潘巧稚，張 昊（哈爾濱商業(yè)大學(xué)法學(xué)院，哈爾濱150028）

完善集體土地征收補(bǔ)償制度的建議

潘巧稚，張 昊
（哈爾濱商業(yè)大學(xué)法學(xué)院，哈爾濱150028）

摘要：土地征收制度是黨的十八大確立的土地管理改革的重要任務(wù)之一，土地征收補(bǔ)償制度是土地征收制度的核心。多年來(lái)，土地征收補(bǔ)償所引發(fā)的矛盾和沖突比比皆是，嚴(yán)重影響了社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。本文從土地征收補(bǔ)償制度基礎(chǔ)理論出發(fā)，尋找征地補(bǔ)償制度的缺陷，對(duì)癥下藥，提出解決征地補(bǔ)償制度漏洞的方法和完善征地補(bǔ)償制度的建議，切實(shí)平衡社會(huì)公共利益和被征地農(nóng)民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

關(guān)鍵詞：土地征收；土地征收補(bǔ)償；立法完善

引言

在我國(guó)，農(nóng)村土地是由集體所有的，農(nóng)民作為集體組織的一員，享有使用權(quán)與收益權(quán)。對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，土地是其全部生活來(lái)源，失去土地也就意味著失去了賴以生存的基礎(chǔ)。農(nóng)民會(huì)失去唯一的生產(chǎn)生活資料是因我國(guó)《憲法》的相關(guān)規(guī)定，國(guó)家因公共利益需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)于土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償。土地征收補(bǔ)償制度盡管規(guī)定在相關(guān)法律及規(guī)章制度中，但由于其不完整性、不合理性，往往在實(shí)踐中引發(fā)多種矛盾，激化征地人與被征地人的沖突，完善征地補(bǔ)償制度對(duì)于保障農(nóng)民合法權(quán)益和維護(hù)社會(huì)公共利益具有重要的意義。

1　土地征收補(bǔ)償制度的概念及特征

1.1土地征收補(bǔ)償制度的概念

我國(guó)的集體土地征收補(bǔ)償是指國(guó)家為了社會(huì)公共利益的需要，依法行使行政權(quán)力，按照法定程序，強(qiáng)制剝奪被征收人依法使用的土地，獲得集體土地所有權(quán)，損害了被征地人的合法權(quán)益，由國(guó)家對(duì)被征地人的損失給予貨幣或其他方式的補(bǔ)償。

1.2土地征收補(bǔ)償制度的特征

第一，征收補(bǔ)償主體具有特定性。土地征收是國(guó)家為了社會(huì)公共利益而實(shí)施的一種行政行為，因損害了被征地人的合法權(quán)益，所以由國(guó)家對(duì)被征地人給予一定的補(bǔ)償。但是國(guó)家不能直接成為法律意義上的補(bǔ)償主體，因此，國(guó)家將征收補(bǔ)償?shù)穆毮苜x予了我國(guó)各級(jí)人民政府或者政府的某個(gè)職能部門(mén)，征收補(bǔ)償?shù)闹黧w即是具體行政機(jī)關(guān)。

第二，征收補(bǔ)償目的具有公益性。國(guó)家征收土地是為了社會(huì)公共利益，也只有出于公共利益的需要才能進(jìn)行土地征收，公共利益的界定，是征收補(bǔ)償合法化的前提。公共利益諸如建設(shè)圖書(shū)館、學(xué)校、體育館、醫(yī)院、修路、建設(shè)橋梁等等，為被征地人所在轄區(qū)謀福利的事業(yè)，都可界定為公共利益的需要［1］。

第三，征收補(bǔ)償手段具有強(qiáng)制性。土地征收是國(guó)家因公共利益強(qiáng)制將被征地人所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有，這一過(guò)程中，無(wú)論被征地人是否愿意，國(guó)家都會(huì)強(qiáng)制性的將被征地人的土地收歸國(guó)有。

2　我國(guó)集體土地征收補(bǔ)償制度的缺陷分析

我國(guó)現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償制度分散的規(guī)定在《憲法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》以及相關(guān)的部門(mén)規(guī)章及土地政策中，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地征收補(bǔ)償制度的規(guī)定已經(jīng)與現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)生活脫節(jié)，征收補(bǔ)償漏洞已嚴(yán)重影響了社會(huì)公共利益和私人利益的平衡，激化了雙方的矛盾和沖突，甚至在一定程度上擾亂了社會(huì)秩序?？v觀近些年的征地補(bǔ)償制度，最主要的缺陷集中在以下幾個(gè)方面。

2.1公共利益界定不明確

公共利益是征收補(bǔ)償制度的合法基礎(chǔ)，公共利益的界定一直是各學(xué)者爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。近些年來(lái)某些地方政府常常打著“公共利益”的旗號(hào)，招搖撞騙，肆意以較小的成本占取農(nóng)民賴以生存的土地，使農(nóng)民的合法權(quán)益受到巨大損失。而在征地時(shí)受損失的不僅僅只有被征地人，有時(shí)候被征地人也會(huì)因一己私利而“獅子大張口”，向國(guó)家索要巨額補(bǔ)償款，以此獲利。在實(shí)踐中，政府征收土地不僅僅有為轄區(qū)鋪路、修橋、建體育館、圖書(shū)館等純公益性的事項(xiàng)，更多的是將被征地人的土地征收回來(lái)后，轉(zhuǎn)賣(mài)給開(kāi)發(fā)商進(jìn)行商業(yè)開(kāi)發(fā)，建設(shè)大型商場(chǎng)、私立銀行等等，大型商場(chǎng)的建設(shè)在一定程度上也為居民的生活提供了便利，在某種意義上來(lái)講，也具備一定的社會(huì)公益性。正因?yàn)閷?shí)際生活中，某一征地行為的目的中既包括公共利益又包括私人利益，才會(huì)讓公共利益難以界定。因此，目前學(xué)界更多地傾向于運(yùn)用比較宏大的價(jià)值分析和邏輯判斷對(duì)公共利益進(jìn)行法律界定和研究，可能最終對(duì)公共利益的特征和界定的方式或者很空泛，或者很抽象，抑或很模糊，導(dǎo)致具體的可操作性不強(qiáng)。

2.2征收補(bǔ)償程序不規(guī)范、方式不合理

盡管我國(guó)在相關(guān)法律中將征收補(bǔ)償程序進(jìn)行了明確規(guī)定，但相關(guān)規(guī)定也僅限于表面，實(shí)踐中也僅僅只是應(yīng)付了事，并沒(méi)有在維護(hù)被征地人合法權(quán)益的保護(hù)上起到良好的效果。如公告制度，按照法律的規(guī)定，征地方案和征地補(bǔ)償安置方案的公告應(yīng)以書(shū)面形式張貼在被征收土地農(nóng)民所在的村或鄉(xiāng)人民政府的公告欄上，但此項(xiàng)規(guī)定明顯過(guò)于形式化，地方政府僅僅只是將公告粘貼在政府門(mén)前的公告欄上，然后便棄之不顧，是否有農(nóng)民看到或者張貼了多長(zhǎng)時(shí)間，全然不予理會(huì)。我國(guó)的集體土地征收制度采用的是先征地后補(bǔ)償，這種征地方式直接導(dǎo)致了被征地人的土地在離開(kāi)自己的權(quán)利范圍之后，補(bǔ)償款的收取時(shí)間、方式、金額被拖延甚至削減的風(fēng)險(xiǎn)，更糟糕的情況可能是即使被征收土地的集體及農(nóng)民降低了土地征收補(bǔ)償款的金額，也有可能拿不到補(bǔ)償款或者長(zhǎng)時(shí)間被拖延。征地公告即為政府征收土地的通知，對(duì)于被征地人而言，只有被動(dòng)接受或者提出異議，沒(méi)有事先參與權(quán)和對(duì)征收土地及補(bǔ)償協(xié)議提出自己意見(jiàn)的權(quán)利。我國(guó)土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)踐中往往以貨幣補(bǔ)償為主，但被征地人往往以農(nóng)民居多，土地是農(nóng)民唯一的生存方式。將這些失地農(nóng)民遷至城市之中，缺少生活技能的他們就如同缺少水的魚(yú)一樣，終究會(huì)因?yàn)殡y以維持最基本的生活保障、醫(yī)療保障而陷入貧困，面臨饑餓、疾病等社會(huì)問(wèn)題。因此，貨幣補(bǔ)償對(duì)于失地農(nóng)民而言是治標(biāo)不治本的，它只能補(bǔ)償失地農(nóng)民的一時(shí)損失，不能成為他們?nèi)蘸蟮纳姹Ｕ稀?/p>

3　完善集體土地征收補(bǔ)償制度的建議

目前我國(guó)正在進(jìn)行城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，大量的集體土地都將被征收為國(guó)有用來(lái)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)，國(guó)家與被征地人對(duì)于征地補(bǔ)償?shù)牟煌^點(diǎn)激發(fā)的矛盾與糾紛層出不窮，嚴(yán)重影響了社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。對(duì)于征地補(bǔ)償中的矛盾與糾紛，采取對(duì)現(xiàn)有的法律法規(guī)中關(guān)于征地補(bǔ)償?shù)臏笮砸?guī)定進(jìn)行修改，借鑒國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行試驗(yàn)性整改，是完善我國(guó)征地補(bǔ)償制度的一條有效路徑［2］。

3.1公共利益的界定

盡管公共利益在現(xiàn)實(shí)生活中并不好界定，但為了避免打著“公共利益”旗號(hào)亂征收土地行為的層出不窮，建議借鑒我國(guó)國(guó)務(wù)院在2010年1月21日頒布實(shí)施的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》中第八條對(duì)“公共利益”的界定。有了這些界定標(biāo)準(zhǔn)，集體土地被濫征的現(xiàn)象將大量減少。

3.2征地補(bǔ)償程序的完善

對(duì)于公告制度，建議公告至少采取兩種以上的方式進(jìn)行，如在被征土地所在村的村委會(huì)公告欄中進(jìn)行張貼，在當(dāng)?shù)仄毡榘l(fā)行的報(bào)紙上進(jìn)行公布，用當(dāng)?shù)氐膹V播進(jìn)行通知等等，公告的期限至少保證在10個(gè)工作日以上，確保被征地農(nóng)民的知情權(quán)與參與權(quán)。關(guān)于先征地后補(bǔ)償?shù)姆绞?，建議不同的征收目的采取不同的征收方式，例如因醫(yī)院、橋梁、修路等純公益事業(yè)建設(shè)需要土地征收時(shí)，采用“先土地征收后補(bǔ)償”的順序，保證建設(shè)項(xiàng)目的進(jìn)程；因企業(yè)、商品房等非純公益事業(yè)建設(shè)而需要土地征收時(shí)，則由政府根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目中含有的公益比例進(jìn)行裁量是應(yīng)先土地征收還是應(yīng)先補(bǔ)償，被土地征收主體可針對(duì)政府的決定向法院起訴，由法院進(jìn)行判決決定政府行為的合法性。除此之外，還應(yīng)該豐富土地征收補(bǔ)償方式，以社會(huì)保障安置為主，輔以貨幣補(bǔ)償方式，以此保障失地農(nóng)民的生活等于或高于以土地為生時(shí)的生活水平。

4結(jié)語(yǔ)

征地補(bǔ)償過(guò)程中，保護(hù)被征地方的知情權(quán)、參與權(quán)，設(shè)身處地的為失地農(nóng)民著想，切實(shí)維護(hù)他們的合法權(quán)益，完善我國(guó)的征地補(bǔ)償制度，明確公共利益，完善征地補(bǔ)償程序，改變征地補(bǔ)償方式，才能使被征地農(nóng)民更好地融入到祖國(guó)的城市化建設(shè)當(dāng)中。

參考文獻(xiàn)：

［1］陶攀.2004年行政法年會(huì)“公共利益的界定”之議題研討會(huì)綜述［J］，行政法學(xué)研究，2004（4）:139.

［2］柯曉飛.論我國(guó)集體土地征收補(bǔ)償制度之完善［D］.華南理工大學(xué)碩士學(xué)位論文，2013:29.

責(zé)任編輯：吳艷玲

中圖分類號(hào)：D922.32

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收稿日期：2016-04-01

基金項(xiàng)目：2013年度黑龍江省社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃一般項(xiàng)目（13B022）；2014年哈爾濱商業(yè)大學(xué)研究生創(chuàng)新科研項(xiàng)目（YJSCX2014-301HSD）

作者簡(jiǎn)介：潘巧稚（1980-），女，黑龍江省克山縣人，哈爾濱商業(yè)大學(xué)研究生，研究方向:經(jīng)濟(jì)法。

The Suggestions of Perfecting the Collective Land Expropriation Compensation System

PAN Qiaozhi，ZHANG Hao
（Harbin University of Commerce School of Law，Harbin 150028）

Abstract:The land expropriation system has been established at the eighteenth congress as one of the important tasks of land management reform，the land expropriation compensation system is the core of land expropriation system.Over the years，the contradictions and conflicts caused by land expropriation compensation，seriously affected the social harmony and stability.This article embarks from the basic theory of land expropriation compensation system，to find the defects of land expropriation，suit the remedy to the case，put forward the solution to land expropriation compensation system vulnerability and the suggestions of perfecting the land expropriation compensation system，to balance the social and public interests and the lawful property rights and interests of landless peasants.

Key words:land expropriation；land expropriation compensation；the legislation perfect