劉元賀 孟威威

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民族地區(qū)法治政府建設(shè)的困境與創(chuàng)新路徑*①

劉元賀 孟威威

（中共克拉瑪依市委黨校 新疆 克拉瑪依 834000）

摘要：在堅(jiān)持法治政府一般原則的前提下，民族地區(qū)法治政府建設(shè)有其特殊性：實(shí)現(xiàn)民族事務(wù)治理以及民族區(qū)域自治權(quán)行使的雙重法治化。結(jié)合民族地區(qū)法治政府建設(shè)的特殊性，構(gòu)建法治政府建設(shè)需要做好健全民族區(qū)域自治法體系、拓寬公眾參與渠道以及提高民族事務(wù)法治化治理能力三個(gè)方面的工作。

關(guān)鍵詞：民族地區(qū) 法治政府 民族區(qū)域自治權(quán)

構(gòu)建法治政府是全面推進(jìn)法治中國建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是落實(shí)十八屆四中全會(huì)精神的重大部署之一。我國民族地區(qū)政府不僅承擔(dān)著區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)代化的發(fā)展重任，還肩負(fù)著民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的重責(zé)。因此，加強(qiáng)民族地區(qū)政府治理能力現(xiàn)代化具有現(xiàn)實(shí)緊迫性，其關(guān)鍵是要實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)政府法治化。實(shí)踐中，由于民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展落后，法治政府建設(shè)相對(duì)滯后。與一般地方政府相比，民族地區(qū)法治政府建設(shè)除要遵循法治政府的一般原則外，還需立足其特殊性。

一、民族地區(qū)法治政府建設(shè)的特殊性

自黨的十五大提出“依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”的基本方略以來，法治政府逐漸成為學(xué)界關(guān)注的熱點(diǎn)，其理論及實(shí)踐領(lǐng)域的探索不斷加深——由以往強(qiáng)調(diào)政府守法的消極法治觀念逐步發(fā)展為突出政府依法供給公共服務(wù)的積極法治觀念。黨的十八屆四中全會(huì)的召開對(duì)法治政府建設(shè)提出了新的要求，《決定》指出：“各級(jí)政府必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開展工作，創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進(jìn)綜合執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府?！币虼耍ㄖ握ㄔO(shè)的關(guān)鍵在于法律體系的完善、決策的科學(xué)化與民主化、執(zhí)法的公正與嚴(yán)格、監(jiān)督體系的健全等等。而民族地區(qū)由于在政治經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化、歷史傳統(tǒng)、宗教信仰、地理位置等諸多方面的特殊性，其法治政府建設(shè)也有其特殊性，包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：

1.民族地區(qū)政府需努力提升民族事務(wù)治理能力。相較于一般地區(qū)，民族地區(qū)民族成分較多且文化差異較大。以新疆為例，新疆有55個(gè)民族（13個(gè)世居民族），其中信仰伊斯蘭教的有維吾爾族、回族、哈薩克族等，信仰藏傳佛教的有蒙古族、錫伯族等。因而面臨復(fù)雜、敏感的民族關(guān)系，民族地區(qū)政府需努力提升民族事務(wù)治理的能力。隨著依法治國的全面推進(jìn)，民族地區(qū)政府民族事務(wù)治理能力的提升，應(yīng)以民族事務(wù)治理法治化為突破口，“在協(xié)調(diào)和處理民族關(guān)系時(shí)，將民族事務(wù)納入法治軌道，堅(jiān)持依法治理，加強(qiáng)法治保障，運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾，是貫徹黨的民族政策，保障少數(shù)民族合法權(quán)益，鞏固和發(fā)展平等團(tuán)結(jié)互助和諧的社會(huì)主義民族關(guān)系的關(guān)鍵。”［1］

2.民族地區(qū)政府需依法行使民族區(qū)域自治權(quán)。民族區(qū)域自治權(quán)是由憲法和法律授予民族地區(qū)人民代表大會(huì)和人民政府行使的，對(duì)民族與地方特殊性事務(wù)進(jìn)行自主管理的權(quán)力，它是一種自上而下的授權(quán)、是權(quán)利與權(quán)力的結(jié)合、是基于人的因素與基于地域因素的統(tǒng)一。［2］（PP93～94）民族區(qū)域自治權(quán)的授予使得民族地區(qū)政府具有雙重身份：地方行政機(jī)關(guān)和民族區(qū)域自治機(jī)關(guān)。作為地方行政機(jī)關(guān)，民族地區(qū)政府要貫徹實(shí)施憲法、法律、法規(guī)及中央政府、上級(jí)政府的政令；作為民族區(qū)域自治機(jī)關(guān)，可以在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)，針對(duì)轄區(qū)內(nèi)民族的特殊性和區(qū)域特殊性進(jìn)行自主管理。即按照相關(guān)法律規(guī)定，民族地區(qū)政府可以根據(jù)本區(qū)域民族特殊情況對(duì)國家法律、政令進(jìn)行變通執(zhí)行。

二、民族地區(qū)法治政府建設(shè)的現(xiàn)實(shí)困境

改革開放以來，民族地區(qū)法治政府建設(shè)取得了顯著成效。但由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，相較于一般地區(qū)，民族地區(qū)法治政府建設(shè)相對(duì)滯后，面臨諸多的困境。主要表現(xiàn)在：

1.民族區(qū)域自治法體系尚未健全。為了充分尊重和保障各少數(shù)民族管理本民族內(nèi)部事務(wù)權(quán)利，賦予民族地方行政機(jī)關(guān)廣泛的自治權(quán)，1984年第六屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過了《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》，隨著理論探索和實(shí)踐踐行，2001年對(duì)其進(jìn)行了修正。與此相呼應(yīng)，民族自治地方也加快了自治條例、單行條例的立法步伐。目前，我國基本上形成了以憲法為基礎(chǔ)，以民族區(qū)域自治法為核心，以自治條例、單行條例為支撐的民族區(qū)域自治法體系。雖然，民族區(qū)域自治法體系已初步建成，但尚未健全。首先，民族區(qū)域自治法作為民族區(qū)域自治制度的基本法律，其原則性的規(guī)定在實(shí)踐中難以落實(shí)。比如，按照民族區(qū)域自治法的相關(guān)規(guī)定，民族地區(qū)政府可以根據(jù)本區(qū)域民族特殊情況對(duì)國家法律、政令進(jìn)行變通執(zhí)行，但是在多大范圍內(nèi)變通以及如何監(jiān)督該權(quán)力的行使等，是民族區(qū)域自治權(quán)行使過程中不可回避的問題。其次，現(xiàn)有自治條例、單行條例的操作性不強(qiáng)、政府難以適用。自治法律的原則性規(guī)定需要地方自治條例和單行條例根據(jù)其原則和精神具體細(xì)化，然而由于立法技術(shù)和立法水平有限，有些地方制定的自治條例基本上就是對(duì)民族區(qū)域自治法的簡單重復(fù)照搬，［3］使得一些自治條例在實(shí)踐中難以適用的問題比較突出。

2.重大公共決策機(jī)制公民參與不足。法治政府建設(shè)要求決策的科學(xué)化和民主化。十八屆四中全會(huì)《決定》指出：“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確?！笨梢?，公眾參與是科學(xué)行政決策機(jī)制的法定程序之一，也是政府決策有效實(shí)施的重要途徑，可有效保障政府決策反映公眾訴求并接受公眾監(jiān)督。

目前，我國在制度設(shè)計(jì)上建立了多層次的公民參與渠道，比如人民通過選舉人民代表、民主評(píng)議政府、公示制度、聽證制度等各種參與方式，但這些制度由于執(zhí)行不到位，在實(shí)踐中往往流于形式且普遍存在公眾參與渠道不夠暢通的問題。近年來，民族地區(qū)政府在決策科學(xué)化方面進(jìn)行了有益探索，對(duì)公眾參與的重視程度有所提高。然而，總體上民族地區(qū)政府在公共決策機(jī)制建設(shè)中存在“重專家，輕公眾”的現(xiàn)象。筆者曾對(duì)新疆某市就社區(qū)服務(wù)向有關(guān)部門進(jìn)行調(diào)查，相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹說“我們提供的服務(wù)都是國內(nèi)一流專家設(shè)計(jì)的，老百姓不懂，等著享受我們的服務(wù)就行了”。這就是在實(shí)踐中政府行為與老百姓的需求不能對(duì)接，政府提供高質(zhì)量的公共服務(wù)并不是公眾真正需要的，有的超出了公眾的需要，公眾真正消費(fèi)的并不多，而公眾需要的公共服務(wù)政府卻供給不足，這就導(dǎo)致公共資源浪費(fèi)，特別是在民族地區(qū)財(cái)政緊張的情況下，這種浪費(fèi)所引發(fā)的問題更為嚴(yán)重。

3.民族事務(wù)法治化治理能力偏低。十八屆四中全會(huì)《決定》指出：“高舉民族團(tuán)結(jié)大旗，依法妥善處理涉及民族、宗教等因素的社會(huì)問題，促進(jìn)民族關(guān)系、宗教關(guān)系和諧?！苯陙?，民族地區(qū)政府民族事務(wù)法治化治理能力在一定程度上有所提升，但問題依然突出：首先，一些地方民族事務(wù)管理部門存在機(jī)構(gòu)設(shè)置重疊，制度被虛化、職能被弱化的問題，導(dǎo)致民族事務(wù)主管部門在政府涉及民族事務(wù)的決策中參與不足；［4］其次，各民族群眾間糾紛處理中政治化色彩偏濃，法治化方式介入不足。比如實(shí)踐中各民族群眾間一起普通的通過司法途徑就能解決的民事糾紛容易被上升為影響民族團(tuán)結(jié)的政治事件；第三，面對(duì)少數(shù)民族群眾違法，執(zhí)法人員因擔(dān)心問題敏感而不愿執(zhí)法或者因語言差異存在執(zhí)法方式簡單粗暴等問題。

三、民族地區(qū)法治政府建設(shè)的基本路徑

民族地區(qū)法治政府建設(shè)具有現(xiàn)實(shí)緊迫性，結(jié)合其特殊性及面臨的困境，構(gòu)建民族地區(qū)法治政府要做好以下幾個(gè)方面的工作。

1.發(fā)揮民族地區(qū)人大立法的主導(dǎo)作用，健全民族區(qū)域自治法體系。民族地區(qū)人大是我國立法體系的重要組成部分，《憲法》第一百一十六條規(guī)定：“民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例?！痹谌嫱七M(jìn)依法治國的背景之下，充分發(fā)揮民族地區(qū)人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用，建立健全民族區(qū)域自治法體系，發(fā)揮其在民族地區(qū)法治政府建設(shè)中的作用，保障民族地區(qū)政府自治權(quán)依法行使。首先，針對(duì)自治法律的原則規(guī)定，行政機(jī)關(guān)難以適用的問題，應(yīng)抓緊制定和完善自治條例、單行條例以及處理民族事務(wù)的相關(guān)法規(guī)、規(guī)章，對(duì)自治法律的原則規(guī)定進(jìn)行細(xì)化，明確民族地區(qū)政府行使自治權(quán)的權(quán)力邊界，做到權(quán)責(zé)明確；對(duì)于民族自治法律賦予自治機(jī)關(guān)在不違背憲法和法律的原則下可靈活行使自治權(quán)，為了防止其濫用自治權(quán)或不能依據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況變通行使自治權(quán)，要加強(qiáng)對(duì)自治權(quán)行使的立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督和群眾監(jiān)督等立法，使自治權(quán)始終在法治的軌道上行使。其次，對(duì)于民族地區(qū)人大立法技術(shù)、立法質(zhì)量不高的問題，應(yīng)貫徹十八屆四中全會(huì)精神，探索委托第三方起草法規(guī)草案的機(jī)制。關(guān)于第三方資質(zhì)，民族地區(qū)人大相關(guān)機(jī)構(gòu)在評(píng)審過程中除了關(guān)注法律專家的構(gòu)成之外，還需特別重視民族學(xué)領(lǐng)域內(nèi)專家的組成情況。對(duì)于沒有實(shí)施第三方起草的法規(guī)草案，在起草過程中民族地區(qū)人大也應(yīng)注意吸收民族學(xué)領(lǐng)域內(nèi)專家的參與，也應(yīng)當(dāng)重視政府民族事務(wù)主管部門、人大民族宗教委員會(huì)或者人大常委會(huì)相關(guān)工作委員會(huì)的建議。更為重要的是，在立法議題或者規(guī)劃方面，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)并擴(kuò)大公眾參與，通過對(duì)公眾調(diào)查、組織聽證會(huì)等形式吸收、采納公眾合理的訴求。

2.拓寬參與渠道，擴(kuò)大公共決策中的公民參與?！盁o論何時(shí)，成功的決策執(zhí)行都必須以公民對(duì)政策的接受為前提，沒有公民參與，讓公民接受決策幾乎是不可想象的，因此，公民共同參與決策的策略是眾望所歸的?！保?］（P48）所以，擴(kuò)大公民在行政決策中的參與，本身就是政府公共服務(wù)的重要內(nèi)容。［6］（P38）針對(duì)當(dāng)前民族地區(qū)政府決策公民參與不足的問題，首先，各級(jí)政府部門必須增加公共決策的開放度、透明度，使更多的公民有機(jī)會(huì)參與到公共決策中來。比如，建立民族地區(qū)各民族參與公共決策的決策目錄并向社會(huì)公開，決策目錄應(yīng)當(dāng)包括公民參與的決策項(xiàng)目、參與方式以及最低人數(shù)要求等。決策目錄的建立，一方面可以為民族地區(qū)公民參與政府決策提供指導(dǎo)，另一方面可以防止政府在決策過程中忽略公民參與的法定程序。其次，拓寬民族地區(qū)公民在政府決策過程中的參與渠道。隨著計(jì)算機(jī)和互聯(lián)網(wǎng)在社會(huì)中的普及，民族地區(qū)政府要充分利用網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的優(yōu)勢(shì)，建立電子化的公民參與渠道。而電子化參與渠道的建設(shè)，需要民族地區(qū)政府完善電子化政府建設(shè)，開通專門的公民參與板塊，及時(shí)發(fā)布公共決策議題、決策方案、方案意見征求、政策執(zhí)行情況等信息，鼓勵(lì)公民就相關(guān)問題發(fā)表意見，意見采集期結(jié)束后及時(shí)分析，將采納情況在專門板塊上及時(shí)公開。另外，民族地區(qū)政府要加強(qiáng)公民參與意識(shí)教育，特別是在遵循法律的前提下，結(jié)合當(dāng)?shù)孛褡宓奈幕?xí)慣，培育少數(shù)民族群眾的參與意識(shí)。比如尊重使用本民族語言文字的權(quán)利、為他們?cè)O(shè)置參與決策的最低人數(shù)限制等，鼓勵(lì)少數(shù)民族群眾積極參與政府的決策，這樣有利于從參與人數(shù)、參與面、參與深度等方面擴(kuò)大公民參與。

3.加強(qiáng)民族地區(qū)政府工作人員的法律觀念，提高民族事務(wù)法治化治理能力。近年來，民族地區(qū)政府工作人員的整體素質(zhì)客觀上有了顯著提高，依法辦事、依法行政的意識(shí)有所增強(qiáng)，但一些政府工作人員仍舊存在對(duì)自治法律知識(shí)掌握不足、理解不深、自覺運(yùn)用自治法律的意識(shí)不強(qiáng)等問題，在工作中不能正確運(yùn)用法律規(guī)范解決實(shí)際問題。究其原因，既有自治法律可操作性偏弱、適用性不強(qiáng)的因素，也有行政工作人員學(xué)法、用法動(dòng)力不足的原因。因此，要通過多種培訓(xùn)方式，宣傳民族法律知識(shí)，培養(yǎng)他們學(xué)法尊法守法用法意識(shí)，在實(shí)際工作中運(yùn)用法治思維和法治方式解決實(shí)際問題，堅(jiān)決避免任何一起普通的民事案件上升為影響民族團(tuán)結(jié)的政治事件，堅(jiān)決避免執(zhí)法過程中簡單粗暴的執(zhí)法方式。另外，應(yīng)當(dāng)依法規(guī)范和合理劃分民族事務(wù)主管部門職能和權(quán)限，以解決一些民族地區(qū)民族事務(wù)管理部門存在機(jī)構(gòu)設(shè)置重疊，制度被虛化、職能被弱化的問題，以此為基礎(chǔ)進(jìn)一步提高民族事務(wù)法治化治理能力。

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編輯：李洪濤

中圖分類號(hào)：D912.11

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1003-4641.2016.02.19

*本文系①國家民委民族問題研究項(xiàng)目“民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化研究——以族際政治整合模式構(gòu)建為中心的考察”（項(xiàng)目編號(hào)：2014-GM-060）；克拉瑪依市委黨校重點(diǎn)研究課題“民族地區(qū)法治政府評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建——以克拉瑪依市為例”（項(xiàng)目編號(hào)：KXJ201501）的階段性成果