□紀(jì)文哲,葛晨亮

(南京大學(xué)法學(xué)院，江蘇 南京 211106)

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【法學(xué)研究】

經(jīng)營者集中法律規(guī)避初探

□紀(jì)文哲,葛晨亮

(南京大學(xué)法學(xué)院，江蘇 南京 211106)

基于趨利避害的本性，經(jīng)營者往往會通過設(shè)計嚴(yán)密的合并方案，以規(guī)避反壟斷調(diào)查。對于這種名義上符合反壟斷法要求，實質(zhì)上卻可能危害自由競爭的行為，應(yīng)區(qū)分不同情況，根據(jù)是否實際對市場競爭秩序構(gòu)成破壞或者威脅，以及結(jié)合情節(jié)嚴(yán)重程度，分別予以處理，并保持公權(quán)力的法律規(guī)制與私權(quán)利的市場創(chuàng)新之間的平衡。

自由競爭；法律規(guī)避；經(jīng)營者集中

市場經(jīng)濟發(fā)展過程中，競爭是一種最理想的資源配置方式，而與競爭既對立又統(tǒng)一的‘孿生兄弟’則是壟斷。壟斷表現(xiàn)為商品的生產(chǎn)經(jīng)營者對有利的生產(chǎn)經(jīng)營條件的獨占活動或者寡頭性控制，壟斷的結(jié)果則是阻礙和破壞公平有序的競爭，加劇各個生產(chǎn)經(jīng)營者之間和商品生產(chǎn)經(jīng)營者與消費者之間的利益沖突和社會矛盾。[1]因此，以競爭秩序和競爭效率作為價值目標(biāo)的反壟斷法便應(yīng)運而生。[2]作為傳統(tǒng)上反壟斷法三大支柱之一的經(jīng)營者集中控制制度在我國主要表現(xiàn)為三種情形：經(jīng)營者合并；經(jīng)營者通過取得股權(quán)或者資產(chǎn)的方式取得對其他經(jīng)營者的控制權(quán)；經(jīng)營者通過合同等方式取得對其他經(jīng)營者的控制權(quán)或者能夠?qū)ζ渌?jīng)營者施加決定性影響。

一、經(jīng)營者集中法律規(guī)避現(xiàn)狀

所謂規(guī)避，是指“設(shè)法避開，躲避”，法律規(guī)避則是“當(dāng)事人為避開或者排除特定法律規(guī)范適用而采取各種策略行為”。[3]具體到規(guī)避經(jīng)營者集中法律制度的行為，是指經(jīng)營者實施的為了避開或者排除反壟斷法對其適用，而利用一定的連接因素，通過精心的交易方案設(shè)計，在名義上符合反壟斷法要求而實質(zhì)上卻有可能危害自由競爭的行為。根據(jù)當(dāng)前司法實踐，該規(guī)避行為現(xiàn)狀主要表現(xiàn)如下：

(一)利用反壟斷法頒布后和生效前的執(zhí)法空窗期實施規(guī)避行為

從2007年8月30日至2008年8月1日《反壟斷法》通過到正式實施有將近一年的執(zhí)法空窗期，經(jīng)營者即使實施反壟斷法明文禁止的行為，也不能依據(jù)該法進行處理，這就給規(guī)避行為提供了條件。例如2008年春節(jié)前夕，國美“接管”大中，采取第三方“托管”模式，雖然設(shè)計精妙，但仍然沒有逃脫《反壟斷法》第20條*《反壟斷法》第20條規(guī)定：“經(jīng)營者通過合同等方式取得對其他經(jīng)營者的控制權(quán)或者能夠?qū)ζ渌?jīng)營者施加決定性影響”。的規(guī)制范圍，依然屬于禁止實施的“經(jīng)營者集中”行為。[4]但由于《反壟斷法》尚未實施，導(dǎo)致對這種嚴(yán)重影響市場競爭的行為無法進行及時有效地處理。

(二)利用反壟斷法生效后法條空白地帶實施規(guī)避行為

反壟斷法生效之后，由于僅對三種形式的經(jīng)營者集中行為予以規(guī)制，故市場經(jīng)濟活動中經(jīng)營者可以通過合并方案設(shè)計，有效規(guī)避反壟斷調(diào)查。例如力拓與必和必拓合資案中，合并后的公司中兩家占有等額股份，地位相當(dāng)，不存在相互控制的風(fēng)險。此外，鐵礦石的銷售數(shù)量也會在各自營銷與運輸過程中保持均等，為彼此留足獨立空間，表面看來在未來市場中雙方的競爭依然存在，從而逃脫反壟斷調(diào)查。[5]再比如為避開反壟斷審查，“58同城”與“趕集網(wǎng)”合并交易分兩次進行，同時58同城在趕集網(wǎng)中的持股率只有43.2%，避免了由于控股部分遭致的反壟斷調(diào)查，從日后發(fā)展的角度來看，58同城作為趕集網(wǎng)的第一大股東仍存在著較大的空間用以增持股份。[6]

(三)利用反壟斷法生效后法條的嚴(yán)格構(gòu)成條件實施規(guī)避行為

反壟斷法對經(jīng)營者集中行為規(guī)制設(shè)置限制性條件，如果按照字面意思進行理解適用，會使一些具有壟斷性質(zhì)、對市場自由競爭構(gòu)成破壞或威脅的行為逃脫法網(wǎng)。例如判斷是否達到經(jīng)營者集中的申報標(biāo)準(zhǔn)*經(jīng)營者集中申報標(biāo)準(zhǔn)是參與集中的所有經(jīng)營者上一會計年度在中國境內(nèi)的營業(yè)額合計超過20億民幣，并且其中至少兩個經(jīng)營者上一會計年度在中國境內(nèi)的營業(yè)額均超過4億元人民幣。，需要對“營業(yè)額”作準(zhǔn)確理解。在滴滴快的合并案[7]中，如果將營業(yè)額簡單理解為銷售額，兩公司合并后的營業(yè)額并未達到《反壟斷法》規(guī)定的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，因此也就不具備申報經(jīng)營者集中的條件。但如果將雙方為搶占市場而對乘客和司機提供的現(xiàn)金補貼也算入營業(yè)額，甚至連司機賬戶流水也計入，兩者營業(yè)額將遠超過反壟斷要求的申報標(biāo)準(zhǔn)。

二、經(jīng)營者集中規(guī)避現(xiàn)象產(chǎn)生的原因分析

(一)法條本身存在模糊性及審查標(biāo)準(zhǔn)不明確

《反壟斷法》條文以文字為載體，但文字本身具有一定局限性。現(xiàn)實經(jīng)濟秩序運行的復(fù)雜多樣，并非能夠全部被法條涵涉。正如有學(xué)者指出，由于社會不斷演變發(fā)展的特性，現(xiàn)實生活中始終有一些嚴(yán)格和明確的語言所無能為力的細微差異與不規(guī)則情形。[8]同時，經(jīng)營者集中實質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)也存在極大的不確定性，根據(jù)《反壟斷法》第28條規(guī)定，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)在進行反壟斷調(diào)查過程中，判斷是否具有經(jīng)營者集中的情形，需要考慮的因素大多是基于競爭政策，如審查所謂的市場集中度。但同時是否會對國民經(jīng)濟造成影響這一產(chǎn)業(yè)政策因素似乎也納入考量范圍，這些因素導(dǎo)致出現(xiàn)審核標(biāo)準(zhǔn)的政策導(dǎo)向不明確。[9]這些不確定因素的存在不僅給執(zhí)法帶來困擾，也會致使法律規(guī)避行為的出現(xiàn)。

(二)社會經(jīng)濟、政治、倫理觀念的發(fā)展導(dǎo)致反壟斷法立法及執(zhí)法的滯后性

立法是基于一定社會歷史條件的產(chǎn)物，是經(jīng)驗的總結(jié)，具有穩(wěn)定性和普遍性。但是，隨著社會的不斷發(fā)展變化，新問題的不斷出現(xiàn)會使得法律的規(guī)定總是滯后。[10]由于我國正處于經(jīng)濟體制不斷深入改革的關(guān)鍵階段，反壟斷立法處于起步階段，與之相關(guān)的監(jiān)管實踐仍然存在經(jīng)驗不足等問題，故導(dǎo)致《反壟斷法》沒有及時針對經(jīng)濟運行中新出現(xiàn)的情況予以調(diào)整。同時，市場經(jīng)濟注重人的全面自由發(fā)展，在法律法規(guī)沒有明確禁止的領(lǐng)域中，市場主體可以自由地通過創(chuàng)新行為配置生產(chǎn)關(guān)系要素，以促進經(jīng)濟發(fā)展。如何科學(xué)區(qū)分經(jīng)濟創(chuàng)新行為和阻礙市場自由競爭行為，成為經(jīng)營者機制法律規(guī)避制度構(gòu)建的關(guān)鍵一環(huán)。此外，反壟斷法所具有的寬領(lǐng)域、多角度的性質(zhì)，導(dǎo)致無法對各類特殊行業(yè)進行規(guī)制以便做到面面俱到，再加上監(jiān)管人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)以及監(jiān)管手段的不足致使執(zhí)法過程中無法對形態(tài)各異的經(jīng)營者集中行為予以識別判斷。諸此種種都為經(jīng)營者集中的監(jiān)管設(shè)置了重重阻礙，也為規(guī)避行為的存在提供生存的土壤。

(三)經(jīng)營者非法集中的責(zé)任體系構(gòu)建不足

當(dāng)前，經(jīng)營者實施非法集中影響市場自由競爭的行為責(zé)任承擔(dān)方式僅為行政處罰，缺少刑事責(zé)任為后盾，并且僅有的行政處罰設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)過低，導(dǎo)致違法成本不高，威懾力不足。根據(jù)《反壟斷法》第48條規(guī)定，“經(jīng)營者違反本法規(guī)定實施集中的，由國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機構(gòu)責(zé)令停止實施集中、限期處分股份或者資產(chǎn)、限期轉(zhuǎn)讓營業(yè)以及采取其他必要措施恢復(fù)到集中前的狀態(tài)，可以處五十萬元以下的罰款”。這種懲罰力度基本都在涉事企業(yè)承受范圍，并不會對企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動造成不利影響，相對于動輒數(shù)億資金的經(jīng)營者集中行為，根本無法發(fā)揮制度設(shè)計初衷。同時，刑事規(guī)制的欠缺，也影響了監(jiān)管效果。隨著市場經(jīng)濟不斷深入發(fā)展，壟斷行為也日益增多，其對經(jīng)濟秩序健康有序發(fā)展的破壞也越來越大，而以懲罰手段最嚴(yán)厲性為顯著特征的刑法不應(yīng)缺位。但我國反壟斷領(lǐng)域刑事介入存在嚴(yán)重不足，只有《反壟斷法》52條和54條涉及，實際上規(guī)定的是妨害公務(wù)罪、瀆職罪和侵犯商業(yè)秘密罪，沒有涉及到壟斷行為本身?！缎谭ā吩跀_亂市場秩序罪中226條和223條分別規(guī)定了強制交易罪和串通投標(biāo)罪，但是由于該類犯罪存在隱蔽性強，發(fā)現(xiàn)難度大等特點，除非在案件中包含有暴力因素，[11]一般很難追究刑事責(zé)任。而一些發(fā)達國家，如美國在應(yīng)對壟斷行為時，非常強調(diào)起訴個人并尋求監(jiān)禁判決，其目的在于對違法者和潛在的違法者警告：他們處于嚴(yán)重的危險之中。[12]當(dāng)然，我國刑法對反壟斷領(lǐng)域的缺位，主要源于對壟斷行為造成的危害認(rèn)識存在問題，隨著反壟斷理論與實踐的不斷深入，將會得到改觀。

三、經(jīng)營者集中法律規(guī)避行為的性質(zhì)界定

經(jīng)營者集中法律規(guī)避行為的順利實施一般是建立在法律漏洞的基礎(chǔ)之上，厘清規(guī)避行為的性質(zhì)，首先需要對法律漏洞屬性進行客觀評價。所謂法律漏洞，有觀點認(rèn)為是立法者在草擬一項法律之時，往往可能礙于社會的快速發(fā)展，或者疏于預(yù)見或者因疏忽而沒有預(yù)見一些主客觀的情況，致使出現(xiàn)一種游離于法律規(guī)范之外的事實出現(xiàn)，而無法得到法律的規(guī)范以及用以制裁犯罪，此時，如果這項事實不利于社會發(fā)展、秩序穩(wěn)定，我們可以認(rèn)為出現(xiàn)了所謂的法律漏洞。[10]也有學(xué)者認(rèn)為，法律漏洞是指立法者無意沉默的情況，而立法者有意沉默即已經(jīng)認(rèn)識到法律規(guī)定可能與客觀發(fā)展的事實存在對立，但“有計劃性”的放任不屬于法律漏洞范疇。[13]上述觀點的分歧在于是否將立法者有意為之產(chǎn)生的法律規(guī)制不足納入法律漏洞的概念范疇。筆者認(rèn)為法律漏洞是一種客觀存在的靜態(tài)現(xiàn)象，本身不摻雜行為人的主觀意圖，也不會對法律保護利益造成侵害或者威脅。而法律規(guī)避則是行為人對法律漏洞進行有目的的利用，進而獲得對自己有利的結(jié)果的行為，是發(fā)揮主觀能動性的將靜態(tài)的法律漏洞予以動態(tài)展現(xiàn)的活動，兩者不屬于一個層面的概念。

關(guān)于法律規(guī)避行為的性質(zhì)以及是否需要對規(guī)避結(jié)果予以否定，學(xué)界分為兩種觀點：否定論者認(rèn)為，規(guī)避法律即“鉆法律空子”，放任將有損法律制度權(quán)威性和統(tǒng)一性，影響法治建設(shè)。而肯定論者認(rèn)為，規(guī)避行為本身表明規(guī)避者意識到國家制定法的存在，其在國家制定法不合理情況下不可避免或有必要實施的規(guī)避行為也在一定程度上接受國家法律的規(guī)則，故應(yīng)肯定其正當(dāng)性。[14]筆者認(rèn)為，否定論者的觀點過于嚴(yán)苛，忽視法律規(guī)避行為的積極作用，畢竟該行為雖然是“一種游離于法律之外的行為，它可以是罪惡的，深深的違背著道德并且侵蝕著法律的尊嚴(yán)，但它也有可能在某種程度上推動著法律的改革以及立法的進步?！盵15]是否對法律規(guī)避行為產(chǎn)生的結(jié)果予以否定，應(yīng)當(dāng)以該規(guī)避行為的實施是否對法律保護利益構(gòu)成侵犯為基礎(chǔ)，而不是一概作違法行為處理?？隙ㄕ撜叩挠^點肯定規(guī)避行為存在的有益一面，卻沒有對規(guī)避行為造成結(jié)果在某種程度上不符合法律條款設(shè)定的目的、具有一定的危害性客觀事實予以分析。針對本文論及的在經(jīng)營者集中制度領(lǐng)域內(nèi)的規(guī)避行為，要客觀地看到該行為具有的積極意義。規(guī)避者與立法者并非永遠處于絕對對立層面，尤其是我國當(dāng)前經(jīng)濟轉(zhuǎn)型階段，經(jīng)營者集中某種程度上也有利于合理配置生產(chǎn)要素，減少惡性競爭，擴大國際競爭力。故新的經(jīng)濟行為出現(xiàn)并非意味著對法律保護利益的侵犯。正如有學(xué)者借助交易成本理論論證，立法機關(guān)需要從交易成本、社會成本以及法律監(jiān)督成本等層面綜合衡量法律對策，如果新交易模式具有‘帕雷托效率改進’功能，那么立法機關(guān)的最優(yōu)選擇是予以認(rèn)可，進而修改法律以回應(yīng)市場實踐的需求。[16]當(dāng)然，規(guī)避行為危害性一面也不容忽視，經(jīng)營者繞開監(jiān)管舉措，非法實施的集中行為對市場自由競爭秩序產(chǎn)生破壞或者威脅，也需要及時予以否定，并根據(jù)其本質(zhì)行為采取相應(yīng)的處罰措施，以使其不致?lián)p害第三人或社會公共利益，促使市場經(jīng)濟健康有序發(fā)展。

四、應(yīng)對經(jīng)營者集中法律規(guī)避行為的路徑選擇

立法者設(shè)定經(jīng)營者集中監(jiān)管制度根本目的，是為保護市場自由充分的競爭秩序，對該領(lǐng)域法律規(guī)避行為應(yīng)對的路徑選擇也應(yīng)當(dāng)以此為標(biāo)尺，在綜合權(quán)衡的基礎(chǔ)上，合理確定打擊邊界。

(一)及時對立法作出調(diào)整以有效應(yīng)對規(guī)避行為

規(guī)避行為的存在，很大程度是立法不完善的結(jié)果，因此應(yīng)從以下兩個方面進行調(diào)整。

1.修改反壟斷立法。首先應(yīng)加大行政處罰力度。有學(xué)者認(rèn)為罰款的力度應(yīng)當(dāng)以違法者的違法行為所獲得的收益為基準(zhǔn)，實行高額罰款制度。但現(xiàn)實中，由于大多數(shù)經(jīng)營者缺乏支付能力，而不具有可行性。此外，高額罰款也會使得社會成本增加，違背了比例正義的原則。[17]筆者認(rèn)為，當(dāng)前反壟斷法行政處罰簡單以具體數(shù)額為標(biāo)準(zhǔn)過于剛性，畢竟經(jīng)營者集中的情形復(fù)雜多樣，不同地域、不同行業(yè)適用統(tǒng)一數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)而帶來的處罰威懾力也不相同。從長遠來看，還需要構(gòu)建具體數(shù)額為基準(zhǔn)，輔以違法數(shù)額的百分比例的綜合行政處罰體系，這樣方可實現(xiàn)處罰的公平性與多樣性，實現(xiàn)經(jīng)營者集中管控制度設(shè)計宗旨。其次，增加法律禁止的經(jīng)營者集中行為模式，當(dāng)前規(guī)避行為能夠順利實施很大程度上利用法條僅列舉的三種情形，將新的行為模式納入或者采取兜底條款予以規(guī)制是妥當(dāng)?shù)?。最后，增加刑事制裁條款，當(dāng)然作為附屬刑法的反壟斷法并沒有獨立設(shè)置刑事制裁條款的權(quán)限，故需要與刑法修改予以配合。

2.修改刑法規(guī)定。當(dāng)前刑法在應(yīng)對經(jīng)營者集中法律規(guī)避行為方面存在缺位，可以通過出臺刑法修正案的方式，增加刑罰的供應(yīng)量，擴大犯罪圈。針對包含經(jīng)營者非法集中在內(nèi)的壟斷行為是否應(yīng)該予以刑法規(guī)制，理論界有以下幾種觀點，肯定論者認(rèn)為“非法壟斷行為直接侵害自由、公平的有效競爭秩序，破壞市場經(jīng)濟的自由根基，進而損害國家利益、整體經(jīng)濟利益和社會公共利益，具有‘應(yīng)刑罰性’，故我國反壟斷法應(yīng)當(dāng)設(shè)置刑事責(zé)任制度?！盵18]但否定論者從刑法謙抑性角度出發(fā)，根據(jù)反壟斷法中的慎刑原則，認(rèn)為應(yīng)對壟斷行為作非刑化處理。[19]還有學(xué)者認(rèn)為監(jiān)禁這種威懾方式完全可以通過對違法企業(yè)的高額罰款來達到。[20]折中論者認(rèn)為“反壟斷法應(yīng)強化刑事立法，但應(yīng)有其限度，其措施、手段的運用應(yīng)進行科學(xué)合理的安排，已達到最佳的威懾效果，否則形成過度威懾”。[21]筆者認(rèn)為，應(yīng)對該類行為，不應(yīng)完全放棄刑罰這一具有顯著威懾力的利劍，也不應(yīng)不加以區(qū)別的全面適用，應(yīng)根據(jù)刑法保護法益將嚴(yán)重危害市場自由競爭行為入罪處理。刑罰的威懾力應(yīng)與其帶來的社會效益相互協(xié)調(diào)，爭取以最少的成本來實現(xiàn)刑罰的威懾作用，提高司法效率。如若刑罰的威懾力超過了必要的限度，社會將需要付出更大的代價來平衡犯罪所造成的破壞。故此，刑罰的適用應(yīng)當(dāng)與行政處罰和民事制裁進行銜接，將沒有達到入罪數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的壟斷行為不作為犯罪。

具體而言，第一，可以增加新的罪名，將核心壟斷行為入罪處理。第二，在對經(jīng)營者非法集中行為入罪的基礎(chǔ)上，考慮其在經(jīng)濟領(lǐng)域的特殊性，可以在刑罰配置方面設(shè)置罰金刑。當(dāng)然，這里的罰金和行政處罰中的罰款并非僅僅是數(shù)額上的區(qū)別，通過刑事制裁手段的適用，表現(xiàn)對該行為最強烈的否定，可以更好地發(fā)揮刑法的指引作用。當(dāng)然，由于經(jīng)濟領(lǐng)域犯罪一般采取空白罪狀表現(xiàn)形式，需要與反壟斷法作好協(xié)調(diào)工作。同時，對經(jīng)營者非法集中的行政處罰與刑事處罰應(yīng)該予以科學(xué)銜接。

(二)科學(xué)采用法律解釋方法以消減法律模糊地帶

反壟斷法的準(zhǔn)確適用離不開科學(xué)合理的解釋，當(dāng)前監(jiān)管部門在應(yīng)對經(jīng)營者規(guī)避反壟斷法進行非法集中行為時出現(xiàn)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)混亂的問題，很大程度上并非法律缺失，而是沒有采用合理的解釋方法。具體而言，可以通過出臺經(jīng)營者非法集中的實施細則或司法解釋，消減法律的空白與模糊地帶。實務(wù)中也可以綜合采取法律解釋方法，釋明法律條文具體含義，以提高執(zhí)法的準(zhǔn)確性。例如在判斷企業(yè)發(fā)生兼并后一個企業(yè)所占另一個企業(yè)的股份是否構(gòu)成經(jīng)營者非法集中時，有必要提出一個量化標(biāo)準(zhǔn)，以提高法律的透明度，使企業(yè)能夠?qū)ζ浞尚袨榈暮蠊锌深A(yù)見性。而這也在西方國家反壟斷實踐中得以體現(xiàn)，如歐共體委員會認(rèn)定取得39%有表決權(quán)的股份足以控制被取得企業(yè)。[22]對某些規(guī)避反壟斷法進行經(jīng)營者集中的行為，可以采取擴大解釋，或者看其行為是否實質(zhì)破壞或威脅市場競爭秩序，從而選擇適當(dāng)?shù)膽?yīng)對方案。當(dāng)然，對法條的解釋不能超出其投射邊界，更不能違背法不溯及既往原則對反壟斷法生效前的規(guī)避行為進行規(guī)制。

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[22]王曉曄.歐共體競爭法[M].北京：中國法制出版社，2001：307.

(責(zé)任編輯：王戰(zhàn)軍)

Exploration on Evasion of Law of Managers in Concentration

JI Wen-zhe, GE Chen-liang

(Schooloflaw,NanjingUniversity,Nanjing211106,China)

Due to the nature of going after profits and avoiding disadvantages, managers often evade antimonopoly investigation by designing rigorous merge scenarios. The behaviors that meet the demands of antimonopoly law nominally and harm free competition actually should be dealt according to different situation, whether they did real harm or threat to market competition order or not and the severity degree of plot and keep the balance between legal regulation of public right and market innovation of private right.

free competition; evasion of law; managers in concentration

2016-03-28

江蘇省2014年度普通高校研究生科研創(chuàng)新計劃(KYLX_0006)。

紀(jì)文哲(1991-)，女，山西大同人，南京大學(xué)2014級刑法學(xué)專業(yè)碩士研究生，研究方向：經(jīng)濟刑法；葛晨亮(1988-)，男，安徽阜陽人，南京大學(xué)2013級刑法學(xué)專業(yè)博士研究生，研究方向：經(jīng)濟刑法。

D922.294

A

1671-685X(2016)03-0005-05