米銀俊　何敬寧

摘 要： 作為東亞福利體制的代表，新加坡打造了以經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政府清廉、社會穩(wěn)定為特征的“花園城市”名片。先進(jìn)的社區(qū)治理理念和治理模式與“強(qiáng)政府、大社會、重個人”的社會福利體制相結(jié)合，形成了具有新加坡特色的社區(qū)福利實踐，發(fā)展出一套以社區(qū)組織為依托，層次豐富、內(nèi)容廣泛、社會參與、高效公平的多元福利服務(wù)體系，這對我國推進(jìn)社區(qū)治理具有借鑒意義。

關(guān)鍵詞： 福利多元；新加坡；社區(qū)福利范式

中圖分類號：C916

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1671-623X（2016）01-0068-06

新加坡在其建國之前長達(dá)146年的時間里，歷經(jīng)英屬時期、日據(jù)時期、邁向自治和新馬合并等四個不同階段，直至1965年8月9日才成為獨立國家。復(fù)雜的歷史背景使新加坡形成了多元的現(xiàn)實社會結(jié)構(gòu)，如種族多、語言雜、宗教信仰多樣化。多元的社會結(jié)構(gòu)影響著新加坡福利范式的選擇和福利實踐。

一、話語變遷：以新加坡為代表的東亞福利體制演進(jìn)

社會福利制度有不同的模式，對新加坡社區(qū)福利的探討，首先需要界定其福利體制是什么。“社會福利”“福利體制”“福利國家”是研究中常常提到甚至通用的概念。它們的內(nèi)涵和外延并無一個統(tǒng)一確切的闡釋，社會福利研究和社會福利思想呈現(xiàn)多元化的特點。筆者采用了熊躍根對此概念的界定：“社會福利是指特定國家或地區(qū)主要由政府、非營利組織和其他非國家部門為解決社會問題、滿足公民生活需要和改善公民生活質(zhì)量而提供的一切物質(zhì)、服務(wù)和活動。它作為一種社會制度，同樣具有維護(hù)和協(xié)調(diào)社會關(guān)系，促進(jìn)社會發(fā)展的功能?！盵1]福利體制或福利范式是社會學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)等多個學(xué)科共同關(guān)注的學(xué)術(shù)焦點。作為一個抽象概念，它是對一個國家或地區(qū)福利供給制度或福利政策模式的理論總結(jié)。福利國家則是在歐洲產(chǎn)生發(fā)展并擴(kuò)散至其他地區(qū)的國家制度，它通過“有組織的力量矯正市場的偏差”來保障個體的權(quán)利。福利國家分為三類，即盎格魯—撒克遜國家的自由主義模式、歐洲大陸的保守主義模式和斯勘的納維亞國家的社會民主主義模式。[2]但是，人們發(fā)現(xiàn)日本、韓國、中國和新加坡等國家很難歸為以上三種模式，進(jìn)而引發(fā)了20世紀(jì)90年代中期以來關(guān)于“東亞福利體制”是否存在的討論。新加坡雖地處東南亞，但在以往的東亞研究中，學(xué)者們約定俗成地將其納入其中。

1.東亞福利體制的爭論：共性與個性并存

否認(rèn)東亞福利體制存在的學(xué)者們主要理由如下：首先，區(qū)分福利體制的標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)該以地域因素劃分；[3]其次，盡管東亞各國在社會結(jié)構(gòu)、文化歷史方面存在一定的共同點，但從社會制度和福利實踐看，日本、韓國、中國和新加坡等東亞國家表現(xiàn)著越來越大的異質(zhì)性；[4]最后，即使東亞各國的福利選擇存在一些共性，也很難表明他們就能稱為具有鮮明獨特性的“東亞福利體制”，或者能歸類為鐵板一塊的福利代表模式。[5]

東亞福利體制確實存在的擁護(hù)者對此爭論作了較為詳盡的反駁，如林閩鋼、劉璐嬋以多年來“東亞福利體制”研究中已形成了豐碩的成果佐證此研究的廣泛性和存在的必然性，包括瓊斯提出的“儒教福利國家”、古德曼和彭提出的“日本型福利國家”、霍利德提出的“生產(chǎn)主義的福利資本主義”等，并從研究背景、思路方法和方向的轉(zhuǎn)變，對東亞福利體制研究的走向進(jìn)行了展望。[6]黃曉燕、萬國威從福利進(jìn)程、福利取向、福利文化和福利期望四個維度研究了東亞福利體制與福利資本主義三個世界的區(qū)別，證明了東亞福利體制具有外在獨立性。[7]后來，萬國威、劉夢云又論述了東亞福利體制的內(nèi)在統(tǒng)一性，通過比較分析認(rèn)為，盡管東亞各國家和地區(qū)在政治體制、經(jīng)濟(jì)狀況和社會問題方面有很大的差異，但是在福利發(fā)展方式上有很強(qiáng)的一致性，并將“東亞福利體制”視為區(qū)別于西方福利體制的一種具有獨特發(fā)展視角的新型福利供給類型。[8]

筆者認(rèn)為，不管上述爭論的答案是肯定還是否定，日本、韓國、中國和新加坡的福利實踐確實在借鑒西方福利思想的同時，結(jié)合本國的社會歷史特點形成了不同于西方的福利體系，并且東亞各國和地區(qū)的福利體制又具有鮮明的特色。人們的關(guān)注點不應(yīng)局限于純粹的整體性的類型劃分，而應(yīng)注重研究東亞各國和地區(qū)豐富的福利實踐內(nèi)涵，在梳理比較中為中國當(dāng)前的福利制度的完善提供借鑒。這也是本文將新加坡社區(qū)福利作為關(guān)注點的意義所在。

2.東亞福利理論的選擇：傳統(tǒng)與當(dāng)下交融

與西方社會福利體制深厚的理論淵源和完善的理論體系相比，東亞福利體制似乎是“無源之水、無本之木”，但我們?nèi)砸吹窖芯空邆冊噲D尋找東亞福利體制理論基礎(chǔ)的努力。這些理論選擇，既有來自傳統(tǒng)文化和歷史背景的影響，也有面對諸如移民社會、金融危機(jī)、全球化等現(xiàn)代變局的應(yīng)對。具體內(nèi)容如表1所示。

社會發(fā)展理論認(rèn)為，沒有經(jīng)濟(jì)的增長就不會有社會的發(fā)展，因此，他們強(qiáng)調(diào)社會發(fā)展與經(jīng)濟(jì)政策的緊密結(jié)合，提倡包括人力資本投資、就業(yè)投資、社會資本投資等在內(nèi)的多元化的福利模式，并且致力于社會變遷和社會進(jìn)步。研究者認(rèn)為，這種取向不僅迎合了東亞的文化傳統(tǒng)，還為遭遇金融危機(jī)重創(chuàng)的東亞找到了出路。[9]資產(chǎn)累積福利理論同樣抓住了東亞“儲蓄”“財富累積”的文化基因，通過政府主導(dǎo)的資產(chǎn)累積方案，降低全球化所帶來的風(fēng)險。如新加坡實施了三項兒童資產(chǎn)累積方案，包括適宜0—6歲幼兒的Baby Bonus、適宜6—16歲在校學(xué)生的Edusave Scheme Account、適宜16歲離校后資產(chǎn)累積的PSE方案。[10]社會和諧理論是最具有中國特色的理論取向，它提醒我們看到東亞各國在增進(jìn)社會福利上所扮演的重要角色。[11]社會質(zhì)量理論能為東亞社會提供一定的理論幫助，因為在未來，社會和諧、社會公正和民生議題是增進(jìn)社會質(zhì)量、防范社會風(fēng)險的焦點。[12]社會公民權(quán)理論雖然尚不成熟，但是打開了研究東亞福利體制的獨特視角，該理論認(rèn)為，從社會公民權(quán)的角度解釋東亞福利體制可以幫助人們了解福利制度如何形塑社會成員的資源獲得和生活機(jī)會。[13]endprint

二、范式選擇：新加坡社區(qū)建設(shè)的邏輯定位

“社區(qū)”（community）概念提出后，其內(nèi)涵和外延也隨著時代發(fā)展不斷拓展。社區(qū)作為社會的縮影，地域性、社會互動和人與人之間的聯(lián)系是普遍意義中社區(qū)應(yīng)該具備的要素，社區(qū)應(yīng)該發(fā)揮社會化、社會控制、社會參與和社會支持等基本功能。需要說明的是，本文所指的城市社區(qū)是“不同于農(nóng)村社區(qū)的特定的地域、人口、社群組織以及文化特征和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生活方式的區(qū)域”[14]。2012年，中國政府創(chuàng)新性地提出實現(xiàn)從社會管理到社會治理的轉(zhuǎn)變。在城市中，社區(qū)是創(chuàng)新社會治理和實施社會福利的直接承載體，了解發(fā)達(dá)國家或城市先進(jìn)社區(qū)的福利理念和社區(qū)福利經(jīng)驗則是實現(xiàn)為我所用的首要步驟。

1.國家合作主義的勝利：新加坡福利范式的邏輯起點

在新加坡，社區(qū)治理和社區(qū)發(fā)展的成果有目共睹，先進(jìn)的社區(qū)管理模式讓新加坡人民實現(xiàn)了基層民主政治，告別了過去多元種族、雜亂無章的棚戶生活，而得以在社區(qū)中安居樂業(yè)，和諧共處。曹韶瑋回顧了以往對新加坡社區(qū)的研究，如對新加坡現(xiàn)代化社區(qū)組織的管理體制、社區(qū)職能和社區(qū)的各項福利服務(wù)功能的詳細(xì)闡述；從新加坡社區(qū)組織的政治功能入手，強(qiáng)調(diào)基層組織在維護(hù)新加坡政權(quán)方面所擔(dān)當(dāng)?shù)淖饔玫难芯?；關(guān)于影響新加坡社區(qū)建設(shè)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化原因的研究；還有探討家庭觀念、道德文化等對增進(jìn)社區(qū)功能的相關(guān)研究。他進(jìn)而從新加坡社區(qū)的發(fā)展史入手，對新加坡社區(qū)展開了全面深入的探討，并得出“新加坡社區(qū)具有當(dāng)代城市社區(qū)的典型特征”的結(jié)論，新加坡社區(qū)的成功得益于其社區(qū)管理理念定位清晰。[15]新加坡社區(qū)管理到底先進(jìn)在何處也是見仁見智，總結(jié)來看主要包括三點。（1）社區(qū)管理體系健全，社會基層組織完善。在新加坡，基層組織、慈善機(jī)構(gòu)等非政府組織和公民個人分三個層次參與到社區(qū)建設(shè)中去，人民協(xié)會、民眾聯(lián)絡(luò)所、公民咨詢委員會、居民委員會、社區(qū)發(fā)展理事會構(gòu)成完善的基層組織系統(tǒng)。[16]（2）政府責(zé)任明確，而不大包大攬。新加坡政府將構(gòu)建高效公平的社會福利體系明確作為自己的責(zé)任，主動為社區(qū)活動提供所需的經(jīng)費支持和基礎(chǔ)設(shè)施，但政府并不包辦一切，而注重發(fā)揮社會組織、家庭和個人的作用。[17]（3）社區(qū)治理理念先進(jìn)，社區(qū)管理隊伍一流。新加坡形成了包容自治、以人為本、服務(wù)至上、共同參與和依法管理的基本理念，通過選拔、培訓(xùn)、管理優(yōu)秀的社區(qū)人才促進(jìn)了社區(qū)管理水平的提高。[18]

2.生產(chǎn)型社會福利政策：新加坡社會福利的邏輯定位

新加坡在保障社會福利方面的主要做法可以簡括為個人自助、家庭幫助、社區(qū)幫助、政府幫助，有學(xué)者將“家庭為根”“民有恒產(chǎn)”“中庸之道”定義為新加坡社會保障體系的三重基石。[19]其福利多元特點表現(xiàn)在四個方面。（1）堅持個人責(zé)任為先。新加坡領(lǐng)導(dǎo)人反對過份“福利主義”，認(rèn)為這會導(dǎo)致絕對平均主義、養(yǎng)懶人。新加坡社會保障制度的核心是公積金制，它涉及退休、住房、保健、保險及投資等方面，是一種完全的強(qiáng)制儲蓄計劃，由政府、雇主、雇員三方共同參與，但更強(qiáng)調(diào)社會成員的自我保障責(zé)任。（2）強(qiáng)調(diào)家庭互助共濟(jì)。新加坡深受傳統(tǒng)儒家文化的影響，盡管在社會進(jìn)步的過程中，儒家文化的內(nèi)核也發(fā)生了改變，但是“孝文化”仍然在發(fā)揮效用，在扶幼、養(yǎng)老、助殘等福利領(lǐng)域中，家庭依舊是首要提供幫助的單位。（3）國家合作主義色彩明顯。新加坡社會政策的理論依據(jù)是“組合責(zé)任說”，強(qiáng)調(diào)個人責(zé)任與家庭責(zé)任、社會責(zé)任相結(jié)合，政府充當(dāng)個人和家庭的引導(dǎo)者和支持者。[20]在國家為先、團(tuán)結(jié)為上的理念下，福利制度從理念到實踐成為維持統(tǒng)治合法性的重要工具。[21]（4）呈現(xiàn)生產(chǎn)主義的特點。這一特點表明新加坡的社會福利與經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密相關(guān)，在某種程度上，社會福利的出發(fā)點就在于增進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)增長的成果又會提高社會福利的水平。

因此，新加坡的社會福利政策可以分為以個人、家庭作為基礎(chǔ)，社區(qū)作為中層組織，政府作為補充性角色提供公共救助三個層次。先進(jìn)的社區(qū)治理理念和治理模式與“強(qiáng)政府、大社會、重個人”的社會福利體制相結(jié)合，形成了具有新加坡特色的社區(qū)福利實踐。

三、實踐體系：新加坡社區(qū)建設(shè)的推動策略

發(fā)展現(xiàn)代社區(qū)的終極目標(biāo)是為了所有的居民更好地生活，其實質(zhì)就是通過社區(qū)組織對收入和財富實行更平等的分配，促使社會公正和生產(chǎn)效率的提高。在新加坡，社區(qū)居民享有從基本保障到發(fā)展服務(wù)的社區(qū)福利，在福利來源、福利內(nèi)容、福利實施隊伍等不同層面呈現(xiàn)出多元化、社會化的特點。

1.保基本——中央公積金制度

在社區(qū)，最基本的社會公共福利是人人享有的社會保障。新加坡社會保障的主體是1955年建立的中央公積金制度。它是政府立法強(qiáng)制個人儲蓄，所有新加坡公民和永久居民，都必須按一定比例繳納強(qiáng)制性的公積金，分為普通賬戶、特別賬戶和醫(yī)療儲蓄賬戶三種，分別實現(xiàn)病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)及居者有其屋的基本福利保障。

2.多層次——醫(yī)療三保計劃

以醫(yī)療保障為例，新加坡自20世紀(jì)80年代開始，相繼推出各種醫(yī)療保障服務(wù)，并不斷完善該體系，為居民提供多層次的醫(yī)療健康防護(hù)主要有以下四個方面：強(qiáng)制性由雇主和個人共同承擔(dān)的保障全民的保健儲蓄計劃；為幫助居民支付重大疾病的開支，推出了健保雙全計劃；針對部分對醫(yī)療保障有較高要求的民眾推出了增值健保雙全計劃；為保障弱勢群體的醫(yī)療需求推出了保健基金，包括樂齡保健基金和少兒保健基金。從多個層次實現(xiàn)病有所醫(yī)、貧能有醫(yī)、大病可保，保證了醫(yī)療保障制度的覆蓋面和公平性。

3.扶弱勢——政府與志愿服務(wù)組織通力合作

除醫(yī)療領(lǐng)域外，新加坡政府還在其他領(lǐng)域直接提供針對社會弱勢群體的福利服務(wù)，如大力發(fā)展公共租屋；政府出資設(shè)立幫助老年人、殘疾人、兒童的津貼，減輕特殊家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)；建立教育儲蓄基金，保證居民的受教育權(quán)利；發(fā)放公共援助津貼，向沒有生活來源的貧困家庭直接提供現(xiàn)金津貼等。此外，幫扶弱勢群體的多元化福利服務(wù)往往依賴于志愿性服務(wù)組織的力量，它們的主要活動是慈善募款、社會救濟(jì)、為弱勢人口提供各種社會服務(wù)。[22]endprint

4.促發(fā)展——完善的社區(qū)福利服務(wù)組織

新加坡福利多元化發(fā)展的另一個側(cè)面是福利服務(wù)提供者的多元化。一方面，它形成了一支高水平的社區(qū)服務(wù)管理人才隊伍；另一方面，建構(gòu)了自上而下、高度參與的系統(tǒng)的社區(qū)福利服務(wù)組織。新加坡設(shè)有負(fù)責(zé)社區(qū)建設(shè)的專職機(jī)構(gòu)，即社會發(fā)展、青年及體育部，還有國家發(fā)展部、人民協(xié)會、居民委員會、國家福利理事會等不同部門，其中人民協(xié)會是社區(qū)的主管部門，由總理統(tǒng)領(lǐng)。[23]各個不同部門或組織各司其職，共同完善新加坡社區(qū)福利服務(wù)體系。

四、社區(qū)治理的借鑒性反思：基于福利多元的視角

福利多元主義是當(dāng)前西方一個新興理論范式，也是應(yīng)對福利國家危機(jī)的理論成果。其主旨是整合社區(qū)內(nèi)外資源，建立福利服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，并根據(jù)各地的特點和需求為社區(qū)居民提供服務(wù)。它是一種在含義、形式和運作方式上都有自己特點的全新的社會福利模式，其核心就是政府與非營利組織和其他社會團(tuán)體合作來滿足社會成員對福利的普遍性需求。前文明確了新加坡福利體系相較于西方福利制度的獨特性，也指明了它在東亞福利體系內(nèi)部所具有的差異性和典型性。新加坡較高水平的福利體系既沒有給政府帶來財政危機(jī)，也沒有陷入北歐等高社會保障國家的福利困境。究其實質(zhì)，新加坡的福利選擇基于其復(fù)合的社會歷史背景和多元的民族文化傳統(tǒng)，并在此基礎(chǔ)上發(fā)展出一套以社區(qū)組織為依托，層次豐富、內(nèi)容廣泛、社會參與、高效公平的多元福利服務(wù)體系。該體系保障和增進(jìn)了社區(qū)居民的基本福利，實現(xiàn)了社區(qū)和社會組織的發(fā)展，并最終推動形成了社會穩(wěn)定和諧、人與人互助和睦的良好局面。鑒于此，如何借鑒新加坡的國際經(jīng)驗，增進(jìn)我國城市社區(qū)福利是本文最終的落腳點和試圖解答的問題。

1.培育社區(qū)福利文化，創(chuàng)新社區(qū)福利理念

一項制度猶如一個個體，“精、氣、神”是其能否立足世間并提供發(fā)展動力的根本。筆者認(rèn)為，新加坡的福利制度之所以具有較強(qiáng)的代表性和獨特性，恰恰在于其具備獨立的福利文化內(nèi)核，諸如對個人責(zé)任的強(qiáng)調(diào)，對家庭互濟(jì)功能的重視，對社區(qū)建設(shè)責(zé)任共擔(dān)的引導(dǎo)等，從而形成了“大社會”的福利文化環(huán)境。同時，新加坡政府的責(zé)任又是明確的，它負(fù)責(zé)以中央公積金制度為核心的保障體系暢通運行，威權(quán)主義下的“強(qiáng)政府”在強(qiáng)調(diào)效率的同時保障著弱勢群體的各項權(quán)利。然而，我國城市社區(qū)并未形成獨立的社區(qū)文化，一方面在于改革開放前“單位辦社會”的理念造就了“強(qiáng)政府，弱社會“的傳統(tǒng)，改革開放后社會福利制度建設(shè)一直在摸索中而未至成熟。在人們的觀念中，福利服務(wù)是國家的事，是單位的事，而沒有想過它可以是社區(qū)的事，是公眾的事。另一方面，我國許多社區(qū)是在城市化進(jìn)程中后發(fā)形成的，社區(qū)更多的是人們共同居住的地域和場所，缺乏社區(qū)精神和社區(qū)文化，也就難以培育出社區(qū)福利制度。因此，筆者認(rèn)為，建構(gòu)完備有效的社區(qū)福利體系要先培育社區(qū)居民的精神共識和福利文化，社區(qū)居民要先在頭腦中形成社區(qū)福利的概念，了解增進(jìn)社區(qū)功能對個體福利的意義。

2.保障福利底線公平，實現(xiàn)福利多元發(fā)展

在福利多元視角下，福利的供給既不能完全依賴國家，也不能完全依賴市場，福利應(yīng)來源于國家、市場、社區(qū)、非政府組織和家庭等多主體范疇，呈現(xiàn)政府、商業(yè)部門、志愿組織以及非正式組織互補的專業(yè)化多元供給的成熟模式。新加坡的福利制度既依靠政府強(qiáng)制推行基本生活保障，對弱勢群體實行政策傾斜，以實現(xiàn)福利制度的機(jī)會平等和底線公平；同時，又把發(fā)展社會福利的責(zé)任賦予個體和社會組織，實現(xiàn)福利制度的多元發(fā)展。因此，公平和效率應(yīng)該是我國城市社區(qū)福利題中應(yīng)有之義。一方面，政府要把基礎(chǔ)性的福利保障如醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等做大、做到均等化，并為社區(qū)的福利建設(shè)提供政策保障、資金支持和設(shè)施投入；另一方面，根據(jù)社區(qū)不同的社情和需求，通過社會組織、社工機(jī)構(gòu)提供服務(wù)，嘗試實現(xiàn)福利行業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，發(fā)展和形成不同層次和水平的福利服務(wù)內(nèi)容，以滿足社區(qū)居民的不同需求。

3.統(tǒng)籌社區(qū)管理體系，提升社區(qū)治理能力

發(fā)展社區(qū)福利離不開社區(qū)本身力量的壯大。新加坡作為一個城市國家，形成了自上而下、較為完善、社區(qū)間差異較小的社區(qū)組織體系。然而，我國城市社區(qū)之間仍然存在較大的差異，提供整齊劃一的社區(qū)福利服務(wù)內(nèi)容存在較大的現(xiàn)實阻礙，但這并不妨礙構(gòu)建相對統(tǒng)一的社區(qū)福利供給體系。我國城市社區(qū)普遍設(shè)有居民委員會和物業(yè)管理機(jī)構(gòu)，部分社區(qū)還有政府出資購買的社工服務(wù)，但各組織自身的功能單一，并且不同組織間溝通協(xié)調(diào)不足。居民委員會承擔(dān)的多為社區(qū)管理等行政職能，物業(yè)管理則停留在打掃社區(qū)衛(wèi)生、收取水電費等較低層面的生活服務(wù)上，社工機(jī)構(gòu)又局限在機(jī)構(gòu)本身的定位和服務(wù)上。尋求深化社區(qū)治理與社會福利改革，整合利用現(xiàn)有的社區(qū)資源，統(tǒng)籌建設(shè)社區(qū)管理體系是提升社區(qū)治理能力、增進(jìn)社區(qū)福利的組織保障。

4.建設(shè)社區(qū)人才隊伍，完善社區(qū)志愿服務(wù)

在我國，社區(qū)管理人才似乎是一個并不存在的概念，社區(qū)服務(wù)的提供多依賴居委會和物業(yè)公司的工作人員，并不重視社區(qū)管理人才的選拔、培養(yǎng)，社區(qū)服務(wù)一直停留在表面的低水平服務(wù)。此外，福利供給主體的多元化是福利多元的首要內(nèi)涵。隨著社會的發(fā)展，人們的志愿服務(wù)精神和志愿服務(wù)能力在增強(qiáng)，如在校大學(xué)生和退休的老人正逐漸成為志愿服務(wù)的中堅力量。從長遠(yuǎn)看，提升社區(qū)的福利水平需要實現(xiàn)志愿服務(wù)群體、志愿服務(wù)組織與社區(qū)的對接，實現(xiàn)志愿服務(wù)的規(guī)范化、專業(yè)化、常態(tài)化和系統(tǒng)化。

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（文字編輯：徐朝科 責(zé)任校對：王香麗）endprint