王寰安

2011年11月以來(lái)，以《關(guān)于實(shí)施國(guó)家民辦教育綜合改革試點(diǎn)，加快教育改革與發(fā)展的若干意見(jiàn)》①該文件被俗稱(chēng)為溫州民辦教育“1+9 政策”文件，由《關(guān)于實(shí)施國(guó)家民辦教育綜合改革試點(diǎn)加快教育改革與發(fā)展的若干意見(jiàn)》，及9個(gè)涉及“分類(lèi)登記管理”、“民辦教師隊(duì)伍建設(shè)”、“財(cái)務(wù)管理”等方面的配套政策文件組成，后來(lái)歷經(jīng)一年的不斷完善，在原來(lái)十個(gè)方面的基礎(chǔ)上，就金融支持辦法、最低工資指導(dǎo)線、會(huì)計(jì)核算辦法、社保補(bǔ)充規(guī)定等方面進(jìn)一步細(xì)化明確，形成了最新的民辦教育“1+14 政策”文件。參見(jiàn)：溫州市委、溫州市人民政府：《關(guān)于實(shí)施國(guó)家民辦教育綜合改革試點(diǎn)，加快教育改革與發(fā)展的若干意見(jiàn)》，2013年8月26日。（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）發(fā)布為標(biāo)志，溫州掀起了一場(chǎng)規(guī)模宏大的民辦教育體制改革運(yùn)動(dòng)，政府從法人登記管理、財(cái)政扶持、融資政策、隊(duì)伍建設(shè)、產(chǎn)權(quán)屬性、合理回報(bào)、稅費(fèi)優(yōu)惠、土地政策、法人治理等十幾個(gè)方面對(duì)民辦教育制度進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)改革，以打破民辦教育受到的各種政策障礙和體制束縛，為民辦教育提供平等的發(fā)展環(huán)境。改革主要以民辦學(xué)校法人屬性改革為突破口，采取法人分類(lèi)管理辦法，將營(yíng)利性民辦學(xué)校界定為“企業(yè)單位法人”，完全按照企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)待，將非營(yíng)利性民辦學(xué)校界定為“民辦事業(yè)單位法人”，享有與公辦學(xué)校平等的用地和稅費(fèi)優(yōu)惠、教師身份待遇、財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、學(xué)生扶助等支持政策。同時(shí)，完善包括所有權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等在內(nèi)的民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)。本文關(guān)注上述體制改革對(duì)民辦學(xué)校辦學(xué)行為產(chǎn)生的實(shí)際影響。具體地：基于特定競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和擁有較完整產(chǎn)權(quán)的民辦學(xué)校，如何形成一套有效的治理機(jī)制？ 為使教育資源配置得到“優(yōu)化”，學(xué)校發(fā)展出了哪些有效的方法或措施？ 學(xué)校產(chǎn)權(quán)和外部競(jìng)爭(zhēng)條件對(duì)于學(xué)校治理而言孰輕孰重？ 進(jìn)一步，如何總結(jié)溫州民辦教育體制改革的經(jīng)驗(yàn)？這些經(jīng)驗(yàn)中是否包含具有普遍推廣價(jià)值和意義的重要內(nèi)核？

本文主要以改革期間新建并在短時(shí)間內(nèi)取得顯著績(jī)效的一所民辦學(xué)?！獪刂菹栌钪袑W(xué)為案例來(lái)進(jìn)行具體分析。溫州永嘉縣民辦教育起步較早，但發(fā)展較為滯后，層次較低，缺少優(yōu)質(zhì)的民辦學(xué)校。2012年11月，利用溫州民辦教育綜合改革試點(diǎn)時(shí)機(jī)，永嘉縣政府決定把政府正在投資興建的甌北高級(jí)中學(xué)打造成全國(guó)一流的高端精品民辦特色學(xué)校，面向全國(guó)公開(kāi)招標(biāo)辦學(xué)主體。經(jīng)過(guò)兩輪競(jìng)選，永嘉縣政府最終確定翔宇教育集團(tuán)為甌北高級(jí)中學(xué)辦學(xué)主體單位。翔宇教育集團(tuán)成立于1999年，是由上海翔宇實(shí)業(yè)投資集團(tuán)有限公司投資的民辦教育集團(tuán)，董事長(zhǎng)為翔宇集團(tuán)董事長(zhǎng)王玉芬，總校長(zhǎng)為盧志文。集團(tuán)當(dāng)前旗下共有11所學(xué)校，地跨江蘇、湖北、浙江三省，師生員工5萬(wàn)余人。2013年1月，永嘉縣政府與翔宇教育集團(tuán)正式簽約，根據(jù)雙方協(xié)議約定：政府提供校園場(chǎng)地和校舍基建，并供給配套政策；教育集團(tuán)承擔(dān)辦學(xué)責(zé)任，負(fù)責(zé)校園裝修維護(hù)、學(xué)校師資和管理團(tuán)隊(duì)組建以及學(xué)校運(yùn)營(yíng)中的一切事務(wù)；第三方評(píng)估辦學(xué)質(zhì)量，作為決定項(xiàng)目后續(xù)走向的參照，實(shí)現(xiàn)“管辦評(píng)”三方分離。2013年4月28日，溫州翔宇中學(xué)（下稱(chēng)“翔宇中學(xué)”）獲批成立，同年9月1日正式開(kāi)學(xué)。學(xué)校實(shí)施全日制初、高中教育，現(xiàn)有初一、初二學(xué)生1600 人，高一、高二學(xué)生1300 人，專(zhuān)任教師221 人，職工165 人。學(xué)校創(chuàng)辦幾年來(lái)，憑借靈活的辦學(xué)機(jī)制、日漸領(lǐng)先的辦學(xué)業(yè)績(jī)，以最短的時(shí)間獲得了社會(huì)各界廣泛的認(rèn)同，成為溫州民辦教育的亮點(diǎn)。

一、相關(guān)的理論分析

治理概念最早由美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家伯利（Berle）和米恩斯（Means）在20世紀(jì)30年代提出。伯利和米恩斯認(rèn)為，隨著現(xiàn)代股份公司的發(fā)展，職業(yè)經(jīng)理逐漸替代所有者行使企業(yè)經(jīng)營(yíng)職能，企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)出現(xiàn)分離。由于所有者和經(jīng)營(yíng)者之間的利益目標(biāo)不一致和非對(duì)稱(chēng)信息的因素，經(jīng)營(yíng)者可能憑借手中權(quán)力侵犯所有者利益，產(chǎn)生諸如盲目擴(kuò)大在職消費(fèi)、虛報(bào)成本、進(jìn)行過(guò)度風(fēng)險(xiǎn)投資等代理人問(wèn)題。因此，有必要設(shè)立治理機(jī)制，對(duì)經(jīng)營(yíng)者的活動(dòng)加以約束，以克服經(jīng)營(yíng)者犧牲所有者利益而追求自我私利的問(wèn)題。所謂的企業(yè)治理機(jī)制，是指所有者對(duì)一個(gè)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理和績(jī)效進(jìn)行監(jiān)督和控制的一整套制度安排。①林毅夫等：《現(xiàn)代企業(yè)制度的內(nèi)涵與國(guó)有企業(yè)改革方向》，《經(jīng)濟(jì)研究》1997年第3期，第3-10頁(yè)。在如何建構(gòu)有效的治理機(jī)制上，存在兩種基本觀點(diǎn)：產(chǎn)權(quán)論和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)論。產(chǎn)權(quán)論認(rèn)為，明晰的企業(yè)產(chǎn)權(quán)是形成有效的企業(yè)治理機(jī)制的基礎(chǔ)。只有明確企業(yè)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)和剩余收益權(quán)的歸屬，才能為企業(yè)塑造終極負(fù)責(zé)人，為監(jiān)督經(jīng)營(yíng)者提供激勵(lì)，在此基礎(chǔ)上形成有效的企業(yè)治理機(jī)制。②張維迎：《所有制、治理結(jié)構(gòu)及委托—代理關(guān)系——兼評(píng)崔之元和周其仁的一些觀點(diǎn)》，《經(jīng)濟(jì)研究》1996年第9期，第3-10頁(yè)。因此，產(chǎn)權(quán)論強(qiáng)調(diào)把產(chǎn)權(quán)激勵(lì)和所有者監(jiān)督作為企業(yè)治理的基本手段，主張?jiān)谄髽I(yè)內(nèi)部通過(guò)合理配置控制權(quán)包括界定股東權(quán)力、董事會(huì)功能和結(jié)構(gòu)，以及建立激勵(lì)約束機(jī)制等實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)營(yíng)者的約束。市場(chǎng)論者則認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)明晰只是增強(qiáng)了對(duì)所有者的激勵(lì)，但是未必能轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營(yíng)績(jī)效的提高，這種提高還需要有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)條件①林毅夫等：《國(guó)有企業(yè)改革的核心是創(chuàng)造競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境》，《改革》1995年第3期，第17-28頁(yè)；劉芍佳：《超產(chǎn)權(quán)論與企業(yè)績(jī)效》，《經(jīng)濟(jì)研究》1998年第8期，第3-12頁(yè)。。大量的實(shí)證研究也表明，企業(yè)私有化并不必然帶來(lái)企業(yè)效益的提高，企業(yè)效益主要與其所處市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)程度有關(guān)②劉芍佳：《超產(chǎn)權(quán)論與企業(yè)績(jī)效》，《經(jīng)濟(jì)研究》1998年第8期，第3-12頁(yè)；林毅夫等：《充分信息與國(guó)有企業(yè)改革》，上海：格致出版社、上海三聯(lián)書(shū)店、上海人民出版社，2014年版第89-108頁(yè)。。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的治理作用體現(xiàn)在：首先，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)使企業(yè)面臨優(yōu)勝劣汰的生存壓力，企業(yè)如不改善經(jīng)營(yíng)績(jī)效，它將面臨死亡和淘汰，代理人也將被替代，因此企業(yè)要生存發(fā)展，就要不斷創(chuàng)造有利于提高效益的治理機(jī)制③劉芍佳：《超產(chǎn)權(quán)論與企業(yè)績(jī)效》，《經(jīng)濟(jì)研究》1998年第8期，第3-12頁(yè)。。其次，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)可以有效緩解企業(yè)治理中的非對(duì)稱(chēng)信息問(wèn)題。經(jīng)營(yíng)者擁有企業(yè)經(jīng)營(yíng)中的生產(chǎn)、銷(xiāo)售、管理、收支等各種真實(shí)信息，而所有者由于不參加實(shí)際經(jīng)營(yíng)，因而無(wú)法獲得相關(guān)的信息，這是經(jīng)營(yíng)者能夠損害所有者利益的重要條件。如果不解決這種非對(duì)稱(chēng)信息問(wèn)題，即使企業(yè)產(chǎn)權(quán)再明晰，經(jīng)營(yíng)者依然能夠損害所有者利益。④林毅夫等：《現(xiàn)代企業(yè)制度的內(nèi)涵與國(guó)有企業(yè)改革方向》，《經(jīng)濟(jì)研究》1997年第3期，第3-10頁(yè)；林毅夫等：《充分信息與國(guó)有企業(yè)改革》，上海：格致出版社、上海三聯(lián)書(shū)店、上海人民出版社，2014年版第106-108頁(yè)。在一種充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境中，企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)形成一種平均利潤(rùn)或平均成本，將企業(yè)的實(shí)際利潤(rùn)水平或成本水平與平均利潤(rùn)或平均成本進(jìn)行比較，即可以使企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況的信息得到充分反映，所有者據(jù)此對(duì)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行獎(jiǎng)懲可以實(shí)現(xiàn)兩者的激勵(lì)相容。⑤林毅夫等：《國(guó)有企業(yè)改革的核心是創(chuàng)造競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境》，《改革》1995年第3期，第17-28頁(yè)；林毅夫等：《充分信息與國(guó)有企業(yè)改革》，上海：格致出版社、上海三聯(lián)書(shū)店、上海人民出版社，2014年版第57-59頁(yè)；Bengt Holmstr?m.Moral Hazard in Teams［J］.The Bell Journal of Economics，1982，13（2）：324-340.

與企業(yè)類(lèi)似，學(xué)校也存在“兩權(quán)分離”現(xiàn)象，即學(xué)校出資者并不直接經(jīng)營(yíng)管理學(xué)校，而是委托職業(yè)校長(zhǎng)進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化經(jīng)營(yíng)管理。由于校長(zhǎng)在學(xué)校辦學(xué)理念和目標(biāo)定位、教育教學(xué)創(chuàng)新、教師激勵(lì)約束等方面承擔(dān)著重要的職能，因此校長(zhǎng)的能力和行為對(duì)學(xué)校發(fā)展起著至關(guān)重要的作用⑥Lora Cohen-Vogel.Integrating Accountability with Choice： Implications for School Governance.Peabody Journal of Education，2003，78（4）：4-28.。但是，由于校長(zhǎng)和出資者的利益目標(biāo)并不一致，因此校長(zhǎng)也可能背離出資者利益行事，從而也必須構(gòu)建相應(yīng)的治理機(jī)制對(duì)校長(zhǎng)行為進(jìn)行有效約束⑦James M.Ferris.School-Based Decision Making—A Principal-Agent Perspective.Educational Evaluation and Policy Analysis，1992，14（4）：333-346；Kurt De Wit，Jef C.Verhoeven.Stakeholders in Universities and Colleges in Flanders.European Journal of Education，2000，35（4）：421-437.。但是，與企業(yè)不同的是，學(xué)校通常屬于非營(yíng)利組織，出資者并不享有或者只享有部分學(xué)校所有權(quán)和剩余收益權(quán)⑧按照漢斯曼、Newhouse 和Frank 等的解釋?zhuān)菭I(yíng)利性產(chǎn)權(quán)是為了解決諸如教育、醫(yī)療等復(fù)雜服務(wù)交易中生產(chǎn)者利用非對(duì)稱(chēng)信息欺騙消費(fèi)者進(jìn)行不當(dāng)謀利的問(wèn)題，非營(yíng)利性可以減少生產(chǎn)者這樣做的激勵(lì)，并將收益集中于額外的產(chǎn)品質(zhì)量改進(jìn)。參見(jiàn)：亨利·漢斯曼：《企業(yè)所有權(quán)論》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2002年版第340頁(yè)；Newhouse，J.Toward A Theory of Nonprofit Institutions： An Economic Model of a Hospital.American Economic Review，1970，60（1）： 64-74；Frank，R.，D.Salkever.The Supply of Charity Services by Nonprofit Hospitals： Motives and Market Structure.Rand Journal of Economics，1991，22（3）：430-445.。非營(yíng)利性給學(xué)校治理帶來(lái)的一個(gè)重要問(wèn)題是，在學(xué)校產(chǎn)權(quán)歸屬不明或者剩余激勵(lì)不足的情況下，誰(shuí)來(lái)對(duì)校長(zhǎng)進(jìn)行有效的監(jiān)督呢？ 因此，基于產(chǎn)權(quán)論的角度，一些學(xué)者認(rèn)為，相比營(yíng)利性組織，學(xué)校等非營(yíng)利性組織將存在更多的低效率現(xiàn)象，例如范圍更廣的偷懶現(xiàn)象，管理者將使用潛在利潤(rùn)以獲取更大的非現(xiàn)金效用等。⑨R·科斯：《財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集》，上海：上海三聯(lián)書(shū)店，上海人民出版社，2000年版第79、227頁(yè)。然而，漢斯曼等的研究發(fā)現(xiàn)，非營(yíng)利組織的治理問(wèn)題并不像想象的那樣嚴(yán)重，營(yíng)利和非營(yíng)利組織效率差異其實(shí)很小⑩亨利·漢斯曼：《企業(yè)所有權(quán)論》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2002年版第346頁(yè)。。他以美國(guó)醫(yī)院市場(chǎng)為例，盡管營(yíng)利性醫(yī)院在20世紀(jì)60年代開(kāi)始出現(xiàn)，以重視管理和經(jīng)營(yíng)為特征，但是非營(yíng)利性醫(yī)院并沒(méi)有因?yàn)闋I(yíng)利性醫(yī)院的進(jìn)入而受到任何影響，市場(chǎng)份額反而有所增加。漢斯曼主要從市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的角度進(jìn)行解釋。他認(rèn)為，當(dāng)非營(yíng)利組織處于競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)環(huán)境時(shí)，它們能夠采用營(yíng)利醫(yī)院所采用的管理技巧，不斷降低成本，提高企業(yè)的效率。①亨利·漢斯曼：《企業(yè)所有權(quán)論》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2002年版，第347頁(yè)。因此，生存競(jìng)爭(zhēng)可以有效約束非營(yíng)利組織管理者的行為，降低代理成本②亨利·漢斯曼：《企業(yè)所有權(quán)論》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2002年版，第30頁(yè)。。類(lèi)似的觀點(diǎn)也存在于Lora cohen-Vogel、丘伯和泰利·默等對(duì)學(xué)校治理影響因素的研究中。在學(xué)生和家長(zhǎng)可以選擇學(xué)校的情況下，學(xué)校為了留住他們，會(huì)積極回應(yīng)學(xué)生和家長(zhǎng)的教育需求，在這種情況下，學(xué)校將會(huì)變得更有效率和創(chuàng)新性，學(xué)校官僚化職能會(huì)被有效降低。而在傳統(tǒng)的公共教育官僚系統(tǒng)中，學(xué)校缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制，因?yàn)橄驅(qū)W校分配的經(jīng)費(fèi)沒(méi)有和它們提供的服務(wù)質(zhì)量之間建立聯(lián)系，公共教育機(jī)構(gòu)僅對(duì)政策制定者和政府官員而不是服務(wù)接受者的偏好負(fù)責(zé)。③Lora Cohen-Vogel.Integrating Accountability with Choice： Implications for School Governance.Peabody Journal of Education，2003，78（4）：4-28.因此，學(xué)校以何種形式進(jìn)行組織，運(yùn)行是否成功，在很大程度上反映了其所處的制度背景。美國(guó)的私立學(xué)校之所以比公立學(xué)校的運(yùn)作更有效率，其原因在于它們擁有更多獨(dú)立于外部科層制體系控制的自主權(quán)。④約翰·E·丘伯、泰力·M·默：《政治、市場(chǎng)和學(xué)校》，北京：教育科學(xué)出版社，2003年版第26-27頁(yè)。

二、產(chǎn)權(quán)安排與內(nèi)部治理

按照溫州市民辦教育綜合改革后的分類(lèi)，翔宇中學(xué)屬于在民政部門(mén)登記管理的非營(yíng)利性民辦事業(yè)單位法人。從學(xué)校資產(chǎn)構(gòu)成來(lái)看，翔宇中學(xué)資產(chǎn)分為兩個(gè)部分：一部分是政府前期基礎(chǔ)建設(shè)投資，包括學(xué)校建設(shè)用地、校舍及其附屬配套工程，資產(chǎn)總額為4.7 億，產(chǎn)權(quán)為國(guó)有。根據(jù)雙方協(xié)議，翔宇教育集團(tuán)以租賃方式進(jìn)行使用，租賃期20年，辦學(xué)前三年為零租金，第四年開(kāi)始，每年租金為人民幣500萬(wàn)元，以后逐年遞增50萬(wàn)元。另外一部分就是翔宇教育集團(tuán)后續(xù)的學(xué)?；?xiàng)目、建筑物裝修、實(shí)驗(yàn)實(shí)訓(xùn)設(shè)備配置、師生教學(xué)生活和辦公等用具的購(gòu)置等的投入，這部分投資金額約為5000萬(wàn)元。根據(jù)《文件》的相關(guān)規(guī)定，翔宇教育集團(tuán)對(duì)這部分資產(chǎn)享有的權(quán)利包括：（1）所有權(quán)。翔宇教育集團(tuán)作為出資者，享有對(duì)這部分資產(chǎn)的所有權(quán)以及資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓、繼承和贈(zèng)與權(quán)利。在學(xué)校終止清償時(shí)，翔宇教育集團(tuán)可以從剩余資產(chǎn)獲得按不高于經(jīng)確認(rèn)的開(kāi)辦金額返還。（2）收益權(quán)。舉辦者可以在扣除辦學(xué)成本，預(yù)留學(xué)校發(fā)展基金以及其他相關(guān)費(fèi)用后從辦學(xué)結(jié)余中提取一定比例的獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)，年獎(jiǎng)勵(lì)金額可按不超過(guò)出資人累積出資額為基數(shù)的銀行一年期貸款基準(zhǔn)利率的2 倍（12%）計(jì)算。但是，根據(jù)了解，學(xué)校目前（并不排除以后）并無(wú)盈利打算。（3）使用權(quán)。對(duì)學(xué)校國(guó)有資產(chǎn)和自有資產(chǎn)的占有、支配和使用權(quán)利。

然而，作為學(xué)校所有者，翔宇教育集團(tuán)不能直接經(jīng)營(yíng)管理學(xué)校，而是委托職業(yè)校長(zhǎng)進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化經(jīng)營(yíng)管理，因此，翔宇中學(xué)也面臨著如何設(shè)立治理機(jī)制來(lái)防范校長(zhǎng)機(jī)會(huì)主義行為的問(wèn)題。根據(jù)治理理論，信息不對(duì)稱(chēng)是學(xué)校治理問(wèn)題產(chǎn)生的重要根源。為了有效約束校長(zhǎng)的行為，學(xué)校所有者有必要加強(qiáng)對(duì)校長(zhǎng)的監(jiān)督，通?？梢圆扇≡趯W(xué)校內(nèi)部組建特定的機(jī)構(gòu)和委派相應(yīng)的人員代表來(lái)進(jìn)行。董事會(huì)是包括企業(yè)、學(xué)校等在內(nèi)的各種組織普遍采用的內(nèi)部治理機(jī)制。按照翔宇中學(xué)的章程規(guī)定，翔宇中學(xué)內(nèi)部治理實(shí)行董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制模式，學(xué)校的主要權(quán)力機(jī)構(gòu)包括董事會(huì)和校長(zhǎng)。董事會(huì)是學(xué)校的最高決策和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，翔宇教育集團(tuán)享有推薦理事的權(quán)利。目前，董事會(huì)成員共五人，除董事長(zhǎng)為王玉芬外，其他四人都是直接負(fù)責(zé)學(xué)校運(yùn)營(yíng)事務(wù)的翔宇中學(xué)校長(zhǎng)和副校長(zhǎng)，這四人都沒(méi)有資金投入。董事會(huì)的權(quán)力包括：（1）制訂和修改學(xué)校章程、規(guī)章制度；（2）聘任或解聘校長(zhǎng)；（3）審批學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃，批準(zhǔn)年度工作計(jì)劃；（4）籌措經(jīng)費(fèi)及審核年度財(cái)務(wù)預(yù)、決算方案，增加或減少辦學(xué)資金的方案；（5）決定教職工的編制定額和工資標(biāo)準(zhǔn)；（6）決定學(xué)校合并、分立、變更、終止方案；（7）學(xué)校內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置。按照規(guī)定，董事會(huì)會(huì)議一般每年召開(kāi)兩次，董事會(huì)全體會(huì)議必須有一半以上董事出席才能舉行。董事會(huì)議實(shí)行一人一票制，董事會(huì)作出決議，必須經(jīng)全體董事的過(guò)半數(shù)通過(guò)，其中聘任和解聘校長(zhǎng)、制定和修改學(xué)校章程等重大決議須經(jīng)全體董事的2／3以上通過(guò)方為有效。校長(zhǎng)是教學(xué)和行政的總負(fù)責(zé)人，對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé)，具體職權(quán)包括：（1）執(zhí)行學(xué)校董事會(huì)的決定；（2）實(shí)施發(fā)展規(guī)劃，擬訂年度工作計(jì)劃、財(cái)務(wù)預(yù)算和學(xué)校規(guī)章制度；（3）提議聘任或解聘應(yīng)由董事會(huì)聘任或解聘的管理人員；（4）聘任和解聘應(yīng)董事會(huì)聘任或解聘以外的學(xué)校工作人員，實(shí)施獎(jiǎng)懲；（5）組織教育教學(xué)、科學(xué)研究活動(dòng)，保證教育教學(xué)質(zhì)量；（6）負(fù)責(zé)學(xué)校日常管理工作；（7）學(xué)校董事會(huì)的其他授權(quán)。

從上述權(quán)力配置可以看出，翔宇中學(xué)內(nèi)部決策權(quán)力實(shí)際上劃分為兩部分：一部分是由董事會(huì)掌握的學(xué)校重大決策、批準(zhǔn)和監(jiān)督權(quán)力，被稱(chēng)為決策控制權(quán)力；另一部分是校長(zhǎng)掌握的日常決策、提議和執(zhí)行權(quán)力，被稱(chēng)為決策經(jīng)營(yíng)權(quán)力。①尤金·法馬、邁克爾·詹森：《所有權(quán)、控制權(quán)與激勵(lì)——代理經(jīng)濟(jì)學(xué)文選》，上海：上海三聯(lián)書(shū)店、上海人民出版社，2007年版第168-169頁(yè)。按照法馬和詹森的觀點(diǎn)，這種決策權(quán)力劃分可以形成一種組織內(nèi)部的決策科層控制模式，使代理人難以采取有利自己、損害所有者利益的行動(dòng)。②尤金·法馬、邁克爾·詹森：《所有權(quán)、控制權(quán)與激勵(lì)——代理經(jīng)濟(jì)學(xué)文選》，上海：上海三聯(lián)書(shū)店、上海人民出版社，2007年版第176頁(yè)。特別是由于所有者和經(jīng)營(yíng)者風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任不對(duì)稱(chēng)等特點(diǎn)，這種內(nèi)部決策權(quán)力配置可以對(duì)一些重大決策進(jìn)行預(yù)控，避免代理人惡意經(jīng)營(yíng)給所有者造成重大損失。

然而，上述治理機(jī)制的有效性面臨以下幾個(gè)重要因素的制約：首先，翔宇中學(xué)所有者目前并不追求投資收益回報(bào)率，同時(shí)也不享有學(xué)校辦學(xué)積累的所有權(quán)③按照《意見(jiàn)》，登記為民辦事業(yè)單位法人的學(xué)校清償后的剩余資產(chǎn)可按不高于經(jīng)確認(rèn)的開(kāi)辦金額返還出資人，仍有結(jié)余的，可視情況獎(jiǎng)勵(lì)出資人或繼續(xù)用于非營(yíng)利性教育事業(yè)。參見(jiàn)：溫州市委、溫州市人民政府：《關(guān)于實(shí)施國(guó)家民辦教育綜合改革試點(diǎn)，加快教育改革與發(fā)展的若干意見(jiàn)》，2013年8月26日。，這種產(chǎn)權(quán)殘缺會(huì)在很大程度上降低所有者監(jiān)督校長(zhǎng)的內(nèi)在積極性。其次，從董事會(huì)的結(jié)構(gòu)來(lái)看，除了董事長(zhǎng)外，其余幾名既是董事會(huì)成員，又是學(xué)校高管成員，這種雙重身份使他們很難進(jìn)行有效的自我監(jiān)督，同時(shí)，他們?cè)趯W(xué)校的利益較少，也缺乏足夠的監(jiān)督激勵(lì)。第三，即使董事長(zhǎng)想認(rèn)真履責(zé)，也會(huì)面臨兩個(gè)重要的困難：一是由于其缺乏學(xué)校經(jīng)營(yíng)的專(zhuān)業(yè)背景，因而很難實(shí)施有效的決策控制④Andrew D.Sparks 的研究發(fā)現(xiàn)，雖然名義上校長(zhǎng)由董事會(huì)聘任，并對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé)，但是在實(shí)際中，如果學(xué)校董事會(huì)成員缺乏很強(qiáng)的學(xué)校運(yùn)營(yíng)的專(zhuān)業(yè)背景，這時(shí)他們往往指望校長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)和指引，并會(huì)將很多決策權(quán)留給校長(zhǎng)。參見(jiàn)：Andrew D.Sparks，Evolving Charter School Governance in a Complex accountability environment.Doctoral Thesis of University of Pennsylvania，2009 ：21，29.；二是除非董事長(zhǎng)親自參加學(xué)校經(jīng)營(yíng)管理過(guò)程，否則在監(jiān)督中會(huì)面臨很強(qiáng)的非對(duì)稱(chēng)信息和高昂的監(jiān)督成本。

上述因素的存在意味著學(xué)校所有者將很難對(duì)校長(zhǎng)管理層進(jìn)行有效的決策控制，從而容易引發(fā)學(xué)校的內(nèi)部代理人問(wèn)題。但是，根據(jù)我們的了解，上述問(wèn)題并沒(méi)有在翔宇中學(xué)出現(xiàn)。根據(jù)學(xué)校負(fù)責(zé)人的介紹，在該校的運(yùn)營(yíng)中，董事長(zhǎng)作為所有者，對(duì)身為經(jīng)營(yíng)者的學(xué)校管理團(tuán)隊(duì)“充分信任”，除了在學(xué)校辦學(xué)方向、投資等一些重大決策上會(huì)把關(guān)外，基本不干涉學(xué)校的教育教學(xué)和運(yùn)營(yíng)事務(wù)。從建校至今，由于自身經(jīng)營(yíng)工作繁重，董事長(zhǎng)除了在建校初期親自參與學(xué)校園林設(shè)計(jì)來(lái)過(guò)學(xué)校外，平時(shí)很少光臨學(xué)校，因此很難參與對(duì)校長(zhǎng)管理層的監(jiān)督和控制。這里的問(wèn)題是，在決策控制能力受到諸多不利因素影響的情況下，董事長(zhǎng)如何憑借“信任”來(lái)維持一所大型學(xué)校的運(yùn)營(yíng)，或者說(shuō)學(xué)校依靠什么機(jī)制來(lái)防范校長(zhǎng)們的機(jī)會(huì)主義行為呢？

三、辦學(xué)競(jìng)爭(zhēng)與外部治理

在內(nèi)部治理機(jī)制難以奏效的情況下，翔宇中學(xué)只能借助某種外部治理機(jī)制來(lái)解決內(nèi)部代理人問(wèn)題。一種可能的方式是翔宇教育集團(tuán)總部從外部對(duì)翔宇中學(xué)進(jìn)行監(jiān)督，但是根據(jù)我們的了解，總部除了定期對(duì)各分校進(jìn)行校園安全和財(cái)務(wù)紀(jì)律等規(guī)范檢查外，各分校在辦學(xué)和財(cái)務(wù)上均維持獨(dú)立運(yùn)營(yíng)。更重要的是，與內(nèi)部董事會(huì)相比，集團(tuán)總部監(jiān)督面臨的困難有過(guò)之而無(wú)不及。另一種可能的方式是政府的外部監(jiān)督。在翔宇教育集團(tuán)與永嘉縣政府的合作辦學(xué)協(xié)議中，雙方曾約定如因?qū)W校教育質(zhì)量低下、管理混亂造成惡劣影響，一年內(nèi)出現(xiàn)兩次以上責(zé)令整改仍達(dá)不到要求的，永嘉縣有權(quán)終止合同并收回校舍。但是，上述措施僅僅是保底性的，還無(wú)法確保翔宇中學(xué)“高端一流”的辦學(xué)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

在對(duì)翔宇中學(xué)調(diào)查的過(guò)程中，我們發(fā)現(xiàn)學(xué)校面臨的外部辦學(xué)競(jìng)爭(zhēng)充當(dāng)了一種有效的學(xué)校治理機(jī)制。與公辦學(xué)校具有穩(wěn)定的財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入保障不同，民辦學(xué)校必須完全依靠自己籌措經(jīng)費(fèi)以維持生存和發(fā)展，因此必須真正面對(duì)外部的辦學(xué)競(jìng)爭(zhēng)。隨著溫州民辦教育體制改革的推動(dòng)和民辦學(xué)校平等辦學(xué)權(quán)利的逐步確立，公辦、民辦學(xué)校辦學(xué)分割的局面開(kāi)始打破，統(tǒng)一的教育市場(chǎng)開(kāi)始形成：首先，有效學(xué)校①這里的“有效學(xué)?！笔侵赶硎苄碌拿褶k教育政策和優(yōu)惠條件的民辦學(xué)校和傳統(tǒng)的公辦學(xué)校。數(shù)量在不斷增加。截至2014年10月，全市參加分類(lèi)登記的民辦學(xué)校416所，其中登記為民辦事業(yè)法人376所，占全市民辦學(xué)校（包括幼兒園）總數(shù)的25%，學(xué)生數(shù)占47%，登記為企業(yè)法人40所。同時(shí)，2013年9月以來(lái)，政策利好帶來(lái)了教育投資的增加，全市新增學(xué)校114所，其中普通學(xué)校72所，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)42所，其中改善辦學(xué)條件或新建項(xiàng)目投資額在1000萬(wàn)以上的學(xué)校和項(xiàng)目達(dá)21個(gè)。其次，教師人員市場(chǎng)逐步形成。按照溫州新的教師政策，凡具有教師任職資格、參加人事代理的民辦學(xué)校教師，均按公辦學(xué)校教師標(biāo)準(zhǔn)參加事業(yè)單位社會(huì)保險(xiǎn)，同時(shí)，民辦學(xué)校教師的職稱(chēng)評(píng)審、業(yè)務(wù)競(jìng)賽、評(píng)優(yōu)評(píng)先、培訓(xùn)等也納入同等標(biāo)準(zhǔn)。公辦學(xué)校與民辦學(xué)校教師身份待遇的同等化打破了傳統(tǒng)的公辦學(xué)校與民辦學(xué)校教師的二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了教師由身份管理向崗位管理轉(zhuǎn)變的自由流通。截至2014年10月，民辦學(xué)校教師已參加人事代理5710 人，已參加事業(yè)單位社會(huì)保險(xiǎn)2991 人。全市117所民辦學(xué)校與公辦學(xué)校結(jié)對(duì)，公辦學(xué)校教師支教民辦學(xué)校累計(jì)達(dá)1158 人。

統(tǒng)一教育市場(chǎng)的形成對(duì)翔宇中學(xué)辦學(xué)產(chǎn)生了重要的競(jìng)爭(zhēng)壓力：（1）生源競(jìng)爭(zhēng)。生源是學(xué)校辦學(xué)的“底線”要求，也關(guān)系到學(xué)校生源質(zhì)量的高低和所獲經(jīng)費(fèi)的多寡。在學(xué)生具有充分選擇權(quán)的情況下，學(xué)校辦學(xué)聲譽(yù)、教育質(zhì)量和學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等將成為學(xué)生選擇的主要依據(jù)。按照目前浙江省的招生政策，除了高中階段有跨區(qū)限制外，民辦學(xué)校均可以面向全省自主招生，因此民辦學(xué)校之間、民辦學(xué)校與公辦學(xué)校之間存在激烈的生源競(jìng)爭(zhēng)。根據(jù)了解，近些年，永嘉學(xué)生外流現(xiàn)象嚴(yán)重，全縣每年有1000多人流向鄰縣（市）學(xué)校，近500多個(gè)家庭為追逐優(yōu)質(zhì)教育資源到溫州市區(qū)購(gòu)房外遷。按照翔宇中學(xué)與永嘉縣政府的協(xié)議，翔宇中學(xué)總體上面向社會(huì)自主招生，但要確保本縣戶籍的在校生高中段比例不低于60%、初中段不低于50%，同時(shí)按政府要求承擔(dān)部分永嘉籍公費(fèi)生培養(yǎng)任務(wù)。但是，這種協(xié)議僅對(duì)翔宇中學(xué)構(gòu)成單方面約束，并不對(duì)學(xué)生選擇構(gòu)成約束，在其他公辦、民辦學(xué)?？梢宰灾髡猩那闆r下，翔宇中學(xué)面臨更大的招生壓力。（2）師資競(jìng)爭(zhēng)。學(xué)校教育教學(xué)質(zhì)量主要依靠?jī)?yōu)秀師資來(lái)維持，因此翔宇中學(xué)必須通過(guò)各種措施包括提供更高的薪酬待遇、更好的工作條件等來(lái)吸引優(yōu)秀教師。目前翔宇中學(xué)引進(jìn)教師主要包括三種渠道：永嘉縣范圍內(nèi)招聘的公辦教師（保留公辦編制，合同期滿可回原單位任教②按照翔宇教育集團(tuán)與永嘉縣的合作協(xié)議，翔宇中學(xué)從永嘉縣范圍內(nèi)招聘的公辦教師數(shù)不得超過(guò)學(xué)校在職教師總數(shù)的1／3。）、優(yōu)秀畢業(yè)生和縣外名師以及翔宇教育集團(tuán)外地分校調(diào)來(lái)的教師，三者各占1／3。所有教師的聘用都由校方獨(dú)立考核決策，教師工資也都由學(xué)校承擔(dān)。為了吸引優(yōu)秀師資，翔宇中學(xué)給教師開(kāi)出的年薪條件為高中教師20萬(wàn)-30萬(wàn)，初中教師10萬(wàn)-20萬(wàn)，平均達(dá)到20萬(wàn)。根據(jù)學(xué)校負(fù)責(zé)人介紹，學(xué)校教師待遇條件主要參考了溫州當(dāng)?shù)亟處煿べY水平狀況，同時(shí)也適當(dāng)考慮了本校教師的工作量和要求。

上述辦學(xué)競(jìng)爭(zhēng)為學(xué)校治理提供了三種重要機(jī)制：（1）經(jīng)營(yíng)績(jī)效顯示機(jī)制。辦學(xué)競(jìng)爭(zhēng)會(huì)匯集大量的利益相關(guān)者包括學(xué)生、家長(zhǎng)、教師、教育投資者等的選擇信息，并最終形成市場(chǎng)公認(rèn)的學(xué)校平均招生率、升學(xué)率、優(yōu)秀師資引進(jìn)率和辦學(xué)利潤(rùn)等指標(biāo)信息，借助這些指標(biāo)能夠較準(zhǔn)確地衡量學(xué)校的辦學(xué)績(jī)效和經(jīng)營(yíng)管理水平，從而有效緩解內(nèi)部董事會(huì)監(jiān)督中的非對(duì)稱(chēng)信息問(wèn)題。這里尤其以辦學(xué)利潤(rùn)最重要。教育市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)意味著學(xué)校在生源和師資兩個(gè)市場(chǎng)上均沒(méi)有壟斷權(quán)力，學(xué)?；旧鲜羌榷ń逃?wù)和生產(chǎn)要素市場(chǎng)價(jià)格的接受者。在這樣的條件下，教育服務(wù)質(zhì)量和價(jià)格具有競(jìng)爭(zhēng)力是學(xué)校生存和發(fā)展的一個(gè)必要條件，而這種競(jìng)爭(zhēng)力的高低在很大程度上取決于校長(zhǎng)對(duì)學(xué)校經(jīng)營(yíng)的好壞。因此，充分競(jìng)爭(zhēng)的教育市場(chǎng)使得校長(zhǎng)的經(jīng)營(yíng)管理水平與學(xué)校的辦學(xué)利潤(rùn)水平相一致，從而大大簡(jiǎn)化了對(duì)校長(zhǎng)經(jīng)營(yíng)管理的評(píng)價(jià)。（2）代理成本約束機(jī)制。校長(zhǎng)的機(jī)會(huì)主義行為會(huì)給學(xué)校增加額外的代理成本，但是在實(shí)際中準(zhǔn)確識(shí)別這種代理成本卻非常困難，校長(zhǎng)完全可以將他的在職消費(fèi)、超額福利等計(jì)入正常的辦學(xué)成本中去，因此單純依靠?jī)?nèi)部的財(cái)務(wù)審計(jì)很難進(jìn)行有效監(jiān)管。但是，辦學(xué)競(jìng)爭(zhēng)的存在意味著學(xué)校存在十分有限的利潤(rùn)空間，因此，校長(zhǎng)的代理成本擴(kuò)張不可能超過(guò)有限的利潤(rùn)空間，否則將危及整個(gè)學(xué)校的生存和校長(zhǎng)的職位。根據(jù)調(diào)查，盡管翔宇中學(xué)的辦學(xué)層次已經(jīng)超過(guò)溫州的一類(lèi)水平，但是激烈的辦學(xué)競(jìng)爭(zhēng)仍然使得學(xué)校的經(jīng)費(fèi)收支處于緊張狀態(tài)。以2014年為例，翔宇中學(xué)的辦學(xué)收入（學(xué)費(fèi)收入）約為6000萬(wàn)元，但是學(xué)校優(yōu)質(zhì)教育服務(wù)的提供，尤其是優(yōu)秀師資引進(jìn)給學(xué)校帶來(lái)了較高的辦學(xué)成本，目前僅教職工人員成本就占到學(xué)?？偸杖氲?0%以上（一般公立學(xué)校的比例約為70%）。因此，目前學(xué)校運(yùn)行仍處于虧損狀態(tài)，不足部分由翔宇集團(tuán)借款提供。學(xué)校這種財(cái)務(wù)硬約束使校長(zhǎng)難以將代理成本轉(zhuǎn)嫁到學(xué)校辦學(xué)成本中去。（3）職業(yè)聲譽(yù)機(jī)制。在能夠低成本地對(duì)校長(zhǎng)的經(jīng)營(yíng)績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，學(xué)校就能依據(jù)校長(zhǎng)的實(shí)際表現(xiàn)來(lái)做出是否聘用以及相應(yīng)薪酬標(biāo)準(zhǔn)等決定。根據(jù)我們的了解，翔宇中學(xué)對(duì)校長(zhǎng)和副校長(zhǎng)均采取聘用制度，聘用依據(jù)主要參考他們以前在公辦學(xué)?；蚱渌栌顚W(xué)校工作的經(jīng)歷和表現(xiàn)，以后也將定期對(duì)他們的表現(xiàn)進(jìn)行考核以決定其后續(xù)的人事安排。在這個(gè)過(guò)程中，被證明有能力和對(duì)學(xué)校負(fù)責(zé)的校長(zhǎng)人員，會(huì)被高薪聘用；反之，經(jīng)營(yíng)不善就被替換，并且其薪酬將降低，甚至面臨失業(yè)威脅。這樣，基于對(duì)自身未來(lái)職業(yè)聲譽(yù)價(jià)值的追逐和珍惜，校長(zhǎng)會(huì)主動(dòng)約束自己的機(jī)會(huì)主義行為。

辦學(xué)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制使兩權(quán)分離條件下所有者與校長(zhǎng)之間激勵(lì)不相容變成相容，并推動(dòng)翔宇中學(xué)一系列教育教學(xué)和管理創(chuàng)新行為的產(chǎn)生。為了吸引生源，翔宇中學(xué)主要在提高教育服務(wù)質(zhì)量上下足工夫。一方面，學(xué)校以翔宇教育集團(tuán)為依托，發(fā)揮自身在教育教學(xué)上的優(yōu)勢(shì)。在課程上，學(xué)校為學(xué)生開(kāi)設(shè)了大量選修課，總共達(dá)五十多門(mén)。高中階段，為適應(yīng)浙江省新高考科目選考政策，學(xué)校實(shí)行了全面走班，分層分類(lèi)教學(xué)，引進(jìn)泰思考試的TAST 考試技術(shù)，通過(guò)配置性考試分析學(xué)生的優(yōu)劣勢(shì)，幫助學(xué)生進(jìn)行科學(xué)選科。在教學(xué)上，實(shí)施“理想課堂”，由教師先提供導(dǎo)學(xué)點(diǎn)，讓學(xué)生自主學(xué)習(xí)和講述，教師進(jìn)行點(diǎn)撥，實(shí)現(xiàn)“教師少講，學(xué)生多講”，有效提高學(xué)生的學(xué)習(xí)效率。另一方面，學(xué)校充分研究家長(zhǎng)和學(xué)生的教育需求，提供“精細(xì)化服務(wù)”。學(xué)校的思路是“底線+創(chuàng)造”，底線就是保證學(xué)生在校衣食住行的基本配備，這是所有學(xué)校必須做到的，“創(chuàng)造”就是在底線基礎(chǔ)上給學(xué)生提供更優(yōu)質(zhì)的細(xì)分服務(wù)，例如校園美化、多樣化飲食、便利的生活設(shè)施、細(xì)致周到的關(guān)愛(ài)、濃厚的校園文化等，讓家長(zhǎng)和學(xué)生覺(jué)得物有所值。例如，為了給家長(zhǎng)和學(xué)生留下與“高品質(zhì)”學(xué)校相符的印象，學(xué)校前期不惜斥資2000萬(wàn)元進(jìn)行大規(guī)模內(nèi)部園林建設(shè)和綠化，后期每年花費(fèi)20萬(wàn)元用于花草維護(hù)。學(xué)校也積極開(kāi)發(fā)創(chuàng)建蘊(yùn)含豐富文化底蘊(yùn)的校園環(huán)境，斥資200萬(wàn)建立了藏品豐富、種類(lèi)齊全的昆蟲(chóng)和海洋貝類(lèi)博物館，并將培育學(xué)生良好品性、文化底蘊(yùn)和自主能力的隱性課程融入學(xué)校的建筑命名、綠化設(shè)計(jì)和宿舍管理之中。

同時(shí)，為了解決辦學(xué)成本過(guò)高的問(wèn)題，學(xué)校通過(guò)優(yōu)化內(nèi)部管理來(lái)降低非必要性辦學(xué)成本。一方面，學(xué)校實(shí)行內(nèi)部精細(xì)化管理，建立嚴(yán)格的成本支出規(guī)范，將成本控制落實(shí)到細(xì)節(jié)。例如，普通辦公打印嚴(yán)格限制單面打印和彩打，礦泉水容量大小需要根據(jù)會(huì)議時(shí)間長(zhǎng)短相應(yīng)配備等。另一方面，學(xué)校不斷創(chuàng)新內(nèi)部管理流程以最大化降低管理成本。例如，在后勤管理上，教師只需要在教師信息群里發(fā)布辦公設(shè)備故障信息，學(xué)校維修人員就可以直接抵達(dá)，而無(wú)需通過(guò)后勤部門(mén)繁瑣的報(bào)修流程，這樣不但可以大大提高工作效率，而且可以最大化減少學(xué)校的非必要性人員配備。在管理決策上，學(xué)校充分發(fā)揮教職工參與的積極性，打破傳統(tǒng)的“自上而下”的科層模式，靈活地將“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合，從而提高決策的靈活性和高效性。例如，建設(shè)學(xué)校自然博物館的想法是由一名學(xué)校員工提議的，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)覺(jué)得這有助于培養(yǎng)學(xué)生的自然科學(xué)素養(yǎng)，于是馬上同意斥資興建。

經(jīng)過(guò)一年多時(shí)間，翔宇中學(xué)取得了顯著的辦學(xué)績(jī)效：一是遏制了當(dāng)?shù)貙W(xué)生外流。該校以最短的時(shí)間獲得了社會(huì)廣泛認(rèn)同，2014年秋季初中部計(jì)劃招生630 名，報(bào)名參加面試的學(xué)生高達(dá)5000人。二是引進(jìn)了團(tuán)隊(duì)人才。翔宇中學(xué)引進(jìn)了100多名優(yōu)秀教師到永嘉工作，其中特級(jí)教師2 名、高級(jí)教師40 名，實(shí)現(xiàn)了永嘉有史以來(lái)最大規(guī)模的教育人才引進(jìn)。三是節(jié)省了財(cái)政資金。根據(jù)永嘉教育局測(cè)算，如果當(dāng)時(shí)沒(méi)有引入優(yōu)質(zhì)民辦教育，而是再辦一所同等規(guī)模的公立學(xué)校，該校每年財(cái)政投入不低于4000萬(wàn)，辦學(xué)水平最多達(dá)到當(dāng)?shù)氐亩?lèi)水平，而現(xiàn)在則是超一類(lèi)水平。

四、基本結(jié)論和建議

通過(guò)翔宇中學(xué)案例分析，我們發(fā)現(xiàn)了一種通過(guò)教育市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)學(xué)校有效治理的基本模式。在這種模式中，生源和教師市場(chǎng)構(gòu)成民辦學(xué)校發(fā)展的重要環(huán)境，并給學(xué)校施加了強(qiáng)大的辦學(xué)壓力。辦學(xué)競(jìng)爭(zhēng)可以從兩個(gè)方面促進(jìn)學(xué)校的有效治理：第一，辦學(xué)競(jìng)爭(zhēng)可以直接發(fā)揮利益相關(guān)者的選擇功能。民辦學(xué)校只有持續(xù)不斷地吸收優(yōu)質(zhì)生源、師資、更多的經(jīng)費(fèi)投入等，才能獲得良好的發(fā)展，因此，學(xué)校辦學(xué)必須要考慮利益相關(guān)者的利益，學(xué)校的發(fā)展前景也有賴(lài)于對(duì)他們利益要求的回應(yīng)質(zhì)量，否則，學(xué)校就會(huì)面臨資源枯竭和生存危機(jī)，從而對(duì)學(xué)校校長(zhǎng)經(jīng)營(yíng)管理產(chǎn)生極強(qiáng)的間接約束作用。與內(nèi)部董事會(huì)相比，這種利益相關(guān)者的監(jiān)督效率更高，主要原因在于利益相關(guān)者的選擇會(huì)涉及自己的切身利益，因而會(huì)進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑u(píng)價(jià)和決策，同時(shí)這種監(jiān)督不是經(jīng)由某種公共程序或法律機(jī)制，而是通過(guò)非正式的利益相關(guān)者的“用腳投票”，因而實(shí)施成本較低。第二，辦學(xué)競(jìng)爭(zhēng)會(huì)積累大量的利益相關(guān)者的選擇信息，并最終形成市場(chǎng)公認(rèn)的招生率、優(yōu)秀師資引進(jìn)率、辦學(xué)成本和收益、辦學(xué)聲譽(yù)等指標(biāo)信息。借助這些簡(jiǎn)單的指標(biāo)信息，董事會(huì)可以較容易地對(duì)校長(zhǎng)經(jīng)營(yíng)管理水平和責(zé)任心狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)，從而緩解非對(duì)稱(chēng)信息問(wèn)題。

因此，辦學(xué)競(jìng)爭(zhēng)可以在很大程度上替代學(xué)校內(nèi)部治理機(jī)制功能，大大減輕董事會(huì)的管理壓力，同時(shí)，董事會(huì)也可以借助辦學(xué)競(jìng)爭(zhēng)形成的公開(kāi)指標(biāo)信息對(duì)校長(zhǎng)管理層進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)，從而保證學(xué)校內(nèi)部治理過(guò)程的透明性、客觀性和低成本，進(jìn)而可以客觀和明確地對(duì)學(xué)校管理層實(shí)施獎(jiǎng)懲。由此，民辦學(xué)校治理獲得了能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)于學(xué)校管理層監(jiān)督的外部環(huán)境。實(shí)際上，這種必要的辦學(xué)競(jìng)爭(zhēng)條件，就是民辦學(xué)校治理的首要條件和基本機(jī)制。我們可以稱(chēng)之為學(xué)校外部治理機(jī)制或者利益相關(guān)者通過(guò)教育市場(chǎng)對(duì)學(xué)校經(jīng)營(yíng)管理者的間接控制。從學(xué)校有效治理的角度出發(fā)，溫州民辦教育體制改革的貢獻(xiàn)在于破除了民辦教育發(fā)展的歧視性體制束縛和政策障礙，促進(jìn)了統(tǒng)一教育市場(chǎng)的形成，從而為學(xué)校治理塑造了有效的外部辦學(xué)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

翔宇中學(xué)案例也為公立學(xué)校治理改革提供了重要的啟示。目前，我國(guó)很多公立學(xué)校正在大力進(jìn)行以學(xué)校章程、理（董）事會(huì)等為主要內(nèi)容的治理機(jī)制改革。這種改革的目的十分明確，就是通過(guò)建立這種新的制度或機(jī)構(gòu)來(lái)健全學(xué)校內(nèi)部的決策和監(jiān)督機(jī)制，從而更有效地約束校長(zhǎng)管理層的行為。但是，根據(jù)本文的分析，有效的學(xué)校治理的基礎(chǔ)不在于內(nèi)部治理機(jī)制，而在于充分的外部辦學(xué)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。對(duì)于學(xué)校而言，如果沒(méi)有外部辦學(xué)競(jìng)爭(zhēng)，理事會(huì)依然獲得不了學(xué)校經(jīng)營(yíng)管理的充分信息，也解決不了對(duì)校長(zhǎng)管理層的有效約束問(wèn)題，學(xué)校治理問(wèn)題就依然不可避免。因此，我國(guó)公立學(xué)校治理問(wèn)題并非在于學(xué)校內(nèi)部管理體制的缺陷，而是學(xué)校外部缺乏競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題，公立學(xué)校治理改革的重點(diǎn)應(yīng)該是外部治理而非內(nèi)部治理改革。目前，應(yīng)該通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)切實(shí)落實(shí)公立學(xué)校的教育教學(xué)、經(jīng)費(fèi)使用、人事、招生等各項(xiàng)辦學(xué)自主權(quán)，同時(shí)要積極打破民辦教育發(fā)展的不平等條件，積極引入社會(huì)資本進(jìn)入教育領(lǐng)域，從而最終推動(dòng)多元化辦學(xué)和競(jìng)爭(zhēng)格局的形成。