杜正彬 方仲權(quán) 李艷軍 王 瑜

一、引言

(一）研究背景

近年來(lái)，伴隨著城鄉(xiāng)最低生活保障制度和各項(xiàng)臨時(shí)性救助政策的完善，我國(guó)形成了以最低生活保障為基礎(chǔ)，以醫(yī)療救助、教育救助等為支撐的綜合性的社會(huì)救助體系，城鄉(xiāng)貧困人口獲得了基本的生活保障。但是一個(gè)新的貧困群體，即由于各種特殊而必需的支出所導(dǎo)致的貧困人群正在出現(xiàn)，并且受到越來(lái)越多的關(guān)注。

“支出型貧困”的概念首先由上海市民政局提出，2011年，上海市政府工作報(bào)告中首次出現(xiàn)了“建立家庭支出型貧困預(yù)警和綜合幫扶機(jī)制”。據(jù)2007年國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，若以人均收入計(jì)算，全國(guó)城市貧困人口為1470萬(wàn)人，但若以人均支出計(jì)算，全國(guó)貧困人口總數(shù)則增加到3710萬(wàn)人。另?yè)?jù)民政部統(tǒng)計(jì)，2010年上半年，我國(guó)接受社會(huì)救助的貧困人口達(dá)到7856萬(wàn)人，占全國(guó)總?cè)丝诘?.86%，但主要是收入型貧困家庭。由此可見，支出型貧困群體的規(guī)模非同一般，并且游離于社會(huì)救助的邊緣，對(duì)其實(shí)施社會(huì)救助，確保他們的基本生活，顯得十分必要。

（二）研究意義

從理論的角度而言，支出型貧困問(wèn)題的研究延伸了貧困的內(nèi)涵，拓寬了貧困的研究領(lǐng)域，改變了單單以收入定位貧困的局面，是貧困研究范式的重要轉(zhuǎn)變。從實(shí)踐的角度而言，隨著城鄉(xiāng)低保、最低工資、養(yǎng)老金等一些保障標(biāo)準(zhǔn)的逐步提高，城鄉(xiāng)貧困家庭的生活水平得到一定改善，基本解決了收入型貧困問(wèn)題，但是近年來(lái)低收入家庭受醫(yī)療、教育、住房等大額支出擠壓，抗風(fēng)險(xiǎn)能力面臨挑戰(zhàn)，研究和解決支出型貧困問(wèn)題成為構(gòu)建和諧社會(huì)和關(guān)注民生的重要內(nèi)容。

（三）研究方法

本研究采用了定量與定性相結(jié)合的方法，重點(diǎn)采用統(tǒng)計(jì)調(diào)查、個(gè)案研究和文獻(xiàn)分析三種方法。1.統(tǒng)計(jì)調(diào)查。本文利用北京大學(xué)中國(guó)社會(huì)科學(xué)調(diào)查研究中心公布的CFPS2012大樣本調(diào)查數(shù)據(jù)對(duì)消費(fèi)支出進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析。2.個(gè)案調(diào)查。本研究從寧夏吳忠市紅寺堡區(qū)的支出型貧困家庭中篩選了7個(gè)典型個(gè)案，對(duì)其進(jìn)行了細(xì)致、深入、全方位地研究。3.文獻(xiàn)分析，針對(duì)各地出臺(tái)的支出型貧困家庭救助政策進(jìn)行比較分析，尋找異同及存在的問(wèn)題。

二、文獻(xiàn)回顧

“支出型”貧困是指由于個(gè)人和家庭成員在教育、醫(yī)療等方面發(fā)生了不可避免的大宗支出，導(dǎo)致一些高支出人群入不敷出、生活窘困?！爸С鲂汀必毨啾扔凇笆杖胄汀必毨г诰戎砟?、核貧方法、制度設(shè)計(jì)及救助標(biāo)準(zhǔn)方面存在明顯不同。目前學(xué)術(shù)界對(duì)支出型貧困的研究主要有兩大方面，即理論與實(shí)務(wù)。理論上，主要研究了支出型貧困的原因、本質(zhì)等問(wèn)題；實(shí)務(wù)上，主要探討了支出型貧困的評(píng)估問(wèn)題及其模型構(gòu)建。

在導(dǎo)致支出型貧困的原因上，路錦非、曹艷春（2011）認(rèn)為，導(dǎo)致支出型貧困的原因有四點(diǎn)：1.生產(chǎn)率提高導(dǎo)致服務(wù)成本上升。由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)效率提高，醫(yī)療技術(shù)水平和教育水平也不斷提高，進(jìn)一步推動(dòng)了醫(yī)療和教育成本增加，從而導(dǎo)致了各個(gè)家庭的教育支出、大病醫(yī)療支出、基本醫(yī)療支出、老年人護(hù)理支出等不斷增長(zhǎng)，超出某些家庭的支付能力，形成支出型貧困。2.個(gè)人需求增長(zhǎng)導(dǎo)致生活成本增加。教育和醫(yī)療服務(wù)作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，個(gè)人對(duì)其需求不斷增長(zhǎng)，從而增加個(gè)人的生活成本，形成支出型貧困。3.制度變遷和體制改革效應(yīng)拉動(dòng)消費(fèi)增加。改革開放以來(lái)，我國(guó)私立醫(yī)院和私立學(xué)校的增加，從公費(fèi)看病和上學(xué)到個(gè)人自費(fèi)看病和上學(xué)的變化，都導(dǎo)致醫(yī)療和教育支出增加，有可能導(dǎo)致支出型貧困。4.突發(fā)事件促使支出增加。突發(fā)事件的發(fā)生幾率不大，但是，一旦發(fā)生突發(fā)事件，家庭支出在短時(shí)間內(nèi)劇增，致使家庭收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法應(yīng)付支出的增加，形成支出型貧困。

在支出型貧困的本質(zhì)認(rèn)識(shí)上，段培新（2013）認(rèn)為，支出型貧困在我國(guó)產(chǎn)生的根本原因在于我們對(duì)于貧困內(nèi)涵界定過(guò)于狹隘。我們認(rèn)為的維持基本生存需要還停留在溫飽的標(biāo)準(zhǔn)，只是讓貧困者“吃上飯”，而隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人們對(duì)于生存的需要還包括醫(yī)療需求和發(fā)展需求，這就要把對(duì)于疾病和教育支出也納入基本需求之內(nèi)，也作為生活必需品，同時(shí)作為以收入衡量是否貧困的一個(gè)指標(biāo)。我國(guó)支出型貧困群體出現(xiàn)并成為社會(huì)的“夾心層”正是因?yàn)槲覀儗?duì)于貧困的認(rèn)識(shí)還停留在最初的收入貧困階段，并沒(méi)有把健康、教育等需求作為基本需求。

在支出型貧困的評(píng)估及模型構(gòu)建上，路錦非、曹艷春（2011）認(rèn)為支出型貧困家庭困難程度評(píng)估指標(biāo)體系可分為三類：1.根據(jù)實(shí)際收入與支出計(jì)算得到的直接衡量家庭困難度的數(shù)量指標(biāo)；2.能夠在一定程度上反映家庭困難程度的質(zhì)量指標(biāo)；3.減少或不給予救助的否定性指標(biāo)。一旦發(fā)現(xiàn)被評(píng)估家庭符合一項(xiàng)否定性指標(biāo)，則停止評(píng)估，不予以救助；被評(píng)估家庭不符合所有否定性指標(biāo)時(shí)，才能獲得救助。否定性評(píng)估指標(biāo)體系包括：擁有兩套及以上住房；擁有私家車等非生活必需品；擁有一定數(shù)量的金融資產(chǎn)及有價(jià)證券；擁有社會(huì)公認(rèn)的其他非生活必需品或不符合社會(huì)利益的行為等。段培新（2013）認(rèn)為，支出型貧困型救助的兩個(gè)核心因素就是收入與支出，因此在設(shè)計(jì)支出型貧困評(píng)估模型時(shí)主要涉及家庭人均收入和家庭人均支出。

從現(xiàn)有的研究來(lái)看，它們?cè)谟嘘P(guān)支出型貧困的重大的技術(shù)性問(wèn)題上均未涉及：1.支出型貧困的類型認(rèn)定問(wèn)題，即哪些支出應(yīng)該納入支出型貧困的救助范圍；2.支出型貧困的群體評(píng)估問(wèn)題，即支出達(dá)到什么程度的群體才被納入支出型貧困救助；3.支出型貧困群體的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，即按什么標(biāo)準(zhǔn)對(duì)支出型貧困群體進(jìn)行救助；4.支出型貧困救助的組織實(shí)施問(wèn)題，即救助的申請(qǐng)、審核、發(fā)放、復(fù)審、退出等問(wèn)題。本文嘗試從各地出臺(tái)的政策規(guī)定與有關(guān)實(shí)踐總結(jié)出解決以上問(wèn)題的方法，并以此為基礎(chǔ)提出符合實(shí)際的支出型貧困的社會(huì)救助方案，以期為完善城鄉(xiāng)社會(huì)救助制度提供科學(xué)的決策依據(jù)和參考。

三、基于定量視角的支出型貧困分析

定量研究是以實(shí)證主義為基礎(chǔ)，通過(guò)客觀的、有目的的、可測(cè)量的方式獲得科學(xué)知識(shí)的過(guò)程。對(duì)于準(zhǔn)確把握和客觀了解研究對(duì)象具有極高的工具性價(jià)值。在支出型貧困問(wèn)題研究中，定量研究的作用與價(jià)值同樣重要。城鄉(xiāng)家庭中發(fā)生支出型貧困的比例有多高？在所有的支出項(xiàng)目中，哪一類支出是導(dǎo)致支出型貧困發(fā)生的關(guān)鍵因素？支出型貧困的區(qū)域分布是否平衡？準(zhǔn)確回答上述問(wèn)題對(duì)于整體把握支出型貧困現(xiàn)狀，深入厘清支出型貧困產(chǎn)生的原因，客觀了解支出型貧困的地區(qū)分布，進(jìn)而對(duì)于決策者出臺(tái)救助政策，制訂救助流程具有基礎(chǔ)性的作用和意義。

(一)數(shù)據(jù)來(lái)源

本報(bào)告采用的數(shù)據(jù)來(lái)自于北京大學(xué)中國(guó)社會(huì)調(diào)查研究中心開發(fā)的“中國(guó)家庭追蹤調(diào)查”（CFPS）數(shù)據(jù)庫(kù)。作為一項(xiàng)全國(guó)性、大規(guī)模、多學(xué)科的社會(huì)調(diào)查項(xiàng)目，中國(guó)家庭追蹤調(diào)查涵蓋了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、家庭關(guān)系、教育獲得、個(gè)人健康、人口流動(dòng)等多個(gè)研究主題。樣本涵蓋除新疆、西藏、青海、內(nèi)蒙古、寧夏和海南之外的全國(guó)25個(gè)省市自治區(qū)的16000戶家庭。值得一提的是，中國(guó)家庭追蹤調(diào)查對(duì)城鄉(xiāng)居民家庭收入與消費(fèi)極其關(guān)注，問(wèn)題細(xì)致入微，為我們研究支出型貧困問(wèn)題提供了全面、準(zhǔn)確的基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)。

(二)描述性統(tǒng)計(jì)

1.支出型貧困家庭占比

支出型貧困家庭的比例多高？涉及的范圍多廣？這是需要我們首先回答的問(wèn)題。當(dāng)然，在研究支出型貧困家庭占比之前，首先需要明確支出型貧困家庭的概念。只有準(zhǔn)確地界定概念，才能得出科學(xué)且有價(jià)值的結(jié)論。按照各地的通行做法，我們將支出型貧困家庭界定為“家庭月度人均純收入減去家庭月度人均消費(fèi)性支出低于當(dāng)?shù)氐捅＞€，且家庭月度人均純收入不高于當(dāng)?shù)氐捅＞€的1.5倍”。

如果按照家庭月度人均純收入不高于當(dāng)?shù)氐捅＞€1.5倍的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，2011年城鄉(xiāng)支出型貧困家庭占被調(diào)查家庭的7.9%。需要注意的是，支出型貧困家庭比例的大小與貧困線密切相關(guān)。當(dāng)家庭人均純收入標(biāo)準(zhǔn)確定為當(dāng)?shù)氐捅＞€的1.5倍時(shí)，2011年支出型貧困家庭平均消費(fèi)性支出34983元，人均月度消費(fèi)性支出899.32元，二者均略低于城鄉(xiāng)居民家庭平均消費(fèi)支出水平。如果將家庭月度人均純收入提高到當(dāng)?shù)氐捅＞€的2倍，家庭消費(fèi)性支出水平將大幅度提高，支出型貧困家庭比例也將會(huì)大幅度提高。反之，如果降低家庭月度人均純收入標(biāo)準(zhǔn)到當(dāng)?shù)氐捅＞€的1.2倍，家庭消費(fèi)性水平將大幅度下降，支出型貧困家庭比例也會(huì)下幅度下降。

2.支出型貧困家庭消費(fèi)性支出結(jié)構(gòu)

除研究支出型貧困家庭的總體占比之外，我們還希望了解支出型貧困家庭消費(fèi)性支出結(jié)構(gòu)，并探討它們與普通居民消費(fèi)性支出結(jié)構(gòu)的異同。換言之，與普通居民消費(fèi)性支出項(xiàng)目相比，支出型貧困家庭中，哪些消費(fèi)性項(xiàng)目的占比更高？哪些消費(fèi)性項(xiàng)目的占比較低？二者呈現(xiàn)出差異的原因是什么？

（1）居民消費(fèi)性支出整體狀況。有比較才有鑒別。在研究支出型貧困家庭支出結(jié)構(gòu)之前，我們首先對(duì)一般性居民消費(fèi)性支出整結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析，以便將其與支出型貧困家庭支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行對(duì)比研究。從統(tǒng)計(jì)結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，2011年全國(guó)城鄉(xiāng)居民家庭平均消費(fèi)性支出38304.53元，人均月度消費(fèi)性支出942.6元。其中，居民家庭食品支出14758.9元，人均月度支出362.8357元，占消費(fèi)性支出的38.5%，表明食品支出依然是家庭消費(fèi)性支出的核心；家庭衣著支出1928.373元，人均月度消費(fèi)僅47.808元，在消費(fèi)性支出中居于次要地位；家庭居住支出2383元，人均月度消費(fèi)62元，在消費(fèi)性支出中同樣處于次要地位；家庭設(shè)備及日用品支出6555元，人均月度消費(fèi)160元，占到消費(fèi)性支出的17%，主要包括家具、家用器具、家用紡織品、家庭日用雜品、個(gè)人護(hù)理用品等具體項(xiàng)目；城鄉(xiāng)家庭醫(yī)療保健支出3984.5元，人均月度消費(fèi)101.9元，占消費(fèi)性支出的10.8%；交通通訊支出3190.4元，人均月度消費(fèi)76.4元，占消費(fèi)性支出的8.1%。文教娛樂(lè)支出3773.5元，人均月度消費(fèi)87.6元，占消費(fèi)性支出的9.3%。其中，教育支出2941.6元，占比超過(guò)了78%。

（2）支出型家庭中占比較高的支出項(xiàng)目。具體來(lái)看，2011年支出型貧困家庭食品支出13503元，人均月度支出351.6元，占家庭總支出的39%，略高于城鄉(xiāng)居民家庭食品支出比例意味著支出型貧困家庭恩格爾系數(shù)略高于一般家庭。這從側(cè)面反映出，食品支出具有剛性支出的特性；從居住支出來(lái)看，支出型貧困家庭年度居住支出2411元，人均月度消費(fèi)65.7元，同樣高于城鄉(xiāng)家庭平均居住支出水平，顯示出居住支出同樣具有剛性支出的特征；貧困家庭醫(yī)療保健支出4319.5元，人均月度消費(fèi)109.4元，高出城鄉(xiāng)居民家庭醫(yī)療保健支出7.4個(gè)百分點(diǎn)。

與上述支出一樣，文教娛樂(lè)支出中的教育支出亦屬于剛性支出。對(duì)于大多數(shù)中國(guó)家長(zhǎng)而言，依然信奉“萬(wàn)般皆下品，唯有讀書高”的傳統(tǒng)觀念。只要子女學(xué)習(xí)成績(jī)好，并且愿意繼續(xù)深造，即使負(fù)債，他們也愿意供其讀書。從樣本數(shù)據(jù)來(lái)看，支出型貧困教育支出3328.9元，人均月度消費(fèi)77.9元，高于城鄉(xiāng)家庭平均教育消費(fèi)支出水平。

（3）支出型貧困家庭中占比較低的支出項(xiàng)目。有趣的是，作為文教娛樂(lè)支出中非剛性支出的娛樂(lè)部分，支出型貧困家庭的消費(fèi)比一般家庭低24.3%。同樣，作為非剛性支出的交通通訊支出，對(duì)于貧困家庭而言，亦非生活嚴(yán)格必需；支出性貧困家庭全年交通通訊支出2674元，人均月度消費(fèi)62.8元。比城鄉(xiāng)居民家庭平均支出低17.8個(gè)百分點(diǎn)。衣著支出也顯示出非剛性支出的特點(diǎn)。2011年支出型貧困家庭衣著平均支出1766.7元，人均月度消費(fèi)42.77元，比城鄉(xiāng)居民家庭同類支出低10%。

（4）小結(jié)及討論。通過(guò)上述數(shù)據(jù)分析可以發(fā)現(xiàn)，支出型貧困家庭中，教育支出、醫(yī)療支出、居住支出三項(xiàng)明顯高于一般性居民家庭。這是導(dǎo)致此類家庭支出過(guò)高的主要原因。進(jìn)一步探究可以發(fā)現(xiàn)，這三類項(xiàng)目均具有剛性支出的特征，即使家庭收入有限，亦不得不支出。娛樂(lè)支出、衣著支出、通訊支出則略低于一般性居民家庭，它們均屬于非剛性支出，具有緊縮的特征和空間。

四、基于個(gè)案視角的支出型貧困研究

在前述定量研究的基礎(chǔ)上，為了更加深入地了解支出型貧困家庭的現(xiàn)狀和致貧原因，我們采用個(gè)案研究的方法，對(duì)支出型貧困問(wèn)題進(jìn)行了分析。所謂個(gè)案研究是指采用多種方法，收集與研究問(wèn)題相關(guān)的資料，對(duì)某一個(gè)個(gè)體或者單位開展深入研究的過(guò)程。與統(tǒng)計(jì)分析相比，個(gè)案研究具有深入、細(xì)致和生動(dòng)的優(yōu)點(diǎn)。

（一）研究的方法、內(nèi)容與個(gè)案介紹

2015年7月4至7日，課題組一行3人赴寧夏回族自治區(qū)吳忠市紅寺堡區(qū)柳泉鄉(xiāng)實(shí)施了個(gè)案調(diào)查。主要針對(duì)農(nóng)戶的家庭規(guī)模、農(nóng)業(yè)種植、外出務(wù)工、家庭收入、支出、健康狀況、教育水平等多個(gè)問(wèn)題進(jìn)行非結(jié)構(gòu)化訪問(wèn)。共計(jì)訪談11戶家庭，經(jīng)過(guò)資料整理，挑選出7戶具有典型性的樣本。

案例1：因病致貧。李××，今年48歲，家住吳忠市紅寺堡區(qū)柳泉鄉(xiāng)，家里有6口人，除夫妻和三個(gè)孩子之外，還有一個(gè)身患?xì)埣驳母绺?。由于殘疾，哥哥喪失了勞?dòng)能力，也一直沒(méi)有娶到媳婦，由其贍養(yǎng)。全家的收入主要來(lái)自于種地和外出打臨工。當(dāng)年全家種了八畝半玉米，但由于嚴(yán)重干旱，莊稼基本絕收，種子化肥錢都可能收不回來(lái)。農(nóng)忙之外，一般去縣城附近工地上打臨工三到四個(gè)月，主要是干小工，拌沙子，扛水泥。每天能掙80元。全年收入大約2萬(wàn)元左右。今年年初的時(shí)候，大女兒不幸發(fā)現(xiàn)患有先天性膽囊增大和膽總管擴(kuò)張的疾病。最初，將孩子送往寧夏醫(yī)科大學(xué)進(jìn)行治療。但由于手術(shù)難度大，風(fēng)險(xiǎn)高，最后轉(zhuǎn)院到第四軍醫(yī)大學(xué)西京醫(yī)院動(dòng)手術(shù)，最終共花費(fèi)21萬(wàn)元。除新農(nóng)合報(bào)銷之外，一部分向親戚借得，另外一部分從農(nóng)村信用社貸款獲得。

案例2：因病致貧。王××，今年35歲，2001年從固原地區(qū)生態(tài)移民到紅寺堡。有三個(gè)孩子，全都是女兒。大女兒上初中，兩個(gè)小女兒上小學(xué)。當(dāng)年家里種了8畝玉米。一年家庭收入大約為12000元。

王××8歲的時(shí)候，開始出現(xiàn)突然倒地，口吐白沫的癥狀。后來(lái)去西安和上海檢查，確診為癲癇。目前一個(gè)月平均要犯病三次，不敢外出打工，一直待在家里照顧三個(gè)孩子。為了控制病情，需要長(zhǎng)期服用進(jìn)口藥拉莫三嗪。最早從上海郵寄購(gòu)買，近兩年銀川也可以買到了。這個(gè)藥效果比較好，但是一年光藥費(fèi)就要1.3萬(wàn)元。由于自己不能外出打工，家庭經(jīng)濟(jì)拮據(jù)，2012年在一次家庭爭(zhēng)吵之后，妻子喝農(nóng)藥自殺，留下三個(gè)孩子只能靠自己照顧。作為單親貧困家庭，平時(shí)不愿意出門，不愿意見別人。特別煩悶的時(shí)候，偶爾會(huì)到家境相似的朋友家串串門，聊聊天。

案例3：因?qū)W致貧。卜××，今年48歲，家有三個(gè)孩子。老大是女兒，2011年考入山東大學(xué)歷史系。上大學(xué)期間共申請(qǐng)助學(xué)貸款2萬(wàn)元。大學(xué)畢業(yè)后第一年考研落榜，當(dāng)年準(zhǔn)備繼續(xù)報(bào)考。老二也是女兒，2012年考入北京化工大學(xué)制藥工程專業(yè)，一年學(xué)費(fèi)6000元。學(xué)費(fèi)是固定的，不得不繳納。所以只能壓縮生活費(fèi)，目前每個(gè)月只給孩子500元，即使如此一年學(xué)費(fèi)加生活費(fèi)也要花費(fèi)12000元。老三是兒子，當(dāng)年高三畢業(yè)，剛剛考上西安鐵路職業(yè)學(xué)院，一年學(xué)費(fèi)需要5500元，生活費(fèi)也得6000多元。全家當(dāng)年預(yù)計(jì)支出2.5萬(wàn)元。

家里當(dāng)年種了5畝玉米，扣除成本大約能收入7500元，丈夫在縣城工地打工，一個(gè)月能干20天左右，受天氣影響，一年能工作5個(gè)月，全年大約掙得2萬(wàn)元。教育支出占到了全家收入的百分之九十以上。

案例4：因?qū)W致貧。王××，今年50歲，家有三個(gè)孩子。老大是兒子，2014年考入固原師范學(xué)院化學(xué)專業(yè)，2014年一年花費(fèi)1萬(wàn)多元；老二是女兒，在重點(diǎn)高中寧夏育才中學(xué)上高三，每年生活費(fèi)支出5000元。當(dāng)年剛剛考上湖南工業(yè)大學(xué)，學(xué)費(fèi)一年大概需要1萬(wàn)多元。老三在寧夏六盤山中學(xué)讀高二，由于學(xué)習(xí)成績(jī)好，學(xué)校每年補(bǔ)助3000元，個(gè)人只需要花費(fèi)2000元。

家里當(dāng)年種了12畝玉米，由于中南部地區(qū)重度干旱，玉米面臨絕收。丈夫在西吉縣的工地打工，主要的工作是搬磚頭，拌沙子，平均一天掙七八十元。全年平均收入2萬(wàn)元。但是，由于包工頭拖欠工資，去年打工掙的工錢至今沒(méi)有拿到。

案例5：意外致貧。 張××，34歲，全家四口人。除妻子外，還有兩個(gè)男孩，一個(gè)上學(xué)前班，一個(gè)上三年級(jí)。家里的經(jīng)濟(jì)來(lái)源主要是種地和外出打工，每年平均收入2萬(wàn)元。2014年10月6日早上，在騎電動(dòng)車去工地上班的路上，被一位55歲開機(jī)動(dòng)三輪車闖紅燈的老頭撞翻，導(dǎo)致其下半身癱瘓，失去知覺(jué)。事故發(fā)生后，光是做手術(shù)就花費(fèi)了11萬(wàn)元。隨后，在康復(fù)醫(yī)院住了三個(gè)月進(jìn)行康復(fù)訓(xùn)練，每月花費(fèi)3萬(wàn)元。由于肇事者也是農(nóng)民，無(wú)力承擔(dān)全部醫(yī)療費(fèi)和賠償費(fèi)用，僅僅支付了8萬(wàn)元的手術(shù)費(fèi)，其余醫(yī)療費(fèi)用都是向親戚朋友借來(lái)的。

事故發(fā)生后，家庭的主要收入完全依靠妻子一人種植玉米和去工地打零工掙取，全年家庭收入1萬(wàn)元。

案例6：結(jié)婚致貧。伍××，回族，57歲。家里有三個(gè)兒子。老大今年25歲，已經(jīng)結(jié)婚3年，并且已經(jīng)和老人分家單過(guò)。老大結(jié)婚時(shí)共花費(fèi)10萬(wàn)元，其中光彩禮就花費(fèi)了8萬(wàn)元，其余2萬(wàn)元用于結(jié)婚辦事。由于家里經(jīng)濟(jì)拮據(jù)，只能向親戚借，到目前為止，仍然欠親戚家3萬(wàn)元。老二今年22歲，在西安的泡饃館打工，當(dāng)年也面臨著結(jié)婚，女方提出只有支付12萬(wàn)彩禮才能成親。由于本地回民普遍早婚，22歲的男孩已屬大齡青年，如果再不能結(jié)婚，將面臨著打光棍的危險(xiǎn)。所以，家里即使砸鍋賣鐵，東拼西湊也要借錢給老二結(jié)婚。老三今年15歲，在銀川的伊斯蘭經(jīng)學(xué)院學(xué)習(xí)，幾年后也得考慮婚姻問(wèn)題。

目前，家里僅僅種了10畝地，養(yǎng)了11只羊，兩頭牛。加上老二打工收入，全年家庭收入3萬(wàn)余元。盡管人均收入超過(guò)了當(dāng)?shù)氐捅＞€，但是，在高昂的結(jié)婚費(fèi)用面前，這些收入仍然顯得杯水車薪。

案例7：建房致貧。李××，52歲，有兩個(gè)兒子，老大已經(jīng)結(jié)婚多年，分家單過(guò)。老二今年剛從寧夏大學(xué)計(jì)算機(jī)專業(yè)畢業(yè)，在銀川的一家銀行從事信息化工作。全家共種了11畝地，由于是沙化土地，每畝地能收獲玉米1400斤左右。在種地和養(yǎng)牛之余，偶爾外出打打零工。全年家庭收入大約3萬(wàn)余。

當(dāng)年家里蓋房和裝修花費(fèi)了10萬(wàn)元，面積大約110平方米。為了蓋房，除自己攢的4萬(wàn)元之外，又從親戚處借了3萬(wàn)元，向農(nóng)村信用社貸款3萬(wàn)元。由于屬于危房改造，通過(guò)政府組織的驗(yàn)收，可以領(lǐng)取政府危房改造補(bǔ)貼，大約為9500元。之所以借錢修房子，主要是別人都蓋了新房，自己不蓋臉上無(wú)光，即使沒(méi)錢，借錢也要蓋。

(二) 個(gè)案分析

通過(guò)對(duì)個(gè)案的簡(jiǎn)要介紹和歸納，我們大致可以發(fā)現(xiàn)導(dǎo)致支出型貧困的基本原因?yàn)橐虿≈仑?、因?qū)W致貧、意外致貧三大類。與此同時(shí)，在常規(guī)的致貧原因之外，我們也發(fā)現(xiàn)結(jié)婚和建房成為導(dǎo)致支出型貧困的另外兩個(gè)不可忽視的因素。值得研究者和政策制定者給予關(guān)注。

1.因病致貧家庭的特征和啟示

（1） 因病致貧家庭面臨著沉重的經(jīng)濟(jì)壓力。從經(jīng)濟(jì)狀況來(lái)看，健康對(duì)于個(gè)人和家庭具有雙重的、疊加的影響。健康狀況良好的個(gè)人和家庭具有更高的勞動(dòng)生產(chǎn)率，不僅能獲得更高的收入，而且無(wú)需支付高昂的醫(yī)療保健支出。然而，健康狀況不佳的個(gè)人和家庭不僅不能參與生產(chǎn)勞動(dòng)，喪失了收入，而且不得不為疾病治療支付高昂的費(fèi)用。因此，因病致貧的家庭面臨著更大的收支矛盾，需要政策給予更多的傾斜和支持。這也是多數(shù)地方在出臺(tái)支出型貧困家庭救助政策試點(diǎn)時(shí)，將因病致貧家庭作為主要救助對(duì)象的原因。在未來(lái)支出型貧困家庭救助政策推廣的過(guò)程中，應(yīng)該將其作為救助重點(diǎn)，優(yōu)先普及。

（2） 因病致貧家庭承載著極大的心理壓力。重特大疾病和嚴(yán)重的慢性疾病不僅威脅著患者的生命，而且也給本人和家庭其他成員帶來(lái)了沉重的心理壓力，使得他們的日常生活往往處于一種悲觀厭世的狀態(tài)之中。個(gè)案2中案主的經(jīng)歷和講述非常直觀地表明這一點(diǎn)。由于丈夫患有癲癇且不斷犯病，導(dǎo)致妻子看不到生活的希望，在一次家庭爭(zhēng)吵之后喝農(nóng)藥自殺。而案主本人的心理也很消極，很少與村莊內(nèi)其他人交往，只是在偶爾的情況下，到狀況相似的鄰居家串串門，疏解內(nèi)心的壓力。因此，在支出型貧困救助政策設(shè)計(jì)時(shí)，不僅關(guān)注現(xiàn)金救助，而且應(yīng)該將社會(huì)工作的理念和方法融入貧困救助，向受助者提供心理輔導(dǎo)和支持。

2.因?qū)W致貧的特征和啟示

(1) 因?qū)W致貧家庭通常為多子女家庭。在西部民族地區(qū)，農(nóng)村少數(shù)民族群眾一般會(huì)生育三個(gè)以上的子女。如果三個(gè)孩子同時(shí)讀大學(xué)或者高中，就容易出現(xiàn)因?qū)W致貧的現(xiàn)象。個(gè)案3中，大女兒在復(fù)習(xí)考研，二女兒正在讀大二，小兒子今年剛考上大學(xué)。一個(gè)農(nóng)民家庭同時(shí)負(fù)擔(dān)三個(gè)子女的大學(xué)學(xué)費(fèi)和生活費(fèi)，壓力之大可想而知。個(gè)案4的情況與個(gè)案3基本相似，兩個(gè)孩子讀大學(xué)，另一個(gè)讀高中，父母依靠種地和打零工掙取收入，根本不能滿足子女教育開支。

（2） 因?qū)W致貧家庭的貧困具有暫時(shí)性。自舒爾茨提出人力資本概念以來(lái)，經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)人力資本投資的研究經(jīng)久不衰。普遍的觀點(diǎn)認(rèn)為，人力資本具有較高的回報(bào)率。而作為人力資本投資核心內(nèi)容的教育投資，同樣具備較高的回報(bào)率。盡管因?yàn)榻逃С觯恍┘彝ハ萑胴毨е?，但是，這種貧困具有暫時(shí)性的特征。當(dāng)子女大學(xué)畢業(yè)完成高等教育之后，通常可以獲得較高的收入。由于意識(shí)到教育投資的高回報(bào)性，家長(zhǎng)的心理也是非常積極，對(duì)未來(lái)美好生活的向往成為他們度過(guò)艱難時(shí)刻的精神支撐。

3.意外致貧的特征與啟示

（1） 意外致貧的發(fā)生具有偶然性。交通事故、意外傷害是意外致貧的重要原因。這類事故具有極強(qiáng)的偶然性，超出了家庭和個(gè)人的正常的預(yù)期。一旦發(fā)生，往往會(huì)打亂家庭的正常收支平衡，導(dǎo)致支出型貧困的發(fā)生。從風(fēng)險(xiǎn)分散的視角來(lái)看，保險(xiǎn)遵循大數(shù)定理的原則，通過(guò)個(gè)人和家庭的事先繳費(fèi)可以有效地預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后收支失衡的矛盾。但是，由于需要事先繳費(fèi)，在沒(méi)有強(qiáng)制措施的情況下，保險(xiǎn)并不能實(shí)現(xiàn)對(duì)象的全覆蓋。從而需要社會(huì)救助作為最后一道安全網(wǎng)，承擔(dān)起“兜底”的責(zé)任。

（2） 意外致貧的后果有時(shí)具有暫時(shí)性。意外事故可能會(huì)造成家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力在一個(gè)時(shí)期內(nèi)喪失部分勞動(dòng)能力。但是，隨著時(shí)間的推移，有些意外事故造成的影響會(huì)逐步消散，由于意外支出產(chǎn)生的家庭支出額會(huì)逐步減少直至為零。譬如，個(gè)案5中的張××，盡管交通事故的支出非常高，但是，隨著身體逐步康復(fù)和勞動(dòng)能力的恢復(fù)，未來(lái)其家庭收入將會(huì)恢復(fù)到意外事故發(fā)生之前的正常狀態(tài)。故此，意外致貧的后果有些具有暫時(shí)性的特征。

4．兩個(gè)值得注意的因素：結(jié)婚致貧與建房致貧

在個(gè)案調(diào)研過(guò)程中，我們發(fā)現(xiàn)了農(nóng)村地區(qū)另外兩個(gè)重要的、造成家庭支出劇增的因素：結(jié)婚和建房，值得學(xué)術(shù)界和政策制定者關(guān)注。

根據(jù)個(gè)案訪談得知，紅寺堡本地結(jié)婚彩禮已漲到12萬(wàn)元，加上為了結(jié)婚而建房的開支，娶親的男方開支基本上超過(guò)了20萬(wàn)元。對(duì)于那些有兒子，同時(shí)又有女兒的家庭而言，可以通過(guò)嫁閨女賺取彩禮給兒子娶媳婦的辦法獲取收支平衡。而那些只有兩個(gè)甚至三個(gè)男孩的家庭，結(jié)婚的開支往往讓人望而生畏。大量的家庭只能向親戚或者銀行借貸來(lái)應(yīng)對(duì)。對(duì)于此類開支，由于不屬于基本的消費(fèi)性支出，難以得到政府的幫助。與此同時(shí)，這些大額的開支又是家庭實(shí)在發(fā)生的，如何給他們予以幫助，是研究者和政策制定者需要共同面對(duì)的問(wèn)題。

第二個(gè)值得關(guān)注的支出項(xiàng)目是建房。從支出總金額來(lái)看，平均一戶家庭蓋房4間，大約花費(fèi)8萬(wàn)余元，加上內(nèi)部裝修的費(fèi)用，很容易突破10萬(wàn)元，從而成為農(nóng)民支出的另外一個(gè)重要項(xiàng)目。政府已經(jīng)注意到建房開支給農(nóng)民帶來(lái)的負(fù)擔(dān)，也已經(jīng)采取措施給予救助。由住房城

鄉(xiāng)建設(shè)部主導(dǎo)的農(nóng)村危房改造項(xiàng)目自2008年末試點(diǎn)以來(lái)，已經(jīng)擴(kuò)大到國(guó)家確定的集中連片特殊困難地區(qū)縣和國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，陸地邊境縣、“三北”地區(qū)和西藏自治區(qū)，補(bǔ)助對(duì)象重點(diǎn)是居住在危房中的農(nóng)村分散供養(yǎng)五保戶、低保戶、貧困殘疾人和其他貧困戶。顯然，危房改造的對(duì)象認(rèn)定仍然以收入為標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)關(guān)注五保、低保、殘疾人等特殊困難家庭，而對(duì)于那些收入略高于低保線，且存在巨額建房支出的家庭并沒(méi)有涉及。

五、各地關(guān)于支出型貧困家庭社會(huì)救助的政策規(guī)定

“支出型”貧困的概念自2007年提出以來(lái)，得到了政界、學(xué)界的熱烈響應(yīng)，各級(jí)地方政府結(jié)合自身實(shí)際提出了許多應(yīng)對(duì)支出型貧困的辦法。支出型貧困大體可以分為三類，即因病支出致貧、因?qū)W支出致貧與因?yàn)?zāi)支出致貧，其中因病支出致貧具有相當(dāng)?shù)钠毡樾?，所以很多地方政府如上海市、長(zhǎng)春市、南昌市等出臺(tái)了因病支出型貧困家庭社會(huì)救助辦法；也有一些地方政府如廊坊市、黃石市、南京棲霞區(qū)、南通港閘區(qū)等出臺(tái)了解決支出型貧困的綜合辦法。我們?cè)诖思右钥偨Y(jié)、比較并做出簡(jiǎn)單的評(píng)價(jià)。

(一)支出型貧困家庭救助政策內(nèi)涵

在政策制定者的視野中，何謂支出型貧困家庭？這是我們梳理相關(guān)政策首先要明確的問(wèn)題。廊坊市出臺(tái)的《廊坊市支出型貧困家庭救助暫行辦法》規(guī)定“支出型貧困家庭是指具有本市常住戶口的城鄉(xiāng)居民，及共同生活的家庭成員，患重大疾病、子女就學(xué)、突發(fā)性事件等原因，造成家庭剛性支出過(guò)大，雖家庭收入超過(guò)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，但實(shí)際生活水平低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)且短期內(nèi)（連續(xù)6個(gè)月以內(nèi)）不可能改變的城鄉(xiāng)困難家庭?！蹦暇紖^(qū)規(guī)定“支出型貧困家庭是指具有本區(qū)常住戶口的城鄉(xiāng)居民以及與其共同生活的家庭成員因患重大疾病或慢性疾病、子女就學(xué)、家庭發(fā)生重大突發(fā)性變故，造成剛性支出過(guò)大，致使實(shí)際生活水平低于最低生活保障水平且短期內(nèi)不可能改變的城鄉(xiāng)普通家庭?！本唧w到因病支出型貧困家庭，《上海市因病支出型貧困家庭生活救助辦法》規(guī)定“因病支出型貧困家庭是指本市城鄉(xiāng)居民因患病導(dǎo)致自負(fù)醫(yī)療費(fèi)用支出較大，實(shí)際生活水平低于本市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的家庭”。從這三地的政策規(guī)定我們可以看出，支出型貧困家庭的內(nèi)涵具有三點(diǎn)：一是家庭內(nèi)至少有一位是當(dāng)?shù)爻Ｗ∪丝冢ň哂挟?dāng)?shù)貞艏欢怯捎诩膊?、就學(xué)、災(zāi)難產(chǎn)生高額剛性支出；三是高額剛性支出致使家庭實(shí)際生活水平低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)且短期內(nèi)不可能改變。

(二)支出型貧困家庭的具體認(rèn)定條件

什么樣的家庭可以認(rèn)定為支出型貧困家庭并可以申請(qǐng)救助？這是學(xué)術(shù)界一直沒(méi)能夠回答的問(wèn)題，但是各地政府部門給出了自己的回答。對(duì)于認(rèn)定條件一般包括兩大部分，一部分是必須具備的條件；一部分是必須不具備的特征。只有兩方面均符合才能達(dá)到認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)。最早出臺(tái)支出型貧困家庭社會(huì)救助辦法的廊坊市實(shí)施的是“三項(xiàng)認(rèn)定、十五項(xiàng)不認(rèn)定”，即支出型貧困家庭必須同時(shí)具備以下條件：共同生活的家庭成員中存在患重大疾病、子女就學(xué)困難、發(fā)生突發(fā)性事件現(xiàn)象的；家庭短期內(nèi)剛性支出過(guò)大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)收入的；家庭實(shí)際生活水平低于當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的。相比于廊坊市，南京棲霞區(qū)對(duì)于必備條件規(guī)定得較為具體，“提出申請(qǐng)之月前12個(gè)月，家庭人均可支配收入或人均純收入低于本區(qū)上年度城鎮(zhèn)居民人均可支配收入或農(nóng)民人均純收入；共同生活的家庭成員中存在患重大疾病或慢性疾病、因子女就學(xué)造成家庭生活困難或家庭發(fā)生重大突發(fā)性變故的；在提出申請(qǐng)之月前6個(gè)月內(nèi)，家庭剛性總支出超過(guò)家庭可支配收入或雖未超過(guò)家庭可支配收入，但家庭可支配收入扣除剛性總支出后的月人均數(shù)低于本區(qū)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)?！?/p>

總體而言，對(duì)支出型貧困家庭的認(rèn)定核心標(biāo)準(zhǔn)只有一條：近期內(nèi)扣除家庭剛性支出后，家庭人均收入低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。所以，認(rèn)定工作中的重要環(huán)節(jié)是對(duì)申請(qǐng)家庭的收入和支出進(jìn)行準(zhǔn)確的核定，而這項(xiàng)工作各地區(qū)大都按照本地區(qū)的低保制度進(jìn)行的，可見支出型貧困家庭的救助和低保是密切聯(lián)系的。

(三)支出型貧困家庭社會(huì)救助的申請(qǐng)程序

從已有的政策文件來(lái)看，支出型貧困家庭申請(qǐng)救助的程序可分為四步：第一步，向戶籍所在地的街道社會(huì)救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)提出書面申請(qǐng)，并出具戶籍證明、身份證明、家庭成員所在單位出具的收入證明與家庭財(cái)產(chǎn)證明等材料，以及相關(guān)部門出具的證明就醫(yī)、就學(xué)所需支出或突發(fā)性變故造成損失的明細(xì)有效材料；第二步，街道社會(huì)救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在接到支出型貧困家庭申請(qǐng)后，委托居（村）委會(huì)通過(guò)入戶調(diào)查、鄰里訪問(wèn)以及信函索證、信息核對(duì)等方式，對(duì)申請(qǐng)人的家庭收入、剛性支出情況和實(shí)際生活水平進(jìn)行調(diào)查核實(shí)；第三步，街道社會(huì)救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對(duì)上報(bào)的申請(qǐng)表及有關(guān)材料進(jìn)行審查，對(duì)研究無(wú)異議的救助對(duì)象報(bào)街道辦事處簽章后給予審批后，享受支出型貧困家庭生活救助；第四步，街道社會(huì)救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)將獲準(zhǔn)享受生活救助的支出型貧困家庭張榜公示，對(duì)不符合救助條件的申請(qǐng)家庭，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)向其說(shuō)明原因并退還申請(qǐng)資料。申請(qǐng)程序鏈緊緊圍繞一條原則，就是讓申請(qǐng)人證明其家庭剛性支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)家庭可支配收入，這一點(diǎn)也是認(rèn)定支出型貧困家庭的關(guān)鍵點(diǎn)，同時(shí)也是支出型貧困救助與低保的不同之處。

六、各地關(guān)于支出型貧困家庭社會(huì)救助的實(shí)踐與困境

(一)救助門檻難以把握

救助門檻要處理的問(wèn)題是：家庭的何種支出項(xiàng)目達(dá)到什么支出程度、產(chǎn)生什么后果才被予以救助。綜觀各地的政策文件，均把救助的門檻定為：家庭收入減去剛性支出后，人均收入低于城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)?？梢钥闯觯瑢?shí)施支出型貧困家庭社會(huì)救助不僅要考慮家庭的支出，也要考慮收入。對(duì)于剛性支出的核定比較容易實(shí)現(xiàn)，但是對(duì)家庭收入的核定就較為困難。另外，是否還要考慮家庭財(cái)產(chǎn)，而家庭財(cái)產(chǎn)如何核定，這都是實(shí)踐中不可避免的問(wèn)題。其次，關(guān)于哪些支出項(xiàng)目可以納入支出型貧困家庭社會(huì)救助的范圍？各地的共識(shí)是因病、因?qū)W及因?yàn)?zāi)。但是，僅有這三項(xiàng)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足人民群眾的需要，比如住房支出。由于大額的住房支出而導(dǎo)致家庭人均月收入低于低保的，我們是否應(yīng)該救助呢？最后就是支出項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，即當(dāng)支出達(dá)到多少金額才應(yīng)實(shí)施救助。這些問(wèn)題均沒(méi)有達(dá)成共識(shí)。

(二)救助標(biāo)準(zhǔn)的適度性難以把握

救助標(biāo)準(zhǔn)的適度性，即給予受助家庭多少救助為合適？各地解決此問(wèn)題的辦法是以最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，以家庭收支關(guān)系為準(zhǔn)繩，實(shí)施全額救助或差額補(bǔ)助。如上海市規(guī)定，“在提出申請(qǐng)之月前3個(gè)月內(nèi)，家庭醫(yī)療費(fèi)用支出超過(guò)家庭可支配收入的，按照本市城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，給予全額救助；家庭醫(yī)療費(fèi)用支出未超過(guò)家庭可支配收入，但家庭可支配收入扣除家庭醫(yī)療費(fèi)用支出后，月人均可支配收入低于本市城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的，按照低于本市城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的差額，給予救助?！边@里只是簡(jiǎn)單的原則性規(guī)定了支出大于收入，則給予全額救助；支出小于收入，則給予差額救助，并沒(méi)有給出相關(guān)的值域，即支出大于或小于收入的程度。這個(gè)問(wèn)題沒(méi)有解決，就會(huì)產(chǎn)生支出超過(guò)收入1元的給予全額救助，而收入超過(guò)支出1元的則給予差額救助的尷尬局面。

(三)救助對(duì)象的監(jiān)督與管理難以實(shí)現(xiàn)

支出型貧困家庭社會(huì)救助是一種臨時(shí)救助，一旦受助者在連續(xù)數(shù)月內(nèi)的家庭人均可支配收入超過(guò)了最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，就應(yīng)該逐步退出救助系統(tǒng)。目前各地對(duì)救助對(duì)象的監(jiān)督與管理手段主要有如下幾種：一是核對(duì)機(jī)制，即街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府委托居民經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)機(jī)構(gòu)，對(duì)申請(qǐng)家庭的經(jīng)濟(jì)狀況及大額支出情況進(jìn)行調(diào)查核實(shí)；二是復(fù)審制度，即對(duì)支出型貧困家庭生活救助實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，對(duì)受助家庭每隔數(shù)月進(jìn)行一次復(fù)審；三是責(zé)任追究制度，申請(qǐng)家庭不如實(shí)申報(bào)家庭有關(guān)信息及其變化情況或者不配合社會(huì)救助管理部門和居民經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)機(jī)構(gòu)的調(diào)查核實(shí)，應(yīng)當(dāng)減少救助或停止救助。這三種手段在實(shí)踐中均遇到問(wèn)題，譬如核對(duì)機(jī)制，核對(duì)的實(shí)行機(jī)構(gòu)是申請(qǐng)者所在的村（居）委會(huì)，村（居）委會(huì)為了減輕自身的負(fù)擔(dān)一般均會(huì)盡量讓申請(qǐng)者享受到救助，所以核對(duì)機(jī)制在基層的效用不大。復(fù)審制度也是如此。據(jù)我們調(diào)研得知，基層居民一旦享受到相關(guān)救助是很難退出的，除非有外在力量的干預(yù)，如社區(qū)輿論、其他居民上訪等。所以所謂的“責(zé)任追究”幾乎是形同虛設(shè)。

(四)救助申請(qǐng)程序難以簡(jiǎn)化

目前各地實(shí)施支出型貧困社會(huì)救助中，申請(qǐng)這項(xiàng)待遇需要有四類證明材料。第一類是人口狀況的證明材料，旨在核定申請(qǐng)者的戶籍及與申請(qǐng)者具有法定贍養(yǎng)、扶養(yǎng)、撫養(yǎng)關(guān)系并共同生活的成員，包括申請(qǐng)人婚姻狀況的證明及家庭成員關(guān)系類屬性證明；第二類是大額支出狀況的證明材料，主要是指大額剛性支出，如醫(yī)療費(fèi)用等相關(guān)的發(fā)票或收據(jù)；第三類是家庭收入狀況的證明材料，家庭收入是共同生活的家庭成員的全部貨幣收入和實(shí)物收入的總和，包括工資、獎(jiǎng)金、補(bǔ)貼、津貼等；第四類是家庭財(cái)產(chǎn)狀況的證明材料，家庭財(cái)產(chǎn)包括儲(chǔ)蓄存款、有價(jià)證券、債券、投資、期貨、房產(chǎn)、車輛等。有了這四項(xiàng)材料能夠保證申請(qǐng)者是真正的“受急、受困”者，才能夠保證救助金發(fā)到真正需要的人手中。繁雜的手續(xù)內(nèi)容加大了申請(qǐng)的難度，加重了工作人員的工作量，甚至還會(huì)引發(fā)社會(huì)沖突，惡化基層的干群關(guān)系。

七、完善支出型貧困家庭社會(huì)救助的政策思路

（一）建立“城鄉(xiāng)居民收入與財(cái)產(chǎn)信息核對(duì)系統(tǒng)”、“社會(huì)救助信息共享系統(tǒng)”，提高救助甄別率，簡(jiǎn)化申請(qǐng)程序

社會(huì)救助的一大困境就是目標(biāo)瞄準(zhǔn)率低，即救助金不能夠真正發(fā)到急需者的手中，簡(jiǎn)言之就是救助機(jī)構(gòu)與受難者之間存在“信息不對(duì)稱”，救助機(jī)構(gòu)不能有效地甄別出“誰(shuí)是真正的受難者”。建立“城鄉(xiāng)居民收入與財(cái)產(chǎn)信息核對(duì)系統(tǒng)”就是將居民（尤其是接受過(guò)各類救助的城鄉(xiāng)居民）的工資性收入（勞動(dòng)報(bào)酬、各種福利收入）、經(jīng)營(yíng)性凈收入（工商登記、稅務(wù)登記等）、財(cái)產(chǎn)性收入（利息、股息、紅利、保險(xiǎn)金、出租房屋收入等）、轉(zhuǎn)移性收入（養(yǎng)老金、失業(yè)保險(xiǎn)金、社會(huì)救濟(jì)金等）及實(shí)物財(cái)產(chǎn)（房產(chǎn)、車輛等）、貨幣財(cái)產(chǎn)（存款、有價(jià)證券、債權(quán)債務(wù)等）備案登記并動(dòng)態(tài)追蹤。

（二）探索建立“發(fā)現(xiàn)-瞄準(zhǔn)-復(fù)核-清查”個(gè)案幫扶機(jī)制、“一門受理、協(xié)同辦理”工作機(jī)制，做到支出型貧困救助“零距離”、“零障礙”

發(fā)現(xiàn)機(jī)制：支出型貧困救助的起點(diǎn)是在社區(qū)，應(yīng)該充分利用社區(qū)的“熟人社會(huì)”資源及現(xiàn)有的人口信息化管理網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)已經(jīng)形成的支出型貧困家庭與即將形成支出型貧困的家庭，做好追蹤記錄。瞄準(zhǔn)機(jī)制：通過(guò)信息系統(tǒng)與外圍群眾的走訪，做好相關(guān)家庭收入與支出的核查，確保貧困的高甄別率、救助的高瞄準(zhǔn)率。復(fù)核機(jī)制：領(lǐng)取到救助金的支出型貧困家庭應(yīng)該每隔數(shù)月向救助管理部門報(bào)告家庭收入與支出的情況，以便于救助部門進(jìn)行復(fù)核，從而決定是否繼續(xù)救助。清查機(jī)制：在復(fù)核的基礎(chǔ)之上對(duì)受救助的家庭進(jìn)行清查，及時(shí)處理那些不符合繼續(xù)救助的家庭，暢通救助系統(tǒng)的退出機(jī)制。

（三）完善支出型貧困救助資金的籌集機(jī)制，設(shè)立支出型貧困救助專項(xiàng)基金，發(fā)揮支出型貧困救助“托底線、救急難”的功能

有些地方政府將支出型貧困家庭社會(huì)救助簡(jiǎn)化為低保救助，所以支出型貧困家庭的救助金就從財(cái)政低保專戶中劃撥，這樣一方面擠占了原本就有限的低保財(cái)政資源，另一方面容易產(chǎn)生資金挪用的空間，不利于?？顚Ｓ茫瑥亩躺瘮?。因此，應(yīng)該設(shè)立支出型貧困救助的專項(xiàng)基金，由各級(jí)政府按比例承擔(dān)，本級(jí)政府應(yīng)該將此專項(xiàng)基金納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算按時(shí)撥付。確保救助金足額、及時(shí)地發(fā)放到受助者的手中，是設(shè)立支出型貧困家庭社會(huì)救助專項(xiàng)基金的根本宗旨，也是社會(huì)救助“托底線、救急難”原則的根本體現(xiàn)。

（四）鼓勵(lì)、支持并引導(dǎo)社會(huì)力量有序參與支出型貧困救助的相關(guān)工作，加大向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)的力度

支出型貧困家庭的社會(huì)救助，政府是主導(dǎo)方不是唯一方，政府需要做的是進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)將做不好、做不了及不能做的事項(xiàng)交給社會(huì)。以群眾團(tuán)體、社會(huì)組織、社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)及志愿者隊(duì)伍等為代表的社會(huì)力量，他們具有資源豐富、信息靈通、方法靈活、形式多樣等優(yōu)勢(shì)，可以通過(guò)委托、承包、采購(gòu)等方式向各類社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)。對(duì)社會(huì)力量所提供的公共服務(wù)的效果，政府可以委托第三方進(jìn)行評(píng)估，以便于做出繼續(xù)合作、暫停合作或終止合作的決定。另外，對(duì)參與社會(huì)救助的社會(huì)力量應(yīng)該按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定享受財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠及費(fèi)用減免等政策。