應(yīng)益華

（韶關(guān)學(xué)院經(jīng)濟管理學(xué)院，廣東 韶關(guān) 512005）

PPP模式下的政府會計信息披露問題研究

應(yīng)益華

（韶關(guān)學(xué)院經(jīng)濟管理學(xué)院，廣東 韶關(guān) 512005）

政府與社會資本合作（PPP）模式是政府提供公共服務(wù)的重要方式，也是投融資領(lǐng)域的一項重大改革，有助于提升政府提供公共服務(wù)的效率和解決融資約束問題。隨著PPP模式運用范圍越來越廣泛，是否能夠有效披露相關(guān)的會計信息已經(jīng)成為實施PPP模式的重要障礙，目前并無專門的會計準則對政府部門PPP項目的信息披露進行規(guī)范。論文從政府會計主體的角度對PPP項目的一般性描述、資產(chǎn)負債的確認、風(fēng)險和績效披露等方面對政府會計的信息披露問題進行了研究，以促進PPP項目在我國健康有序發(fā)展。

PPP；政府會計；信息披露；物有所值

一、引言

經(jīng)濟新常態(tài)下，我國面臨“三期疊加”矛盾日益突出，在動態(tài)的社會、政治、經(jīng)濟環(huán)境下，依賴政府大包大攬的傳統(tǒng)供給模式給政府帶來較大的融資壓力，不僅不可持續(xù)，也容易滋生腐敗和產(chǎn)生效率低下的現(xiàn)象。在公共產(chǎn)品和服務(wù)供求矛盾突出的背景下，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為資本密集型投資，是經(jīng)濟可持續(xù)增長的主要引擎，為加速經(jīng)濟發(fā)展，《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號）提出了要推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，規(guī)范選擇項目合作伙伴，引入社會資本，增強公共產(chǎn)品供給能力，切實控制和防范財政風(fēng)險，最終確保政府目標的實現(xiàn)。從理性選擇理論的角度出發(fā)，PPP是經(jīng)濟新常態(tài)下的一種理性選擇，包含了系列復(fù)雜的交易和法律及財務(wù)安排，涉及不同的風(fēng)險和收益共享機制。如何針對復(fù)雜的契約建立有效的信息披露機制，已經(jīng)成為學(xué)界和社會公眾關(guān)注的焦點問題。實務(wù)往往先于理論而存在，并進一步推動理論的發(fā)展。就會計的本質(zhì)而言，其本身不會影響PPP項目資源成本，但可以通過相關(guān)信息的披露影響合作雙方的行為選擇和利益分配。會計對政府重要的影響源于其分類功能，特別解決政府資金、資產(chǎn)、風(fēng)險如何記錄的問題，以確保PPP項目的順利實施，因此對相關(guān)的信息進行管制日顯重要。

二、PPP主要內(nèi)涵及文獻回顧

PPP（國外俗稱公私伙伴關(guān)系，我國稱為政府與社會資本合作）在西方國家盛行多時，是一種創(chuàng)新的項目融資和風(fēng)險管理模式。聯(lián)邦會計準則咨詢委員會（FASAB）在《公私伙伴關(guān)系的信息披露要求》征求意見稿中將PPP定義為：PPP是公共部門和私營部門之間為公眾提供資產(chǎn)或公共服務(wù)的契約安排或交易，雙方除資源共享之外，通過確定的安排或交易實現(xiàn)風(fēng)險共擔(dān)和報酬共享。風(fēng)險共擔(dān)和報酬共享通過以下條款證明：（1）安排覆蓋了項目或資產(chǎn)經(jīng)濟壽命的主要部分，通常持續(xù)在5年以上；（2）融資全部或部分由私人伙伴提供；（3）不動產(chǎn)、私人財產(chǎn)、跨部門技能和專長的轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)移；（4）形成特別目的主體或機構(gòu)。一般認為社會資本內(nèi)在的比政府部門更有效率，政府出于改進管理和政治受托責(zé)任的考慮，通過和社會資本共同構(gòu)建的平臺，對資源、風(fēng)險、收益、成本進行合理分配以吸引更多的社會資本參與政府公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供，抑制政府盲目借貸的沖動，同時利用社會資本的技術(shù)優(yōu)勢和管理能力，以降低風(fēng)險，提高服務(wù)的質(zhì)量和效率，實現(xiàn)“物有所值”和合作共贏。PPP模式具體因環(huán)境而異，外部環(huán)境也會對會計政策的選用有一定的影響。從某種意義上而言，政府需要推動公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，政府面臨的融資需求壓力越來越大，巨大的基礎(chǔ)設(shè)施投資項目需求和公共預(yù)算資源有限的前提下，迫使政府尋求可替代的服務(wù)提供機制和融資模式，解決公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的缺口問題。創(chuàng)新的PPP融資模式提供了為社會創(chuàng)造價值的機會，風(fēng)險轉(zhuǎn)移和實現(xiàn)“物有所值”是驅(qū)動PPP項目的重要因素，有利于實現(xiàn)包容性的增長。

國內(nèi)外從政府會計主體視角關(guān)于PPP的信息披露文獻并不多見。孫艷芳等認為政府部門應(yīng)該以國際公共部門會計準則為依據(jù)對PPP項目中的政府保證進行會計確認［1］62-66。劉薇認為公共部門在遵循IPSAS32的條件下，PPP的資產(chǎn)負債必須進入政府的資產(chǎn)負債表而不是進入企業(yè)的資產(chǎn)負債表來反映［2］78-89。賈建軍提出我國基礎(chǔ)設(shè)施政府與社會資本合作制會計和政府統(tǒng)計處理的建議［3］13-16。李國祥和張偉建議為全面保障PPP項目順利實施，在金融體制創(chuàng)新方面需采取建立PPP項目實施過程的信息披露制度［4］40-46。陳紅等從信息披露、事后懲罰等方面提出政策建議，以求得解決困境的制度［5］20-24。DAVIDHeald認為私人融資活動（PFI）的物有所值測試和會計處理是兩個不同但相關(guān)的問題［6］342-371。SHAOUL Jeanetet al.認為盡管PPP項目表外披露存在一定問題，但是還存在報告不一致、有限和不透明等更為嚴重的問題，使得難以確定項目年度成本等［7］229-255?？偟膩碚f，從政府主體的角度披露PPP信息的文獻尚不多見。

三、PPP模式下的信息披露問題研究

按照社會困境理論，合作建立以下三個機制基礎(chǔ)之上：信任、功效和社會責(zé)任。信任可以細分為人際信任和制度信任，其中人際信任與個體的親社會價值取向有關(guān)，是內(nèi)在的信任；制度信任與社會法規(guī)有關(guān)，是外在的信任。PPP項目的推動取決于政治、經(jīng)濟、法律和會計管制等多重因素的影響，而伙伴關(guān)系的形成和維系必須建立在彼此的認知和信息共享基礎(chǔ)之上。由于PPP契約和信息共享機制本身的不完備性，就可能為有限理性的合作雙方提供了道德風(fēng)險和機會主義行為的空間，在PPP項目的壽命周期各階段風(fēng)險有所不同，適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險分配有助于確保雙方締約成功。在PPP實施過程中，契約的長期性增加了管理的難度，加之社會資本是天生的逐利者，其在參與提供服務(wù)的過程會考慮到自身回報最大化，在其報價也會考慮風(fēng)險貼水等因素。因此PPP項目的商業(yè)化和政府公共受托責(zé)任存在內(nèi)在一致性的沖突，過度商業(yè)化使得政府以犧牲社會公眾的利益為代價，且雙方之間的責(zé)任不平衡現(xiàn)象也是一種常態(tài)，會直接影響到社會公眾對政府執(zhí)政能力的判斷。一旦契約簽訂后，雙方都處于契約鎖定期，難以根據(jù)環(huán)境變化做出及時調(diào)整，從而影響資源的配置效率。有限的透明度和復(fù)雜的調(diào)整將影響社會公眾對PPP項目和政府的信息理解，契約設(shè)計、執(zhí)行和官僚體系的復(fù)雜性導(dǎo)致法律、財務(wù)、技術(shù)咨詢和監(jiān)督等交易成本。在復(fù)雜的環(huán)境下，PPP的運用范圍將越來越廣泛，有必要建立創(chuàng)新性的會計管制和信息披露機制，對PPP項目的黑箱進行解構(gòu)，增加透明度和減少受托責(zé)任的模糊性，確保信息的公允性，以評價項目是否可持續(xù)，并通過表內(nèi)確認和表外披露保障政府財務(wù)報告目標的實現(xiàn)。

（一）關(guān)于PPP項目的一般性描述

缺少必要的信息，容易導(dǎo)致社會公眾無法感知PPP項目的實際成本，納稅人也無法評估政府的跨期預(yù)算約束，容易高估項目當(dāng)前的利益和低估未來的納稅負擔(dān)。因此，政府一方面應(yīng)在指定網(wǎng)站公布簽訂的PPP項目初始合同及修改的合同條款（部分涉及商業(yè)機密的信息除外）和經(jīng)財政部門批準的PPP項目可行性分析報告；另一方面在管理層討論和分析中披露相關(guān)定性和定量信息，主要包括：報告期間生效的PPP重大項目或交易的宗旨和事前確定的管理目標；項目設(shè)計和篩選的方法與理由；政府對PPP項目的承諾和保證；對政府付費的PPP項目在會計年度收到或支付的金額以及在中長期財政規(guī)劃期間預(yù)期收到或支付的金額；在整個項目期間收入共享安排的條款；采取PPP模式開展業(yè)務(wù)的具體理由；采取不同付費方式的理由；對使用者付費項目延續(xù)時間及定價的初始確認標準和調(diào)整機制；項目是否按照規(guī)定進行招標和采購，選擇合作者的依據(jù)；預(yù)先確定的業(yè)績標準；PPP項目的風(fēng)險分擔(dān)的依據(jù)；PPP項目的資本結(jié)構(gòu)、融資成本、風(fēng)險、貼現(xiàn)率的選擇、凈現(xiàn)值等關(guān)鍵信息；PPP項目的審計報告和納稅情況；項目違約的理由及糾紛的仲裁機制；項目續(xù)簽或終止的選擇；列入財務(wù)報表的資產(chǎn)、負債、遞延收入的項目性質(zhì)和金額；政府保留和授予的權(quán)利；其他影響政府未來現(xiàn)金流金額、時間和確定性的重要條款。

（二）政府資產(chǎn)、負債的確認和計量問題

會計是一個持續(xù)的信息溝通過程，政府財務(wù)報告的目標是向信息使用者提供政府的財務(wù)狀況、運行情況（含運行成本）和現(xiàn)金流量等有關(guān)信息，反映政府公共受托責(zé)任履行情況，有助于報告使用者做出決策或者進行監(jiān)管，充分發(fā)揮會計信息的未來導(dǎo)向功能。就目前而言，尚無一套通用的會計準則對PPP相關(guān)的資產(chǎn)、負債等確認、計量和報告等進行規(guī)范，導(dǎo)致會計確認和計量的不統(tǒng)一，政府可能運用會計準則的不完備性進行操縱。PPP最初引入的目的是通過結(jié)構(gòu)化的融資安排規(guī)避法律的控制，實現(xiàn)資產(chǎn)負債表表外融資安排，通過有效的遞延支付減少資本性支出和控制負債規(guī)模，以減輕財政預(yù)算約束，平緩財政現(xiàn)金流壓力，增加政府進一步融資的能力，確保其政治地位和實現(xiàn)其使命。即便政府付費的PPP項目與傳統(tǒng)融資方式項目的凈現(xiàn)成本相差不大，但其滯后影響往往使得人們認為PPP項目是可負擔(dān)的，容易忽略現(xiàn)行政策對財政可持續(xù)的影響，政府當(dāng)局往往會利用這種認知偏誤而上馬一些并不具備支付能力或者成本效益低于傳統(tǒng)公共融資的項目。盡管許多學(xué)者認為PPP模式是建立在共同目標的基礎(chǔ)之上，通過互補的方式實現(xiàn)資源的有效利用，但在合作的過程雙方目標并非完全一致，在傳統(tǒng)的收付實現(xiàn)制下，政府無法對PPP項目相關(guān)的資產(chǎn)和負債進行有效的反映，往往會低估項目的融資成本和相應(yīng)的財政風(fēng)險，無法真正反映其的經(jīng)濟實質(zhì)。目前仍然有部分國家未將PPP項納入在政府主體的資產(chǎn)負債表范圍內(nèi)，以規(guī)避社會公眾對債務(wù)等數(shù)字的政治敏感性。隨著權(quán)責(zé)發(fā)生制在政府財務(wù)報告中的運用，政府主體有必要考慮相關(guān)資產(chǎn)和負債的確認以及披露問題，部分國家開始將政府付費的PPP項目包含在政府的資產(chǎn)負債表內(nèi)。采取權(quán)責(zé)發(fā)生制能夠更好反映其經(jīng)濟業(yè)務(wù)的實質(zhì)，但從短期而言是一個重大的挑戰(zhàn)。

PPP項目的會計處理主要包括：租賃法；控制法；風(fēng)險和報酬法；權(quán)利和義務(wù)法。目前通行的會計處理是風(fēng)險和報酬法與控制法，風(fēng)險和報酬與控制兩者之間關(guān)系較為復(fù)雜，風(fēng)險和報酬的分配往往視為控制的一項指標，在某些特定情況下，控制也可以作為風(fēng)險和報酬分配的指標。美國財務(wù)會計準則理事會在1997年發(fā)布的《租賃會計》準則最早引入了風(fēng)險和報酬法，并根據(jù)所有權(quán)上的風(fēng)險和報酬是否轉(zhuǎn)移將租賃劃分為融資租賃和經(jīng)營租賃兩類，這主要基于實質(zhì)重于形式原則，其后大部分國家的租賃會計準則的修訂和制定過程中將主要風(fēng)險和報酬的轉(zhuǎn)移作為劃分經(jīng)營租賃和融資租賃的條件。風(fēng)險和報酬法的優(yōu)點是易于量化，缺點是較為主觀，容易被操縱，特別是政府和社會資本對主要風(fēng)險界定不同，可能無法取得一致和可比的結(jié)果，會導(dǎo)致資產(chǎn)被雙重記錄或形成“孤兒資產(chǎn)”的情況。風(fēng)險和報酬法側(cè)重于經(jīng)濟利益，而PPP相關(guān)的資產(chǎn)側(cè)重于強調(diào)服務(wù)潛力而非經(jīng)濟利益，各種風(fēng)險和報酬的權(quán)衡在操作過程中也存在一定的問題，因此風(fēng)險和報酬方法并不是合適的選擇。此外，國際會計準則理事會認為權(quán)利和義務(wù)方法盡管在概念上具有一定的優(yōu)點，但是《國際財務(wù)報告解釋委員會12號——服務(wù)特許經(jīng)營權(quán)》（IFRIC12）采取了控制方法，為確保和IFRIC12的一致性以及政府和社會資本會計處理的對稱性，因此權(quán)利和義務(wù)法也不適合PPP項目。我國《政府會計準則-基本準則》將資產(chǎn)定義為：資產(chǎn)是指政府會計主體過去的經(jīng)濟業(yè)務(wù)或者事項形成的，由政府會計主體控制的，預(yù)期能夠產(chǎn)生服務(wù)潛力或者帶來經(jīng)濟利益流入的經(jīng)濟資源。該定義和《國際公共部門會計準則第1號—財務(wù)報表列報》基本一致，均突出了控制，并將是否產(chǎn)生服務(wù)潛力作為判斷資產(chǎn)確認的重要標準?？刂品ū蕊L(fēng)險和報酬法相對客觀，且操縱可能性不大，因此未來我國應(yīng)以控制法作為PPP資產(chǎn)的確認方法。

政府應(yīng)綜合考慮各種因素來判別是否滿足控制的標準，具體可參考國際會計準則理事會發(fā)布的第32號準則《服務(wù)特許權(quán)安排—授予人》，該準則認為滿足以下條件，就可以將相關(guān)資產(chǎn)按照公允價值確認：（1）授予人能對經(jīng)營者利用該資產(chǎn)提供的服務(wù)內(nèi)容、對象、方式和價格進行控制或管制；（2）授予人通過所有權(quán)、用益權(quán)和安排結(jié)束后的重大剩余權(quán)益（重大剩余權(quán)益基于其服務(wù)效能而非折現(xiàn)技術(shù)）進行控制；（3）PPP涉及資產(chǎn)的全壽命周期且滿足第一個條件。合作雙方誰控制資產(chǎn)就反映在誰的資產(chǎn)負債表中，采取控制標準可以有效解決“孤兒資產(chǎn)”和“雙重反映”的問題。具體而言，無論是社會資本開發(fā)、建造或取得的資產(chǎn)還是政府現(xiàn)存的資產(chǎn)以及社會資本自有的資產(chǎn)，只要被政府所控制，并且與資產(chǎn)的相關(guān)的經(jīng)濟利益或服務(wù)潛力很可能流入政府，資產(chǎn)的成本或公允價值能夠可靠計量的話，即便不具備法定所有權(quán)，也應(yīng)反映在政府的資產(chǎn)負債表中，同時確認相關(guān)的負債和費用，以真實反映政府的財務(wù)狀況，并在初始確認之后，按照要求計提折舊和披露相關(guān)信息，如果在契約中明確了契約期滿社會資本以原狀或改進的狀況返還資產(chǎn)，則無須計提折舊，如果發(fā)生影響未來經(jīng)濟利益和服務(wù)潛力減少的因素，還應(yīng)考慮資產(chǎn)的減值。

按照PPP項目的支付來源，可以將PPP項目劃分為政府付費項目、使用者和政府共同付費項目、使用者付費項目。對于預(yù)先確定系列支付的政府付費項目，應(yīng)該對付費中涵蓋的資產(chǎn)和服務(wù)要素進行分析，如果初始協(xié)議中已經(jīng)區(qū)分資產(chǎn)要素和服務(wù)要素金額，則應(yīng)按照未來計劃支付金額的現(xiàn)值確認為資產(chǎn)價值，同時確認為金融負債，如果付費中包含多項資產(chǎn)，則按資產(chǎn)的公允價值進行分配。如果初始協(xié)議中未明確區(qū)分資產(chǎn)要素和服務(wù)要素的金額，則先采取估算技術(shù)確認資產(chǎn)的公允價值，剩余部分作為服務(wù)要素和利息費用的支付金額，并在項目續(xù)存期間內(nèi)進行費用化處理。對于使用者付費項目，政府通過授予社會資本有權(quán)使用相關(guān)資產(chǎn)或其他創(chuàng)收資產(chǎn)獲取收入，一般并不承擔(dān)對社會資本直接的契約責(zé)任，相反應(yīng)保障社會資本收費的權(quán)利，應(yīng)按照或有事項的規(guī)定反映政府的履約義務(wù)。對于政府和社會資本共同付費項目，政府應(yīng)分別確認其對社會資本的責(zé)任和保證社會資本有權(quán)使用資產(chǎn)的權(quán)利。如果政府對PPP資產(chǎn)不具備控制權(quán)，則應(yīng)按照實質(zhì)重于形式的原則判斷是否構(gòu)成租賃，如果構(gòu)成租賃的，則應(yīng)按照租賃相關(guān)的要求進行確認和計量。考慮到2016年1月《國際會計準則第17號-租賃》（IAS17）已經(jīng)被《國際財務(wù)報告準則第16號-租賃》（IFRS16）所替代，不再區(qū)分經(jīng)營租賃和融資租賃，出于成本效益的原則，政府仍應(yīng)參考《國際公共部門會計準則第13號——租賃》的相關(guān)要求進行核算。如果既不構(gòu)成控制，也不屬于租賃，則政府應(yīng)將發(fā)生的各種支出直接確認為費用。至于確定的時點，如由社會資本承擔(dān)建造風(fēng)險（社會資本建造或者對政府擁有的資產(chǎn)進行改進），政府應(yīng)當(dāng)在該資產(chǎn)投入使用后對該資產(chǎn)進行初始確認，因為在此階段，政府無法有效估計相關(guān)資產(chǎn)的公允價值，出于成本效益原則，政府不要求報告處于建造過程中的相關(guān)活動。如果政府承擔(dān)建造風(fēng)險，則應(yīng)在建造期間滿足控制標準的話，就必須確認相應(yīng)的資產(chǎn)，當(dāng)然必須獲取初始確認的成本和公允價值等可靠信息。對于政府無條件提供現(xiàn)金或其他金融資產(chǎn)的義務(wù)確認為金融負債，并按照金融負債的列報、確認和計量要求進行會計處理。

（三）PPP披露的相關(guān)信息應(yīng)該與政府預(yù)算進行有機的銜接

政府在短期目標的驅(qū)使下，特別是著眼于選舉制或任命制下政績觀的驅(qū)使下，通過與社會資本合作可快速增加公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給而不需要或少量增加當(dāng)期預(yù)算支出。從長期來看，需要政府在滿足現(xiàn)有立法要求的前提下對社會資本進行保證或承諾，具體包括：融資保證、最低收入保證、匯率保證、債務(wù)償還保證、其他保證（競業(yè)禁止條款、項目違約或提前終止賠償?shù)龋?，以吸引社會資本參與PPP項目?！墩畷嫓蕜t——基本準則》規(guī)定預(yù)算會計實行收付實現(xiàn)制，國務(wù)院另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。在目前的預(yù)算體系下，采取PPP模式短期內(nèi)不會對政府預(yù)算產(chǎn)生影響，但長期的承諾和保證將直接或間接影響到政府當(dāng)期和未來的預(yù)算支出情況，如果這種影響無法在政府的年度預(yù)算和中長期預(yù)算框架中得到有效的反映，將影響到預(yù)算的透明度，一些內(nèi)在的風(fēng)險無法在現(xiàn)行的財務(wù)報告體系中得以反映，公共支出、財政赤字和政府債務(wù)等數(shù)據(jù)容易給社會公眾造成一種財政幻覺，背離了如實反映經(jīng)濟事實的要求，容易忽略長期承諾的成本，造成代際不公和短期效應(yīng)的問題，直接影響到財政的可持續(xù)性，甚至有人將其視為是一種數(shù)字的游戲，因此應(yīng)當(dāng)將PPP與政府的中長期預(yù)算框架等進行有機的銜接，使社會公眾能夠了解PPP當(dāng)前和存續(xù)項目給未來財政帶來的負擔(dān)。政府也應(yīng)制定相應(yīng)的財政規(guī)則，確定與PPP項目支付的具體上限（如按照政府總預(yù)算收入或GDP的一定比例設(shè)置上限）和債務(wù)的具體上限等，并與政府中長期財政承受能力相適應(yīng)。在PPP項目開始之初應(yīng)由財政部門組織對項目進行經(jīng)濟可行性分析，通過成本收益分析（主要考慮PPP項目的凈現(xiàn)成本）、政策偏好和負擔(dān)能力而非支出的時點來驅(qū)動PPP項目，在沒有更為經(jīng)濟、效率的方式建設(shè)和開發(fā)項目，方可引入社會資本，并對財政狀況持續(xù)進行關(guān)注，根據(jù)財政的可承擔(dān)能力及時調(diào)整PPP項目規(guī)模，為使政府的財政承諾與預(yù)算一致，PPP項目必須經(jīng)人大審批，并對政府財政承諾的可支付性進行評估，提高政府資源的配置效率，確保項目的可持續(xù)和預(yù)算的剛性。

（四）相關(guān)風(fēng)險的披露

PPP項目契約長期性和不完備性的特征決定了PPP項目總體的風(fēng)險性，其成功取決于不確定性、有限理性和機會主義行為的影響，在更為開放和回應(yīng)性治理的環(huán)境中，需要更為透明和健全的披露機制對PPP項目的風(fēng)險特別重要的遠期風(fēng)險進行披露，如果彼此信息不對稱或缺少競爭性的環(huán)境，將導(dǎo)致政府和社會資本難以真正形成合作關(guān)系。PPP項目投資大，跨度時間長，甚至跨越“幾屆政府”，成本和效益在代際之間分配也存在不配比的現(xiàn)象，一般不存在再協(xié)商機制，即便環(huán)境發(fā)生變化，政府在與社會資本再談判過程中往往處于劣勢地位，加之對各種潛在風(fēng)險估計不足，從而使契約存在重大缺陷或?qū)е赂叩谋O(jiān)督等交易成本。社會資本逐利和風(fēng)險規(guī)避的本性決定了其更注重短期的回報和商業(yè)的可行性，而PPP項目的回報率受到多種因素的影響，加之其設(shè)計、執(zhí)行和監(jiān)督過程的復(fù)雜性，盈利能力往往取決于外生需求的不確定性，一旦達不到預(yù)期就可能撤離，就需要政府進行救濟，特別是項目設(shè)計或執(zhí)行不當(dāng)，將會導(dǎo)致高昂的社會成本。在推廣PPP模式時，不同項目的公益屬性存在較大差別，加之贏利模式、回報水平、運營周期也存在不同，如何識別、評估和分配相關(guān)的風(fēng)險就成為PPP項目成功的關(guān)鍵，因此PPP項目的實施過程就是風(fēng)險管理和價值管理的過程。PPP項目風(fēng)險涉及政府、社會資本、金融企業(yè)等多方面，包括外生風(fēng)險和內(nèi)生風(fēng)險，外生風(fēng)險包括如政治風(fēng)險（政治任期、強制性政策變更）、法律風(fēng)險、宏觀經(jīng)濟風(fēng)險、通貨膨脹風(fēng)險、市場需求風(fēng)險、自然風(fēng)險、環(huán)境風(fēng)險、社會風(fēng)險；內(nèi)生因素包括項目選擇風(fēng)險、融資風(fēng)險、違約風(fēng)險、設(shè)計風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險、建造風(fēng)險、經(jīng)營風(fēng)險、可用性風(fēng)險、收入風(fēng)險、殘值風(fēng)險等。作為一種新型的治理結(jié)構(gòu)和制度安排，組織之間合作的關(guān)系建立和維持都需要一種良好的信息傳導(dǎo)和共享機制，因此應(yīng)在通用目的的財務(wù)報告中披露定性和定量的風(fēng)險信息，當(dāng)然定性和定量信息都必須考慮到重要性的問題。

（五）收入費用的確認問題

如果政府與社會資本達成超過收入共享（超過達成的臨界值或者超出指定回報率，如收入和利潤的上限）安排，政府應(yīng)按合同條款對分享的部分按交換交易的原則確認為收入，如果政府從社會資本獲取的預(yù)付款項或系列支付款項，則應(yīng)按照固定支付金額的現(xiàn)值確認為收入。在PPP項目契約制定之前政府可能承擔(dān)部分環(huán)評、項目可行性研究和輿情調(diào)查等成本，這些成本應(yīng)在發(fā)生時直接確認為費用。

（六）或有事項的報告問題

在PPP執(zhí)行過程中政府將建造、融資等全部或部分風(fēng)險轉(zhuǎn)移給社會資本，但政府仍然承擔(dān)了大量的風(fēng)險和面臨巨額的財政成本，特別是政府對社會資本的擔(dān)?；虺兄Z，具體包括金融擔(dān)保（如最低收入保證）和業(yè)績擔(dān)保，也可能在執(zhí)行過程中因項目提前終止對社會資本的補償、對特別主體承擔(dān)的兜底責(zé)任等，而這種擔(dān)?；虺兄Z與政府的政治決策和貼現(xiàn)率變化高度相關(guān)。政府出于政績的考慮可能承諾過度，數(shù)字的敏感性導(dǎo)致政府可能利用政治算計進行操縱，此外，社會資本的違約行為將使政府承擔(dān)或有支出責(zé)任，這種責(zé)任取決于政府未來環(huán)境的變化以及不確定性事項的發(fā)生或不發(fā)生，管理這些不確定的擔(dān)保和承諾將是一個極大的挑戰(zhàn)。如果故意隱瞞擔(dān)保或承諾將對財政可持續(xù)評估造成長期的影響，并直接影響代際公平，而缺少類似“天花板”約束，那么政府往往會將PPP視為簡單的推遲投資和表外融資安排，從而削弱PPP的潛在優(yōu)勢，增加政府重大財政風(fēng)險敞口，最終損害“物有所值”原則，因此必須加強對或有負債的預(yù)測和披露。如果未來發(fā)生的事項可能性較大并滿足負債的確認條件，應(yīng)當(dāng)確認為預(yù)計負債。由于PPP項目一般持續(xù)時間較長，相關(guān)的或有負債受到多重因素制約，除非經(jīng)濟利益或服務(wù)潛力的資源流出的可能性極小，否則應(yīng)在管理層討論和分析中就保證或承諾可能引起的或有負債進行披露，以便對與或有負債進行主動管理，具體披露內(nèi)容包括：（1）對政府財務(wù)的影響；（2）與流出的金額或時間有關(guān)的不確定性的說明等；（3）保證或承諾的重要條款。此外在PPP項目的執(zhí)行過程中，也可能產(chǎn)生或有資產(chǎn)，如在法律訴訟中提出的索賠等，如果與或有資產(chǎn)相關(guān)的經(jīng)濟利益或服務(wù)潛力很可能流入時，政府應(yīng)當(dāng)在披露或有資產(chǎn)的性質(zhì)，并在可行的情況下披露其財務(wù)影響的估計數(shù)，當(dāng)經(jīng)濟利益和服務(wù)潛力不是很可能流入時，則無須披露或有資產(chǎn)。應(yīng)當(dāng)對或有資產(chǎn)和或有負債進行持續(xù)評估，以確保變化的情況能在財務(wù)報告中得到適當(dāng)?shù)姆从场?/p>

（七）績效披露問題

政府財務(wù)報告應(yīng)當(dāng)有助于信息使用者評估政府主體的服務(wù)努力、成本和成就信息。PPP項目是建立在預(yù)期績效基礎(chǔ)上的長期契約關(guān)系，實施PPP項目最重要的是確定其比較優(yōu)勢，而比較優(yōu)勢的判斷又取決于績效管理能否落到實處。加強對PPP項目的績效評價有助于判斷PPP是否達到預(yù)期目標。對PPP項目績效的披露應(yīng)考慮大多數(shù)利益相關(guān)者的信息需求，主要包括預(yù)定和實際實現(xiàn)的關(guān)鍵業(yè)績指標體系，如數(shù)量、質(zhì)量、成本和時點，并根據(jù)預(yù)期的績效實現(xiàn)程度作為全額支付、部分支付和拒絕支付款項的標準，在條件成熟的時候還應(yīng)提供PPP項目績效報告和相關(guān)審計報告，并逐步建立政府績效的標桿制度，作為判斷是否符合“物有所值”的標準。政府績效的計量是多維的，在決定是否采納PPP項目過程中，應(yīng)積極引入利益相關(guān)者參與，同時可借助第三方的力量對PPP項目的經(jīng)濟、效率和效果進行評價。

（八）信息披露應(yīng)考慮成本效益原則

所謂重要性是指一項會計信息被遺漏或者誤報將可能會影響到使用該信息的理性人做出決策和評價。每個PPP項目作為單獨的契約，其風(fēng)險和物有所值分析都具備個性化特征，因此對重要的項目必須進行單獨披露，當(dāng)然為了減少信息超載的現(xiàn)象，對于一些性質(zhì)類似的項目可以采取匯總披露的方式以避免披露成本的急劇增長。

四、結(jié)語

政府會計的一個重要功能就是整合會計信息和其他信息源，以生成政府的債務(wù)可持續(xù)報告、財政預(yù)測報告、財政風(fēng)險報告等，為政府和社會資本的決策提供信息，并為政府采用PPP項目進行辯護，同時也有助于社會公眾了解政府受托責(zé)任的履行情況。PPP不同階段的交易經(jīng)濟實質(zhì)和風(fēng)險分配會隨著時間的推移而發(fā)生變化，而目前的會計核算無法真正反映這些變化，物有所值分析和會計處理缺少必要的關(guān)聯(lián)。部分政府把PPP項目作為解決公共財政問題的靈丹妙藥，借改革的名義運用PPP，而未能有效披露相關(guān)信息，可能會導(dǎo)致PPP項目比傳統(tǒng)的融資安排代價更為高昂，如果不進行相應(yīng)的管制，會出現(xiàn)財政狀況惡化等一些意想不到的問題。對PPP項目會計信息進行適度管制有助于實現(xiàn)“物有所值”，采取權(quán)責(zé)發(fā)生制對PPP項目進行反映可能短期內(nèi)難以產(chǎn)生收益，甚至與最初創(chuàng)造性的會計處理背道而馳（表外融資的優(yōu)勢在于滿足了避免增加債務(wù)和赤字的政治期望）。但就長期而言，采取何種模式主要源于能否實現(xiàn)公共價值最大化，而非通過會計技術(shù)隱瞞相關(guān)債務(wù)，規(guī)避預(yù)算約束。會計具有技術(shù)性和政治性雙重特性，不適當(dāng)?shù)臅嬏幚韺?dǎo)致公共政策的扭曲效應(yīng)，甚至影響到?jīng)Q策的有效性，某種意義上會計準則的制定是政治行動的產(chǎn)物，而不僅僅是技術(shù)方面的問題，計量什么、如何計量、如何列報和對結(jié)果的解釋都涉及政治判斷，在某個階段采取某種會計準則有利于促進經(jīng)濟的發(fā)展，而在另一個階段卻可能成為經(jīng)濟發(fā)展的障礙，會計管制的不確定性將直接影響到PPP項目的發(fā)展。從長期而言績效為導(dǎo)向的政治意愿是PPP項目能否順利推行的主要動力，采取模糊的會計處理可能會影響到政府預(yù)算及會計信息的透明度，不利于反映政府受托責(zé)任的履行情況。權(quán)責(zé)發(fā)生制可以有效反映政府面臨的風(fēng)險，提高信息透明度，真正遵循了“實質(zhì)重于形式”原則，防止當(dāng)代政府將過度的負擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給未來的政府。由于PPP項目的復(fù)雜性，因此應(yīng)密切關(guān)注國際公共部門會計準則的發(fā)展動向，盡快建立一致的，以原則為導(dǎo)向的會計準則，并頒布實施指南，解決PPP項目范圍的界定，要素的確認、計量及報告問題，便于進行橫向和縱向的比較。對政府和社會資本的會計處理一并按照同樣的原則考慮，減少雙重反映或均不反映的問題，確保會計處理的一致性和可比性，并最終促進PPP項目的健康發(fā)展，保障利益相關(guān)者的利益。

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【責(zé)任編輯：趙佳麗】

Research on Government Accounting Information Disclosed under PPP Mode

YING Yi-hua
（School of Economics and Management，Shaoguan University，Shaoguan 512005，Guangdong China）

An important method for the government to provide with public services and a significant reform in the field of investment and

PPP；government accounting；information disclosure；value for money

F283；F810

A

1671-5934（2016）04-0035-07

收稿日稿：2016-06-13

韶關(guān)市社會科學(xué)規(guī)劃項目（409-9900310）

應(yīng)益華（1970-），男，江西南昌人，副教授，高級會計師，管理學(xué)博士，研究方向為政府會計。

financing，PPP（public-private partnership），the mode of cooperation between the government and social capital，helps to promote the efficiency of the government providing public services and solving the problem of financing constraints.With the extension of PPP application，the inefficiency of publishing accounting information has become a serious obstacle to the implementation of PPP.As there is no specific accounting standards of the government to norm the information disclosure，this paper，from the angle of government accounting entity，studies the problems in government accounting information disclosure from such aspects as general description of the PPP projects，recognition of assets and liabilities，and publishing of risk and performance，in order to promote the healthy and orderly development of PPP projects in China.