周小婷

（商洛學院財務處，陜西商洛726000）

商洛市行政事業(yè)單位公務卡制度改革的路徑思考

周小婷

（商洛學院財務處，陜西商洛726000）

自2009年底商洛市推行公務卡結算制度改革以來，行政事業(yè)單位在財政授權支付業(yè)務，保障資金安全，公務支出透明度，加強公共財政管理與監(jiān)督，方便預算單位用款，預防防腐體系建設等方面取得了一定成效，但在實施的過程中仍存在一些問題。因此需要進一步深化公務卡結算制度改革。

公務卡；制度改革；結算

行政事業(yè)單位推行公務卡結算制度是我國深化國庫集中支付制度的一項重大改革，其目的是規(guī)范預算單位財政授權支付業(yè)務，減少現(xiàn)金支付結算，提高公務支出透明度，加強行政事業(yè)單位公共財政管理與監(jiān)督，方便預算單位用款。在行政事業(yè)單位全面實施公務卡制度改革并強制推行公務卡結算方式，是建立現(xiàn)代財政制度國庫集中支付改革的重要內容，也是行政事業(yè)單位財務管理部門構筑財務主體事前防腐體系建設的重要制度創(chuàng)新。關于公務卡結算制度改革，從事理論研究以及財務管理工作者從不同的視角進行了研究。鮑莉從規(guī)范財政財務管理角度探討公務卡結算方式；馬東亮，從成本效益角度理解其推行使用公務卡的意義；郭艷嬌結合國外發(fā)達國家公務卡制度，對進一步完善和推行公務卡制度改革提出了相應的建議；汪紅從高校推行公務卡制度改革的有效性進行分析。這些理論探索和實踐總結對進一步深化商洛市行政事業(yè)單位推行公務卡制度改革具有重要的借鑒作用。

一、商洛市行政事業(yè)單位推行公務卡制度改革的現(xiàn)狀

公務卡是指財政預算單位工作人員持有的，主要用于日常公務支出和財務報銷的信用卡［1］。公務卡結算是行政事業(yè)單位一種新型的結算方式，它是指行政事業(yè)單位及其在職職工在公務活動中使用公務卡刷卡消費，在規(guī)定的期限內按照現(xiàn)行財務制度審核后報銷還款的結算方式。與傳統(tǒng)的現(xiàn)金結算相比，公務卡結算方式提高了財政部門對預算單位資金的監(jiān)管力度。公務人員先使用信用卡透支消費、后報銷還款，具有結算方便快捷、支付透明度高、便于監(jiān)控管理，使預算單位財務管理科學化、規(guī)范化。

2009年12月初，商洛市出臺《商洛市市級預算單位公務卡改革實施方案》，2009年12月底在已納入商洛市國庫集中支付制度管理的預算單位中，選擇了18個市級行政事業(yè)單位進行推行公務用卡制度試點。2010年6月，在對18個市級單位進行試點和總結經(jīng)驗的基礎上，繼續(xù)擴大范圍推行公務卡的實施［2］。商洛市經(jīng)過6年多的摸索和實踐，通過圍繞“強化組織機構、加強引導宣傳、深化機制創(chuàng)新、改進信息系統(tǒng)”四項改革，加大工作力度，完善配套措施，不斷推進公務卡制度改革。商洛市行政事業(yè)單位公務卡制度改革取得了較快進展，對減少預算單位現(xiàn)金支付結算、規(guī)范公務支出的政策效應已經(jīng)逐步顯現(xiàn)。公務卡制度基本實現(xiàn)全覆蓋，成為商洛市公務支出管理領域的一項基礎性制度。截至2016年5月，全市直單位共辦理公務卡37130張，與2010年相比增長了15倍之多，覆蓋面達到85%以上，公務卡消費金額從當初的200多萬元增長到1000多萬元。

商洛市6縣1區(qū)都是國家級貧困縣，經(jīng)濟發(fā)展滯后于全國水平，人們對推行公務卡結算方式的認識水平和消費觀念相對滯后，各預算單位推行公務卡管理工作比較困難。實踐證明，推行公務卡結算業(yè)務需要政府、銀行、公務人員等各相關主體共同努力。從政府職能部門的制度設計到各市場主體操作，從思想認識到行為主體的自覺行動，全方位地推行公務卡制度的實施。就推行公務卡制度改革的實際效果來看，目前還并不是十分理想，需要進一步加大改革力度。

二、商洛市國庫集中支付體制下推行公務卡制度改革的成效

（一）實現(xiàn)了行政事業(yè)單位公務卡還款與國庫集中支付管理的統(tǒng)一

公務卡結算使用的軟件主要包括國庫集中支付系統(tǒng)和公務卡支持系統(tǒng)。為實現(xiàn)公務卡結算和國庫集中支付制度的有機結合，商洛市將市級預算單位公務卡管理系統(tǒng)整合到國庫集中支付系統(tǒng)，通過整合，既簡化和優(yōu)化了報銷還款程序，又增強和完善了國庫集中支付系統(tǒng)的管理功能。實現(xiàn)了公務卡還款管理與國庫集中支付管理的相統(tǒng)一。在公務支出領域引進公務卡，既減輕了預算單位頻繁支取現(xiàn)金的壓力，解決了用現(xiàn)金支付的問題，又使得所有支付行為都有據(jù)可查，有跡可循，真實記錄了資金的運行軌跡，提高了公務支出的透明度，強化了財政監(jiān)督。

（二）規(guī)范資金流程，提高了財政資金運行效益

國庫集中支付制度改革以后，各預算單位的經(jīng)費支付方式分為財政直接支付和授權支付兩大部分，市財政國庫支付中心對各預算單位直接支付部分的所有資金實現(xiàn)了全過程的監(jiān)控。在推行公務卡結算方式以前，對于授權支付部分可以由單位向國庫申請自行辦理支出手續(xù)，也可以提取少量現(xiàn)金，自行申請辦理的支出也受財政監(jiān)控。但這部分被授權可以提取的現(xiàn)金，在使用過程中就會出現(xiàn)資金的具體用途不透明、實際支出金額和流向都無跡可查，完全脫離財政部門的監(jiān)控，成為監(jiān)管“盲區(qū)”。推行公務卡結算方式以后，實現(xiàn)支付信息的電子化，取代現(xiàn)金結算方式，預算單位的財務人員不必再從銀行提取大量現(xiàn)金，規(guī)避了財務人員提取和保管現(xiàn)金過程中的風險，提高了財政資金運行過程的安全性。預算單位的經(jīng)辦人員從支付到報銷的整個環(huán)節(jié)中不接觸現(xiàn)金，限制了經(jīng)辦人通過多開、虛開發(fā)票套取現(xiàn)金的行為。這樣就使每一筆支付信息和還款信息能及時反饋到商洛市國庫集中支付系統(tǒng)，市財政部門能夠將公務支出的所有信息統(tǒng)一納入財政動態(tài)監(jiān)控的范圍，能夠有效保證各預算單位每一筆財政支出流程都公開透明，有利于深化財政國庫集中支付制度改革，提高財政管理水平和資金使用效率［3］。

（三）提升了單位財務管理水平，從源頭防治腐敗

實行公務卡制度以后，公務卡作為便捷透明的現(xiàn)代支付工具，對單位減少現(xiàn)金支付，加強財務管理具有積極意義。公務卡使用細則明確要求代理銀行要將公務卡使用的詳細信息傳輸給用卡人所在的財務部門，單位財務部門可通過公務卡支持查詢系統(tǒng)，與消費的發(fā)票、POS單等票據(jù)進行核對，核實公務支出的真實性。單位財務部門在核實公務支出真實有效的基礎上給予報銷，并向發(fā)卡銀行償還公務消費額度，財政部門通過動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)可以了解預算單位的相關公務支出信息，進行對相關業(yè)務的核查處理，確保公務支出合法合規(guī)。正是財政部門、用卡單位和代理銀行三方聯(lián)動加強了支付信息實時傳輸，使得公務支出更加規(guī)范透明，提升了單位財務管理水平，也從源頭上防治了腐敗的滋生。

三、商洛市行政事業(yè)單位推行公務卡制度改革過程中存在的主要問題

（一）用卡環(huán)境是推進公務卡制度改革的主要瓶頸

推行公務卡業(yè)務，最關鍵的硬件設施是POS機，而“有卡沒地方刷”是制約公務卡推進的重要因素。用卡環(huán)境主要包括銀行提供服務和商家用卡積極性兩方面。從銀行提供的服務來看，有的銀行服務不到位，網(wǎng)點少，支付終端數(shù)量有限。2009年末，商洛市POS機布設612臺，2015年末POS機布設2 561臺，增長4.18倍，但相對于商洛市預算單位來講，仍遠遠不能滿足刷卡需要。商洛市6縣1區(qū)，除市區(qū)大型超市、商店、賓館布設POS機外，很多地方仍沒有POS機，尤其公務出差最頻繁的購買火車票、汽車票、辦公用品業(yè)務等無法使用POS機，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級幾乎沒有POS機。持卡人普遍反映，在許多地方從事公務活動時根本不能刷卡，于是公務消費人員只能個人先墊付現(xiàn)金，等到回單位報銷后再到銀行取出現(xiàn)金。這樣不僅占用了公務人員個人有限的資金，而且增加了持卡人提取現(xiàn)金時的風險，也給持卡人帶來很多不便，很容易引起持卡人對推行公務卡結算制度的抵觸情緒，不利于公務卡結算制度改革。

（二）國庫集中支付信息平臺建設相對滯后

預算單位使用的財務軟件沒有與財政國庫集中支付信息平臺系統(tǒng)對接，預算單位除了使用國庫集中支付系統(tǒng)外，還需要使用財務軟件進行財務核算，不僅增加了單位財務工作量，也嚴重影響了工作效率；再加之國庫集中支付信息管理系統(tǒng)還不夠成熟，各模塊沒有高度融合，無法與銀行進行實時對接。實現(xiàn)電子支付還款業(yè)務，不僅要在系統(tǒng)錄入，還要打印支票送到開戶銀行，而且容易出現(xiàn)信息不暢，數(shù)據(jù)采集、反饋不及時、不全面，導致財務管理信息渠道不夠通暢。同時，財政部門采集信息質量也不高，POS機小票信息經(jīng)常模糊不清，消費商戶的具體信息不完備。

（三）相關配套制度和管理措施不到位

商洛市公務卡推行已經(jīng)將近6年的時間，但是截至目前，也沒有統(tǒng)一規(guī)范的公務卡管理制度，嚴格的規(guī)范辦卡程序和報銷業(yè)務流程，明確的管理職責和日常監(jiān)督。公務卡制度使得財務結算方式發(fā)生了很大的改變，但行政事業(yè)單位核算流程沒有進行相應的改變，大多數(shù)單位還采用原來的報銷流程，各個單位都是根據(jù)自己的業(yè)務實際進行操作，這就使得在公務卡業(yè)務執(zhí)行中難免會出現(xiàn)執(zhí)行偏差，造成制度實施的不一致性，導致公務卡與財務核算結算方式存在一定沖突［4］。以某單位為例，出差業(yè)務中既有出差補助，又有車票，這一部分要現(xiàn)金支付，可是住宿費是公務卡支付，在財務報銷簽寫差旅費報銷單分開填寫不利于財務對公務的可行性監(jiān)督，簽寫到一起，既要公務卡還款，又要支付現(xiàn)金，這不符合財務核算制度和統(tǒng)一通過公務卡報銷的要求。公務卡報銷系統(tǒng)又要POS機小票，無法錄入，如果先做支出，公務卡還款部分掛賬，再做一筆分錄還款，符合公務卡強制結算目錄，但一筆業(yè)務要做兩次憑證，要完成兩次支付，又加大了財務人員的工作量。不按這樣的程序用現(xiàn)金支付或者轉入公務卡，又不符合公務卡實施的相關規(guī)定，這樣如此繁瑣的程序不僅讓持卡人對使用公務卡有抵觸情緒，也影響了財務人員從報銷業(yè)務上約束使用公務卡的積極性。

四、完善國庫支付體制下全面推行公務卡的對策

（一）加快公務卡用卡環(huán)境建設

財政部門要和相關部門積極配合，一是促使火車站、汽車站、賓館、酒店、超市、商店、加油站、汽車維修中心，尤其是政府采購招標點及鄉(xiāng)鎮(zhèn)等布設和使用POS機。用政府采購政策及公務卡強制使用目錄引導商戶自愿使用POS機，并在刷卡費率上適當給予優(yōu)惠，讓商戶愿意提供刷卡服務，解決公務活動中有卡不能刷的困局，為推行單位公務卡結算制度創(chuàng)造良好的刷卡環(huán)境。二是要對公務卡代理銀行進行量化考核，促使各代理銀行對公務卡系統(tǒng)進行全面優(yōu)化升級，能為單位和持卡人提供優(yōu)質便捷的服務，及時反饋資金還款信息，遇到問題能第一時間給予解決，方便單位和個人使用公務卡，切實提高代理銀行服務質量，發(fā)揮公務卡的效用，提高使用單位及持卡人的工作效率及積極性。三是發(fā)揮各部門的監(jiān)督協(xié)同作用，形成監(jiān)督部門、財政部門、使用單位、代理銀行之間的相互制衡機制，及時解決公務卡推行過程中出現(xiàn)的問題，促使公務卡的使用安全、規(guī)范、高效。

（二）提高國庫集中支付信息系統(tǒng)建設水平

財政部門要提高國庫集中支付信息系統(tǒng)建設，簡化軟件操作流程。一是解決國庫集中支付系統(tǒng)與預算單位財務軟件的兼容，同時，加強與代理銀行的接口系統(tǒng)建設，開通網(wǎng)上支付與公務卡還款功能，確保公務卡的還款及時到賬，提供便捷的對賬與清算，實現(xiàn)支付信息的電子化，減輕財務人員的工作量，提高工作效率。二是延長國庫集中支付系統(tǒng)的業(yè)務報銷支付時間，解決目前國庫支付系統(tǒng)只能在早上辦理報銷支付業(yè)務，下午無法辦理的問題，提高國庫支付效率，讓預算單位更好地為職工服務。三是加強國庫集中支付信息化建設，保持公務卡使用信息渠道的暢通，保護預算單位及持卡人的各種數(shù)據(jù)資料，提高信息系統(tǒng)的順暢使用及安全性和穩(wěn)定性，形成支付過程有監(jiān)督，監(jiān)督過程有反饋，反饋之后有落實的反饋監(jiān)督機制。四是提高財政部門信息的采集質量，財政部門應當對POS機進行改進，將消費商戶的有效信息，包括收款單位的全稱、稅號、地址、聯(lián)系電話等信息在POS小票上列示，改進其信息顯示質量，充分發(fā)揮財政財務審核作用［5］。

（三）完善公務卡的相關制度建設

財政部門應對這幾年我市公務卡的使用進行廣泛調研，聽取和征求各方意見。對于基層預算單位，尤其是縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及一些特殊業(yè)務部門，不能完全照搬省、市公務卡管理模式，需要因地制宜，研究制定切實可行的配套措施，并建立完善和易于操作的公務卡制度體系，發(fā)揮制度的剛性約束力，用制度指導公務卡的使用與全面推廣。同時，完善相關財務管理制度和會計核算流程，屬于公務卡強制結算目錄范圍內的業(yè)務，必須使用公務卡結算，禁止現(xiàn)金及其它結算方式的使用，并把公務卡的使用融入各預算單位黨風廉政建設制度中，用制度推進公務卡的使用。

推行公務卡結算業(yè)務有利于深化財政改革，有利于財政部門掌握各預算部門的經(jīng)費開支，有利于財政管理和監(jiān)督，減少了社會管理成本，節(jié)約了資源，提高了財政資金的使用效率。商洛市的公務卡改革工作，雖然取得了一定的成效，但還存在一些問題，伴隨著財政體制改革的不斷深化，將會解決這些根本性問題。

［1］劉琪.實現(xiàn)公務卡財政監(jiān)督功效需要公務員的自我監(jiān)督［J］.現(xiàn)代商業(yè)，2008（11）：247.89-93.

［2］周小婷.行政事業(yè)單位公務卡結算過程中存在的問題與對策［J］.西部財會，2014（12）：10-12.

［3］夏祖軍.將公務支出置于陽光之下——我國實施公務卡制度改革綜述［N］.中國財經(jīng)報，2013-01-22.

［4］張更新.淺析事業(yè)單位公務卡制度的問題與對策［J］.財會學習，2016（3）：62-64.

［5］張雙慶.行政事業(yè)單位公務卡使用中的問題與思考［J］.會計之友，2013（10）：115-116.

（責任編輯：彭治民）

A Thought on Reform Path of Shangluo Fiscal Institutions'Public Credit Card System

ZHOU Xiao-ting
（Finance Department，Shangluo University，Shangluo726000，Shaanxi）

Since the implementation of public credit card system in Shangluo in 2009，great achievements have been made in authorized fiscal payment transation，garding the fund safety，the transparent public expenditure，strengthening public fiscal management and supervision，convenient use of the budget unit，preventing corruption，etc..However，there exist some problems in its complementation.The situation，effectiveness and the problems in complementation are discussed since the implementation of public credit card system in Shangluo，and countermeasures concerning further deepening the reform of public credit card transation are proposed.

public credit card；system reform；balance

F812.7

A

1674-0033（2016）03-0080-04

10.13440/j.slxy.1674-0033.2016.03.016

2015-04-16

商洛學院科研基金項目（11SKY-FWDF011）

周小婷，女，陜西商州人，高級會計師