陳自強(qiáng)，楊雪媛

（貴州民族大學(xué) 管理學(xué)院，貴州 貴陽(yáng) 550025）

論新時(shí)期農(nóng)村基層黨建的固本強(qiáng)基之策
——基于河南X市、Y市實(shí)地調(diào)研的思考

陳自強(qiáng)，楊雪媛

（貴州民族大學(xué) 管理學(xué)院，貴州 貴陽(yáng) 550025）

黨的十八大報(bào)告為新時(shí)期農(nóng)村基層黨建指出了新的戰(zhàn)略方向。通過對(duì)河南省具有典型性的兩市進(jìn)行深入調(diào)研，為把握農(nóng)村基層黨建的基本格局和經(jīng)驗(yàn)積累了較為豐富的資料。當(dāng)前農(nóng)村基層黨建在重制度建設(shè)、重機(jī)制建設(shè)和重方法創(chuàng)新上呈現(xiàn)了新的特點(diǎn)，但是，也存在觀念轉(zhuǎn)變難、黨建內(nèi)容落實(shí)難、黨建成本控制難、黨建資源利用難等現(xiàn)實(shí)困境。轉(zhuǎn)理念、固基礎(chǔ)、建制度、造環(huán)境是新時(shí)期農(nóng)村基層黨建亟需大力推進(jìn)的固本強(qiáng)基之策。

農(nóng)村基層黨建；村民自治；黨群共建

黨的十八大報(bào)告指出：“中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。要堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)政為民，加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，保持黨的先進(jìn)性和純潔性，增強(qiáng)黨的創(chuàng)造力、凝聚力、戰(zhàn)斗力，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平。”[1]目前，學(xué)界對(duì)農(nóng)村基層黨建的探討，主要集中于對(duì)農(nóng)村基層黨建模式和黨建工作創(chuàng)新的探討。對(duì)于黨建模式，有學(xué)者指出十六大以來主要有公推直選、支部加協(xié)會(huì)（合作社）、三級(jí)聯(lián)創(chuàng)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)等黨建模式[2]。對(duì)于黨建創(chuàng)新，則既有從經(jīng)驗(yàn)上總結(jié)黨建創(chuàng)新工作的[3]，也有對(duì)創(chuàng)新黨建工作機(jī)制進(jìn)行思考的[4]。為了解當(dāng)前黨的基層黨建的現(xiàn)狀和問題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，分析和把握基層黨建面臨的新挑戰(zhàn)，課題調(diào)研組深入河南X市、Y市實(shí)地調(diào)研，以訪談、座談、個(gè)案調(diào)查為手段，先后召開縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)座談會(huì)11次，走訪基層黨建典型村莊5個(gè)，掌握了較為豐富的第一手資料。

一、農(nóng)村基層黨建取得的基本經(jīng)驗(yàn)

（一）重制度建設(shè)

1.群眾參與制度。為增強(qiáng)群眾參與，兩市均引進(jìn)吸收了“四議兩公開”①制度。該制度由河南鄧州市“4+2”工作法成功總結(jié)而來。這項(xiàng)制度重在群眾參與，在村民自治實(shí)踐中，把民主決策權(quán)賦予群眾，把基層黨建與村民自治相結(jié)合，真正做到還政于民。[5]例如，在河南X市，通過近三年的“四議兩公開”制度，群眾參與解決了農(nóng)村低保擴(kuò)面、道路維修、計(jì)生證審批等重大事件3746次，制定村規(guī)民約233個(gè)。

2.村務(wù)監(jiān)督制度。從2010年起，兩市普遍推行了村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度。其做法是，成立由三人組成的村民監(jiān)督委員會(huì)，選舉工作與村委會(huì)換屆選舉同步進(jìn)行，主任由村支書或紀(jì)檢委員來兼任，獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)。該制度重點(diǎn)是讓監(jiān)委會(huì)對(duì) “兩委”進(jìn)行監(jiān)督，包括對(duì)黨的路線、方針和政策的貫徹執(zhí)行，村民大會(huì)和村民代表大會(huì)決議的執(zhí)行，對(duì)村民主決策、村務(wù)和黨務(wù)公開情況、村財(cái)務(wù)管理情況、村集體經(jīng)濟(jì)情況等實(shí)施監(jiān)督。

（二）重機(jī)制創(chuàng)新

1.“四議兩公開”運(yùn)行機(jī)制。這既是制度，也是一套工作機(jī)制。該機(jī)制能解決農(nóng)村基層黨支部中“一言堂”、“家長(zhǎng)制”等作風(fēng)，也能破解村“兩委”班子形不成合力的難題。[6]例如，在河南X市，該機(jī)制已成功解決的涉及新農(nóng)村建設(shè)、信訪穩(wěn)定、群眾搬遷

安置等熱點(diǎn)難點(diǎn)問題600余件，并維護(hù)了基本的公開、公平。

2.“一問雙述雙評(píng)三公開”考核機(jī)制?！耙粏枴本褪菃栒诿?；“雙述”就是村支部書記、村主任述職述廉，村兩委干部述職述廉；“雙評(píng)”就是群眾代表評(píng)議、黨員評(píng)議；“三公開”即“一問雙述雙評(píng)”結(jié)果公開、黨務(wù)公開、村務(wù)公開。例如，在河南X市，將該機(jī)制量化為千分制，把基層組織建設(shè)、黨風(fēng)廉政建設(shè)、村級(jí)財(cái)務(wù)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、精神文明建設(shè)、信訪穩(wěn)控工作、計(jì)劃生育工作、民生工作等十大項(xiàng)，每大項(xiàng)100分，進(jìn)行量化考核，年終兌現(xiàn)村干部的績(jī)效工資，并與考評(píng)結(jié)果掛鉤，提升了村級(jí)組織的執(zhí)行力。

（三）重方法創(chuàng)新

面對(duì)利益分化、社會(huì)沖突、人口流動(dòng)等新情況、新問題，需要注重創(chuàng)新黨建方法來應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)和適應(yīng)形勢(shì)。

1.實(shí)施民事村辦，做好社會(huì)服務(wù)。為解決農(nóng)村基層黨組織服務(wù)少、服務(wù)難的問題及服務(wù)的形式、方法、內(nèi)容針對(duì)性差、效果差的問題，兩市建立起了“民事村辦”服務(wù)體系。其形式有群眾工作室、“農(nóng)事村辦”服務(wù)站、“民事村辦”服務(wù)中心。做法是提供法律服務(wù)、文化娛樂、衛(wèi)生醫(yī)療、信息發(fā)布、信息咨詢和證照代辦等服務(wù)項(xiàng)目，解決服務(wù)功能中的“不便、不暢、不優(yōu)”問題，實(shí)現(xiàn)了“村干權(quán)限范圍內(nèi)的立即辦、涉及上級(jí)部門的幫助辦、群眾有難的上門辦、百姓無暇的代替辦、跟蹤服務(wù)的主動(dòng)辦”。

2.推進(jìn)信訪評(píng)估，抓好源頭維穩(wěn)。為從源頭上減少或解決信訪壓力和增強(qiáng)民主決策，河南Y市創(chuàng)新了信訪評(píng)估。其做法是，由主管部門或責(zé)任單位牽頭，運(yùn)用事前靜態(tài)評(píng)估、事中動(dòng)態(tài)跟蹤問效、事后結(jié)果總結(jié)完善的方式，打造縣、鄉(xiāng)、村信訪評(píng)估網(wǎng)絡(luò)，采取公眾參與、專家論證、政府決策相結(jié)合的方法。該方式通過分層評(píng)估、納入審批、倒查機(jī)制、獎(jiǎng)懲機(jī)制等運(yùn)作程序，從源頭上避免或減少損害群眾利益的重大事件發(fā)生。

二、農(nóng)村基層黨建固本強(qiáng)基之策的基本路向

針對(duì)目前農(nóng)村基層黨建中普遍存在的觀念轉(zhuǎn)變難、黨建內(nèi)容落實(shí)難、黨建成本控制難、黨建資源利用難等現(xiàn)實(shí)問題，當(dāng)前農(nóng)村基層黨建需從“轉(zhuǎn)理念、固基礎(chǔ)、建制度、造環(huán)境”四個(gè)角度來找準(zhǔn)基層黨建未來的發(fā)展方向和著力點(diǎn)。

（一）轉(zhuǎn)理念

1.從“全能”到“核心”。首先，把握核心型政黨理念觀。核心型政黨是與全能型政黨相對(duì)應(yīng)，為“統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方”，而不是事無巨細(xì)、大包大攬的政黨。其次，堅(jiān)持“把方向、議大事、聚民心”職能理念。這需牢牢堅(jiān)持黨組織有限職能觀念，認(rèn)識(shí)到黨的職能重點(diǎn)在強(qiáng)化思想政治引導(dǎo)、服務(wù)黨員群眾和發(fā)揮黨員干部先鋒模范作用上，認(rèn)識(shí)到社團(tuán)組織力量為輔助力量，需整合和聚集到基層黨組織周圍，發(fā)揮其依法維權(quán)、宣傳引導(dǎo)、志愿服務(wù)等公共服務(wù)活動(dòng)上。再次，樹立“有所為、有所不為”工作觀念?；鶎狱h組織必須從黨政不分和“黨管一切”的觀念中解放出來，認(rèn)識(shí)到黨的權(quán)力和范圍要有所收縮，做到重點(diǎn)突出、張弛有度，有所為和有所不為相結(jié)合。要言之，需認(rèn)識(shí)到核心型領(lǐng)導(dǎo)要以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主戰(zhàn)場(chǎng)、以社會(huì)建設(shè)為載體、以社會(huì)服務(wù)為目標(biāo)、以惠農(nóng)政策為主渠道，要把黨建融入經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理、社會(huì)建設(shè)中去，而不是凌駕或剝離。

2.從管制到治理。在處理黨與社會(huì)關(guān)系上，應(yīng)當(dāng)樹立從管制到治理的思維。首先，樹立多元治理觀，在多元中求主導(dǎo)。在提供公共服務(wù)上，黨應(yīng)揚(yáng)棄單一治理觀，采納多組織體系治理公共事務(wù)的多元治理觀，并在多元中發(fā)揮黨組織主導(dǎo)作用。多元治理觀強(qiáng)調(diào)參與者的互動(dòng)過程和能動(dòng)創(chuàng)立治理規(guī)則、治理形態(tài)。該治理觀強(qiáng)調(diào)的是一種多主體、多方式、上下互動(dòng)共同管理公共事務(wù)的協(xié)作過程。其次，應(yīng)確立善治觀，在主導(dǎo)中促進(jìn)多元治理。這需要明確認(rèn)識(shí)到善治觀強(qiáng)調(diào)的是合法性、透明性、責(zé)任性、法治性、回應(yīng)性和有效性等特征，在善治中推進(jìn)多元治理。這要樹立韌性維穩(wěn)觀，在對(duì)農(nóng)村基層社會(huì)矛盾沖突上，思維上應(yīng)以民主懇談會(huì)、參與式治理、政治溝通的方式解決問題。

（二）固基礎(chǔ)

1.鞏固組織基礎(chǔ)。首先，要鞏固基層黨組織的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。針對(duì)當(dāng)前基層黨組織經(jīng)費(fèi)緊張，應(yīng)當(dāng)大力發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，加大轉(zhuǎn)移支付力度，從財(cái)政和經(jīng)濟(jì)上大力充實(shí)其經(jīng)濟(jì)能力。其次，要鞏固基層黨的組織基礎(chǔ)。這需要對(duì)基層黨組織的人員結(jié)構(gòu)進(jìn)行充實(shí)和調(diào)整。通過公開選拔大學(xué)生村干部和機(jī)關(guān)黨政干部去充實(shí)基層組織，集中整頓組織力量渙散的基層黨組織，要選好班長(zhǎng)和配強(qiáng)班子，切實(shí)提高基層黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力，增強(qiáng)基層黨務(wù)工作者的政治理論素質(zhì)和思想道德覺悟。

2.鞏固群眾基礎(chǔ)。首先，要聯(lián)系群眾。這需要建立基層黨員聯(lián)系群眾責(zé)任制，村級(jí)干部重點(diǎn)聯(lián)系困難農(nóng)戶，村小組干部聯(lián)系一般農(nóng)戶。同時(shí)，要加強(qiáng)干部群眾交流機(jī)制，利用現(xiàn)代通訊手段如短信、飛信、手機(jī)報(bào)、QQ、微博等交流媒介，強(qiáng)化聯(lián)系考核監(jiān)督，如運(yùn)用記民情日志、干部走訪IC卡考勤等多種方式，

鞏固群眾基礎(chǔ)。

（三）建制度

1.建立黨建經(jīng)費(fèi)預(yù)決算制度。首先，要建立黨建資金民主預(yù)算制度。從資金立項(xiàng)到資金撥付、資金評(píng)估，都納入到民主決策的規(guī)范化渠道，通過預(yù)算民主程序，由黨代表大會(huì)來審議和批準(zhǔn)黨建資金的使用。同時(shí)，對(duì)黨建經(jīng)費(fèi)的使用，建立審計(jì)監(jiān)督制度，納入審計(jì)監(jiān)督日常范圍。其次，建立以績(jī)效評(píng)估為基礎(chǔ)的決算制度。為此，需建立隸屬于黨代會(huì)的黨建資金專門委員會(huì)，負(fù)責(zé)評(píng)估和管理黨建資金。該委員會(huì)的職責(zé)在于，確保黨建資金專項(xiàng)運(yùn)行，確保黨建資金撥付和落實(shí)到位，避免資金使用隨意性。同時(shí)，要建立干部待遇保障制度。該制度需擴(kuò)大地市級(jí)財(cái)政向基層傾斜的力度，每年須安排專項(xiàng)財(cái)政資金進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，不僅確保按時(shí)足額發(fā)放基層干部誤工補(bǔ)貼，同時(shí)，還需縣級(jí)財(cái)政投入，建立適當(dāng)?shù)恼`工補(bǔ)貼年增長(zhǎng)機(jī)制。

2.建立城鄉(xiāng)黨建資源共享制度。黨的十七屆三中全會(huì)明確指出：“健全城鄉(xiāng)黨的基層組織互幫互助機(jī)制，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基層黨建新格局”，有必要建立城鄉(xiāng)黨建資源共享制度。首先，要建立人才交流共享機(jī)制。由現(xiàn)在單向的下派駐村干部，變?yōu)殡p向的城鄉(xiāng)干部掛職交流，讓農(nóng)村黨員能有到縣鄉(xiāng)黨組織鍛煉和學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)。其次，要建立區(qū)域性、社區(qū)性組織管理機(jī)制。打破目前城鄉(xiāng)基層黨組之間的條塊分割和封閉，建立條塊共管的組織管理模式，加強(qiáng)組織間的橫向功能聯(lián)系。[7]再次，建立組織資源共享機(jī)制?？沙浞掷贸鞘猩鐓^(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、先進(jìn)企業(yè)等優(yōu)勢(shì)，以城鄉(xiāng)共建為平臺(tái)，建立定點(diǎn)聯(lián)系機(jī)制，幫助農(nóng)村基層黨組織在建章立制、活動(dòng)陣地建設(shè)、干部培訓(xùn)、人才開發(fā)等方面實(shí)現(xiàn)提升，加強(qiáng)黨建信息城鄉(xiāng)共享、資源合理流動(dòng)。

（四）造環(huán)境

1.營(yíng)造較為寬松的輿論環(huán)境。輿論環(huán)境既是廣大民眾進(jìn)行利益表達(dá)的重要方式，也是基層黨組織了解社情民意的重要渠道。一方面，要允許輿論建言獻(xiàn)策?；鶎狱h建的各項(xiàng)工作離不開群眾的支持和參與，而輿論參政是其重要環(huán)節(jié)。要充分調(diào)動(dòng)民眾參與基層黨建的積極性，讓群眾知曉和關(guān)注基層黨建活動(dòng)。[8]另一方面，要加強(qiáng)輿論監(jiān)督。加強(qiáng)輿論監(jiān)督，鼓勵(lì)基層群眾對(duì)黨建工作提出批評(píng)和意見，開辟群眾意見發(fā)表欄，群眾也可通過電視、報(bào)紙、手機(jī)、網(wǎng)絡(luò)等媒體進(jìn)行監(jiān)督。

2.營(yíng)造黨群共建的社會(huì)環(huán)境。首先，要營(yíng)造社會(huì)組織環(huán)境。針對(duì)河南社會(huì)組織發(fā)育程度低下的問題，就需要先從外部引進(jìn)專業(yè)性社會(huì)組織，在學(xué)習(xí)和借鑒其管理和運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，降低社會(huì)組織登記門檻，并由政府提供公共服務(wù)平臺(tái)和設(shè)施，孵化并培育起一批公益性社會(huì)組織，通過政府購(gòu)買公共服務(wù)項(xiàng)目和以獎(jiǎng)代補(bǔ)的形式，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)組織發(fā)展壯大。在此過程中，逐步建立和完善第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估機(jī)制，監(jiān)督其他社會(huì)組織的服務(wù)質(zhì)量，促使社會(huì)組織可持續(xù)發(fā)展。[9]其次，要營(yíng)造社會(huì)信息環(huán)境。這需要建立信息溝通平臺(tái)，成立公共信息服務(wù)中心，由專業(yè)化社會(huì)組織或企業(yè)負(fù)責(zé)日常運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)信息的分類管理與溝通交流。該中心既上傳群眾聲音和訴求，也發(fā)布政策法律、公共安全、災(zāi)情預(yù)報(bào)、民情服務(wù)等信息，還負(fù)責(zé)實(shí)施民意測(cè)驗(yàn)，利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)將信息服務(wù)中心與民眾信息終端如電腦、手機(jī)、座機(jī)電話等對(duì)接。

注釋：

①“四議兩公開”的內(nèi)容是，“四議”指黨支部會(huì)提議、“兩委”會(huì)商議、黨員大會(huì)審議、村民代表會(huì)議或村民會(huì)議決議；“兩公開”指決議公開、實(shí)施結(jié)果公開。該工作法由河南省南陽(yáng)鄧州市率先提出。詳情可見百度百科：“‘四議兩公開’工作法”詞條，http://baike.baidu.com/link?url=Qy9X9cf-vku9ow8YFpAmUU7Ky 7SGg4qJS_2zPN8LBcS1CLFil2VIIGkK8YJUS4iVhKtRBo4SJHx5Om31lf TZRq.

[1]中共中央宣傳部.習(xí)近平總書記系列重要講話讀本[M].北京:人民出版社,2014.

[2]陳浩天.中國(guó)基層民主運(yùn)行邏輯與反思:以村民自治的發(fā)展走向?yàn)闄z測(cè)視角[J].探索,2011,(5).

[3]王建國(guó),周華平.黨的十六大以來農(nóng)村基層主要黨建模式比較研究[J].當(dāng)代世界與社會(huì)主義，2013,(3).

[4]陳浩天.政府民生治理:公共權(quán)力的合法性運(yùn)作與演進(jìn)譜系[J].湖北社會(huì)科學(xué)，2015,(8).

[5]韓強(qiáng).基層黨的建設(shè)重在創(chuàng)新[J].理論探索，2007,(2).

[6]衣啟巖.創(chuàng)新農(nóng)村基層黨建工作機(jī)制[J].黨建研究，2009,(6).

[7]陳浩天.農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)需求意愿的假設(shè)證偽與模型建構(gòu)：基于全國(guó)20省236村2998個(gè)農(nóng)戶的實(shí)證調(diào)查[J].干旱區(qū)資源與環(huán)境,2015,(10).

[8]陳浩天.回應(yīng)性治理:農(nóng)戶需求與國(guó)家政策整合的基層面向[J].西北師大學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2014,(6).

[9]王虹.十六大以來黨建理論創(chuàng)新的輝煌成就與歷史經(jīng)驗(yàn)[J].新視野，2014,(1).

（責(zé)任編輯：王友才）

本文為國(guó)家社科基金2012年度青年項(xiàng)目“西部多民族地區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部治理研究”（項(xiàng)目編號(hào)：12CZZ057）、國(guó)家哲學(xué)社會(huì)科學(xué)2013年度青年項(xiàng)目“西部民族地區(qū)貧困縣政府公共服務(wù)能力研究”（項(xiàng)目編號(hào)：13CZZ026）的階段性研究成果。

D267.2

A

2095—7416(2016)05—0100—03

2016-09-23

陳自強(qiáng)（1981-），男，四川宜賓人，政治學(xué)博士，貴州民族大學(xué)管理學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師，主要從事農(nóng)村基層政治研究。楊雪媛（1993-），女，貴州遵義人，貴州民族大學(xué)2016級(jí)民族地區(qū)行政管理專業(yè)碩士研究生，主要從事行政學(xué)理論與實(shí)踐研究。