利益。因此，中國在緬投資項(xiàng)目遭遇挫折，主要是域外大國的外部壓力，以及緬甸政府推行外交平衡政策的結(jié)果。例如，有學(xué)者認(rèn)為，緬甸政府暫停密松水電站項(xiàng)目，卻克服困難重啟萊比塘銅礦項(xiàng)目，主要是因?yàn)樵谶@兩個(gè)項(xiàng)目上所面臨的國際壓力不同。①Courtney Weatherby，“China Invests in Myanmar:The Political Fallout of‘Going Out’Next Door，”in Andrew Scobell and Marylena Mantas，eds.，China's Great Leap Outward:Hard and Soft Dimensions of a Rising Power（New York:The Academy of Political Science，2014），pp.48-69.具體而言，外部壓力會(huì)改變緬甸新舊力量的權(quán)力對比和政府的政策偏好，進(jìn)而影響中國投資項(xiàng)目的實(shí)施。②Dossi Simone，“Regime Change and Foreign Policy:Explaining the Fluctuations in Myanmar's Economic Cooperation with China，”European Journal of East Asian Studies，Vol.14 No.1，2015，pp.98-123.

有學(xué)者指出，緬甸吳登盛政府一直試圖與前軍政府劃清界限，并力圖通過暫停與軍政府關(guān)系密切的中國投資項(xiàng)目顯示其獨(dú)立自主的決心，并擺脫此前緬甸過度依賴中國的外交取向，同時(shí)盡力在大國之間維持平衡，以爭取更大的戰(zhàn)略空間。③Andrew Selth，“Burma-China:Another dam puzzle，”The Interpreter，November 1，2011；Antonio Fiori and Andrea Passeri，“Hedging in search of a new age of non-alignment:Myanmar between China and the USA，”The Pacific Review，Vol.28，No.5，2015，pp.679-702.也有學(xué)者提出，緬甸政府暫停密松水電站并不是出于權(quán)力平衡，而是關(guān)系平衡的體現(xiàn)。④Huang Chiung-Chiu，“Balance of relationship:the essence of Myanmar's China policy，”The Pacific Review，Vol.28，No.2，2015，pp.189-210.然而無論如何，緬甸政府希望通過對外國投資項(xiàng)目的取舍實(shí)施大國平衡外交，以緩解外部壓力，確保自身利益最大化。

與公眾輿論和利益分配兩種解釋注重國內(nèi)因素不同，“外交平衡論”更加強(qiáng)調(diào)大國權(quán)力競爭對緬甸政府在投資項(xiàng)目取舍上的影響，但這種解釋在一定程度上忽視了緬甸自主外交取向的不同選擇。首先，從國家利益出發(fā)，緬甸政府沒有必要采取暫停中國投資項(xiàng)目的消極方式，完全可以選擇支持第三國投資項(xiàng)目的積極方式，因?yàn)檫@樣更符合外交平衡的利益最大化邏輯。其次，外交平衡的根本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)國家利益，但是這一解釋并沒有明確說明緬甸政府在具體投資項(xiàng)目上的利益權(quán)衡，因而無法準(zhǔn)確判斷什么投資項(xiàng)目在何種條件下可以作為外交平衡戰(zhàn)略的恰當(dāng)選擇。

此外，還有研究認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)政治化①朱立:《經(jīng)濟(jì)政治化:中國投資在緬甸的困境與前景》，《印度洋經(jīng)濟(jì)體研究》2014年第3期，第33—46頁。、族群政治②Laur Kiik，“Nationalism and Anti-ethno-politics:Why‘Chinese Development’Failed at Myanmar's Myitsone Dam，”Eurasian Geography and Economics，2016，pp.1-29.等因素是導(dǎo)致中國在緬投資項(xiàng)目陷入困境的主要因素，但這兩種解釋的概念界定模糊且存在例外案例，難以說明自變量發(fā)揮作用的條件和機(jī)制。

綜上所述，既有解釋雖然都存在合理之處，但對中國在緬投資項(xiàng)目成敗原因的探索仍有較大的改進(jìn)空間。更為關(guān)鍵的是，現(xiàn)有多數(shù)研究雖然主要依賴案例研究方法，但并沒有明確說明案例選擇的理由和方法。例如，韋瑟比（Courtney Weatherby）的研究分析了密松水電站和萊比塘銅礦兩個(gè)案例，但并沒有說明選擇這些案例的具體依據(jù)。③Courtney Weatherby，“China Invests in Myanmar:The Political Fallout of‘Going Out’Next Door”.此外，不少研究僅僅選取了肯定性個(gè)案，而沒有結(jié)合否定性個(gè)案進(jìn)行比較研究，甚至在使用案例證據(jù)時(shí)存在明顯的確認(rèn)性偏見。例如，基克（Laur Kiik）的研究只選取了符合其解釋的密松水電站案例，但并未考慮中緬油氣管道案例。④Laur Kiik，“Nationalism and Anti-ethno-politics:Why‘Chinese Development’Failed at Myanmar's Myitsone Dam”.這些研究方法的局限性進(jìn)一步削弱了既有研究結(jié)論的可靠性。

三、利益分配、權(quán)力競爭與中國投資項(xiàng)目成敗

考察中國在緬投資項(xiàng)目的實(shí)施過程，并結(jié)合抗?fàn)幷魏驼h政治理論，本文提出中國在緬投資項(xiàng)目的成敗主要取決于兩個(gè)因素，即項(xiàng)目公司與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的利益分配及緬甸執(zhí)政黨與反對派的權(quán)力競爭，其中，利益分配的影響居于首要地位，而權(quán)力競爭則發(fā)揮著重要的干預(yù)作用（具體解釋機(jī)制參見圖1）。

（一）利益分配與項(xiàng)目成敗

利益分配是指對投資項(xiàng)目實(shí)施相關(guān)的貨幣利益和非貨幣利益的分配行動(dòng)①Claudia W.Sadoff and David Grey，“Cooperation on International Rivers:A Continuum for Securing and Sharing Benefits，”Water International，Vol.30，No.4，2005，pp.420-427.，前者包括征地補(bǔ)償、社區(qū)基金和股權(quán)共享等，后者則涵蓋公共服務(wù)、社會(huì)就業(yè)、環(huán)境保護(hù)等。利益分配行動(dòng)是制度化治理安排的必然體現(xiàn)，因而在項(xiàng)目實(shí)施過程中，項(xiàng)目公司要完善利益分享機(jī)制以落實(shí)利益分配，并使其為當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)所確切感知。這些利益分享機(jī)制具體包括:移民安置補(bǔ)償、土地征用補(bǔ)償、社區(qū)發(fā)展基金等貨幣利益分享機(jī)制，以及企業(yè)社會(huì)責(zé)任、環(huán)境與社會(huì)影響評估等非貨幣利益分享機(jī)制。②C.Wang，“A Guide for Local Benefit Sharing in Hydropower Projects，”Social Development Working Papers No.128（Washington DC:World Bank，2012），pp.11-19；L.Lebel，P.Lebel，C.Chitmanat and P.Sriyasak，“Benefit Sharing from Hydropower Watersheds:Rationales，Practices and Potential，”Water Resources and Rural Development，Vol.4，2014，pp.12-28.

在經(jīng)濟(jì)不平等且初次分配不均的緬甸，中國的投資項(xiàng)目能夠發(fā)揮重要的社會(huì)再分配功能，因此相關(guān)社會(huì)力量會(huì)圍繞項(xiàng)目實(shí)施展開激烈的利益博弈。在此過程中，項(xiàng)目公司的利益分配將直接影響當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的行為反應(yīng)，進(jìn)而決定投資項(xiàng)目的實(shí)施結(jié)果。如果項(xiàng)目公司注重投資項(xiàng)目的利益分享，能夠滿足當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的利益訴求，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)就會(huì)基于實(shí)際利益支持并接受投資項(xiàng)目，投資項(xiàng)目則因具備合法性而獲得社會(huì)許可并順利實(shí)施。①社會(huì)許可是指投資項(xiàng)目獲得當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的接納或贊同，并允許持續(xù)進(jìn)行。社會(huì)許可分為終止、接納、贊同和共有四個(gè)不同水平，劃分的邊界標(biāo)準(zhǔn)依次是合法性、可信性和完全信任。在實(shí)踐中，完全信任一般很難獲取和維持，但獲得合法性就達(dá)到了項(xiàng)目實(shí)施所需的最低標(biāo)準(zhǔn)。參見Ian Thomson and Robert G.Boutilier，“Social License to Operate，”in Peter Darling ed.，SME Mining Engineering Handbook（Englewood，CO:Society for Mining，Metallurgy，and Exploration，2011），3rded.，pp.1779-1796。2013和2015年分別建成投產(chǎn)的中緬油氣管道項(xiàng)目就是較為成功的范例。

圖1 中國在緬投資項(xiàng)目成敗的邏輯機(jī)制

相反，如果項(xiàng)目公司忽視甚至損害當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的利益，投資項(xiàng)目將容易遭遇當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的社會(huì)抗議，進(jìn)而使其難以繼續(xù)推進(jìn)。緬甸民選政府執(zhí)掌國家政權(quán)后，緬甸政府與社會(huì)的關(guān)系發(fā)生了深刻轉(zhuǎn)變，政府的控制能力和控制意愿顯著降低，對媒體的管制與新聞審查逐漸放松，公民社會(huì)組織發(fā)展則異?；钴S，這些因素為緬甸社會(huì)發(fā)起抗議行動(dòng)提供了政治機(jī)會(huì)和組織資源。②Patrick Strefford，“Myanmar's Transition and Its Protest Movements，”Asia Journal of Global Studies，Vol.6，No.1，2014，pp.4-15；E.Prasse-Freeman，“Power，Civil Society，and an Inchoate Politics of the Daily in Burma/Myanmar，”The Journal of Asian Studies，Vol.72，No.2，2012，pp.371-397.因此，一旦投資項(xiàng)目公司難以滿足當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的利益分配預(yù)期，社會(huì)抗議就容易成為當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)表達(dá)利益訴求與釋放怨恨的工具，進(jìn)而導(dǎo)致相關(guān)投資項(xiàng)目因無法獲得社會(huì)許可而難以順利實(shí)施。

具體而言，社會(huì)抗議對投資項(xiàng)目的實(shí)施產(chǎn)生影響主要依賴兩個(gè)機(jī)制，即破壞機(jī)制和說服機(jī)制。③肯尼思·安德魯斯總結(jié)了社會(huì)運(yùn)動(dòng)影響政策實(shí)施的三種模式，分別是作用—反應(yīng)模式（action-reaction model）、接近—影響模式（access-influence model）和運(yùn)動(dòng)基建模式（movement infrastructure model）。本文借鑒了他對作用—反應(yīng)模式中破壞（disruption）和說服（persuasion）兩種機(jī)制的闡釋，并認(rèn)為破壞和說服兩種機(jī)制并非彼此孤立，而是相互聯(lián)系發(fā)揮作用。參見Kenneth T.Andrews，“Social Movements and Policy Implementation:The Mississippi Civil Rights Movement and the War on Poverty，1965 to 1971，”American Sociological Review，Vol.66，No.1，2001，pp.71-95。一方面，社會(huì)抗議可通過社會(huì)動(dòng)員提高相關(guān)投資議題的顯著性，進(jìn)而以破壞性抗?fàn)幨址ㄔ黾訄?zhí)政黨或項(xiàng)目公司的行動(dòng)成本。破壞性抗?fàn)幨址ㄓ袝r(shí)可以直接阻止項(xiàng)目實(shí)施，但更多時(shí)候則是通過形成組織化壓力來迫使執(zhí)政黨或項(xiàng)目公司停止項(xiàng)目建設(shè)。另一方面，社會(huì)抗議可通過信息交流進(jìn)行再社會(huì)化（re-socialization），并借助說服性抗?fàn)幨址ǜ淖儓?zhí)政黨或項(xiàng)目公司的偏好和行為。說服性抗?fàn)幨址梢灾貥?gòu)執(zhí)政黨或項(xiàng)目公司對項(xiàng)目實(shí)施的認(rèn)知框架和偏好排序，進(jìn)而促使執(zhí)政黨或項(xiàng)目公司停止相關(guān)項(xiàng)目的建設(shè)。

需要說明的是，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)可通過多種抗?fàn)幨址ǎ╮epertoires of contention）①Sidney G.Tarrow，Power in Movement:Social Movements and Contentious Politics（Cambridge:Cambridge University Press，2011），3rded.，pp.39-51，95-118.；有學(xué)者總結(jié)了200多種抗?fàn)幨址?，并探討了這些抗?fàn)幨址▽Υ笮屯顿Y項(xiàng)目的影響，參見Philippe Hanna，“Conceptualizing Social Protest and the Significance of Protest Actions to Large Projects，”The Extractive Industries and Society，Vol.3，No.1，2016，pp.217-239。來阻止投資項(xiàng)目的實(shí)施，主要包括如攻擊、圍堵、示威、游行等破壞性（有時(shí)是暴力的）手法，以及如宣傳、倡議、請?jiān)?、游說等說服性手法。破壞性抗?fàn)幨址ㄓ袝r(shí)候可以直接阻止項(xiàng)目實(shí)施，更多時(shí)候則通過集體動(dòng)員、規(guī)模轉(zhuǎn)移（scale shift）②規(guī)模轉(zhuǎn)移是指抗?fàn)幮袆?dòng)者的數(shù)量及其所提要求的范圍的增加或減少。參見Charles Tilly and Sidney G.Tarrow，Contentious Politics（Oxford:Oxford University Press，2015），pp.125-126。等方式形成組織化壓力，從而迫使執(zhí)政黨或項(xiàng)目公司停止項(xiàng)目建設(shè)。與之不同的是，說服性抗?fàn)幨址ㄖ饕峭ㄟ^提供信息、塑造框架等來說服執(zhí)政黨或項(xiàng)目公司改變舊的認(rèn)知偏好，或接受新的行為約束。例如，為了反對修建密松水電站，緬甸民眾發(fā)起了“拯救伊洛瓦底江”運(yùn)動(dòng)，通過發(fā)布宣傳手冊、舉辦公共活動(dòng)等方式說服緬甸政府暫停密松項(xiàng)目。

（二）權(quán)力競爭與項(xiàng)目成敗

國內(nèi)政治力量的權(quán)力互動(dòng)會(huì)對投資項(xiàng)目實(shí)施產(chǎn)生重要影響。在民主化轉(zhuǎn)型時(shí)期，緬甸的政治力量主要包括三部分，即緬甸軍隊(duì)及其支持的執(zhí)政黨“聯(lián)邦鞏固與發(fā)展黨”（簡稱“鞏發(fā)黨”）、以民盟為代表的反對黨和各少數(shù)民族組織及其地方武裝。③李晨陽、陳茵:《影響緬甸民主化進(jìn)程的主要政治勢力》，《當(dāng)代亞太》2006年第4期，第19—26頁。盡管軍隊(duì)長期是緬甸政治的主導(dǎo)力量④Roger Lee Huang，“Re-thinking Myanmar's Political Regime:Military Rule in Myanmar and Implications for Current Reforms，”Contemporary Politic，Vol.19，No.3，2013，pp.247-261；David I.Steinberg，“The Persistence of Military Dominance，”in David I.Steinberg ed.，Myanmar:The Dynamics of an Evolving Polity（Boulder，CO:Lynne Rienner，2015），pp.37-58.，但隨著民主化的逐步推進(jìn)，政黨政治在緬甸的作用得到了進(jìn)一步的強(qiáng)化。①孔志堅(jiān):《緬甸大選后政黨政治發(fā)展趨向》，《東南亞南亞研究》2012年第2期，第27—30頁；杜繼鋒:《緬甸政黨體制變革及未來走向》，《當(dāng)代世界》2012年12期，第52—55頁；Susanne Kempel，Chan Myawe Aung Sun and Aung Tun，“Myanmar Political Parties at a Time of Transition:Political Party Dynamics at the National and Local Level，”the Pyoe Pin Programme，April 2015.在民主化轉(zhuǎn)型時(shí)期，當(dāng)項(xiàng)目公司與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)因利益分配產(chǎn)生分歧和沖突時(shí)，如果執(zhí)政黨與具有較強(qiáng)民意支持的反對派達(dá)成合作，共同支持相關(guān)投資項(xiàng)目建設(shè)，則投資項(xiàng)目仍可能順利推進(jìn)，反之則難以繼續(xù)實(shí)施。

外商投資項(xiàng)目涉及緬甸政黨的選舉預(yù)期和治理績效。在緬甸民主轉(zhuǎn)型時(shí)期，由投資項(xiàng)目引發(fā)的社會(huì)抗議很容易使執(zhí)政黨陷入兩難困境。一方面，如果完全忽視當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的利益訴求，繼續(xù)支持投資項(xiàng)目實(shí)施，社會(huì)抗議很可能會(huì)持續(xù)升級。社會(huì)抗議升級或失控將直接弱化執(zhí)政黨合法性，更不利于其在未來選舉中謀求優(yōu)勢。另一方面，如果完全聽從當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的聲音，暫停或放棄項(xiàng)目實(shí)施，緬甸政府的投資信譽(yù)則會(huì)不斷下降，進(jìn)而直接影響執(zhí)政黨的執(zhí)政績效。無論選擇何者，執(zhí)政黨都將付出一定程度的政治代價(jià)，而爭取具有較強(qiáng)民意支持的反對派的合作，則有助于執(zhí)政黨緩解上述困境。

盡管緬甸執(zhí)政黨與反對派具有不同的意識形態(tài)和社會(huì)基礎(chǔ)，但這并不意味著雙方總是處于對立或沖突狀態(tài)。②李晨陽:《緬甸政治轉(zhuǎn)型中的政黨政治》，《當(dāng)代世界》2014年第3期，第67—70頁；《政權(quán)移交前的緬甸》，《世界知識》2016第4期，第73頁。實(shí)際上，執(zhí)政黨與反對派之間完全可以基于利益而非原則實(shí)現(xiàn)合作。也就是說，反對派介入投資項(xiàng)目可能是出于對自身核心利益的考量，主要包括增加選票、謀求議席或維持生存與安全等。因此，反對派在與執(zhí)政黨的權(quán)力互動(dòng)中的地位變化，會(huì)影響反對派在投資項(xiàng)目上的立場和行動(dòng)，進(jìn)而影響投資項(xiàng)目的實(shí)施結(jié)果。如果執(zhí)政黨能夠在投資項(xiàng)目上爭取到具有較強(qiáng)民意支持的反對派的合作③判斷執(zhí)政黨與反對派在投資項(xiàng)目上是否合作，可從言語和行為兩個(gè)方面入手。言語指標(biāo)主要考察反對派是支持還是反對投資項(xiàng)目，執(zhí)政黨與反對派在投資項(xiàng)目上是否存在相同、相似或相反的言論；而行為指標(biāo)則主要考察反對派是否對投資項(xiàng)目采取諸如阻撓、干涉、破壞等行動(dòng)，執(zhí)政黨與反對派之間是否存在諸如互助、協(xié)調(diào)或議題聯(lián)盟等行為。，就容易緩解社會(huì)抗議造成的集體壓力，促使相關(guān)投資項(xiàng)目繼續(xù)順利實(shí)施。

具體而言，反對派的合作主要通過杠桿（leverage）效應(yīng)和連桿（linkage）效應(yīng)發(fā)揮作用。一方面，反對派可以充當(dāng)獲取支持的有效杠桿，通過帶動(dòng)更多支持力量來直接改善在相關(guān)投資項(xiàng)目上支持與反對陣營的力量對比，從而擴(kuò)大項(xiàng)目實(shí)施的獲勝集合（win-set）。①Robert D.Putnam，“Diplomacy and Domestic Politics:The Logic of Two-level Games，”International Organization，Vol.42，No.3，1988，pp.427-460.另一方面，當(dāng)執(zhí)政黨陷入社會(huì)信任危機(jī)時(shí)，反對派可以充當(dāng)政府與社會(huì)的聯(lián)系紐帶，反對派的合作能夠增強(qiáng)執(zhí)政黨或項(xiàng)目公司改進(jìn)利益分配的承諾可信性，從而減少項(xiàng)目實(shí)施的社會(huì)阻力。例如，2012年在萊比塘銅礦項(xiàng)目上，緬甸反對黨民盟的合作就有效緩解了執(zhí)政黨直接介入所面臨的信任難題。②在社會(huì)民意存在分裂的情況下，反對派與執(zhí)政黨的合作也可能會(huì)使反對黨付出一定的政治代價(jià)。比如，2013年3月，昂山素季建議繼續(xù)實(shí)施萊比塘銅礦項(xiàng)目，雖然此舉對銅礦項(xiàng)目重啟發(fā)揮了關(guān)鍵作用，但是昂山素季及其領(lǐng)導(dǎo)的民盟也因此遭到部分社區(qū)的不滿和抗議。

相反，如果執(zhí)政黨未能爭取到具有較強(qiáng)民意支持的反對派的合作，甚至在投資項(xiàng)目上遭遇反對派的對抗，針對相關(guān)投資項(xiàng)目的社會(huì)抗議則會(huì)強(qiáng)化對執(zhí)政黨或項(xiàng)目公司的說服或破壞作用，那么投資項(xiàng)目將難以繼續(xù)實(shí)施。例如，在2010年的全國大選中，緬甸主要反對黨所獲席位較少甚至沒有獲得任何議席。為此，2011年9月，這些反對黨在密松水電站項(xiàng)目上就采取了與執(zhí)政黨相互對抗的立場和策略，以為下屆選舉積累政治資本，爭取更多選票。更為關(guān)鍵的是，反對派的對抗策略不僅會(huì)增加反對投資項(xiàng)目的政治和社會(huì)力量，而且會(huì)削弱執(zhí)政黨或項(xiàng)目公司對利益分配承諾的可信性，進(jìn)而導(dǎo)致項(xiàng)目無法順利推進(jìn)。

綜上所述，中國在緬投資項(xiàng)目的成敗主要取決于兩個(gè)因素，即項(xiàng)目公司與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的利益分配及緬甸執(zhí)政黨與反對派的權(quán)力競爭，其中，利益分配的影響是更為根本的因素，而權(quán)力競爭則發(fā)揮著重要的干預(yù)作用。如果項(xiàng)目公司與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的利益分配得當(dāng)，投資項(xiàng)目就更容易獲得當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的社會(huì)許可，進(jìn)而確保項(xiàng)目的順利實(shí)施。而在利益分配失當(dāng)引發(fā)社會(huì)抗議的情況下，如執(zhí)政黨能爭取到具有較強(qiáng)民意支持的反對派的合作，則投資項(xiàng)目仍然可以順利實(shí)施，其原因在于反對派的合作能夠增加支持投資項(xiàng)目的政治社會(huì)力量，同時(shí)提高執(zhí)政黨或項(xiàng)目公司改進(jìn)利益分配承諾的可信性。

（三）案例選擇與資料來源

鑒于案例數(shù)量①本文將每個(gè)投資項(xiàng)目的結(jié)果或狀態(tài)視作一個(gè)案例。本文篩選案例主要遵循以下標(biāo)準(zhǔn):首先，只考察中國在投資結(jié)構(gòu)中占相對多數(shù)的投資項(xiàng)目；其次，只關(guān)注與自然資源開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)的投資項(xiàng)目；最后，只選取進(jìn)入實(shí)施階段的投資項(xiàng)目，處在規(guī)劃階段的投資項(xiàng)目不在考察范圍之內(nèi)。據(jù)此獲得的全部案例參見附錄。無法滿足統(tǒng)計(jì)檢驗(yàn)的需求，本文選擇了結(jié)構(gòu)案例比較和過程追蹤兩種方法檢驗(yàn)論文的核心假設(shè)和因果機(jī)制。根據(jù)理論抽樣原理，本文選取了中緬油氣管道項(xiàng)目、密松水電站項(xiàng)目以及萊比塘銅礦項(xiàng)目作為案例分析對象。選取這三個(gè)案例的主要考慮是:首先，案例資料豐富，大大增加了理論觀察值，可以確保觀察值數(shù)量大于推論數(shù)量。②有關(guān)在定性研究中進(jìn)行科學(xué)推論時(shí)平衡觀察值數(shù)量與推論數(shù)量的討論，參見Gary King，Robert O.Keohane and Sidney Verba，Designing Social Inquiry:Scientific Inference in Qualitative Research（Princeton:Princeton University Press，1994），pp.118-122，208-228。其次，研究變量的取值在案例內(nèi)或案例間存在較大差異，且包括了肯定性案例和否定性案例，因而可以有效避免僅根據(jù)因變量選擇案例帶來的選擇性偏差。③有關(guān)肯定性案例與否定性案例的區(qū)分以及遵循“可能性原則”選擇否定性案例的討論，參見Gary Goertz，Social science concepts:A user's guide（Princeton:Princeton University Press，2006），pp.177-210。最后，案例發(fā)生的時(shí)間跨度相近，因此可以使經(jīng)濟(jì)政治化和國際壓力等因素保持相對恒定。此外，萊比塘銅礦項(xiàng)目因前期和后期的結(jié)果迥異，項(xiàng)目由失敗轉(zhuǎn)向成功，因變量取值變化大，可以進(jìn)行案例內(nèi)縱向比較，以更為有效地控制變量。表1以受控比較的方式總結(jié)了所選三個(gè)案例的主要情況。

表1 中國在緬投資項(xiàng)目案例分析對象的受控比較

續(xù)表

本文的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)主要來源于項(xiàng)目公司的公開報(bào)告、非政府組織（NGO）的調(diào)查報(bào)告、學(xué)術(shù)文獻(xiàn)以及主流媒體報(bào)道。為了盡可能克服案例數(shù)據(jù)的局限性，本文通過不同渠道的證據(jù)進(jìn)行相互確證，以最大程度提高案例數(shù)據(jù)的可靠性和研究檢驗(yàn)的說服力。具體而言，本文依照以下三個(gè)步驟處理案例數(shù)據(jù)。首先，通過多種渠道收集案例數(shù)據(jù)，以構(gòu)成穩(wěn)定且有說服力的證據(jù)三角，盡力做到對同一事實(shí)的多重證明，而非對不同事實(shí)的對應(yīng)證明。①羅伯特·K·殷:《案例研究:設(shè)計(jì)與方法（第三版）》，周海濤等譯，重慶大學(xué)出版社，2004年，第106—109頁。例如，本文通過對NGO調(diào)查報(bào)告、企業(yè)社會(huì)責(zé)任報(bào)告和學(xué)術(shù)文獻(xiàn)等相互獨(dú)立的信息，共同確證萊比塘銅礦項(xiàng)目的利益分享實(shí)踐。其次，針對同一現(xiàn)象但來源不同的數(shù)據(jù)，本文會(huì)通過比較分析，形成案例數(shù)據(jù)的最大公約數(shù)，以增強(qiáng)案例數(shù)據(jù)的客觀性和可靠性。②Alexander L.George and Andrew Bennett，Case Studies and Theory Development in the Social Sciences（Massachusetts:MIT Press，2005），pp.99-100.例如，在分析萊比塘銅礦抗議事件時(shí)，本文只選取NGO調(diào)查報(bào)告和緬甸政府報(bào)告中描述相同或相似的事實(shí)。最后，在每個(gè)案例數(shù)據(jù)成為證據(jù)之前，本文都要從內(nèi)容③例如，媒體報(bào)道不可避免地帶有價(jià)值立場，相應(yīng)的內(nèi)容會(huì)因價(jià)值傾向而降低假設(shè)檢驗(yàn)的有效性。對此，本文主要選取紀(jì)實(shí)性報(bào)道，并采取其中的事實(shí)部分而非觀點(diǎn)部分。、準(zhǔn)確性④例如，若開石油觀察（AOW）等環(huán)保組織的調(diào)查報(bào)告要么很少或沒有說明調(diào)查的方法和程序，要么調(diào)查的方法和程序不夠科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，因此相應(yīng)的報(bào)告內(nèi)容會(huì)因測量誤差而降低假設(shè)檢驗(yàn)的有效性。和概率性①例如，伊江公司在社會(huì)責(zé)任報(bào)告中更傾向于呈現(xiàn)有正面影響的內(nèi)容，若報(bào)告中出現(xiàn)負(fù)面影響的內(nèi)容（如承認(rèn)社區(qū)溝通不足），則這些內(nèi)容更能提高假設(shè)檢驗(yàn)的有效性。三個(gè)方面來評估案例數(shù)據(jù)的證據(jù)價(jià)值。②并非任何案例數(shù)據(jù)都能夠成為證據(jù)，有關(guān)評估案例數(shù)據(jù)的信度和效度的討論，參見Derek Beach and Rasmus Brun Pedersen，Process-tracing Methods:Foundations and Guidelines（Ann Arbor，MI:University of Michigan Press，2013），pp.123-132。

四、項(xiàng)目成功:中緬油氣管道

中緬油氣管道是一條油氣雙線并行的能源運(yùn)輸通道，由原油管道和天然氣管道組成。原油管道的起點(diǎn)位于緬甸西海岸的馬德島，天然氣管道的起點(diǎn)位于皎漂港，管道在緬甸境內(nèi)自西南向東北貫穿若開邦、馬圭省、曼德勒省和撣邦，沿線地質(zhì)條件復(fù)雜，施工難度極大。原油管道項(xiàng)目由中緬雙方投資建設(shè)，其中中方占股50.9%，緬方占股49.1%；而天然氣管道項(xiàng)目則由中韓印緬“四國六方”共同投資建設(shè)，其中中方占股50.9%，緬方占股7.4%。項(xiàng)目實(shí)際投資高達(dá)44億美元，合作期為30年，是近年來中國在緬投資的大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。③有關(guān)中緬油氣管道項(xiàng)目的基本概況和發(fā)展歷程，參見戴永紅、力行主編《世界油氣管道的地緣政治經(jīng)濟(jì)研究:以中緬油氣管道為例》，北京:時(shí)事出版社，2015年，第128—148頁。

在緬甸境內(nèi)，原油管道長約771公里，天然氣管道長約793公里。中緬油氣管道繞行馬六甲海峽，可以縮短約1200公里的運(yùn)輸距離，減少一周左右的運(yùn)輸時(shí)間。管道項(xiàng)目的原油主要來自非洲和中東地區(qū)，天然氣主要來源于緬甸近海的瑞天然氣田。按照項(xiàng)目設(shè)計(jì)，中緬油氣管道建成后每年可輸送2200萬噸原油、120億立方米天然氣，分別約占中國2014年原油和天然氣進(jìn)口量的7%和20%?？梢哉f，項(xiàng)目建設(shè)不僅有助于中國實(shí)現(xiàn)能源進(jìn)口多元化、優(yōu)化能源安全布局，而且有利于緬甸將資源和地理優(yōu)勢合理轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)和戰(zhàn)略優(yōu)勢④Bo Kong，“The Geopolitics of the Myanmar-China Oil and Gas Pipelines，”in Edward Chow，Leigh E.Hendrix，eds.，Pipeline Politics in Asia:The Intersection of Demand，Energy Markets，and Supply Routes（Seattle，WA:National Bureau of Asian Research，2010），pp.55-66.，推動(dòng)緬甸與地區(qū)的經(jīng)濟(jì)合作與區(qū)域整合。⑤Zhao Hong，“China-Myanmar Energy Cooperation and Its Regional Implications，”Journal of Current Southeast Asian Affairs，Vol.30，No.4，2011，pp.89-109.

2009年12月，中國石油天然氣集團(tuán)公司（CNPC）與緬甸聯(lián)邦能源部簽署原油管道項(xiàng)目的“權(quán)利與義務(wù)協(xié)議”。2010年6月3日，中國石油天然氣集團(tuán)公司和緬甸石油天然氣公司（MOGE）簽署了合資公司的“股東協(xié)議”以及天然氣管道項(xiàng)目的“權(quán)利與義務(wù)協(xié)議”，中緬油氣管道緬甸境內(nèi)段正式開工建設(shè)。受益于項(xiàng)目公司與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)完善的利益分享，2013年5月，中緬天然氣管道緬甸段實(shí)現(xiàn)機(jī)械完工，并于同年7月投產(chǎn)運(yùn)行。2014年5月，中緬原油管道緬甸段實(shí)現(xiàn)機(jī)械完工，并于次年1月投產(chǎn)運(yùn)行。

（一）利益分配得當(dāng)獲得當(dāng)?shù)厣鐣?huì)許可

從中緬油氣管道項(xiàng)目啟動(dòng)開始，項(xiàng)目公司就重視當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)普遍關(guān)心的征地、環(huán)保和就業(yè)等問題。首先，在征地補(bǔ)償方面，項(xiàng)目公司成立了征地小組和賠償小組，嚴(yán)格執(zhí)行民眾自愿、不補(bǔ)償不施工和盡可能少占用耕地的原則。在具體操作過程中，項(xiàng)目公司先補(bǔ)償后建設(shè)，率先付清了首期50%的征地補(bǔ)償金，盡可能雙管并行征地并明確30米作業(yè)帶寬。①張開宇:《中緬油氣管道四國六方受益》，中國石油新聞中心2012年6月8日，http://news.cnpc.com.cn/epaper/sysb/20120608/0070346004.htm，訪問時(shí)間:2016年10月20日。其次，在環(huán)境保護(hù)方面，項(xiàng)目公司在項(xiàng)目開建前專門聘請?zhí)﹪鳬EM公司負(fù)責(zé)環(huán)境影響評估，并按照國際標(biāo)準(zhǔn)完成了環(huán)評報(bào)告。②王曉群、張立巖:《做有擔(dān)當(dāng)?shù)钠髽I(yè)公民:對東南亞管道公司的本地化調(diào)查》，《中國石油報(bào)》2014年1月6日，第4版。項(xiàng)目公司還引入了獨(dú)立的第三方環(huán)境監(jiān)理，并制訂了環(huán)境監(jiān)理規(guī)劃及其實(shí)施細(xì)則，確保工程建設(shè)和環(huán)境保護(hù)達(dá)到國際標(biāo)準(zhǔn)。③熊運(yùn)實(shí)等:《長輸管道工程施工期環(huán)境監(jiān)理初探——以中緬油氣管道工程（緬甸段）為例》，《油氣田環(huán)境保護(hù)》2013年3期，第37—40頁。最后，在社會(huì)就業(yè)方面，項(xiàng)目公司專門設(shè)立緬籍員工培訓(xùn)中心，注重培訓(xùn)和聘用緬籍員工，同時(shí)盡可能提高本土化用工比例。在施工高峰期，緬甸當(dāng)?shù)赜霉み_(dá)到6000多人，超過項(xiàng)目參建人員總數(shù)的60%。④羅洪嘯:《中緬油氣管道:四國共建惠澤多方 創(chuàng)國際能源開發(fā)新模式》，《香港文匯報(bào)》2013年9月10日，http://yn.wenweipo.com/newszt/Show Article.asp？ArticleID＝48639，訪問時(shí)間:2016年11月5日。

項(xiàng)目公司還積極履行企業(yè)的社會(huì)責(zé)任，切實(shí)滿足管道沿線當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的利益需求。2011年4月，中國石油天然氣集團(tuán)公司與緬甸能源部簽訂了援建和改造緬甸地方醫(yī)院的合作意向書，決定分期按需投資600萬美元，對管道沿線地區(qū)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行新建、擴(kuò)建和改建，以改善當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的醫(yī)療設(shè)施和衛(wèi)生條件。項(xiàng)目公司還實(shí)施了對緬援助計(jì)劃，每年從管道項(xiàng)目中捐助200萬美元作為援助資金，重點(diǎn)用于當(dāng)?shù)氐慕逃?、醫(yī)療、衛(wèi)生和賑災(zāi)等社會(huì)公益事業(yè)。①張立巖、徐文凱:《寶石花開金色國度:中國石油在緬甸履行社會(huì)責(zé)任紀(jì)實(shí)》，《中國石油報(bào)》2011年4月18日，第2版。為了切實(shí)落實(shí)援助計(jì)劃，項(xiàng)目公司在項(xiàng)目開建前成立了公共關(guān)系處和社會(huì)經(jīng)濟(jì)援助辦公室，項(xiàng)目公司沒有將援助資金直接交付緬甸政府，而是親自全程參與并主導(dǎo)整個(gè)社會(huì)援助項(xiàng)目進(jìn)行。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，項(xiàng)目公司已捐建了2所幼兒園和45所中小學(xué)校，改善了近2萬名學(xué)生接受教學(xué)的條件，還援建了24所醫(yī)院與診所，改善了約80萬社區(qū)民眾的醫(yī)療條件。②羅洪嘯:《中緬油氣管道:四國共建惠澤多方 創(chuàng)國際能源開發(fā)新模式》，《香港文匯報(bào)》2013年9月10日，http://yn.wenweipo.com/newszt/Show Article.asp？ArticleID＝48639，訪問時(shí)間:2016年11月5日。

2012年3月起，為了解決若開邦的缺水缺電問題，中石油聯(lián)手項(xiàng)目公司捐贈(zèng)1000萬美元用于建設(shè)當(dāng)?shù)氐墓┧到y(tǒng)和供電設(shè)施。③“Caring for Communities along the Myanmar-China Oil ＆Gas Pipelines，”CNPC Press，June，2012.其中，在原油管道起點(diǎn)的馬德島地區(qū)，項(xiàng)目公司投資興建了馬德島水庫，并安裝了自來水管線。④于景浩、孫廣勇:《中緬油氣管道工程造福當(dāng)?shù)鼐用瘛?，《人民日?bào)》2012年8月12日，第3版。在天然氣管道起點(diǎn)的皎漂港地區(qū)，項(xiàng)目公司投資興建了皎漂發(fā)電廠，每天輸送1萬多立方米天然氣專門用于發(fā)電。⑤權(quán)太峰等:《能源動(dòng)脈貫西南:中緬油氣管道社會(huì)利用調(diào)查》，《中國石油報(bào)》2015年2月9日，第1版。這些利益分享實(shí)踐符合當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的利益需求，為管道項(xiàng)目建設(shè)贏得了社會(huì)許可。項(xiàng)目沿線的村民曾積極評價(jià)管道項(xiàng)目:“（項(xiàng)目公司）給我們村里鋪路，大家關(guān)系很好、很融洽?！雹尥鯐匀骸埩r:《做有擔(dān)當(dāng)?shù)钠髽I(yè)公民:對東南亞管道公司的本地化調(diào)查》，《中國石油報(bào)》2014年1月6日，第4版。緬甸總統(tǒng)顧問吳盛溫昂（U Sein Win Aung）在接受采訪時(shí)也表示，中緬友好協(xié)會(huì)曾協(xié)助項(xiàng)目公司在撣邦、若開邦等地完成修建醫(yī)院、學(xué)校、診所等公益事業(yè)。因此，即使有西方言論挑唆，當(dāng)?shù)卮迕駥χ芯捰蜌夤艿理?xiàng)目依然非常認(rèn)同。①朱曉磊:《別因果敢事件忽略緬中友誼之?！罚董h(huán)球時(shí)報(bào)》2015年4月21日，第7版。

管道項(xiàng)目在建設(shè)過程中也曾面臨挑戰(zhàn)。例如，有些緬甸非政府組織發(fā)布調(diào)查報(bào)告，指責(zé)管道建設(shè)可能引發(fā)強(qiáng)制遷移、環(huán)境破壞、人權(quán)侵犯等問題。②這些調(diào)查報(bào)告基于實(shí)地調(diào)查，但在方法、程序上有失嚴(yán)謹(jǐn)，并且部分內(nèi)容存在錯(cuò)誤和虛構(gòu)的成分，參見“Blocking Freedom:A Case Study of China's Oil and Gas Investment in Burma，”Arakan Oil Watch，October，2008；“Corridor of Power:China's Trans-Burma Oil and Gas Pipelines，”Shwe Gas Movement，September 2009；“The Burma-China Pipelines:Human Rights Violations，Applicable Law，and Revenue Secrecy，”Earth Rights International，March 2011；“Pipeline Nightmare:Shwe Gas Fuels Civil War and Human Rights Abuses in Ta'ang Communities in Northern Burma，”Ta'ang Students and Youth Organization，November 2012；“Drawing the Line:the Case against China's Shwe Gas Project，”Shwe Gas Movement，September 2013；不同的是，祝湘輝駁斥了對管道項(xiàng)目在征地、就業(yè)和社會(huì)責(zé)任等方面的不實(shí)指責(zé)，參見Zhu Xianghui，“Do the Myanmar-China Pipelines Put Myanmar at Risk？A New Perspective on the Power Corridor，”paper delivered to A Symposium on Myanmar 2011:Governance，Development and Dialogue in Hong Kong University，June 2011。但與其他投資項(xiàng)目相比，管道項(xiàng)目遭受的批評與反對在范圍和強(qiáng)度上都非常有限。③Yun Sun，“Chinese Investment in Myanmar:What Lies Ahead？”Great Powers and the Changing Myanmar，Issue Brief No.1，2013，p.9.隨著當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)逐步分享到項(xiàng)目建設(shè)帶來的實(shí)際利益，緬甸非政府組織已難以動(dòng)員起當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)來共同反對管道項(xiàng)目建設(shè)。例如，有人蓄謀在潑水節(jié)組織對管道項(xiàng)目進(jìn)行抗議，但很多村民都拒絕參加。④王曉群、張立巖:《做有擔(dān)當(dāng)?shù)钠髽I(yè)公民:對東南亞管道公司的本地化調(diào)查》，《中國石油報(bào)》2014年1月6日，第4版。不僅如此，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)還以實(shí)際行動(dòng)支持管道建設(shè)，主動(dòng)參與到維護(hù)管線安全的工作當(dāng)中，成為確保管道項(xiàng)目順利建設(shè)的重要力量。

（二）反對派合作確保管道項(xiàng)目建成

管道起點(diǎn)地區(qū)若開邦的主要政黨總體上支持中緬油氣管道項(xiàng)目建設(shè)。在1990年和2010年的大選中，若開民主聯(lián)盟和若開民族發(fā)展黨先后取得該邦第一大黨地位，對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)有著重要的影響力。盡管由若開民族發(fā)展黨領(lǐng)銜的政黨聯(lián)盟曾三次提交議案，要求中央政府重審中緬油氣管道項(xiàng)目，但由于該項(xiàng)目惠及當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)，若開民主聯(lián)盟和若開民族發(fā)展黨都意識到管道項(xiàng)目對若開邦具有潛在發(fā)展利益，對環(huán)境和社會(huì)的損害相對較小，因而并未要求停建中緬油氣管道項(xiàng)目，更未采取強(qiáng)硬的對抗行動(dòng)。①Adam Simpson，“Civil Society and Pipeline Politics in Myanmar（Burma）:Energy Markets and Activist Environmental Governance，”New Approaches to Building Markets in Asia Working Paper，No.37，2012，p.12.多次訪華的若開民族黨②2013年6月，若開民主聯(lián)盟與若開民族發(fā)展黨合并成為若開民族黨，該黨主張維護(hù)若開民族利益和聯(lián)邦利益，是目前中國主動(dòng)接觸的兩個(gè)緬甸反對黨之一。主席埃貌（Aye Maung）曾明確表示，中緬油氣管道的起點(diǎn)在緬甸的若開邦，對中國有利，對緬甸有利，對若開邦地方發(fā)展也有利。③張?jiān)骑w:《緬甸議員高度評價(jià)中國“一帶一路”倡議》，新華網(wǎng)2015年4月1日，http://news.xinhuanet.com/world/2015-04/01/c＿1114842091.htm，訪問時(shí)間:2016年9月25日。

管道途徑地區(qū)撣邦北部的少數(shù)民族地方武裝組織并未公開反對管道項(xiàng)目，也未采取相應(yīng)的破壞行動(dòng)。管道項(xiàng)目途徑的壘坎（Loikang）是克欽獨(dú)立軍第四旅控制區(qū)的總部所在地。2011年6月，盡管緬甸政府軍與克欽獨(dú)立軍爆發(fā)了武裝沖突，但是克欽獨(dú)立軍負(fù)責(zé)人在戰(zhàn)事爆發(fā)一周后就公開表示無意破壞中緬油氣管道。④方曉:《緬甸克欽獨(dú)立武裝稱暫不會(huì)襲擊中緬油氣管道》，鳳凰網(wǎng)轉(zhuǎn)自《東方早報(bào)》2011年6月20日，http://news.ifeng.com/mil/1/detail＿2011＿06/20/7116542＿0.shtml？＿from＿ralated，訪問時(shí)間:2016年9月28日。不過，為了確保項(xiàng)目建設(shè)安全，緬甸政府軍提前控制了管線途徑的相關(guān)區(qū)域。當(dāng)年9月24日，緬甸政府軍集結(jié)上千兵力對壘坎地區(qū)的克欽獨(dú)立軍發(fā)起了“暴風(fēng)式攻擊”。⑤Milagros Wilkerson，“Burma Army Launches Storm-offensive to KIA，”Kachin News Group，September 24，2011.對此，克欽獨(dú)立軍指揮官鑿勞（Zau Raw）上校也表示，政府可能會(huì)宣稱其軍事目標(biāo)是在管道貫穿的沖突地區(qū)確保安全，但是克欽獨(dú)立軍并不反對管道建設(shè)項(xiàng)目，還曾就此與政府討論過共擔(dān)安全職責(zé)。⑥Ba Kaung，“Four Days of Heavy Fighting in Northern Burma，”The Irrawad dy，September 26，2011.

項(xiàng)目利益分配得當(dāng)使得緬甸執(zhí)政黨更加堅(jiān)定地支持項(xiàng)目建設(shè)，不僅與項(xiàng)目公司達(dá)成安保協(xié)議，而且組建了專門守衛(wèi)管道的職業(yè)部隊(duì)，對管道項(xiàng)目進(jìn)行軍事化保障，并在重點(diǎn)地段派駐警察保衛(wèi)管線。調(diào)查報(bào)告顯示，在管道沿線的21個(gè)鎮(zhèn)區(qū)，緬甸政府軍駐扎了44個(gè)步兵營或輕步兵營，其中若開邦的2個(gè)鎮(zhèn)區(qū)就有6個(gè)營，而撣邦的7個(gè)鎮(zhèn)區(qū)則有27個(gè)營，每個(gè)營大約有300名士兵，負(fù)責(zé)項(xiàng)目施工區(qū)域安全保障的士兵共計(jì)1.3萬余人。①“Corridor of Power:China's Trans-Burma Oil and Gas Pipelines，”Shwe Gas Movement，September 2009，pp.20-21，36；“Sold out:Launch of China Pipeline Project Unleashes Abuse across Burma，”Shwe Gas Movement，September 2011，pp.10-11.緬甸政府軍的這些措施主要是為了保護(hù)其經(jīng)濟(jì)利益和擴(kuò)張控制范圍，但這些做法也確保了管道項(xiàng)目實(shí)施的安全與穩(wěn)定。

綜上所述，中緬油氣管道項(xiàng)目公司始終重視投資利益的社會(huì)共享，注重設(shè)計(jì)和執(zhí)行多樣化的利益分享機(jī)制，并積極履行企業(yè)社會(huì)責(zé)任，不斷回應(yīng)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的利益訴求。利益分配得當(dāng)增強(qiáng)了當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)社會(huì)許可的利益基礎(chǔ)，進(jìn)而使得反對派不會(huì)采取激烈的對抗立場和行動(dòng)，非政府組織也難以動(dòng)員當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)聯(lián)合反對管道項(xiàng)目建設(shè)。換言之，利益分配得當(dāng)使得管道項(xiàng)目贏得了必要的社會(huì)許可，緬甸國內(nèi)支持管道項(xiàng)目建設(shè)的力量一直占據(jù)主導(dǎo)地位，最終確保中緬油氣管道項(xiàng)目比較順利地完成建設(shè)。

五、項(xiàng)目失敗:密松水電站

密松水電站位于緬甸北部的少數(shù)民族地區(qū)克欽邦，是中國電力投資集團(tuán)（簡稱“中電投”）獨(dú)家開發(fā)的伊江水電項(xiàng)目中最大的水電站。②有關(guān)伊江水電項(xiàng)目和密松水電站的情況和進(jìn)展，參見“Hydropower Development of Ayeyawady River Questions and Answers，”ACHC，August 2012。密松水電站是中緬兩國投資合作的重點(diǎn)項(xiàng)目，已明確納入中緬兩國戰(zhàn)略合作范圍。2009年12月，中電投與緬甸電力部正式簽署項(xiàng)目合資協(xié)議，電站前期工程正式開工建設(shè)。密松水電站的建設(shè)可以開發(fā)緬甸的電力資源，緩解電力緊缺困境，促進(jìn)“密支那—密松經(jīng)濟(jì)走廊”的形成和發(fā)展。③“Hydropower Development of Ayeyawady River Questions and Answers，”ACHC，August 2012，pp.87-88，97-98.

2011年2月，時(shí)任緬甸總統(tǒng)吳登盛視察密松水電站，對項(xiàng)目建設(shè)給予了高度認(rèn)可。然而，當(dāng)年9月，在事先未與中國政府和項(xiàng)目公司協(xié)商的情況下，緬甸政府單方面宣布暫停密松水電站建設(shè)。①有關(guān)密松水電站的大事年表，參見Appendix，“Chronology of the Myitsone Dam at the Confluence of Rivers above Myitkyina，”Journal of Current Southeast Asian Affairs，Vol.31，No.1，2012，pp.141-153。2012年8月，緬甸投資委員會(huì)召開會(huì)議宣布，緬甸政府無法確保密松水電站的建設(shè)前景，建議先將建設(shè)設(shè)備和建筑材料運(yùn)回中國。2013年3月，中方參建單位和設(shè)備悉數(shù)撤離，密松水電站的建設(shè)工作陷入全面停滯狀態(tài)。盡管緬甸新政府在2016年8月建立了“密松項(xiàng)目調(diào)查委員會(huì)”，但密松水電站項(xiàng)目至今仍然沒有重啟的明確跡象。②2016年8月，緬甸國務(wù)資政昂山素季訪華。在與中國領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)見期間，昂山素季依然未就重啟密松水電站明確表態(tài)。2016年11月，密松項(xiàng)目調(diào)查委員會(huì)提交了首份調(diào)查報(bào)告，暫未就密松水電站提出具體的建議和解決措施。參見杜一菲《李克強(qiáng)同緬甸國務(wù)資政昂山素季舉行會(huì)談》，《人民日報(bào)》2016年8月19日，第3版；劉華《習(xí)近平會(huì)見緬甸國務(wù)資政昂山素季》，《新華每日電訊》2016年8月20日，第1版；Tin Htet Paing，“Commission Submits Myitsone Assessment Report，”The Irrawaddy，November 11，2016.

（一）利益分配失當(dāng)引發(fā)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)抗議

盡管密松水電站能給緬甸帶來顯著的經(jīng)濟(jì)效益，但是項(xiàng)目建設(shè)卻沒有充分考慮受項(xiàng)目影響社區(qū)的合理利益。在移民安置、環(huán)境保護(hù)和社會(huì)就業(yè)方面，項(xiàng)目公司雖都有相應(yīng)的政策，但總體上是承諾多于實(shí)踐，規(guī)劃多于實(shí)施。③2012年8月，伊江公司出版《伊江水電開發(fā)問答》一書，全書共有14處實(shí)踐行動(dòng)記載了確切日期，其中有2處發(fā)生在2011年9月30日密松水電站停建之后，其他內(nèi)容沒有明確記載日期。參見“Hydropower Development of Ayeyawady River Questions and Answers，”ACHC，August 2012；2013年12月，伊江公司發(fā)布了首份企業(yè)社會(huì)責(zé)任報(bào)告。報(bào)告顯示，伊江公司在2010年3月完成了伊江項(xiàng)目環(huán)評報(bào)告，但直到密松水電站停建前的2011年9月，環(huán)評報(bào)告才對外公布。社會(huì)責(zé)任報(bào)告列舉了伊江公司在環(huán)保、移民和就業(yè)等方面的實(shí)踐，然而關(guān)鍵在于，該報(bào)告的時(shí)間范圍是截至2012年12月31日。實(shí)際上，報(bào)告記載的內(nèi)容主要發(fā)生在密松水電站停建之后，屬于“事后補(bǔ)救”行為。參見伊江上游水電有限責(zé)任公司:《伊江上游水電有限責(zé)任公司2010—2012年社會(huì)責(zé)任報(bào)告》，中電投云南國際官網(wǎng)2013年12月25日，http://www.cpiyn.com.cn/Liems/site/zeren/zeren News.jsp？nid＝8813，訪問時(shí)間:2016年9月20日。例如，伊江公司雖然新建了示范移民村，但移民村的規(guī)劃和建設(shè)存在諸多問題①M(fèi)ungchying Rawt Jat，“Model villages are not a model，”June 21，2013，http://www.burmapartnership.org/wp-content/uploads/2013/07/model＿villagers＿are＿not＿a＿model.pdf，訪問時(shí)間:2016年9月18日。，中方企業(yè)雖然表示給予了征地補(bǔ)償，但是補(bǔ)償資金卻直接交由緬甸政府，并且具體負(fù)責(zé)征地工作的緬方企業(yè)存在強(qiáng)制拆遷的行為。②Robert H.Taylor，“The Problems Facing China's Dams in Myanmar，”in David I.Steinberg and Hongwei Fan，eds.，Modern China-Myanmar Relations:Dilemmas of Mutual Dependence（Copenhagen:NIAS Press，2012），pp.196-199.尤其是沒有考慮到村民的生產(chǎn)與生活困難，結(jié)果導(dǎo)致部分村民拒絕搬遷安置，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)也因此發(fā)起了不少抗議活動(dòng)。③Hkawn Ja Aung，Social Movement on Myitsone Hydropower Dam Project in Kachin State，Burma/Myanmar（Bangkok:Chulalongkorn University Press，2014），pp.49-81；Julian Kirchherr，K J Charles and M J Walton，“The Interplay of Activists and Dam Developers:the Case of Myanmar's Mega-dams，”International Journal of Water Resources Development，Vol.1，No.21，2016，pp.3-8.

重要的是，項(xiàng)目公司低估了環(huán)境與社會(huì)影響評估的綜合性。密松水電站的影響區(qū)域并不僅限于項(xiàng)目駐地，而是覆蓋了伊洛瓦底江整個(gè)流域，但伊江公司并沒有全面評估電站的影響區(qū)域和受損群體，其社會(huì)責(zé)任實(shí)踐則主要集中在壩址所在的社區(qū)，受益群體也主要是緬甸政府有效管轄的民眾。這些做法直接導(dǎo)致電站建設(shè)帶來的利益和風(fēng)險(xiǎn)在不同區(qū)域、不同群體之間分配失當(dāng)，突出表現(xiàn)是當(dāng)?shù)卣硎芰舜蟛糠纸?jīng)濟(jì)利益，但全流域的普通民眾卻承擔(dān)了項(xiàng)目對社會(huì)、環(huán)境和文化等方面的潛在不利影響。④蔣姮:《高沖突地區(qū)投資風(fēng)險(xiǎn)再認(rèn)識——中國投資緬甸案例調(diào)研》，《國際經(jīng)濟(jì)合作》2011年第11期，第9頁。利益分配嚴(yán)重失當(dāng)導(dǎo)致民眾普遍反對電站建設(shè)。例如，有克欽民眾認(rèn)為，當(dāng)時(shí)的軍政府“和發(fā)委（SPDC）未經(jīng)克欽人同意就與中電投簽署了在克欽邦興建7座水電站的協(xié)議，所有電力都將輸送給中國。這既不是為了當(dāng)?shù)兀膊皇菫榱藝?，因此我們不需要水電站”。⑤CPCS，Listening to Voices from Inside:Ethnic People Speak（Otago:Centre for Peace and Conflict Studies，June 2010），p.239.

由于緬甸軍政府的高度壓制，反密松水電站的運(yùn)動(dòng)力量被迫流散到周邊國家，抗議活動(dòng)轉(zhuǎn)而由緬甸境外的非政府組織主導(dǎo)，進(jìn)而從外部對緬甸政府和項(xiàng)目公司施加壓力。①Adam Simpson，“Challenging Hydropower Development in Myanmar（Burma）:Cross-border Activism under a Regime in Transition，”The Pacific Review，Vol.26，No.2，2013，pp.129-152.“克欽發(fā)展網(wǎng)絡(luò)組織”（KDNG）一直致力于反對密松水電站項(xiàng)目，多次發(fā)布調(diào)查報(bào)告刻意指責(zé)項(xiàng)目建設(shè)。②“Damming the Irrawaddy，”Kachin Development Networking Group，October 2007；“Resisting the Flood:Communities Taking a Stand against the Imminent Construction of Irrawaddy Dams，”Kachin Development Networking Group，October 2009.2010年6月，“克欽民族組織”（KNO）動(dòng)員海外克欽人在緬甸駐外使館前發(fā)起抗議活動(dòng)，希望團(tuán)結(jié)克欽人共同反對密松水電站。③“Exiled Kachins Urge China to Stop Irrawaddy Myitsone Dam Project，”Kachin News Group，June 7，2010.雖然這些活動(dòng)沒有直接導(dǎo)致密松水電站的停建，但該項(xiàng)目卻通過這些活動(dòng)引起了國際社會(huì)的關(guān)注。在緬甸政府和項(xiàng)目公司缺乏及時(shí)回應(yīng)的情況下，這些非政府組織逐步掌握了塑造框架、設(shè)置議程的話語權(quán)，有關(guān)密松水電站的負(fù)面消息和疑慮加劇擴(kuò)散，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的抗?fàn)幰庾R和抗?fàn)幠芰σ搽S之逐步提升。

2011年3月，緬甸民選政府上臺，民主化進(jìn)程加速。由于緬甸政府對社會(huì)的政治控制放松，針對密松水電站的抗議聲音越來越強(qiáng)，抗議活動(dòng)也逐漸由國外轉(zhuǎn)向國內(nèi)，活動(dòng)范圍不斷擴(kuò)大。當(dāng)年6月，“緬甸生物多樣性與自然保護(hù)聯(lián)盟”（BANCA）披露了伊江項(xiàng)目環(huán)評報(bào)告。報(bào)告認(rèn)為密松水電站對生物多樣性、伊江下游生態(tài)、居民生計(jì)等存在嚴(yán)重威脅，建議開發(fā)兩座小型水電站以代替密松水電站。④Environmental Impact Assessment（Special Investigation）on Hydropower Development of Ayeyawady River Basin above Myitkyina，Kachin State，Myanmar，Biodiversity And Nature Conservation Association（BANCA），October 2009，pp.41-42.調(diào)查報(bào)告很快在緬甸媒體與社會(huì)中產(chǎn)生了極大轟動(dòng)，給主導(dǎo)環(huán)評調(diào)查的項(xiàng)目公司帶來了很大壓力。面對緬甸社會(huì)的壓力，2011年9月，伊江公司公布了由中國長江勘測規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院完成的項(xiàng)目環(huán)評報(bào)告。報(bào)告認(rèn)為密松水電站在生物多樣性、流域生態(tài)、水壩安全等方面沒有制約性影響，建議興建密松水電站。⑤Environmental Impact Report of Hydropower Development in Upper Reaches of Ayeyawady River，Changjiang Survey，Planning，Design and Research Limited Co.，March 2010，pp.295-296.撰寫報(bào)告的兩個(gè)機(jī)構(gòu)曾共同參與密松水電站的環(huán)評調(diào)查，但是給出的結(jié)論卻截然相反，這更加激起了緬甸社會(huì)對密松水電站項(xiàng)目的質(zhì)疑和抗議。

“緬甸河流組織”（BRN）借機(jī)大力宣傳環(huán)評報(bào)告揭示的問題和隱患，指責(zé)項(xiàng)目公司忽視對下游影響的評估、缺乏對社會(huì)影響的評估，且沒有事先開展社區(qū)協(xié)商。①Environmental Impact Study on Hydropower Development of Irrawaddy River:An Analysis from Burma Rivers Network，Burma Rivers Network，July 2011.由于緬甸媒體中的負(fù)面報(bào)道漸居主流，社會(huì)各界對密松水電站的擔(dān)憂和不滿逐漸累積擴(kuò)散，最終形成一股持續(xù)強(qiáng)大的反密松情緒。②Min Zin，“Burmese Attitude toward Chinese:Portrayal of the Chinese in Contemporary Cultural and Media Works，”Journal of Current Southeast Asian Affairs，Vol.31，No.1，2012，pp.115-131.而作為緬甸“母親河”的伊洛瓦底江則成為這股情緒的匯集點(diǎn)和引爆點(diǎn)。2011年9月2日，緬甸總統(tǒng)吳登盛收到了一封包括政治家、藝術(shù)家、記者等在內(nèi)的上千人簽名的請?jiān)笗Ｍ＝芩伤娬?，“讓伊洛瓦底江長流不息”。③Leah Grady Sayvetz，“Burmese Citizens Stop Dam Construction on Irrawaddy River，2007—2011，”Global Nonviolent Action Database，March 15，2012.

隨著密松水電站與保護(hù)伊洛瓦底江聯(lián)系起來，緬甸社會(huì)各個(gè)地區(qū)、民族和階層開始聯(lián)合起來，不同程度地參與到一場名為“拯救伊洛瓦底江”（Save the Irrawaddy）的運(yùn)動(dòng)中。④Laur Kiik，“Nationalism and Anti-ethno-politics:Why‘Chinese Development’Failed at Myanmar's Myitsone Dam，”Eurasian Geography and Economics，Vol.1，No.29，2016，pp.11-13.對密松水電站的關(guān)注也從上游地區(qū)的克欽邦擴(kuò)散到伊洛瓦底江整個(gè)流域。作為運(yùn)動(dòng)發(fā)起者的環(huán)?；顒?dòng)家敏佐（Myint Zaw）說:“在緬甸這樣的國家，我們有很多的族群和議題分裂了人民，但伊洛瓦底江卻能把人民團(tuán)結(jié)在一起?！雹軸hashank Bengali，“Goldman Environmental Prize Honors Anti-dam Campaign in Myanmar，”Los Angeles Times，April 19，2015.對密松水電站的批評也已不再僅局限于生態(tài)環(huán)境、移民安置、工程安全等具體問題，而是延伸到社會(huì)不公、民族團(tuán)結(jié)、民主改革等更深層次的問題。實(shí)際上，反密松情緒逐漸演變成為夾雜著環(huán)保主義、民族主義和民主主義的社會(huì)心態(tài)，而不是暫時(shí)的公眾輿論壓力。

（二）反對派對抗致使水電項(xiàng)目停建

面對強(qiáng)烈的社會(huì)抗議浪潮，緬甸政府最初曾嘗試通過多種方式來緩解壓力，爭取推進(jìn)密松水電站項(xiàng)目。2011年8月，緬甸媒體和社會(huì)上對密松水電站的疑慮和爭議增多，為此，緬甸第一電力部部長吳佐敏（U Zaw Min）以筆名在官方報(bào)紙上發(fā)表文章，呼吁緬甸人民支持密松水電站建設(shè)。①A Staff Member（MEPE），“Perpetual Natural Heritage Relayed with Good Volition，”The New Light of Myanmar，August 9，2011.9月11日，緬甸政府在內(nèi)比都專門召開媒體見面會(huì)，希望澄清外界對密松水電站開發(fā)價(jià)值和決策過程的質(zhì)疑。吳佐敏代表政府表示，電力開發(fā)是緬甸的國家利益，對緬甸具有顯著的經(jīng)濟(jì)效益，政府將按照協(xié)議堅(jiān)決推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)。②Aung Khin，“Myitsone Dam Project Will not Be Discarded Anyhow Despite Objections from Any Sources:Electric Power Minister，”Eleven Media Group，September 14，2011.9月17日，緬甸第一電力部還主持召開了有關(guān)伊江水電項(xiàng)目及其環(huán)境影響的研討會(huì)。③參加研討會(huì)的成員來源廣泛，主要有緬甸聯(lián)邦部長、議員代表、部門首腦、企業(yè)家、社會(huì)組織、媒體記者以及部分公眾。值得注意的是，這場旨在為密松水電站項(xiàng)目爭取社會(huì)支持的會(huì)議在政府內(nèi)部引起了強(qiáng)烈爭論和分歧。中電投云南國際總經(jīng)理李光華率領(lǐng)中方代表團(tuán)參加了研討會(huì)，并親歷了此次內(nèi)部爭論，而相關(guān)分歧和意見是否有效傳達(dá)給中國政府目前尚未可知。參見Wai Moe，“Myitsone Controversy Sparks Discord in Naypyidaw，”The Irrawaddy，September 19，2011。緬甸政府的主動(dòng)釋疑和強(qiáng)硬表態(tài)不但沒有消除社會(huì)質(zhì)疑，反而激起了更多的社會(huì)抗議。

緬甸反對黨民盟提出要重新評估甚至停建密松水電站。在2010年全國大選中，緬甸軍隊(duì)支持的鞏發(fā)黨獲得大多數(shù)議席而組建政府，民盟因拒絕參選而未獲議席，其他少數(shù)民族政黨所獲議席較少且多有不滿。④Tin Maung Maung Than，“Myanmar's 2010 Elections:Continuity and Change，”Southeast Asian Affairs，No.1，2011，pp.190-207.2011年8月11日，民盟主席昂山素季公開發(fā)表《關(guān)于拯救伊洛瓦底江的請?jiān)笗罚治隽艘谅逋叩捉_發(fā)面臨的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)與政治等問題，呼吁緬甸各界團(tuán)結(jié)起來，重新評估密松水電站，找出可以阻止不宜后果的解決方案。⑤Aung San Suu Kyi，“Irrawaddy Appeal，”O(jiān)pen Letter，August 11，2011.9月20日，緬甸10個(gè)政黨發(fā)表聯(lián)合聲明，質(zhì)疑密松水電站的技術(shù)和安全問題，敦促政府邀請獨(dú)立專家重新評估項(xiàng)目。①Te Te，“Ten Political Parties Say Parliament Approval of Myitsone Is Not Enough，”Mizzima，September 21，2011.9月28日，全國民主力量黨甚至公開呼吁就密松水電站進(jìn)行全民公決。9月30日，緬甸聯(lián)邦部長吳昂基（U Aung Kyi）會(huì)見昂山素季，雙方就合作保護(hù)伊洛瓦底江的方式和方法深入交換意見，在隨后的新聞發(fā)布會(huì)上，昂山素季明確表示支持暫停密松水電站的決定。②Nay Pyi Taw，“Union Minister U Aung Kyi Meets Daw Aung San Suu Kyi，”The New Light of Myanmar，26 July，2011，p.10.

緬甸克欽獨(dú)立組織及其武裝也明確反對建設(shè)密松水電站。伊江水電項(xiàng)目處在政府軍和克欽獨(dú)立軍交織管轄的克欽山區(qū)，尤其是密松水電站，其壩址位于政府軍管轄區(qū)域，而壩區(qū)則位于克欽獨(dú)立軍管轄區(qū)域，這使得密松水電站建設(shè)交織著復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)和安全問題。例如，項(xiàng)目公司在密松水電站前期投資200多億緬幣維護(hù)或修建了400多公里的道路和橋梁，以為伊江水電工程做好前期準(zhǔn)備③伊江上游水電有限責(zé)任公司:《伊江上游水電有限責(zé)任公司2010—2012年社會(huì)責(zé)任報(bào)告》，中電投云南國際官網(wǎng)2013年12月25日，http://www.cpiyn.com.cn/Liems/site/zeren/zerenNews.jsp？nid＝8813，第43頁，訪問時(shí)間:2016年9月20日。，但克欽獨(dú)立軍認(rèn)為這些進(jìn)場道路和橋梁有利于政府軍擴(kuò)張控制范圍，間接威脅自己的生存和安全。2011年3月，克欽獨(dú)立組織在公開信中要求停建密松水電站，明確警告政府軍不要在項(xiàng)目所在區(qū)域?qū)嵤┌踩O(jiān)測等手段，并且不會(huì)對或因水電站建設(shè)引發(fā)的內(nèi)戰(zhàn)負(fù)責(zé)。④Lanyaw Zawng Hra，“KIO Open Letter to the People's Republic of China，”March 16，2011，http://www.burmalibrary.org/docs11/KIO-Letter＿to＿China-red.pdf，訪問時(shí)間:2016年9月25日。

2011年6月，雙方圍繞太平江水電站區(qū)域的控制權(quán)開戰(zhàn)，克欽獨(dú)立軍抨擊政府軍借水電站項(xiàng)目擴(kuò)張勢力范圍，開始明確主張水電站項(xiàng)目的開發(fā)權(quán)益:“我們想在這些項(xiàng)目上擁有發(fā)言權(quán)，確保這些大壩的收益也可以造?？藲J人。”⑤張喆:《緬甸內(nèi)戰(zhàn)已持續(xù)一周 克欽獨(dú)立軍致信中方求調(diào)?！罚P凰網(wǎng)轉(zhuǎn)自《東方早報(bào)》2011年6月17日，http://news.ifeng.com/world/detail＿2011＿06/17/7073210＿0.shtml，訪問時(shí)間:2016年9月28日。從2011年8月開始，克欽獨(dú)立軍控制了中國通往密松水電站的重要關(guān)卡及運(yùn)輸通道，不顧政府軍的武力威脅，時(shí)常禁止建筑材料運(yùn)往施工地點(diǎn)。①Ko Htwe，“KIA Warned Not to Block Myitsone Trucks，”The Irrawaddy，September 20，2011.可見，緬甸政府軍與克欽獨(dú)立軍的對立沖突明顯加劇了后者對密松水電站項(xiàng)目的反對，而克欽獨(dú)立軍的強(qiáng)制行動(dòng)顯然影響了密松水電站的正常建設(shè)。

綜上分析，項(xiàng)目公司的利益分享實(shí)踐與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)對環(huán)保、就業(yè)和征地的利益期待相距甚遠(yuǎn)，項(xiàng)目公司沒有及時(shí)主動(dòng)公布環(huán)評報(bào)告并落實(shí)減少社會(huì)影響的措施，由此引發(fā)了持續(xù)的社會(huì)抗議。社會(huì)抗議提高了密松水電站的社會(huì)關(guān)注度，并說服不少緬甸政府官員改變對項(xiàng)目建設(shè)的態(tài)度。更為重要的是，緬甸的主要反對黨民盟和克欽獨(dú)立組織都明確反對密松水電站，這使得項(xiàng)目的政治和社會(huì)反對力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過支持力量。反對派的對抗使得執(zhí)政黨和項(xiàng)目公司的利益承諾難以獲得足夠的信譽(yù)支撐，最終執(zhí)政黨不得不單方面叫停了密松水電站建設(shè)。

六、項(xiàng)目轉(zhuǎn)敗為成:萊比塘銅礦

萊比塘銅礦位于緬甸西北部的實(shí)皆省南部，銅礦資源儲(chǔ)量558萬噸，設(shè)計(jì)產(chǎn)能為年產(chǎn)10萬噸陰極銅，是中緬合作投資的大型資源開采項(xiàng)目，合作期為30年，協(xié)議投資額為10.65億美元，投資方基于產(chǎn)品分成協(xié)議共享項(xiàng)目收益。②有關(guān)萊比塘銅礦的基本情況與發(fā)展歷程，參見Knight Piésold，The Environmental and Social Impact Assessment of Letpadaung Copper Project，”Prepared for Myanmar Wanbao Mining Copper Limited（MWMCL），May，2014，Introduction。根據(jù)最新協(xié)議，緬甸投資方的收益占到了項(xiàng)目總收益的一半以上，因此，萊比塘銅礦的開發(fā)對于緬方而言有著顯著的經(jīng)濟(jì)效益，有助于促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。

然而，2012年3月，銅礦項(xiàng)目建設(shè)全面啟動(dòng)僅3個(gè)月，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)就出現(xiàn)大規(guī)模的抗議活動(dòng)，項(xiàng)目被迫全面停工，2個(gè)月后才逐漸恢復(fù)施工。當(dāng)年11月，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)再次出現(xiàn)大規(guī)模抗議活動(dòng)并迅速升級，銅礦項(xiàng)目被迫全部中斷，近一年后才得以低調(diào)復(fù)工。2014年3月，銅礦項(xiàng)目開始擴(kuò)建，這期間雖遭當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的抗議阻攔，但仍按計(jì)劃在12月完成了圍擋擴(kuò)建。2016年3月，萊比塘銅礦項(xiàng)目已基本建成并且順利投產(chǎn)出首批陰極銅。①《中國瑞林設(shè)計(jì)的緬甸萊比塘銅礦項(xiàng)目順利投產(chǎn)》，中國瑞林官方網(wǎng)站，2016年7月4日，網(wǎng)址:http://www.nerin.com/index.php？ac＝article＆at＝read＆did＝1426，訪問時(shí)間:2016年9月25日。

（一）利益分配失當(dāng)引發(fā)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)抗議

萊比塘銅礦項(xiàng)目涉及的利益群體規(guī)模較大，而項(xiàng)目公司最初并沒有充分考慮當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的利益關(guān)切，特別是在前期基建階段，項(xiàng)目公司在利益分配的內(nèi)容和程序上都存在明顯缺陷和不足。②銅礦項(xiàng)目前期在征地、環(huán)保和就業(yè)等方面的問題，參見《實(shí)皆省蒙育瓦縣查靈吉鎮(zhèn)區(qū)萊比塘銅礦項(xiàng)目最終調(diào)查報(bào)告》，《緬甸金鳳凰中文報(bào)》2013年3月18日，C01-C08版。首先，在環(huán)境保護(hù)方面，中國萬寶公司接手項(xiàng)目后并沒有及時(shí)按照國際標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行環(huán)境與社會(huì)影響評估，而是沿用了加拿大艾芬豪礦業(yè)公司經(jīng)營時(shí)期制定的環(huán)評報(bào)告，但這份環(huán)評報(bào)告不僅不符合當(dāng)前的國際標(biāo)準(zhǔn)，而且嚴(yán)重脫離了緬甸的實(shí)際情況。其次，在征地補(bǔ)償方面，萬寶公司雖承諾以高價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行土地賠償，但是賠償金的發(fā)放卻交由緬甸經(jīng)控公司具體實(shí)施。③蔣姮:《中國在緬甸的投資風(fēng)險(xiǎn)評估——中緬蒙育瓦銅礦調(diào)研報(bào)告》，《中國經(jīng)濟(jì)報(bào)告》2013年第6期，第106頁。結(jié)果該公司不僅私自扣減賠償資金，而且使用隱瞞和欺騙手段強(qiáng)迫村民簽署賠償合同，致使賠償范圍擴(kuò)大、期限延長。④“Submission of Evidence by Lawyers Network and Justice Trust to the Letpadaung Investigation Commission，”Lawyers Network and Justice Trust，January 28，2013，pp.9-11.最后，在社會(huì)就業(yè)方面，項(xiàng)目公司大規(guī)模征地造成大量失地村民，而受影響社區(qū)的村民卻沒有獲得合適的工作機(jī)會(huì)。⑤《實(shí)皆省蒙育瓦縣查靈吉鎮(zhèn)區(qū)萊比塘銅礦項(xiàng)目最終調(diào)查報(bào)告》，《緬甸金鳳凰中文報(bào)》，2013年3月18日，C08版。

項(xiàng)目利益分配失當(dāng)使得項(xiàng)目公司與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的矛盾逐漸深化。2012年3月，銅礦項(xiàng)目全面啟動(dòng)后，項(xiàng)目公司開始在農(nóng)田耕地上建造項(xiàng)目設(shè)施。由于征地補(bǔ)償不透明和溝通不順暢，部分村民宣揚(yáng)項(xiàng)目公司未經(jīng)協(xié)商和允許就侵占耕地，結(jié)果導(dǎo)致越來越多的村民開始反對項(xiàng)目建設(shè)。當(dāng)年6月，上百名村民掀起了反對銅礦項(xiàng)目的第一波抗議浪潮，并提出停止傾倒礦渣、停止建造設(shè)施、停止強(qiáng)制搬遷以及重開寺廟等四項(xiàng)要求。①Lwin Lwin Wai，“Public Participation，Social Movements and Environmental Decision Making:A case Study of Latpadaung Mining Project，”The first International Conference on Burma/Myanmar Studies，Burma/Myanmar in Transition:Connectivity，Changes and Challenges，Chiang Mai，24-26 July 2015.pp.20-26.面對突如其來的社會(huì)抗議，項(xiàng)目公司被迫暫停項(xiàng)目建設(shè)，并表示可以滿足村民提出的要求。然而，項(xiàng)目公司隨后在未完全兌現(xiàn)承諾的情況下就開始恢復(fù)建設(shè)，結(jié)果導(dǎo)致抗議活動(dòng)再次出現(xiàn)并逐步升級。

2012年10月，在環(huán)保人士、學(xué)生群體和社區(qū)組織的參與和支持下，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)村民聯(lián)合成立了由26人組成的“拯救萊比塘山委員會(huì)”（Letpadaung Salvation Committee），敦促全面停止銅礦項(xiàng)目，妥善保護(hù)萊比塘山。不難發(fā)現(xiàn)，此時(shí)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)已開始有意識地塑造新的動(dòng)員框架，力圖將抗?fàn)幵捳Z轉(zhuǎn)向兼具自然和文化意涵的“萊比塘山”。這一新的文化動(dòng)員框架引發(fā)了更為廣泛的社會(huì)關(guān)注，促使環(huán)境問題一時(shí)成為銅礦項(xiàng)目的關(guān)注焦點(diǎn)，支持并參與社會(huì)抗議的當(dāng)?shù)孛癖娨苍絹碓蕉唷Ｓ捎诋?dāng)?shù)卣贯槍︺~礦項(xiàng)目的游行，“拯救萊比塘山委員會(huì)”便組織了主題為“沉思萊比塘山”的公共祈禱活動(dòng)以表達(dá)集體抗議。②“Submission of Evidence by Lawyers Network and Justice Trust to the Letpadaung Investigation Commission，”Lawyers Network and Justice Trust，January 28，2013，p.13.

2012年11月，在當(dāng)?shù)貎?nèi)外組織的聯(lián)合動(dòng)員下，大量村民、學(xué)生和僧侶掀起了反對銅礦項(xiàng)目的第二波抗議浪潮，抗議活動(dòng)也迅速蔓延至仰光、曼德勒等主要城市，中國駐緬大使館前也出現(xiàn)了示威游行。更為嚴(yán)峻的是，礦區(qū)的抗議行動(dòng)持續(xù)升級，數(shù)百名抗議人士開始圍攻項(xiàng)目設(shè)施并占領(lǐng)銅礦作業(yè)區(qū)。調(diào)查顯示，2012年3月3日至11月15日，一共爆發(fā)124起阻撓、謾罵、威脅、破壞、示威事件。11月17—22日，抗議人士還搭建了6個(gè)臨時(shí)抗議營地。③《實(shí)皆省蒙育瓦縣查靈吉鎮(zhèn)區(qū)萊比塘銅礦項(xiàng)目最終調(diào)查報(bào)告》，《緬甸金鳳凰中文報(bào)》，2013年3月18日，C07版?？棺h活動(dòng)不斷升級迅速提高了銅礦項(xiàng)目的社會(huì)關(guān)注度，進(jìn)而增加了緬甸政府和項(xiàng)目公司強(qiáng)制鎮(zhèn)壓或有意忽視的社會(huì)成本。

盡管抗議活動(dòng)愈演愈烈，但項(xiàng)目公司始終未能有效回應(yīng)當(dāng)?shù)氐睦嬖V求，緬甸政府也指責(zé)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的非法占領(lǐng)行動(dòng)。2012年11月29日凌晨，在政府通告的結(jié)束抗議期限過后，緬甸政府出動(dòng)武裝警察對抗議現(xiàn)場實(shí)施清場，希望通過強(qiáng)制行動(dòng)驅(qū)散抗議活動(dòng)。然而，強(qiáng)制行動(dòng)引起抗議村民的激烈反抗，警民雙方發(fā)生多次沖突，造成近百名僧侶受傷。鑒于僧侶在緬甸社會(huì)的特殊地位，緬甸媒體的敘述話語轉(zhuǎn)而聚焦于“鎮(zhèn)壓僧侶事件”①Zerrouk，Emel Neef and Andreas，“The Media Discourse of Land Grabbing and Resistance During Myanmar's Legal Reformation:The Monywa Copper Mine，”Law and Development Review，Vol.7 No.2，2015，pp.275-312.，指責(zé)政府濫用權(quán)力和侵犯人權(quán)。針對銅礦項(xiàng)目的反對聲音和抗議活動(dòng)愈發(fā)強(qiáng)烈，在當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的社會(huì)抗議和占領(lǐng)行動(dòng)下，萊比塘銅礦項(xiàng)目再次被迫全面停止建設(shè)。

（二）反對派合作促使銅礦項(xiàng)目重啟

盡管銅礦項(xiàng)目遭遇了嚴(yán)重的社會(huì)抗議，但緬甸主要反對黨的合作對平息抗議和重啟項(xiàng)目發(fā)揮了顯著作用。緬甸民選政府上臺后，作為執(zhí)政黨的“鞏發(fā)黨”開始緩和與反對黨的矛盾，主動(dòng)與民盟建立合作關(guān)系。②祝湘輝、李晨陽:《2011年的緬甸:在改革中前進(jìn)》，《東南亞縱橫》2012第2期，第18頁。而民盟也認(rèn)識到自己的“戰(zhàn)略失誤”，重新注冊登記并參加議會(huì)補(bǔ)選。2012年4月，民盟在緬甸聯(lián)邦議會(huì)補(bǔ)選中贏得45個(gè)空缺議席中的43個(gè)，獲得壓倒性勝利，昂山素季和杜欽珊萊（Daw Khin San Hlaing）等當(dāng)選人民院議員，緬甸最大反對黨重回政治舞臺。③Tin Maung Maung Than，“Myanmar's 2012 By-Elections:The Return of NLD，”Southeast Asian Affairs，No.1，2013，pp.204-219.自從萊比塘銅礦項(xiàng)目引起當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)抗議之后，民盟議員杜欽珊萊一直密切關(guān)注事態(tài)進(jìn)展。早在2012年9月發(fā)生逮捕抗議村民事件后，杜欽珊萊就親自與萊比塘銅礦所在鎮(zhèn)區(qū)當(dāng)局就萊比塘銅礦項(xiàng)目進(jìn)行協(xié)商。

2012年10月，緬甸聯(lián)邦議會(huì)自然資源委員會(huì)和緬甸人權(quán)委員會(huì)獨(dú)立小組曾專門就萊比塘銅礦項(xiàng)目展開過調(diào)查④“Investigation Visit by the Human Rights Committee of Myanmar to the Monywa Copper Mining Project，”Wanbao Mining Official Press Release，October 9，2012.，緬甸總統(tǒng)府部長吳昂敏（U Aung Min）也曾率領(lǐng)政府代表團(tuán)前往萊比塘銅礦進(jìn)行調(diào)查，但緬甸執(zhí)政黨上述努力的實(shí)際效果并不理想，當(dāng)?shù)乜棺h活動(dòng)仍然此起彼伏。11月23日，由于當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的抗議活動(dòng)驟然升級，杜欽珊萊正式向緬甸聯(lián)邦議會(huì)人民院提交了一項(xiàng)緊急提案，要求成立獨(dú)立的專業(yè)組織重新評估萊比塘銅礦項(xiàng)目，提案在緬甸聯(lián)邦議會(huì)受到了普遍歡迎并獲得一致通過。①“Fifth Regular Session of First Pyithu Hluttaw Concludes，”The New Light of Myanmar，November 24，2012，p.6.11月29日，在政府鎮(zhèn)壓抗議的當(dāng)天，昂山素季趕往萊比塘銅礦項(xiàng)目所在鎮(zhèn)區(qū)，并在銅礦項(xiàng)目附近社區(qū)先后發(fā)表了兩場集會(huì)演講，呼吁民眾加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)，為國家的長遠(yuǎn)利益考慮，依法協(xié)商并和平解決銅礦項(xiàng)目問題。②《杜昂山素季11月蒙育瓦之行重要演講摘要》，《緬甸金鳳凰中文報(bào)》，2012年12月12日；http://www.mmgpmedia.com/student/2401-2012-10-26-05-22-12，訪問時(shí)間:2016年10月15日。昂山素季開誠布公的演講初步取得了當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的理解和信任。

12月1日，緬甸總統(tǒng)府宣布成立以昂山素季為主席的萊比塘銅礦項(xiàng)目調(diào)查委員會(huì)，著手調(diào)查銅礦項(xiàng)目的抗議活動(dòng)、環(huán)境與社會(huì)問題，并對銅礦項(xiàng)目是否應(yīng)該繼續(xù)實(shí)施提出建議。值得注意的是，緬甸政府雖然對調(diào)查委員會(huì)的成員構(gòu)成、調(diào)查內(nèi)容、職責(zé)權(quán)限作了調(diào)整③2012年12月3日，緬甸總統(tǒng)府宣布改組銅礦項(xiàng)目調(diào)查委員會(huì)，改組內(nèi)容主要有:委員會(huì)成員由30人減少為16人，專業(yè)人員任用交由緬甸政府負(fù)責(zé)，調(diào)查內(nèi)容和評估事宜更為籠統(tǒng)。，但仍然支持昂山素季領(lǐng)導(dǎo)調(diào)查工作，這表明緬甸政府已經(jīng)注意尋求反對黨的合作，而由昂山素季領(lǐng)導(dǎo)調(diào)查委員會(huì)，可以排除外界對民盟缺乏執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)的質(zhì)疑。而此時(shí)昂山素季也在積極爭取政治合作，以能夠修改憲法，實(shí)現(xiàn)自己參加下屆總統(tǒng)選舉的目標(biāo)。調(diào)查委員會(huì)成立后，昂山素季帶領(lǐng)委員會(huì)成員安撫示威營地的抗議民眾，協(xié)調(diào)項(xiàng)目公司與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的矛盾，并對政府鎮(zhèn)壓抗議和僧侶受傷事件展開調(diào)查。調(diào)查委員會(huì)還吸納了當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的3名村民代表參與調(diào)查工作。

2013年3月11日，經(jīng)過3個(gè)多月的調(diào)研，調(diào)查委員會(huì)提交了萊比塘銅礦項(xiàng)目的最終調(diào)查報(bào)告。報(bào)告認(rèn)為，雖然銅礦項(xiàng)目在征地、就業(yè)和環(huán)保等諸多方面存在不足，但可以通過整治措施加以改善，建議繼續(xù)實(shí)施萊比塘銅礦項(xiàng)目。與此同時(shí)，昂山素季多次走訪礦區(qū)，坦誠地向當(dāng)?shù)卮迕窠忉屨{(diào)查報(bào)告內(nèi)容，呼吁當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)支持銅礦項(xiàng)目開發(fā)，并向當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)保證如項(xiàng)目公司不兌現(xiàn)承諾，自己將承擔(dān)責(zé)任。①林詩婷:《緬甸媒體對中國在緬投資項(xiàng)目與中緬關(guān)系的評述摘編》，《南洋資料譯叢》2015年第1期，第69頁。盡管有村民仍對調(diào)查報(bào)告持懷疑和拒絕的態(tài)度，甚至進(jìn)行了示威游行②Ei Ei Toe Lwin，“Fury over Letpadaung Copper Mine Report，”The Myanmar Times，March 18，2013.，但通過昂山素季的說服和解釋，越來越多的村民開始認(rèn)可調(diào)查報(bào)告。③盧光盛、李晨陽、金珍:《中國對緬甸的投資與援助:基于調(diào)查問卷結(jié)果的分析》，《南亞研究》2014年第1期，第26頁。當(dāng)?shù)卮迕褡园l(fā)舉行了支持昂山素季的聲援游行，多個(gè)反銅礦項(xiàng)目的非政府組織也開始保持沉默或轉(zhuǎn)而表態(tài)支持，新建的兩個(gè)抗議營地也得以自行拆除?？梢?，民盟的積極合作不僅確保了當(dāng)?shù)卮迕襁x擇相信項(xiàng)目的利益承諾，而且促使支持項(xiàng)目的社會(huì)力量顯著增加。

在反對派的合作和建議下，緬甸政府和項(xiàng)目公司在2013年推進(jìn)了改進(jìn)措施。第一，建立了實(shí)現(xiàn)承諾的組織保障。緬甸政府成立調(diào)查報(bào)告執(zhí)行委員會(huì)，以確保實(shí)現(xiàn)利益分配承諾。第二，修改了銅礦項(xiàng)目的收益比例。項(xiàng)目各方重新簽訂了協(xié)議，緬甸政府的收益比例提高至51%，而中國萬寶公司和緬甸經(jīng)控公司都作了必要的妥協(xié)，收益比例分別降至30%和19%。④“Myanmar Wanbao in Action:Letpadaung Copper Mine Project Review，”MWMCL Press Release，December 30，2014.第三，完善了利益分享機(jī)制。項(xiàng)目公司重新進(jìn)行了征地補(bǔ)償并完成了環(huán)境和社會(huì)影響評估，成立了有當(dāng)?shù)卮迕駞⑴c的“社區(qū)與社會(huì)發(fā)展小組”，并承諾每年投入100萬美元用于企業(yè)社會(huì)責(zé)任和社區(qū)幫扶項(xiàng)目，實(shí)施待業(yè)補(bǔ)助金計(jì)劃。⑤Diane Tang-Lee，“Corporate Social Responsibility（CSR）and Public Engagement for a Chinese State-backed Mining Project in Myanmar:Challenges and Prospects，”Resources Policy，Vol.47，2016，pp.31-32.調(diào)查顯示，在參與溝通的35個(gè)村莊中，83%的失地村民接受待業(yè)補(bǔ)助金計(jì)劃并支持項(xiàng)目發(fā)展，而其中參與逐戶溝通的27個(gè)村莊，有高達(dá)96%的失地村民接受并支持項(xiàng)目發(fā)展。⑥“Myanmar Wanbao CSR Report 2015—2016，”MWMCL Official Website，May 17，2016，p.13.項(xiàng)目公司利益分配得當(dāng)為銅礦項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營贏得了社會(huì)許可，2013年10月銅礦項(xiàng)目低調(diào)復(fù)工。

綜上分析，萊比塘銅礦項(xiàng)目經(jīng)歷了從前期失敗到后期成功的轉(zhuǎn)變過程。比較而言，項(xiàng)目公司在項(xiàng)目前期忽視了當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的利益，不但在開建前沒有進(jìn)行社會(huì)影響評估，土地征用與補(bǔ)償不夠透明，而且沒能及時(shí)有效地回應(yīng)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的訴求。利益分配失當(dāng)使得當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的不滿情緒持續(xù)積累，進(jìn)而演變?yōu)閺?qiáng)烈的社會(huì)抗議并迫使銅礦項(xiàng)目暫停建設(shè)。項(xiàng)目暫停之后，緬甸反對派以合作的姿態(tài)積極協(xié)調(diào)項(xiàng)目公司與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的利益關(guān)系，督促緬甸政府和項(xiàng)目公司實(shí)施更為合理的利益分享措施。這不但使當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)開始相信緬甸政府和項(xiàng)目公司的利益承諾，而且增加了支持銅礦項(xiàng)目的政治和社會(huì)力量，成為推動(dòng)萊比塘銅礦由停工轉(zhuǎn)向復(fù)工并順利實(shí)施的關(guān)鍵因素。

七、結(jié) 論

緬甸民主化轉(zhuǎn)型時(shí)期，中國在緬投資項(xiàng)目產(chǎn)生了不同的成敗結(jié)果。研究發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目公司與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的利益分配，以及緬甸執(zhí)政黨與反對派的權(quán)力競爭，是影響中國在緬投資成敗的核心因素。具體而言，項(xiàng)目公司的利益分配得當(dāng)，會(huì)推動(dòng)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)對投資項(xiàng)目的社會(huì)許可，進(jìn)而確保項(xiàng)目的順利實(shí)施。一旦利益分配失當(dāng)，引起社會(huì)抗議，項(xiàng)目實(shí)施的社會(huì)成本就會(huì)大幅增加，甚至直接面臨暫停的風(fēng)險(xiǎn)。在此情況下，如果執(zhí)政黨能夠在投資項(xiàng)目上爭取到具有較強(qiáng)民意支持的反對派的合作，那么支持投資項(xiàng)目的政治和社會(huì)力量將會(huì)增加，同時(shí)執(zhí)政黨或項(xiàng)目公司改進(jìn)利益分配承諾的可信性也會(huì)提高，這有助于投資項(xiàng)目的順利實(shí)施。①在2015年11月舉行的緬甸大選中，原執(zhí)政黨鞏發(fā)黨敗選，昂山素季領(lǐng)導(dǎo)的民盟贏得大選，其后依法組建緬甸新政府并于2016年4月1日正式執(zhí)政。2016年8月，民盟領(lǐng)導(dǎo)的新政府宣布建立密松項(xiàng)目調(diào)查委員會(huì)，委員會(huì)主席由人民院副議長、鞏發(fā)黨成員昆邁（T Khun Myat）擔(dān)任。這些新現(xiàn)象初步表明，在民盟主政時(shí)期，執(zhí)政黨與反對派的權(quán)力競爭邏輯對大型投資項(xiàng)目實(shí)施的影響仍能發(fā)揮作用。相反，反對派的對抗則會(huì)增加反對投資項(xiàng)目的力量或削弱項(xiàng)目利益分配承諾的可信性，進(jìn)而強(qiáng)化社會(huì)抗議的破壞和說服作用，最終導(dǎo)致投資項(xiàng)目失敗。

就理論啟示而言，論文的主要發(fā)現(xiàn)有助于深入理解投資東道國的國內(nèi)實(shí)施博弈對外國投資合作成敗的影響機(jī)制?，F(xiàn)有研究把投資合作的實(shí)現(xiàn)看作談判與批準(zhǔn)雙層博弈的結(jié)果，但這種理論無法解釋已獲批的投資合作項(xiàng)目遭遇失敗的現(xiàn)實(shí)困惑。事實(shí)上，投資合作并不是單獨(dú)事件的結(jié)果，而是連續(xù)過程的產(chǎn)物，并且合作難以自發(fā)實(shí)現(xiàn)。①Jeffrey S.Lantis，Domestic Constraints and the Breakdown of International Agreements（Westport，Connecticut:Greenwood Publishing Group，1997），pp.4-9.進(jìn)一步說，投資合作是由談判、批準(zhǔn)和實(shí)施構(gòu)成的序列過程，談判與批準(zhǔn)的博弈只涉及投資合作的內(nèi)容和可能性，而實(shí)施過程中的博弈則關(guān)系到投資合作的效果和現(xiàn)實(shí)性。談判和批準(zhǔn)不僅沒有完成投資合作，反而激活并動(dòng)員了國內(nèi)的政治社會(huì)因素，使投資合作進(jìn)入更為重要的實(shí)施階段。本文的研究表明，投資合作的實(shí)施是一個(gè)利益再分配和權(quán)力再生產(chǎn)的博弈過程，而社會(huì)行為體之間的利益分配和政治行為體之間的權(quán)力競爭是影響投資項(xiàng)目合作成敗的關(guān)鍵因素。

就政策意義而言，論文的發(fā)現(xiàn)至少可以提供以下兩點(diǎn)啟示。第一，大型投資項(xiàng)目應(yīng)該兼顧東道國的國家利益和地方利益，注重獲取和維持當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的社會(huì)許可。每個(gè)投資項(xiàng)目都難以回避當(dāng)?shù)氐臋?quán)力與利益網(wǎng)絡(luò)，因此僅僅獲得中央政府的行政和法律許可還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的社會(huì)許可對于投資項(xiàng)目的成敗日益發(fā)揮著決定性作用。從短期來看，初步獲得社會(huì)許可有賴于項(xiàng)目公司對投資項(xiàng)目的利益分配，而從長期來看，持續(xù)獲得社會(huì)許可取決于當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)對投資項(xiàng)目的價(jià)值認(rèn)同。為此，項(xiàng)目公司要注重準(zhǔn)確識別利益相關(guān)方，加強(qiáng)社會(huì)投資方面的戰(zhàn)略規(guī)劃，設(shè)計(jì)和執(zhí)行多樣化的利益分享機(jī)制，注重投資利益分配的程序公平和結(jié)果公平。與此同時(shí)，項(xiàng)目公司需要樹立重視社情民意的投資理念，加強(qiáng)與社會(huì)組織的戰(zhàn)略合作，培育和積累當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的社會(huì)資本，以互信互利促進(jìn)投資項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展。

第二，大型投資項(xiàng)目應(yīng)該平衡執(zhí)政力量和反對力量，努力爭取反對派的政治支持。投資項(xiàng)目應(yīng)堅(jiān)持不干涉內(nèi)政原則，但在黨派競爭激烈的國家或地區(qū)，大型投資項(xiàng)目往往成為黨派競爭的關(guān)鍵議題。因此，恰到好處地處理與主要黨派的關(guān)系是投資項(xiàng)目規(guī)避政治風(fēng)險(xiǎn)的重要考慮?？梢哉f，投資項(xiàng)目順利實(shí)施不但需要獲得執(zhí)政黨的政治保證，而且需要爭取具有較強(qiáng)民意基礎(chǔ)的反對派的政治支持。為此，項(xiàng)目公司要?jiǎng)?chuàng)新利益保護(hù)的思路和方式，摒棄“接觸黨派等于干涉內(nèi)政”的觀念，主動(dòng)與各主要政治力量建立友好關(guān)系。除此之外，投資項(xiàng)目應(yīng)該避免危及執(zhí)政黨和反對派各自的利益關(guān)切。在項(xiàng)目實(shí)施陷入困境時(shí)，項(xiàng)目公司首先要獲得執(zhí)政黨的理解和幫助，進(jìn)而把握時(shí)機(jī)主動(dòng)接觸反對派，積極尋求反對派在投資項(xiàng)目上的支持與合作。

附錄 中國在緬大型投資項(xiàng)目一覽表（20 03-201 6）

張聰，清華大學(xué)國際關(guān)系學(xué)系博士研究生。

＊ 本文為國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目《東亞安全秩序與周邊命運(yùn)共同體建設(shè)研究》（批準(zhǔn)號:14BGJ027）的階段性成果。

《國際政治科學(xué)》2016年第1卷第4期（總第4期），第23—58頁。Quarterly Journal of International Politics