□張嘉珮

(山西財經(jīng)大學公共管理學院，山西 太原 030006)

論突發(fā)性群體事件危機潛伏期的治理

□張嘉珮

(山西財經(jīng)大學公共管理學院，山西 太原 030006)

我國正處于轉(zhuǎn)型期，群體性事件頻繁發(fā)生，后果日益嚴重，成為影響社會主義和諧社會建設，影響社會穩(wěn)定的突出問題。群體性事件的發(fā)生，不僅對社會和政府造成了嚴重影響，而且也加重了社會矛盾。[1]因此，加強對群體性事件的研究，針對其特性對其做好處理和解決方案就顯得相當緊迫和重要。在群體事件整個發(fā)展過程中，危機潛伏期是一個很特殊的階段，抓好群體性事件的危機潛伏期做好治理工作，對于整個事件發(fā)展都大有好處。本文研究表明，在事件爆發(fā)前的危機潛伏期進行介入對于更好的治理突發(fā)性群體事件有重大意義。[2]

突發(fā)性；群體事件；危機；潛伏期

1 相關概念界定

1.1 突發(fā)性群體事件

突發(fā)性群體事件指的是受特定的中介性社會事項刺激而突然爆發(fā)，以尋求共同利益的人群為主體，采取自發(fā)的聚眾方式，與公共秩序或安全發(fā)生對抗的行為和活動。[3]這最終往往會將矛頭統(tǒng)一指向政府部門，這就需要政府來發(fā)揮其穩(wěn)定社會秩序的職能，出臺相應的政策解決問題化解矛盾。群體事件中，聚眾的方式包括：群體上訪、靜坐示威、游行、對政府機關打砸搶、對政府辦事人員采取圍堵或沖擊等等，這些事件往往會影響到政府日常辦公，情節(jié)嚴重的還會危及社會生產(chǎn)活動和人民穩(wěn)定工作和生活。

突發(fā)性群體事件的爆發(fā)往往是多重因素導致的結(jié)果，雖然當前各種突發(fā)性群體事件主體多元、爆發(fā)頻繁、原因復雜、后果難料，但是不同的突發(fā)性群體事件也有相對普遍的特征。

第一，突發(fā)性。事件從爆發(fā)到結(jié)束事件較快，集中發(fā)生兩天內(nèi)，一般不會超過三天，事件進程時間很短，會給人“意料之外”的感覺。突發(fā)性群體事件爆發(fā)之前一般沒有明顯的前兆，難以被群眾感知，所以，突發(fā)性的具體表現(xiàn)決定了事件的發(fā)展軌跡呈劇烈起伏狀，政府在早期預知時很難對事件做出正確判斷和合理預案。從另一個角度看，突發(fā)性群體事件的突發(fā)性對政府的應急能力和預案實用本領也是一次考驗。

第二，群體性。突發(fā)性群體事件的主體是具有相同或相近利益或心理的人們組成的群體。在參與突發(fā)性群體事件的人群中，一般有以下兩種人，一種是有特定組織的群體，另外一種則是偶然合之的松散群體，前者是群體事件的發(fā)起者，他們在源頭事件中是利益直接受損者，后者的利益并沒有直接受到損害，是臨時聚集起來的群體。此外，絕大多數(shù)參與突發(fā)性群體事件的民眾都是弱勢群體，他們的利益受到不同程度的損害，因而聚集為一個群體，引起突發(fā)性群體事件的發(fā)生。

第三，破壞性。突發(fā)性群體事件由于其突發(fā)性難以預知，群體性難以控制，往往破壞力極大。2008年的甕安事件是在縣級市地區(qū)發(fā)生的突發(fā)性群體事件，無論對于政府正常工作還是人民日常生活，其造成的影響都是極其巨大的。由此可見突發(fā)性公共事件的破壞力之強。

1.2 突發(fā)性群體事件階段

突發(fā)性群體事件一般分為以下幾個演化階段：危機潛伏期、事件爆發(fā)期、危機蔓延期和事件恢復期。突發(fā)性群體事件的危機潛伏期是指危機因子已經(jīng)出現(xiàn)并開始聚集，但尚未達到臨界點而爆發(fā)引起突發(fā)性群體事件的產(chǎn)生這樣一個時間段；事件爆發(fā)期是指危機潛伏到一定階段后，由于某個事件影響或由于某個原因，達到爆發(fā)的界點后直到影響逐漸消除的時期；危機蔓延期是指突發(fā)性事件爆發(fā)后產(chǎn)生影響和有可能引起次生事件的時期；事件恢復期是指事件受到控制后逐漸平復的時期。

在危機潛伏期，可能引起突發(fā)性群體事件的不安因子都在不斷積聚，事件在無預警的情況下被點爆的可能性也在日益增大。危機潛伏期的特點就是不易被感知，而且沒有特別明顯的標志性事件發(fā)生，所以政府部門不提高敏感度的話很容易就錯過這個階段，以致被突然爆發(fā)的事件弄得手忙腳亂。危機潛伏期沒有明確的起點，時間前后跨度也較為自由，根據(jù)各個事件的不同，時間跨度也不同。在此階段若是能做好干預活動，能有效地預防事件發(fā)生，至少也能大大降低事件破壞力度。若是干預活動強度不夠或是沒有提起注意力的話，危機慢慢累積到達臨界點爆發(fā)，危機潛伏期結(jié)束，進入事件爆發(fā)期。

危機蔓延期指的是事件爆發(fā)期后，造成的社會影響不斷蔓延的過程。這個階段的特殊性就在于它有發(fā)生次生事件的可能性，需要引起重視。

事件恢復期指的是事件爆發(fā)后，危機蔓延到一定程度，損失逐漸減少，事件也得到控制，無論是社會影響還是民眾心理都處于恢復階段。政府在這個階段要做好總結(jié)工作，為日后突發(fā)性群體事件的管理做經(jīng)驗累積。

2 在危機潛伏期的表現(xiàn)介入的必要性

危機在潛伏期都是有一些跡象可以被發(fā)現(xiàn)的，往往由于政府的懶政行為或是危機嗅覺不靈敏，沒有在危機的潛伏期做好相對應的工作，包括沒有正確處理人民訴求、沒有對謠言進行有效管理等等。前期控制管理不到位，才讓危機在導火索被點燃的那一天集中爆發(fā)，繼而產(chǎn)生大的難以有效控制的負面性的社會影響，釀成突發(fā)性群體事件。

2.1 危機潛伏期的表現(xiàn)

第一，謠言產(chǎn)生和傳播?！爸{言”是未經(jīng)官方證實、公眾對其感興趣，以及傳播渠道靈活的言論。在突發(fā)性群體事件的危機潛伏期內(nèi)，謠言產(chǎn)生后開始在群眾中傳播。盡管原先的證據(jù)或謠言的只字片語只是零星的，不成篇章的，但也不影響其傳誦性強的特點。由于信息的不透明，謠言里又帶有些許事實的影子，民眾便很容易將其看成是事實真相。所以，謠言的產(chǎn)生和傳播作為危機潛伏期的一個表現(xiàn)而存在。

第二，利益相關方訴求不被滿足。一個突發(fā)事件之所以會爆發(fā)，無非是由于利益受損人群的要求沒有得到滿足或者未獲得其理想狀態(tài)下的重視度。問題不受接納，請求不被理解，利益訴求方找不到說話的地方，沒有人愿意聆聽他們的聲音，為他們解決問題，這些群眾也只有兩條路可以走，一是繼續(xù)忍耐同時上訪，在此危機潛伏期間，有許多明顯的蠢蠢欲動的信號表現(xiàn)出來事件即將爆發(fā)的預警，二是通過一觸即發(fā)的事件爆發(fā)來引起社會廣泛關注。

第三，參與方呈現(xiàn)多元化。突發(fā)性群體事件除了直接利益相關人、相關政府部門之外，還存在第三方如：中間調(diào)解人、謠言的制造和傳播者、非政府組織、宗教團體、國外媒體、地方黑惡勢力等，他們對事件進程的發(fā)展起著促進的作用。[5]群體性事件的參加者，包括了多個社會階層。我國現(xiàn)有的利益表達渠道已經(jīng)遠不能滿足現(xiàn)階段人民的話語要求，渠道不通暢導致問題堆積，民眾的訴求得不到回應，突發(fā)性群體事件就此產(chǎn)生。

2.2 危機潛伏期治理的必要性

冰凍三尺非一日之寒，群體事件也是一樣。危機潛伏期、事件爆發(fā)期、危機蔓延期和事件恢復期四個階段間不會中斷也不會缺失，表明事件在被點燃前都是有機會可以預防住的。在危機潛伏期，明顯的不明顯的征兆大大小小無一不提醒著政府部門，危機就要爆發(fā)。要認識到的是，對于突發(fā)性群體事件的管理，以預防為主才是正確的選譯，所以，對危機的潛伏期治理的研究應該予以重視。

首先，有利于提早確定正確地治理方向。政府部門對于突發(fā)性群體事件的介入無論在何時期都要注意的就是要抓住主要矛盾，以免吃力不討好，做無用功的情況發(fā)生。有時，不能正確的確認征兆是致命的錯誤，不僅達不到潛伏期介入的好處，反而會起反作用。正確地找到危機征兆并且確認其可能引發(fā)的事件，對于突發(fā)性群體事件在事件爆發(fā)期、危機蔓延期和事件恢復期三個后續(xù)時期的管理決策有著很大的意義。盡早認識潛伏的危機，才能盡早地找到相對應的解決辦法，才能為制定解決方針、尋找解決辦法爭取更多的時間，才能有效地降低突發(fā)性群體事件的破壞力，甚至從根本上防止此事件的發(fā)生。

其次，有利于降低危機治理成本。政府部門確認危機征兆后，有更多的工作要做，其中最重要的一點就是評估征兆的風險程度。征兆風險評估是一個很嚴肅復雜的過程，要求專業(yè)人士參與并且多方面收集資料，切忌只聽一家之言做決策的現(xiàn)象產(chǎn)生，必要時可以訪問專家學者，做出客觀公正的報告，盡可能地使評估出來的風險報告量化可理解。在事件危機潛伏期進行介入一方面可以為公務人員敲響警鐘，更好地做好本職工作，對潛在危機進行有效管理；另一方面，即使不能防止事件最終的爆發(fā)，也為事件爆發(fā)期快速準確的決策做好理論上的準備，能夠大大降低突發(fā)事件的破壞程度。

再次，有利于及時化解社會矛盾。公務人員要注意態(tài)度。百姓來上訪表達自己的意愿，至少要接受到一個好的態(tài)度，公務人員在工作效率上面也要同時表現(xiàn)出來。同時，公務人員在危機管理上也要注重速度，第一時間站出來引導輿論。如果與事實不符的虛假消息占了大幅版面，若不及時引導，后期對事件的管理難度會更大。在群體事件的危機潛伏期，對于信息的掌握程度決定了政府出面說話的力度和可信度。這是民眾衡量政府有沒有處置能力的第一個判斷標準。各級政府部門都要做到勇于承擔責任，敢于承擔責任。

3 危機潛伏期治理不當?shù)脑?/h2>

3.1 政府對于潛伏性危機不重視

在潛伏期主要是做好減少危機發(fā)生的可能性的預防和準備工作?？稍诂F(xiàn)實活動中不難看到，平時政府部門以及民眾關注的重點往往都是事件爆發(fā)期后政府的所作所為，由此，不免有些政府部門為了博眼球求政績，更加重視事件爆發(fā)期和危機蔓延期中對事件的管理活動。真正優(yōu)秀的解決辦法應該是在危機潛伏期將事件預防住，不讓其爆發(fā)，這才是切實地將事件后期造成的傷害和影響降低為零。危機潛伏期征兆的辨認、確認和評估，都要求官員提高對潛伏性危機的重視程度。

3.2 防范對話機制還不夠健全

群體性事件是突發(fā)的，但并非是無征兆可尋的。危機潛伏期就是這樣一個在事件爆發(fā)前有可發(fā)現(xiàn)征兆的解決問題消除危機的最佳時期。不難看出，應對此類危機，要以人為本，時刻讓民眾感受到政府部門都是在他們著想，和民眾保持良好溝通，爭取民眾理解在化解危機方面是很必要的，危機都是因為人產(chǎn)生的，做好對話這一點，有許多問題都可迎刃而解?？偟膩碚f，建立一個良好通暢的對話機制能夠及時地了解真相，化解與群眾的對立和不滿，有利于更好地解決相關矛盾，才不至于錯失治理問題的最好時機。貫穿于事件的危機潛伏期和爆發(fā)期的都是信息的傳播和對信息的反饋，人的行為由心理活動來決定指揮，而信息的發(fā)出與接收的內(nèi)容和渠道則決定了人的心理行為，并一定程度上受外部環(huán)境的指導。

3.3 處理事件的應急機制欠缺

每一個突發(fā)性群體事件都不會是真正毫無征兆就突然爆發(fā)的，從危機潛伏到事件產(chǎn)生都有一個發(fā)展的過程，在此過程中，不乏征兆和苗頭出現(xiàn)。政府部門提高敏感度，對其稍加重視，絕大多數(shù)都能發(fā)現(xiàn)危機的苗頭，從而為化解危機預防事件爆發(fā)爭取時間。一旦政府嗅到了危機的味道著手行動了，在危機潛伏期進行化解往往比后期要容易得多。事件一旦爆發(fā)，由于沒有準備，缺失應急機制的政府部門對危機沒有深入認識，對于突然發(fā)生的事件感到手足無措，當下做出的決策也不夠有針對性。

3.4 政府對于危機征兆反應不當

公務人員觸到征兆后，反應要適當并妥善回答外界的問題。這就對政府公務人員提出了很高的要求，在征兆案件的處理上，既不能頭腦發(fā)熱過度許諾，也不能只字不提不敢行動，要把控好自己處理案件的一個度。只有把握好了度，才能和公眾冷靜對話，不至于激化矛盾。但是，如若民眾的利益訴求符合法律符合政策要求，并且合情合理，在政府職責范圍之內(nèi)，那政府部門的確應該果斷決策并且立即滿足。當然了，如果某些群體的訴求方式不符合社會認知，有刻意擾亂社會秩序之嫌，甚至出現(xiàn)打砸搶燒、圍堵攻擊等方式，或漫天要價等不合理的行為，政府就要三思而后回應，可以在政策互動的基礎上耐心勸導說服，萬萬不能隨意亂開口說話。

3.5 參與群體多樣性

突發(fā)性群體事件的誘因具有多樣性，有可能是突然產(chǎn)生的事件，有可能是長期積累的社會內(nèi)部矛盾，也有可能是別有用心的險惡打算。誘因的多樣性也就順理成章地導致了一個突發(fā)性群體事件中參與群體的組成同樣具有多樣性。突發(fā)性群體事件的聚集群體大抵可以概括為三種人群：直接利益相關者、聚集群體、第三方群體。這三種群體交互凝聚到了一起，相互作用影響。直接利益相關者指的是在突發(fā)性群體事件中真正有利益訴求的一方；聚集群體有可能是因為其以往有類似的遭遇，和直接利益者的經(jīng)歷引起共鳴；第三方大多是別有用心，想利用直接利益相關者和聚集群體鬧事，來達到自己不可告人的目的。三種參與主體互相煽風點火，這便增加了抓住潛伏期治理機會的難度。

4 潛伏期的治理對策

突發(fā)性群體事件管理的最高境界就是不讓事件爆發(fā)。最優(yōu)的政府在問題的潛伏期將其合法合理合情解決;次優(yōu)的政府就是在事發(fā)期間維持好社會秩序，根據(jù)現(xiàn)實情況制定合適的政策并實施；再次的政府便是錯過事件爆發(fā)前期與中期的絕好時間，在后期不能避免的有次生事件發(fā)生后將其解決。政府能夠在源頭控制住事件爆發(fā)的趨勢才是最好的管理效果，預防為先。

4.1 加強危機產(chǎn)生前的預警工作

第一，完善民意表達機制。我們現(xiàn)有的民意表達機制還相當?shù)牟唤∪?，有很長的路要走。民眾想說話被理解，政府要能夠聽得到努力去思考，都離不開一個完善的民意表達機制。政府要著手健全的這個機制，不僅要讓民眾能說話，還要讓民眾敢于表達自己的利益訴求與不滿情緒，更可以在此機制上方便快捷的和民眾進行對話，民眾對于晦澀難懂的政策也將有一個更全面正確的理解，并且一定程度上提高了民眾的行政參與能力。公務人員也能在民眾的言辭行為中察覺到危機的萌芽，盡早進行危機管理。[6]

第二，建立心理危機預警監(jiān)測體系。心理危機預警體系是一種針對部分人群心理的危機監(jiān)測系統(tǒng)。[7]首先，利用現(xiàn)有的大量數(shù)據(jù)和案例分析，做出一個預警監(jiān)測平臺，主要是對于犯罪心理的分析監(jiān)測；其次，確立行為、心理、環(huán)境、背景等預測指標體系；再次，在察覺危機征兆后，分析事件確定預警監(jiān)測對象；最后，對監(jiān)測結(jié)果進行分析，決定是否使用怎樣使用。

第三，構建社會心理危機干預體系。建立了心理危機預警監(jiān)測體系后，對于特定人群的心理監(jiān)測結(jié)果分析評估后，需要對其進行心理干預，從而解決危機預防突發(fā)性群體事件的產(chǎn)生，這就要求一個完善的社會心理危機干預體系的建立。比如：設置心理熱線；建立心理站、心理資訊室；組織心理方面的專家學者主動詢問預警監(jiān)測體系評估出來需要心理干預的人群。由政府組成的隊伍主動到群眾中去找尋需要幫助的人，主動給予他們幫助，給他們的心理以解救，從源頭上抑制危機產(chǎn)生。

第四，提高公務人員的素質(zhì)和能力。社會是由人組成的，突發(fā)性群體事件是由人為主體引發(fā)的，對事件的管理也是公務人員在做。因此，政府的公務人員的素質(zhì)與能力在很大程度上決定了一個事件的發(fā)展方向以及處理方式的合理性。在政府日常工作中，要把提高公務人員各方面能力提上日程，增強其作為公務人員對自己職責的認知，更好地做好行政管理工作，強化其危機嗅覺和突發(fā)事件處理能力等也是很重要的。

4.2 構建科學有效的處理機制

首先，要充分掌握信息。要想在突發(fā)性群體事件的危機潛伏期掌握主動權，充分掌握信息是非常重要的。但這里講到的信息指的是事件的真實情況，政府部門只有在第一時間弄清楚事件的來龍去脈，說話才能有底氣，做決策才有依據(jù)。這就要求政府部門在平日里就要保持和民眾的良好溝通，最好能超前獲得準確情報，加以預測后有效規(guī)避事件發(fā)生并且最大能力減少負面影響，最大限度減小其負面影響。

其次，要懂得適當運用法律手段。必須適當運用法制手段。有時危機征兆很明顯地表明事件一觸即發(fā)，此時為了及時制止事件爆發(fā)，必須適當?shù)剡\用法律手段，將其控制住，以免一發(fā)難以收拾的情況產(chǎn)生。先將事件現(xiàn)場情況控制住，保證人民正常工作生活，事后再進行有關人員調(diào)查，用正規(guī)的方法來解決問題，對與事民眾進行批評教育。

再次，要堅持正面引導和穩(wěn)定輿論。當代社會，輿論工作在政府應對危機中是很重要的一部分，它決定了事件的發(fā)展態(tài)勢，解決問題的難易程度，是危機管理中很重要的一項工作。在西方，媒體的力量非同小可，被稱為除行政、司法、立法外的“第四種權力”。[8]在今天的中國，媒體的力量也同樣不可小覷，它既是危機產(chǎn)生與發(fā)布的重要渠道，也是危機報送與危機處理的重要方式。而謠言往往被大多數(shù)人所認知，由于首因效應，公眾對最先得知的消息有先入為主的思想，所以，謠言很容易就有了滋生的溫床，并更大程度的蔓延。政府要做的就是時刻關注謠言走向，穩(wěn)定輿論，在最短的時間內(nèi)調(diào)查清楚事件的來龍去脈后，給民眾一個真實的滿意的交代，也就是日常生活中經(jīng)常說到的盡快“辟謠”。政府要與媒體有效合作，加強輿論的正面引導；要建立新聞發(fā)言人和定期新聞發(fā)布制度，塑造政府公正、公開、透明、負責的政府形象；要做好政府—媒體—公眾三角互動，政府、媒體和公眾之間的三角互動直接表現(xiàn)于社會事件本身，對于突發(fā)性群體事件潛伏、爆發(fā)、收尾具有決定性作用。

最后，要建立完備的應急聯(lián)動系統(tǒng)。目前，我國尚沒有一個全國性的危機管理機制。在新聞報道中便可看出，中央政府都是臨時抽調(diào)一個專家人員小組來應對突發(fā)的危機事件，讓這個小組來與當?shù)卣藛T聯(lián)系，處理問題。但是，運用臨時小組這樣的工作方式也有一定缺陷，例如臨時組成的成員一起工作缺乏默契，短期工作小組也不利于后續(xù)事件責任認清，并且從了解危機到正式開展工作之間還需要較長的時間精力花在協(xié)調(diào)洽談上面，組員與當?shù)毓珓杖藛T意見不一時更是影響行政效率拖延事態(tài)發(fā)展。所以，建立健全一個全國性的危機管理機制是很有必要的，做到與時俱進也有相當大的難度。[9]2013年社會藍皮書指出，我國群體性事件每年都要達到十萬余起，由此表明，建立一個專門的危機管理協(xié)調(diào)機制的重要性。

[1] 崔 爽.群體性事件發(fā)生機制及其預警的對策建議[J].經(jīng)濟管理與人文科學,2012(10).

[2] 羅成琳,李向陽.突發(fā)性群體事件及其演化機理分析[J].中國軟科學,2009(6).

[3] 楊夢石.我國地方政府應對突發(fā)性群體事件問題研究[J].鄭州大學,2010.

[4] 黃立輝,張姍姍,石文典.群體性事件中的社會心理學分析[J].桂林師范高等專科學校學報.2011(1)

[5] 宋 倩.群體性事件的調(diào)處機制研究[D].太原：山西大學,2012.

[6] 丁 璐.現(xiàn)階段我國地方政府在群體性事件中輿情應對面臨的挑戰(zhàn)及對策分析[D].昆明：云南大學,2013.

[7] 楊 麗.群體性事件的社會心理動因解析[J].南方論刊,2010(7).

[8] 史立麗.從危機管理的角度看新時期如何做好基層維穩(wěn)工作[J].山西經(jīng)濟管理干部學院學報,2012(12).

[9] 張騰騰.丹麥監(jiān)察專員制度對中國廉政工作的啟示[J].黑龍江社會科學,2016(5).

[責任編輯：王文俐]

2016-06-12

山西省高校哲學社會科學研究項目《公民政策參與的作用與限度研究》(2014214)

張嘉珮(1990-)，女，山西太原人，碩士，現(xiàn)工作于山西財經(jīng)大學公共管理學院，研究方向：行政倫理方向。

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1008-9101(2016)04-0029-04