黃傳軍，張　軍，楊逸波（上海市公安局寶山分局， 上海 200199）

?

略論全面深化公安改革背景下社區(qū)警務(wù)建設(shè)

黃傳軍，張軍，楊逸波
（上海市公安局寶山分局， 上海 200199）

加強(qiáng)社區(qū)警務(wù)建設(shè)是公安機(jī)關(guān)重要的基層基礎(chǔ)工作之一。面對(duì)深化公安改革對(duì)社區(qū)警務(wù)建設(shè)提出的新要求，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)，努力開拓創(chuàng)新，不斷完善工作機(jī)制，切實(shí)提升社區(qū)警務(wù)工作效能。

公安改革；社區(qū)警務(wù)；建設(shè)

全面深化公安改革是中央從黨和國(guó)家事業(yè)全局出發(fā)，統(tǒng)籌推進(jìn)司法體制和社會(huì)體制改革作出的一項(xiàng)重大決策部署，對(duì)于進(jìn)一步改進(jìn)新形勢(shì)下的公安工作和加強(qiáng)公安隊(duì)伍建設(shè)，推動(dòng)公安事業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展進(jìn)步，具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義。2014年，上海被公安部確定為4個(gè)省級(jí)公安改革綜合試點(diǎn)地區(qū)之一，其中，上海市公安局寶山分局（以下簡(jiǎn)稱寶山分局）被市公安局確定為主辦偵查員制度試點(diǎn)單位。隨著寶山分局主辦偵查員制度全面推進(jìn)的步伐不斷加快，警力資源和警務(wù)機(jī)制優(yōu)化調(diào)整，社區(qū)警務(wù)建設(shè)的生態(tài)環(huán)境也悄然發(fā)生變化。如何駛?cè)敫母锏摹翱燔嚨馈?，把握機(jī)遇，提升效能，加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)警務(wù)工作，確保打造上?，F(xiàn)代警務(wù)機(jī)制升級(jí)版的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，是當(dāng)前我們必須研究和解決的現(xiàn)實(shí)問題。

一、當(dāng)前社區(qū)警務(wù)建設(shè)面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

自2002年初，上海市公安局（以下簡(jiǎn)稱市局）在部分示范派出所（警署）試點(diǎn)社區(qū)警務(wù)，至2006年全面推行以來，經(jīng)過反復(fù)摸索實(shí)踐，目前已形成比較完善的運(yùn)作機(jī)制。但是，在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，推進(jìn)依法治國(guó)和全面深化公安改革的新形勢(shì)下，在寶山經(jīng)濟(jì)加快轉(zhuǎn)型發(fā)展、人口總數(shù)大量增加、社會(huì)結(jié)構(gòu)趨于多元、群眾利益訴求復(fù)雜多樣、信息傳播方式深刻變化的新常態(tài)下，社區(qū)警務(wù)建設(shè)面臨著很多機(jī)遇與挑戰(zhàn)：

（一）全面深化公安改革是社區(qū)警務(wù)建設(shè)發(fā)展的難得機(jī)遇

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為總書記的黨中央從堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義全局出發(fā)，提出并形成了全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略布局。這一戰(zhàn)略布局的展開，對(duì)公安工作和公安隊(duì)伍建設(shè)都提出了新的更高要求，推動(dòng)公安事業(yè)必須抓住機(jī)遇、深化改革，在新的歷史起點(diǎn)上開創(chuàng)新局面、取得新發(fā)展。而隨著中央《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》及相關(guān)改革方案的頒布實(shí)施，改革的一個(gè)重要特點(diǎn)，是更加注重從維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略全局高度進(jìn)行宏觀思考、頂層設(shè)計(jì)，圍繞創(chuàng)新立體化社會(huì)治安防控體系，建立健全更加注重源頭預(yù)防、綜合治理的社會(huì)治安治理模式。作為社會(huì)治安防控體系建設(shè)的有機(jī)組成部分，具有高度基礎(chǔ)性和綜合性的社區(qū)警務(wù)建設(shè)可以說是迎來了一次難得的發(fā)展機(jī)遇。同時(shí)，國(guó)務(wù)委員、公安部部長(zhǎng)郭聲琨同志在2015年全國(guó)公安廳局長(zhǎng)座談會(huì)上提出 “要按照‘每年有進(jìn)步、三年大提升’的總要求，把‘四項(xiàng)建設(shè)’擺上突出位置、作為大事來抓，不斷夯實(shí)公安工作發(fā)展進(jìn)步的根基”，為公安基層基礎(chǔ)建設(shè)列出了明確的時(shí)間表和任務(wù)書。因此，加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)警務(wù)建設(shè)，是順應(yīng)全面深化公安改革這一新形勢(shì)的必然要求，是貫徹落實(shí)全國(guó)社會(huì)治安防控體系建設(shè)工作會(huì)議和全國(guó)公安廳局長(zhǎng)座談會(huì)精神的必行舉措，是充分發(fā)揮公安機(jī)關(guān)在社會(huì)治安防控體系建設(shè)中骨干作用的必由之路。

（二）為地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)保駕護(hù)航使社區(qū)警務(wù)建設(shè)所承擔(dān)的壓力進(jìn)一步加大

隨著地區(qū)城市化建設(shè)進(jìn)程的步伐不斷加快，大量人口導(dǎo)入，寶山區(qū)社區(qū)民警警力數(shù)與地區(qū)實(shí)有人口數(shù)的比例已達(dá)到1:6500，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過公安部設(shè)定的1:5000的最高配置。寶山區(qū)羅店、顧村等大型居住社區(qū)的建設(shè)竣工，以及在“十三五”規(guī)劃中，將要建設(shè)完成的以吳淞郵輪港為核心的，集商業(yè)、旅游、科研、運(yùn)輸為一體的濱江發(fā)展帶等一系列重大項(xiàng)目，在提升地區(qū)品牌效應(yīng)和發(fā)展效能的同時(shí)，必將使得地區(qū)標(biāo)志性建筑的總量和人口密度進(jìn)一步攀升，各類維護(hù)城市公共安全和社會(huì)穩(wěn)定的任務(wù)和要求亦將更多。同時(shí)，2014年以來，上海公安機(jī)關(guān)在總結(jié)固化亞信峰會(huì)安保工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，為積極有效應(yīng)對(duì)當(dāng)前日益嚴(yán)峻復(fù)雜的反恐維穩(wěn)形勢(shì)，將社會(huì)面防控標(biāo)準(zhǔn)從傳統(tǒng)的治安標(biāo)準(zhǔn)提升為反恐標(biāo)準(zhǔn)，深入推進(jìn)武裝應(yīng)急處突、治安巡邏防控和群防群治守護(hù)“三張網(wǎng)”建設(shè)。其中，武裝應(yīng)急處突網(wǎng)和治安巡邏防控網(wǎng)是專業(yè)網(wǎng)，分別建立了特種機(jī)動(dòng)隊(duì)、派出所專職巡邏隊(duì)等武裝巡防力量，進(jìn)一步加強(qiáng)備勤和應(yīng)急處突工作。而群防群治守護(hù)網(wǎng)是基礎(chǔ)網(wǎng)，也是貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記“著力打好反恐怖人民戰(zhàn)爭(zhēng)”指示精神的一項(xiàng)務(wù)實(shí)舉措，對(duì)此，上海市副市長(zhǎng)、市公安局局長(zhǎng)白少康在全市加強(qiáng)群防群治守護(hù)網(wǎng)建設(shè)工作動(dòng)員部署大會(huì)上強(qiáng)調(diào)，要通過社區(qū)警務(wù)改革，進(jìn)一步推動(dòng)警力下沉，進(jìn)一步發(fā)揮居委會(huì)、業(yè)主委員會(huì)和轄區(qū)單位、組織的作用，不斷充實(shí)壯大群防群治隊(duì)伍，增強(qiáng)社區(qū)群眾的安全防范意識(shí)和自我防范能力。上述情況決定了社區(qū)警務(wù)工作在“三張網(wǎng)”建設(shè)中，乃至在夯實(shí)整個(gè)反恐怖基礎(chǔ)工作中，具有不可替代的重要保障作用，必須立足現(xiàn)有條件，對(duì)標(biāo)反恐標(biāo)準(zhǔn)，提升工作效能，鞏固基礎(chǔ)支撐，對(duì)加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)警務(wù)建設(shè)提出更高的要求。

二、全面深化改革背景下社區(qū)警務(wù)建設(shè)的現(xiàn)狀分析

（一）派出所實(shí)施社區(qū)警務(wù)的主體結(jié)構(gòu)發(fā)生較大變化

隨著寶山分局121個(gè)主辦偵查組的建立，以及12家派出所組建專職巡邏隊(duì)等體制機(jī)制改革的推進(jìn)，派出所社區(qū)、治安、巡邏等從事社區(qū)管理的主體結(jié)構(gòu)也發(fā)生較大變化，據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2015年12月份，寶山分局共有社區(qū)民警341名，同比下降14.3%，與之相對(duì)應(yīng)的是地區(qū)居村委數(shù)量已達(dá)到592個(gè)（尚不包括籌建中的57個(gè)），同比上升2.6%，兩者之間的需求差距不斷加大。有381名治安民警被抽調(diào)進(jìn)入主辦偵查組，專職開展案件偵查工作，有24個(gè)責(zé)任區(qū)內(nèi)已不再配置治安民警，占寶山分局責(zé)任區(qū)總數(shù)的32.9%，原有的社區(qū)、治安、巡邏等警種組成的責(zé)任區(qū)警種聯(lián)動(dòng)模式已被打破。大華等12家派出所組建專職巡邏隊(duì)后，寶山分局巡邏警力已達(dá)到245名，同比上升150%，且隊(duì)伍年齡結(jié)構(gòu)、知識(shí)結(jié)構(gòu)等方面均得到同步優(yōu)化。

（二）“四項(xiàng)機(jī)制”建設(shè)取得初步成效

自2013年以來，寶山分局立足以問題為導(dǎo)向、以務(wù)實(shí)為根本、以創(chuàng)新為動(dòng)力，著力推進(jìn)走訪群眾、即時(shí)回訪、問題管理、社區(qū)防控等四項(xiàng)機(jī)制建設(shè)。3年來，社區(qū)民警共走訪并取得群眾支持?jǐn)?shù)149671人次，占地區(qū)實(shí)有人口數(shù)7.21%。即時(shí)回訪各類可防性案件1687起，并針對(duì)性落實(shí)技防、人防、物防措施，至2015年第三季度“110”萬人接報(bào)數(shù)已同比下降10.46%。全力推動(dòng)派出所各警種不斷加大對(duì)涉黃賭毒、矛盾糾紛、消防隱患、“五類車”、重點(diǎn)人員等問題排查力度，其間，共發(fā)現(xiàn)核查涉黃賭毒線索362條，矛盾糾紛2776條，消防隱患697條，人口信息76776條，為地區(qū)綜合治理和打擊整治提供豐富翔實(shí)的信息支撐，一定程度上改變了社區(qū)警務(wù)建設(shè)流于臺(tái)賬、績(jī)效難顯的不利局面，進(jìn)一步提升了群眾對(duì)公安工作的滿意度。

三、當(dāng)前社區(qū)警務(wù)建設(shè)推進(jìn)過程中存在的主要問題

（一）社區(qū)民警專職化難以得到有效保障

近年來，寶山分局著力推動(dòng)社區(qū)民警專職化建設(shè)，通過狠抓勤務(wù)報(bào)備、電臺(tái)點(diǎn)名等制度落實(shí)，并輔以軌跡倒查、實(shí)地檢查等方式，推動(dòng)社區(qū)民警切實(shí)沉入社區(qū)，全力確保民警在社區(qū)工作時(shí)間。但是在歷次檢查中發(fā)現(xiàn)，社區(qū)民警被隨意調(diào)動(dòng)、調(diào)用等現(xiàn)象仍屢禁不止，造成社區(qū)民警在社區(qū)工作的時(shí)間和精力受到牽制和影響，既定的工作計(jì)劃無法有效實(shí)施，難以滿足各類基礎(chǔ)管控工作做深、做專、做精的需求保障，這也是造成部分基礎(chǔ)工作不扎實(shí)，甚至弄虛作假的一個(gè)重要原因。

（二）巡邏民警實(shí)戰(zhàn)性尚未得到充分體現(xiàn)

據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，2015年8月份以來，各派出所巡邏警力（包括專職巡邏隊(duì)和其他承擔(dān)巡邏任務(wù)的民警）平均每人每日在街面實(shí)施巡邏盤查的時(shí)間為8.5小時(shí)，其中，用于接處“110”報(bào)警、群眾求助等現(xiàn)場(chǎng)先期處置的平均時(shí)間為2小時(shí)，僅占總用工時(shí)間的23.5%，從一個(gè)側(cè)面反應(yīng)出巡邏警力的工作量遠(yuǎn)未達(dá)到飽和，這支隊(duì)伍的實(shí)戰(zhàn)效能迫切需要進(jìn)一步激發(fā)和提升。同時(shí)，基于派出所專職巡邏隊(duì)成立時(shí)間較短，因此，目前對(duì)巡邏民警的考核主要側(cè)重于勤務(wù)規(guī)范養(yǎng)成，對(duì)實(shí)戰(zhàn)績(jī)效方面考核內(nèi)容相對(duì)較少，考核引領(lǐng)績(jī)效的杠桿作用還沒有完全體現(xiàn)。此外，根據(jù)寶山分局黨委的規(guī)劃部署，派出所專職巡邏隊(duì)將成為寶山分局新警培養(yǎng)和鍛煉的重要基層部門之一，因此，增加巡邏民警工作職責(zé)，為民警提供更多學(xué)習(xí)和實(shí)戰(zhàn)機(jī)會(huì)，不僅事關(guān)巡邏民警崗位認(rèn)同感和責(zé)任感的強(qiáng)化，也關(guān)系到寶山分局青年民警隊(duì)伍建設(shè)和新警自身職業(yè)發(fā)展，是急需解決的重要問題。

我不聽你的解釋！我今天聽你的解釋，明天聽他的解釋，我這個(gè)縣委書記還要不要做事？周書記說完很牛B地?fù)]了一下手，有些要將我趕出去的意思，我的氣就在周書記那一揮手間竄了起來，我從椅子上站起來，突然間變得氣宇軒昂理直氣壯，我拍著周書記的桌子說，周書記，你不用趕我走，我會(huì)離開的，但在走之前我要告訴你，我不會(huì)去當(dāng)什么狗屁林業(yè)局長(zhǎng)，我孫東西對(duì)此不感興趣！就地免職也罷，開除公職也罷，我孫東西一切由你！我把話說完一拍屁股走出了他的辦公室。

（三）后臺(tái)支撐作用有待于長(zhǎng)效常態(tài)運(yùn)作

這主要表現(xiàn)在對(duì)社區(qū)警務(wù)的問責(zé)管理未能實(shí)施，對(duì)確保社區(qū)警務(wù)各項(xiàng)措施落實(shí)和績(jī)效實(shí)現(xiàn)的保障機(jī)制建設(shè)仍不健全。尤其是隨著涉及反恐、涉黃涉賭、執(zhí)法辦案等一系列問責(zé)制度的出臺(tái)實(shí)施，問責(zé)對(duì)于推動(dòng)責(zé)任落實(shí)，確保措施落地，進(jìn)而守牢工作底線，提升隊(duì)伍整體戰(zhàn)斗力的保障作用已是有目共睹。但是，作為公安工作一項(xiàng)極為重要的基礎(chǔ)性工程，從公安部到市局，對(duì)社區(qū)警務(wù)以及每一個(gè)社區(qū)警務(wù)責(zé)任主體的問責(zé)機(jī)制卻始終較少提及，并且由于問責(zé)機(jī)制缺失，造成考核導(dǎo)向性和制度約束性難以充分彰顯，使得對(duì)派出所和相關(guān)責(zé)任民警的激勵(lì)作用受到較大影響。

四、社區(qū)警務(wù)建設(shè)存在問題的原因分析

長(zhǎng)期以來，我們?cè)谄饰錾鐓^(qū)警務(wù)建設(shè)遇到的困難或阻礙等問題時(shí)，往往將責(zé)任歸咎于基層派出所對(duì)此項(xiàng)工作的重視程度不足，不肯投入、不安于經(jīng)營(yíng)，急功近利。但是，客觀分析，如果社區(qū)警務(wù)在助推嚴(yán)打整治、保障公共安全、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面能夠發(fā)揮積極的、顯性的、不可替代的支撐輔助作用，我們認(rèn)為，社區(qū)警務(wù)必然會(huì)得到各部門、各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的高度重視并傾力投入。因此，投資與回報(bào)不相對(duì)應(yīng)，實(shí)戰(zhàn)價(jià)值沒有得到一線部門充分認(rèn)可，是造成社區(qū)警務(wù)處于食之無味、棄之可惜這一“窘境”最主要的原因。同時(shí)，我們?cè)谡{(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，影響效能發(fā)揮和顯現(xiàn)的掣肘因素，主要還是來自于頂層設(shè)計(jì)，具體主要有以下三個(gè)方面：

（一）社區(qū)民警職能定位不明確

自2006年9月，公安部下發(fā)《關(guān)于實(shí)施社區(qū)和農(nóng)村警務(wù)戰(zhàn)略的決定》以來，社區(qū)民警職責(zé)任務(wù)的外延不斷擴(kuò)大，特別是當(dāng)前，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和城市安全面臨的形勢(shì)更加嚴(yán)峻復(fù)雜，社會(huì)穩(wěn)定進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)期，反恐怖斗爭(zhēng)進(jìn)入新階段，對(duì)公安機(jī)關(guān)開展情況信息、社會(huì)面防控、打擊違法犯罪等警務(wù)工作提出了更高的要求。但是，縱觀公安改革發(fā)展歷程，為了應(yīng)對(duì)社會(huì)治安形勢(shì)發(fā)展變化，警種的專業(yè)化發(fā)展趨勢(shì)也日益明顯，比如，為了嚴(yán)打經(jīng)濟(jì)犯罪，我們成立了經(jīng)偵部門；為了強(qiáng)化打擊暴力犯罪的專業(yè)力量，我們成立了特警部門。但是唯獨(dú)社區(qū)民警，其專業(yè)職能始終處于模糊不清和不斷解析狀態(tài)，在各警種延伸觸角、扎根基層的驅(qū)使下，各派出所先后成立了消防等業(yè)務(wù)工作室，并無一例外地將觸角基石落到社區(qū)民警，其職業(yè)角色多重疊加，已經(jīng)涉及到交通、消防等各個(gè)專業(yè)條線，成為一個(gè)以條線力量擔(dān)負(fù)綜合職能的特殊警種。當(dāng)然，我們并不能否定源頭治理的重要性，但是，過多的角色轉(zhuǎn)換必然沖淡社區(qū)民警的專業(yè)職能，時(shí)至今日都未有權(quán)威回答社區(qū)民警在社區(qū)工作中到底要做什么，怎么做，如何來評(píng)價(jià)。其直接影響是社區(qū)民警疲于應(yīng)付，不堪負(fù)重，在社區(qū)的工作時(shí)間無法得到有效保障，無法及時(shí)發(fā)現(xiàn)、獲取各類社情民意，切實(shí)履行夯實(shí)基礎(chǔ)的專業(yè)職能；間接影響是一旦社區(qū)管理中出現(xiàn)問題，民警可能以此為借口，推諉應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的工作責(zé)任，造成責(zé)任追究無法落地，問責(zé)管理難以落實(shí)，影響社區(qū)警務(wù)規(guī)范化建設(shè)的長(zhǎng)效發(fā)展。這也是影響社區(qū)警務(wù)績(jī)效發(fā)揮的主要原因。

（二）考核導(dǎo)向引領(lǐng)作用難落地

2006年以來，公安部、市局先后下發(fā)了一系列關(guān)于社區(qū)警務(wù)的工作意見和要求，但絕大部分側(cè)重于過程性考核，如開展防范宣傳、召開警情通報(bào)會(huì)、加強(qiáng)與居（村）委和企事業(yè)單位協(xié)作等，并以過程來衡量考核民警工作優(yōu)劣，而對(duì)通過這些措施，起到什么具體效果，達(dá)到什么量化防控標(biāo)準(zhǔn)等結(jié)果性指標(biāo)卻涉及甚少，缺乏對(duì)各項(xiàng)任務(wù)定性定量的結(jié)果性績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。雖然公安部、市局相關(guān)文件中也提出“以民警對(duì)警務(wù)區(qū)情況是否熟悉、警務(wù)區(qū)治安狀況好壞、群眾是否滿意等作為考核的主要內(nèi)容”，這一結(jié)果考核標(biāo)準(zhǔn)既未量化明確，也未在派出所各警種之間進(jìn)行責(zé)任分解，造成的直接影響是派出所和社區(qū)民警在社區(qū)警務(wù)建設(shè)中重過程輕結(jié)果，重心失衡，問效缺失，履職未盡職，作為不到位，影響了各項(xiàng)工作措施的效能發(fā)揮，這也是個(gè)別派出所領(lǐng)導(dǎo)對(duì)社區(qū)警務(wù)重視程度不夠的重要原因；間接影響是由于目標(biāo)不明，責(zé)任不清，造成社區(qū)警務(wù)責(zé)任追究的落腳點(diǎn)全部歸于社區(qū)民警，出現(xiàn)社區(qū)民警承擔(dān)無限責(zé)任的有職全責(zé)現(xiàn)象，使有關(guān)責(zé)任落實(shí)的規(guī)定缺乏可操作性，難以保障和提升民警工作積極性和責(zé)任心。曾有學(xué)者提出，針對(duì)地（社）區(qū)差異性，以主觀評(píng)估為主、客觀評(píng)估為輔的評(píng)估方法，既符合世界警務(wù)改革的發(fā)展趨勢(shì)，也是社區(qū)警務(wù)績(jī)效評(píng)估的發(fā)展方向。但是，我們認(rèn)為，保障民警的工作積極性需要科學(xué)、公正的考評(píng)。主觀考評(píng)雖能在一定程度上對(duì)地區(qū)差異進(jìn)行分析評(píng)判，但通過自由心證的方式得出的考評(píng)結(jié)果，在公正性和客觀性方面難免有所折扣。同時(shí)，過程性考核這一“生產(chǎn)”推動(dòng)方式與管理結(jié)果的“產(chǎn)出”之間未形成有效關(guān)聯(lián)，致使社區(qū)警務(wù)建設(shè)效能與實(shí)戰(zhàn)部門工作需求之間存在一定差距，供求不對(duì)應(yīng)，使得社區(qū)警務(wù)輔助實(shí)戰(zhàn)效能難以得到普遍認(rèn)同，也由此影響了考核推動(dòng)作用的發(fā)揮。

市局在2008年12月下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)和農(nóng)村警務(wù)工作的指導(dǎo)意見》中，明確指出“加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)和農(nóng)村警務(wù)工作是公安機(jī)關(guān)一項(xiàng)重大戰(zhàn)略性工作，各警種都是社區(qū)和農(nóng)村警務(wù)工作的主體”，這說明社區(qū)民警是開展社區(qū)警務(wù)工作的諸多警種之一，不是唯一。同時(shí)，作為一項(xiàng)全局性工作，各部門、各警種都有責(zé)任為社區(qū)民警提供資源保障。目前，舉全所、甚至全局之力為社區(qū)民警提供支撐的意識(shí)尚未形成普遍認(rèn)識(shí)和有效機(jī)制，條線業(yè)務(wù)部門對(duì)社區(qū)民警部署任務(wù)多、工作考核多、協(xié)調(diào)指導(dǎo)較少，條塊協(xié)調(diào)性不夠，條與塊的關(guān)系有待于進(jìn)一步理順，社區(qū)民警單兵作戰(zhàn)的局面仍未從根本上得到扭轉(zhuǎn)。受自身能力以及可調(diào)用資源的約束，許多需要協(xié)調(diào)街鎮(zhèn)乃至區(qū)、市層面的問題，社區(qū)民警無法單獨(dú)解決，又缺乏穩(wěn)定的團(tuán)隊(duì)和機(jī)制對(duì)民警履職需求進(jìn)行反哺，造成的直接影響是社區(qū)民警履職效率不高，成效不顯，無法及時(shí)回應(yīng)、滿足群眾的訴求，民警在轄區(qū)群眾心目中的威信和地位受到影響，群眾工作的基礎(chǔ)被削弱，也挫傷了民警的工作成就感和積極性，制約了開展基層基礎(chǔ)工作的主動(dòng)性、創(chuàng)造性，造成實(shí)力、活力不足，影響社區(qū)警務(wù)機(jī)制的高效運(yùn)作；間接影響是社區(qū)警務(wù)建設(shè)局部化、邊緣化的問題將更為突出，進(jìn)而影響各項(xiàng)公安管理工作賴以立足的根基。

五、關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)警務(wù)建設(shè)的工作對(duì)策

為主動(dòng)融入全面深化公安改革的大局，更好應(yīng)對(duì)當(dāng)前反恐維穩(wěn)新形勢(shì)、新常態(tài)下賦予社區(qū)警務(wù)的新任務(wù)、新要求，著力提高動(dòng)態(tài)化信息化條件下駕馭治安局勢(shì)的能力，我們認(rèn)為，加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)警務(wù)建設(shè)的總體思路是：認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的十八屆五中全會(huì)精神與全國(guó)治安防控體系建設(shè)工作電視電話會(huì)議、全國(guó)公安廳局長(zhǎng)座談會(huì)等重要會(huì)議精神，以及市局和區(qū)委、區(qū)政府一系列部署要求，按照寶山公安發(fā)展“十三五”戰(zhàn)略布局，堅(jiān)持反恐標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持民意導(dǎo)向，堅(jiān)持問題管理，緊緊圍繞全面深化公安改革這一主線，加快創(chuàng)新以問題發(fā)現(xiàn)為基礎(chǔ)，以解決問題為核心，以信息流轉(zhuǎn)為手段，以考核問責(zé)為保障的社區(qū)警務(wù)運(yùn)作機(jī)制，進(jìn)一步明確目標(biāo)，細(xì)化責(zé)任，強(qiáng)化問責(zé)，加強(qiáng)各警種職責(zé)對(duì)接，切實(shí)提高社區(qū)警務(wù)工作效能，為上海公安工作改革創(chuàng)新提供強(qiáng)有力的支撐。

（一）進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)警務(wù)主體建設(shè)

針對(duì)派出所治安、巡邏兩個(gè)警種此消彼長(zhǎng)的情況，著力推進(jìn)社區(qū)民警規(guī)范化建設(shè)和巡邏民警實(shí)戰(zhàn)化建設(shè)，優(yōu)化社區(qū)警務(wù)實(shí)施主體力量配置，為充分發(fā)揮社區(qū)警務(wù)實(shí)戰(zhàn)效能奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。一是將巡邏勤務(wù)規(guī)范引入社區(qū)民警日常勤務(wù)規(guī)范。把巡邏勤務(wù)基本要素納入社區(qū)民警勤務(wù)規(guī)范中，使社區(qū)民警由“坐診式”靜態(tài)管理向流動(dòng)式動(dòng)態(tài)管理轉(zhuǎn)變，要求社區(qū)民警在社區(qū)內(nèi)案件高發(fā)、情況復(fù)雜的重點(diǎn)時(shí)段和區(qū)域內(nèi)設(shè)置必到點(diǎn)，開展簽到、盤查、駐守及接待群眾等各項(xiàng)服務(wù)管理工作，最大限度地保障社區(qū)民警在社區(qū)工作時(shí)間，推動(dòng)社區(qū)民警沉入社區(qū)，確保這支隊(duì)伍“沉得下、扎得深、干得實(shí)”，進(jìn)一步提高社區(qū)見警率、管事率。二是將社區(qū)管理項(xiàng)目納入巡邏民警日常工作范疇。賦予巡邏民警社區(qū)警務(wù)的工作內(nèi)涵，即要求巡邏民警在開展巡邏工作的同時(shí)，把巡邏沿線全部或部分“三小場(chǎng)所”的人口信息采集、涉黃涉賭線索排摸、矛盾糾紛排查、重點(diǎn)人員核查、可防性案件回訪、重點(diǎn)單位（重要部位）日常檢查等工作作為巡邏民警常態(tài)管理職責(zé)，豐富巡邏民警工作內(nèi)容，提高巡邏民警參與實(shí)踐、實(shí)戰(zhàn)的比率，有效防止警力“空轉(zhuǎn)”的問題發(fā)生，進(jìn)一步提高這支隊(duì)伍的管事率和發(fā)現(xiàn)問題的能力，切實(shí)拓展防控覆蓋面，提升巡邏隊(duì)伍防控整體效能。三是將社區(qū)民警納入社會(huì)面動(dòng)中備勤力量進(jìn)行統(tǒng)籌指揮調(diào)度。以深入推進(jìn)派出所綜合指揮室建設(shè)為抓手，進(jìn)一步凸顯其在勤務(wù)運(yùn)作中指揮調(diào)動(dòng)的“龍頭”作用，通過規(guī)范社區(qū)巡邏勤務(wù)模式，對(duì)社區(qū)民警和巡邏民警兩支隊(duì)伍進(jìn)行統(tǒng)籌布勤，并對(duì)分布區(qū)域和警力配置實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)管理與“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”指揮。在轄區(qū)遇到重特大警情時(shí)，由派出所綜合指揮室指揮調(diào)度案事件發(fā)生地周邊社區(qū)民警或巡邏民警第一時(shí)間趕赴現(xiàn)場(chǎng)，開展查控堵截、救援疏導(dǎo)、警戒隔離等處突措施，實(shí)現(xiàn)社會(huì)面動(dòng)中備勤力量的無增長(zhǎng)改善，進(jìn)一步提升寶山分局應(yīng)急處突能力。

（二）進(jìn)一步厘清界定社區(qū)管理職責(zé)任務(wù)

深入貫徹落實(shí)郭聲琨部長(zhǎng)在公安部黨委會(huì)議暨部全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第九次（擴(kuò)大）會(huì)議上提出的基礎(chǔ)信息化是提升公安基礎(chǔ)工作水平的基本途徑，是全面深化公安改革、實(shí)現(xiàn)警務(wù)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要載體的重要指示精神，以警綜平臺(tái)“碎片化”信息模塊為載體，以基礎(chǔ)信息采集、流轉(zhuǎn)、處置效能作為民警開展社區(qū)管理的專業(yè)職能和績(jī)效衡量標(biāo)準(zhǔn)，確保民警在社區(qū)（街面）工作的時(shí)間和精力，支撐、推動(dòng)“開展群眾工作、掌握社情民意、管理實(shí)有人口、組織安全防范、維護(hù)治安秩序”五大職責(zé)落到實(shí)處，有效解決社區(qū)管理做什么、怎么做、做到什么程度，用什么標(biāo)準(zhǔn)去衡量的問題。一是樹立信息采集意識(shí)，明確工作重點(diǎn)。社區(qū)民警和巡邏民警應(yīng)牢固樹立“信息主導(dǎo)勤務(wù)”的思想，日常工作中，應(yīng)以發(fā)現(xiàn)問題，海量采集信息為主，把隨時(shí)、隨事、隨地采集錄入信息作為最基本的工作方法，重點(diǎn)采集群眾反映的人、事、物等有關(guān)情況信息，工作中發(fā)現(xiàn)的治安、民生等問題信息，群眾意見、建議和投訴及事關(guān)治安、民生的各類問題信息和影響社會(huì)穩(wěn)定的各類預(yù)警性、苗頭性、行動(dòng)性不安定因素信息及尋找各類違法犯罪線索，為實(shí)現(xiàn)信息共享、發(fā)現(xiàn)問題、研判預(yù)警、主動(dòng)防范和整體管控提供“源頭活水”。同時(shí)，以基礎(chǔ)信息的廣泛密集采集不斷充實(shí)數(shù)據(jù)庫(kù)，最終實(shí)現(xiàn)大比對(duì)、大碰撞，從海量信息流中及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法犯罪線索，做到預(yù)警在先、預(yù)防在前、敵動(dòng)我知、先發(fā)制敵，切實(shí)體現(xiàn)社區(qū)警務(wù)服務(wù)實(shí)戰(zhàn)效能。二是堅(jiān)持問題管理，強(qiáng)化信息流轉(zhuǎn)運(yùn)用。探索建立自下而上的問題管理流轉(zhuǎn)機(jī)制，將基礎(chǔ)信息采集作為案事件處置的啟動(dòng)標(biāo)志，對(duì)民警采集的各類情況信息，經(jīng)由綜合指揮室初步研判，依托警綜平臺(tái)“碎片化”信息模塊，按照涉及主體分別流轉(zhuǎn)至責(zé)任區(qū)警長(zhǎng)、派出所領(lǐng)導(dǎo)或公安分局相關(guān)職能部門，并通過明確各層級(jí)工作責(zé)任，實(shí)現(xiàn)派出所、公安分局各業(yè)務(wù)部門對(duì)社區(qū)民警、巡邏民警在報(bào)送信息中表達(dá)的工作訴求逐級(jí)介入、逐級(jí)處置、逐級(jí)擔(dān)責(zé)，及時(shí)協(xié)調(diào)落實(shí)內(nèi)部和外部資源，積極配合、支撐一線民警及時(shí)回應(yīng)群眾訴求，及時(shí)消除安全隱患。同時(shí)，運(yùn)用流程監(jiān)控功能，固化顯性信息的動(dòng)態(tài)流轉(zhuǎn)處置軌跡，使信息流真正成為驅(qū)動(dòng)派出所和分局其它職能部門履職的工作流、責(zé)任流和監(jiān)督流，切實(shí)提高領(lǐng)導(dǎo)的掌控能力和信息處理各個(gè)環(huán)節(jié)民警的履職能力，確保工作落到實(shí)處，也使信息流轉(zhuǎn)的各個(gè)層面都無理由、無借口推脫責(zé)任，確保工作到位，責(zé)任到人。三是規(guī)范信息處理，強(qiáng)化多渠道聯(lián)動(dòng)。進(jìn)一步規(guī)范信息處理機(jī)制，以信息為紐帶，推動(dòng)公安管理與地方黨委政府綜合治理的機(jī)制銜接和資源整合，在解決派出所民警單兵作戰(zhàn)問題的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)公安管理與社會(huì)治理并軌推進(jìn)。一方面，依托街鎮(zhèn)“大聯(lián)動(dòng)、大聯(lián)勤”平臺(tái)，定期與有關(guān)單位互通了解情況，認(rèn)真進(jìn)行排查梳理，加強(qiáng)問題分析研判，制訂防范措施，研究解決問題的對(duì)策。另一方面，按照屬地管理原則，加強(qiáng)與轄區(qū)內(nèi)校園、特種行業(yè)、賓館等單位的聯(lián)系，對(duì)轄區(qū)街鎮(zhèn)開展經(jīng)常走訪，積極爭(zhēng)取依靠各方力量解決轄區(qū)存在的各類矛盾糾紛、安全隱患等問題。

（三）進(jìn)一步對(duì)接基層社會(huì)治理

公安機(jī)關(guān)要緊緊圍繞地區(qū)平安建設(shè)重點(diǎn)工作，充分體現(xiàn)社區(qū)警務(wù)融入群眾、共創(chuàng)平安的本質(zhì)要求，全面發(fā)揮社區(qū)警務(wù)在基層社會(huì)治理中的重要作用。一是大力推進(jìn)平安社區(qū)建設(shè)。積極爭(zhēng)取各職能部門的支持，統(tǒng)籌整合以社區(qū)為主的各方面資源，推動(dòng)搭好社區(qū)服務(wù)管理平臺(tái)，探索符合社區(qū)實(shí)際的自治管理模式。要當(dāng)好組織者、發(fā)動(dòng)者，廣泛發(fā)動(dòng)群眾、緊緊依靠群眾，共同做好社區(qū)基礎(chǔ)防范和動(dòng)態(tài)管控工作，強(qiáng)化矛盾糾紛排查化解工作，組織指導(dǎo)社區(qū)安全防范，最大限度地把矛盾化解在初始階段、把違法犯罪防范在實(shí)施之前。要發(fā)揮好公安機(jī)關(guān)主力軍作用，依法履行公安機(jī)關(guān)職責(zé)，嚴(yán)厲打擊整治各類涉及人民群眾切身利益的違法犯罪活動(dòng)，積極開展各類治安管理工作，嚴(yán)格落實(shí)人防、物防、技防措施，筑牢維護(hù)穩(wěn)定的第一道防線，以社區(qū)的平安促進(jìn)全市的平安。二是深化城市綜合管理聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)工作。以推進(jìn)城市“網(wǎng)格化”管理為契機(jī)，優(yōu)化街鎮(zhèn)層面聯(lián)動(dòng)聯(lián)勤的組織體系，化聯(lián)動(dòng)聯(lián)勤優(yōu)勢(shì)為公安基層基礎(chǔ)優(yōu)勢(shì)。與地區(qū)城管、房管等行政執(zhí)法部門形成工作合力，建立健全街面聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)巡查機(jī)制，用足用好法律資源，針對(duì)“黑車”、“群租”、違法建筑、火災(zāi)隱患等影響社會(huì)管理秩序和群眾安全感的突出問題，開展綜合整治、源頭管理。三是完善社區(qū)矛盾糾紛調(diào)處工作。以當(dāng)前開展的“兩清理一排查”專項(xiàng)行動(dòng)為抓手，完善矛盾糾紛滾動(dòng)排查化解機(jī)制，加強(qiáng)矛盾糾紛信息員隊(duì)伍建設(shè)，按照“預(yù)防在先、及時(shí)介入、妥善處置、防止激化”的工作原則，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處置各類矛盾糾紛，努力把各類矛盾糾紛消除在源頭、解決在基層，切實(shí)防止因矛盾激化引發(fā)影響社會(huì)穩(wěn)定的重大群體性事件和個(gè)人極端暴力犯罪，全力維護(hù)地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定。

（四）進(jìn)一步建立健全考核問責(zé)機(jī)制

通過嚴(yán)格考核、落實(shí)問責(zé)，進(jìn)一步增強(qiáng)民警責(zé)任意識(shí)，推動(dòng)各項(xiàng)制度的落實(shí)，從而保障和推動(dòng)社區(qū)民警切實(shí)履行服務(wù)實(shí)戰(zhàn)的職能。一是強(qiáng)化四項(xiàng)考核。在考核方法上，堅(jiān)持“抓大放小、內(nèi)容豐富、簡(jiǎn)便易行、可操作性強(qiáng)”的總原則。在績(jī)效考核制度上，以考核群眾支持?jǐn)?shù)和支持率推動(dòng)派出所明確工作目標(biāo)，落實(shí)工作責(zé)任，督促民警堅(jiān)守社（巡）區(qū)，強(qiáng)化群眾工作，提高服務(wù)效能，不斷鞏固社（巡）區(qū)管理的群眾基礎(chǔ)；以考核即時(shí)回訪率推動(dòng)派出所在確保民警在社（巡）區(qū)工作時(shí)間的基礎(chǔ)上，迅速反應(yīng)，顯性服務(wù)，做快、做全、做細(xì)線索排摸和疏漏排查工作；以考核案件防控率推動(dòng)派出所緊密結(jié)合轄區(qū)治安實(shí)際，強(qiáng)化研判分析，優(yōu)化勤務(wù)布局，主動(dòng)協(xié)調(diào)地方政府和基層管理組織開展各類安防設(shè)施建設(shè)，切實(shí)履行安全防范主導(dǎo)責(zé)任；以考核基礎(chǔ)信息采集報(bào)送等問題管理率推動(dòng)派出所落實(shí)保障責(zé)任，完善流程監(jiān)督，進(jìn)而推動(dòng)社區(qū)民警真正沉入社區(qū)，走上街面，全面提升主動(dòng)履職、積極作為的服務(wù)管理效能。二是落實(shí)問責(zé)制度建設(shè)。沒有問責(zé)就沒有責(zé)任落實(shí)，在以群眾支持?jǐn)?shù)、支持率、即時(shí)回訪率、基礎(chǔ)信息采集報(bào)送數(shù)為主要考核內(nèi)容的基礎(chǔ)上，探索建立以警綜平臺(tái)碎片信息流轉(zhuǎn)軌跡為依據(jù)和抓手的問責(zé)機(jī)制，嚴(yán)格實(shí)行責(zé)任倒查制。比如，一旦轄區(qū)內(nèi)發(fā)生“黃賭毒”等治安案件或重特大刑事、治安案件，應(yīng)立即啟動(dòng)追責(zé)問責(zé)機(jī)制。在信息采集環(huán)節(jié)，如果對(duì)于相關(guān)案事件基礎(chǔ)信息采集不準(zhǔn)確，應(yīng)采集的而未采集，應(yīng)上報(bào)的而未上報(bào)，則對(duì)責(zé)任區(qū)民警在季度考核上予以扣分并作為年終考評(píng)的主要依據(jù)；在問題流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)中，派出所或相關(guān)職能部門領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)落實(shí)而未落實(shí)的，相關(guān)責(zé)任區(qū)民警應(yīng)處置而未處置的，同樣要進(jìn)行責(zé)任追究并納入考核。要通過建立一套對(duì)象明確、職責(zé)清晰、獎(jiǎng)懲分明的問責(zé)體系，落實(shí)嚴(yán)格督察、嚴(yán)格考核、嚴(yán)格問責(zé)，強(qiáng)化民警信息采集意識(shí)，切實(shí)提高民警的管事率和發(fā)現(xiàn)問題的能力，提高各環(huán)節(jié)處理問題的能力，確保各項(xiàng)工作措施要求落實(shí)到位。

（五）進(jìn)一步強(qiáng)化社區(qū)警務(wù)工作保障

根據(jù)《上海公安機(jī)關(guān)社區(qū)民警工作規(guī)范》中落實(shí)社區(qū)民警待遇保障的工作要求，在相關(guān)工作細(xì)則尚未出臺(tái)的情況下，按照“體制不變、機(jī)制先行”的建設(shè)思路，探索實(shí)施社區(qū)民警崗位能級(jí)制，在民警從事社區(qū)管理工作年限、季度考核成績(jī)、所領(lǐng)導(dǎo)評(píng)價(jià)和地區(qū)群眾外部評(píng)價(jià)等方面對(duì)社區(qū)民警進(jìn)行綜合考評(píng)，并對(duì)照考評(píng)分?jǐn)?shù)，對(duì)社區(qū)民警評(píng)出“初級(jí)、中級(jí)、高級(jí)、特級(jí)”4個(gè)崗位能級(jí)。同時(shí)，按照能級(jí)高低，在評(píng)先推優(yōu)、非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升等方面給予一定的政策傾斜，通過完善激勵(lì)機(jī)制，增加崗位吸引力，進(jìn)一步拓展社區(qū)民警發(fā)展空間，更好地引導(dǎo)和激發(fā)民警工作熱情和責(zé)任心，確保社區(qū)民警“配得好、留得住、沉得下、扎得深”。

Brief y Comment on the Development of Community Policing in the Background of In-depth Policing Reformation

Huang Chuanjun， Zhang Jun， Yang Yibo （Baoshan Branch of Shanghai Municipal Public Security Bureau， Shanghai 200199， China）

To strengthen the development of community policing is one part of police's fundamental work. Confronting the requirements made by in-depth policing reformation for community policing，police agencies should keep pace with times， strive to make innovations， continuously perfect working mechanisms and improve the efficiency of community policing.

Policing Reformation； Community Policing； Development

D631

A

1008-5750(2016)03-0042-(08)

10.13643/j.cnki.issn1008-5750.2016.03.007

2015-12-28責(zé)任編輯：何銀松

黃傳軍，男，上海市公安局寶山分局黨委委員、副局長(zhǎng)；張軍，男，上海市公安局寶山分局治安支隊(duì)支隊(duì)長(zhǎng)；楊逸波，男，上海市公安局寶山分局指揮處干部。