李娜（山西社會主義學(xué)院，山西　太原　030001）

現(xiàn)階段我國人民政協(xié)協(xié)商民主功能發(fā)揮及完善途徑

李娜
（山西社會主義學(xué)院，山西太原030001）

人民政協(xié)協(xié)商民主作為社會主義協(xié)商民主的重要組成部分，其功能作用的發(fā)揮對于發(fā)展中國特色社會主義民主政治、完善我國多黨合作和政治協(xié)商制度、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定具有重要意義。在深刻闡述政協(xié)協(xié)商內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，分析當(dāng)前我國政協(xié)協(xié)商功能發(fā)揮面臨的困境，提出進(jìn)一步完善政協(xié)協(xié)商的對策建議。

人民政協(xié)；協(xié)商民主；功能發(fā)揮；完善途徑

人民政協(xié)協(xié)商民主是社會主義協(xié)商民主的重要組成部分［1］。十八大以來，中共中央高度重視人民政協(xié)協(xié)商民主的發(fā)展。2015年2月，中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，明確提出要“進(jìn)一步完善政協(xié)協(xié)商”［2］。2015年6月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見》，對進(jìn)一步加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)作出重要部署?，F(xiàn)階段，深入探討我國人民政協(xié)協(xié)商民主功能發(fā)揮及完善途徑，對于發(fā)展中國特色社會主義民主政治、完善我國多黨合作和政治協(xié)商制度、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定具有重要意義。

一、我國人民政協(xié)協(xié)商民主的基本內(nèi)涵

人民政協(xié)協(xié)商民主是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的組織形式。1949年中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議的召開，標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度正式確立［3］。人民政協(xié)作為我國多黨合作和政治協(xié)商制度的重要機(jī)構(gòu)，其首要職責(zé)就是在統(tǒng)一戰(zhàn)線內(nèi)部進(jìn)行民主協(xié)商，促進(jìn)統(tǒng)一戰(zhàn)線的大團(tuán)結(jié)大聯(lián)合。“政協(xié)協(xié)商是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，參加人民政協(xié)的各黨派團(tuán)體、各族各界人士履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政職能，圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題，在決策之前和決策實(shí)施之中展開的民主協(xié)商”［4］，體現(xiàn)的是我國多黨合作和政治協(xié)商制度的價值功能，是這一基本政治制度的組織形式。

人民政協(xié)協(xié)商民主是中國優(yōu)秀傳統(tǒng)政治文化的繼承和發(fā)展。人民政協(xié)協(xié)商民主有著深厚的中國傳統(tǒng)政治文化淵源，批判性地繼承和吸收了中國傳統(tǒng)政治文化中的“和合”思想［5］。“和”有和諧、祥和之意，“合”是指融合、協(xié)調(diào)、合作。政協(xié)協(xié)商追求和而不同、美美與共的境界，提倡體諒包容、求同存異的理念，力圖實(shí)現(xiàn)各利益群體間的平等協(xié)商與合作共事［6］，與“和合”思想的精髓高度契合，是對中國優(yōu)秀傳統(tǒng)政治文化的繼承和發(fā)展。

人民政協(xié)協(xié)商民主是我國政治生活中發(fā)揚(yáng)社會主義民主的重要表現(xiàn)形式。社會主義民主是廣大人民享有的民主。作為社會主義協(xié)商民主的重要組成部分，人民政協(xié)協(xié)商民主的人員廣泛性、形式多樣性、組織有序性及政策保障性等特點(diǎn)決定了政協(xié)協(xié)商具有其他任何協(xié)商形式所沒有的獨(dú)特優(yōu)勢［7］，充分保障了人民當(dāng)家作主的本質(zhì)要求。政協(xié)協(xié)商擴(kuò)大和豐富了社會主義民主的內(nèi)涵，是發(fā)揚(yáng)社會主義民主的重要表現(xiàn)形式。

二、現(xiàn)階段我國人民政協(xié)協(xié)商民主功能發(fā)揮存在的短板

（一）協(xié)商主體的協(xié)商能力尚顯不足，委員素質(zhì)良莠不齊

現(xiàn)階段，我國政協(xié)委員整體素質(zhì)優(yōu)良，大部分委員具有良好的政治把握能力、調(diào)查研究能力、聯(lián)系群眾能力和合作共事能力［8］，具備做好政協(xié)工作、參加政協(xié)協(xié)商的能力，是我國政協(xié)協(xié)商的主體。但在實(shí)際工作中仍然有部分委員由于自身能力不足，作為“擺設(shè)”而存在，他們參加政協(xié)協(xié)商的能力相對不足，造成政協(xié)委員素質(zhì)呈現(xiàn)良莠不齊的狀態(tài)。此外，大多數(shù)政協(xié)委員都有自己的本職工作，有些委員參與政協(xié)協(xié)商的精力和時間不夠充分，導(dǎo)致所提議案質(zhì)量不高，有的提案甚至與現(xiàn)實(shí)相脫離。政協(xié)委員的協(xié)商能力不足，不但直接影響協(xié)商結(jié)果，阻礙政協(xié)協(xié)商功能的發(fā)揮，還會逐漸失去所聯(lián)系群眾的支持和擁護(hù)。

（二）協(xié)商程序尚不完善，隨意性和不確定性較大

現(xiàn)階段，協(xié)商程序不完善仍然是阻礙政協(xié)協(xié)商功能發(fā)揮的原因之一。首先，對協(xié)商內(nèi)容的規(guī)定相對模糊。比如，哪些問題是必須要協(xié)商的，哪些問題是可以選擇性協(xié)商的，沒有明確規(guī)定，導(dǎo)致在實(shí)際操作中依據(jù)不足。其次，協(xié)商時間不確定。目前，協(xié)商議題確定后，一般應(yīng)提前多長時間通知協(xié)商各方，以保證在各群體內(nèi)部達(dá)成共識后參與政協(xié)協(xié)商，尚無規(guī)律可循［9］。再次，協(xié)商形式不夠豐富。目前只有幾種比較固定的協(xié)商形式，雖然各地都在積極探索新的協(xié)商形式，但仍不夠豐富和創(chuàng)新。第四，從制度保障方面看，怎樣才能使協(xié)商公平有序展開，不以領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注點(diǎn)為轉(zhuǎn)移，等等，這些程序不健全，影響著政協(xié)協(xié)商功能的發(fā)揮。

（三）協(xié)商的實(shí)效性尚不顯著，意見反饋不及時

認(rèn)真傾聽來自各黨派、各社會群體和各階層的意見，以協(xié)商為基礎(chǔ)作出科學(xué)有效的公共決策，是政協(xié)協(xié)商的目的所在。這就需要針對協(xié)商后達(dá)成一致的意見建立有效的落實(shí)反饋機(jī)制，使參與者的合理建議落實(shí)到相關(guān)部門的決策中去。但是在實(shí)際工作中，協(xié)商和決策常常相脫節(jié)，時效性非常有限。協(xié)商結(jié)果經(jīng)常被幾個部門“你推給我，我推給他，他又推給你”，長時間得不到落實(shí)。這也就意味著決策受協(xié)商結(jié)果的影響非常小，參與者的意見很難落到實(shí)處，對公共權(quán)力的監(jiān)督更顯得蒼白無力。

三、完善我國人民政協(xié)協(xié)商民主的對策建議

（一）完善人民政協(xié)協(xié)商民主的培育機(jī)制

1.完善政協(xié)委員的產(chǎn)生和退出機(jī)制

第一，把好政協(xié)委員的入口關(guān)。政協(xié)委員能否留任，與其協(xié)商能力和履職水平的高低息息相關(guān)，應(yīng)該通過綜合考察，由政協(xié)黨組依據(jù)其在職期間的履職情況發(fā)表意見后，再由換屆小組進(jìn)行審查，最終由組織部和統(tǒng)戰(zhàn)部進(jìn)行提名推薦。第二，委員產(chǎn)生過程應(yīng)更加民主?？梢越梃b人大代表的選舉程序，小組協(xié)商推薦和公示相結(jié)合，使政協(xié)委員的產(chǎn)生過程更加公正透明。第三，建立政協(xié)委員代謝機(jī)制。建議設(shè)立候補(bǔ)委員制度，邀請政治參與熱情高的人士參與到政協(xié)會議中來，并且把他們當(dāng)作后備委員進(jìn)行培養(yǎng)，使他們有機(jī)會參與國家事務(wù)。第四，完善政協(xié)委員退出機(jī)制，賦予政協(xié)黨組根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整或終止委員履職的權(quán)力。

2.建立政協(xié)委員激勵約束機(jī)制

第一，完善提案等級劃分機(jī)制。為激勵政協(xié)委員多提提案、提好提案，可根據(jù)提案質(zhì)量對提案進(jìn)行等級劃分，按比例評選出優(yōu)秀提案和委員，對其進(jìn)行公開宣傳和表彰并給予適當(dāng)獎勵。第二，健全委員履職評價機(jī)制。可根據(jù)政協(xié)委員履職的具體內(nèi)容制定科學(xué)的履職評價指標(biāo)，每年定期對政協(xié)委員的工作進(jìn)行指標(biāo)量化評價。根據(jù)評價結(jié)果，對達(dá)不到要求的政協(xié)委員進(jìn)行調(diào)整，對長期不作為的政協(xié)委員給予適當(dāng)懲罰。第三，完善委員考核培訓(xùn)機(jī)制，定期對政協(xié)委員進(jìn)行考核培訓(xùn)，對考核結(jié)果進(jìn)行公開并反饋給其工作單位。

3.增強(qiáng)協(xié)商主體的協(xié)商能力

針對有些政協(xié)委員協(xié)商能力不足的問題，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對政協(xié)委員的教育培訓(xùn)，不斷提高他們的協(xié)商能力。可以通過適當(dāng)增加培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)，依托黨校、行政學(xué)院、社會主義學(xué)院等單位開展培訓(xùn)工作，系統(tǒng)的培訓(xùn)可以快速幫助委員熟悉政協(xié)工作程序，使他們在學(xué)習(xí)中不斷提高政治把握能力、調(diào)查研究能力、聯(lián)系群眾能力和合作共事能力。此外，還可以通過教育培訓(xùn)引導(dǎo)政協(xié)委員樹立更強(qiáng)的社會主人翁意識，想問題、辦事情從人民群眾的根本利益出發(fā)，為人民辦實(shí)事，辦好事，做到真正意義上的為人民服務(wù)。

（二）規(guī)范人民政協(xié)協(xié)商民主的協(xié)商程序

1.明確政協(xié)協(xié)商的主要內(nèi)容

中辦《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見》指出，政協(xié)協(xié)商的主要內(nèi)容是：“國家大政方針和地方的重要舉措以及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活中的重要問題，各黨派參加人民政協(xié)工作的共同性事務(wù)，政協(xié)內(nèi)部的重要事務(wù)，以及有關(guān)愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的其他重要問題等?！保?0］現(xiàn)階段，可依據(jù)文件中的主要內(nèi)容制定更加翔實(shí)的規(guī)定，對協(xié)商的具體內(nèi)容進(jìn)一步細(xì)化，對于哪些是必須協(xié)商的重點(diǎn)問題、哪些是可選擇性協(xié)商的問題給出更加明確的規(guī)定，使各地在實(shí)際協(xié)商過程中做到有法可循、有章可依。

2.規(guī)范政協(xié)協(xié)商的形式

在實(shí)踐中，人民政協(xié)逐步形成并確立了“全體會議集中協(xié)商、常務(wù)委員會會議專題協(xié)商、主席會議重點(diǎn)協(xié)商、專門委員會對口協(xié)商及其他形式的經(jīng)常協(xié)商”［11］的協(xié)商格局。中共十八大明確指出，要“深入進(jìn)行專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商”，這為人民政協(xié)規(guī)范協(xié)商形式指明了方向?，F(xiàn)階段，在進(jìn)一步規(guī)范上述四種協(xié)商形式的同時，還可以通過整合現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)資源，積極探索網(wǎng)絡(luò)議政、遠(yuǎn)程協(xié)商等新形式，不斷豐富協(xié)商形式。

3.明確政協(xié)協(xié)商的主要程序

現(xiàn)階段，要進(jìn)一步明確政協(xié)協(xié)商的五個工作程序：“協(xié)商議題的提出和確定、協(xié)商活動的安排、協(xié)商活動的進(jìn)行、協(xié)商意見的整理和報送、協(xié)商意見的處理和反饋?！保?2］協(xié)商前按規(guī)定確立協(xié)商議題，并為相關(guān)主體提供協(xié)商議題的相關(guān)信息和資料。協(xié)商中充分發(fā)揚(yáng)民主，廣泛聽取各方意見，協(xié)商達(dá)成一致，為黨政決策提供有分量、有價值的意見建議。協(xié)商后，政協(xié)組織及時將意見建議進(jìn)行整理，形成系統(tǒng)化的協(xié)商成果，以建議案或意見建議的形式報送黨委和政府。黨委、政府及有關(guān)部門應(yīng)高度重視政協(xié)報送的意見建議，認(rèn)真研究處理，并及時給予反饋。在實(shí)際工作中，要真正做到協(xié)商前提供有關(guān)信息和材料，協(xié)商中充分發(fā)揚(yáng)民主，協(xié)商后就重大意見建議的采納落實(shí)情況積極反饋。

（三）加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主制度建設(shè)

1.推進(jìn)政協(xié)界別制度改革

近年來，隨著社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的不斷變化，我國出現(xiàn)了一些新的社會階層，比如新媒體人士、出國和歸國留學(xué)人員、創(chuàng)客群體等，雖然總體數(shù)量不大，但作用不容忽視。人民政協(xié)應(yīng)根據(jù)社會階層的新變化，不斷推進(jìn)政協(xié)界別制度改革，充分考慮新興階層的參政需求?？梢赃M(jìn)一步明確界別產(chǎn)生和劃分的依據(jù)，合理調(diào)整和設(shè)定界別，最大限度地包容各種利益群體，特別是占人口少數(shù)的利益群體。另外，還應(yīng)加大弱勢群體的席位比例?，F(xiàn)實(shí)中，弱勢群體的利益往往容易被忽視，他們的真實(shí)訴求較難反映到?jīng)Q策層去，政協(xié)組織中雖然有他們的代表，但由于席位有限，難以形成合力，影響較小。因此，通過界別制度改革，使政協(xié)組織不斷包容新的社會階層的同時，也應(yīng)充分保障弱勢群體的利益。

2.完善民主決策機(jī)制

政協(xié)協(xié)商是黨和國家實(shí)現(xiàn)科學(xué)民主決策的重要環(huán)節(jié)。把政治協(xié)商納入決策程序，就國家和地方的重要問題在決策之前和決策執(zhí)行過程中進(jìn)行協(xié)商，是政治協(xié)商的首要原則［13］。但在實(shí)際工作中，這一原則的落實(shí)情況并不理想。要切實(shí)落實(shí)這一原則，首先要樹立“決策離不開協(xié)商”的意識?！拔唇?jīng)協(xié)商不決策”，把政協(xié)協(xié)商納入決策的必經(jīng)程序，從制度和機(jī)制上加以保障。第二，充分發(fā)揮政協(xié)組織自身的主動性。政協(xié)組織可主動建議黨委和政府就有關(guān)問題提交政協(xié)進(jìn)行協(xié)商，同時主動對社會中亟待解決的熱點(diǎn)問題開展專題調(diào)研，提出更加科學(xué)有效的對策建議，使協(xié)商成果真正能為決策發(fā)揮作用。

3.健全民主監(jiān)督機(jī)制

人民政協(xié)的民主監(jiān)督是我國社會主義監(jiān)督體系的重要組成部分。首先，完善知情明政制度。政協(xié)組織和政協(xié)委員只有詳細(xì)了解國家和地方的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r、法律法規(guī)實(shí)施情況以及涉及問題的具體情況，才能有的放矢地實(shí)施民主監(jiān)督。保障政協(xié)委員的知情權(quán)，不但需要政協(xié)委員主動搜集相關(guān)資料，政府還應(yīng)定期向他們提供經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的狀況和存在的問題，雙管齊下，為政協(xié)組織和政協(xié)委員的知情提供良好環(huán)境。其次，建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。有效發(fā)揮民主監(jiān)督作用，需要被監(jiān)督對象與監(jiān)督對象相互溝通，達(dá)成一致，實(shí)現(xiàn)良性互動。作為實(shí)施民主監(jiān)督一方的政協(xié)組織和作為接受監(jiān)督一方的黨委及政府相關(guān)部門應(yīng)就重大問題及時交流溝通，協(xié)調(diào)配合。第三，健全協(xié)商成果采納和反饋機(jī)制。黨委和政府相關(guān)部門應(yīng)把協(xié)商結(jié)果的處理意見及時反饋給政協(xié)，例如領(lǐng)導(dǎo)的批示、得到的成果及情況信息說明等；政協(xié)在收到黨委和政府的反饋信息后，根據(jù)實(shí)際需要，把信息告知各黨派團(tuán)體和各界委員［14］。

［1］［3］［4］［8］［10］關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見［EB/OL］.新華網(wǎng)，2015-06-25.

［2］關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見［N］.人民日報，2015-02-10.

［5］梁曉宇.參政黨文化建設(shè)初探——紀(jì)念多黨合作制度確立六十周年［J］.陜西社會主義學(xué)院學(xué)報，2010（1）.

［6］鞏倩汝.淺析和而不同思想與我國社會主義協(xié)商民主的契合性［J］.科教導(dǎo)刊，2014（11）.

［7］孫忠煥.淺談人民政協(xié)協(xié)商民主的“四個性”［J］.中國政協(xié)：理論研究，2011（1）.

［9］肖勇.新時期人民政協(xié)協(xié)商民主發(fā)展探究［D］.湖南大學(xué)，2010.

［11］［12］［13］［14］張平夫.人民政協(xié)概論［M］.北京：中央編譯出版社，2008.

（責(zé)任編輯白繼英）

協(xié)商民主研究

D62

A

1008-9012（2016）02-0019-03

2016-05-19 作者簡介：李娜（1984—），女，山西侯馬人，山西社會主義學(xué)院多黨合作教研室教師，法學(xué)碩士。