包玉華 張麗影

摘要：社會(huì)各界對(duì)新《大氣污染防治法》給予高度的關(guān)注和期望，希望能通過(guò)新《大氣污染防治法》還公民清新空氣、碧水藍(lán)天。在《大氣污染防治法》全面修改的大背景下，結(jié)合其修訂背景，對(duì)其修訂內(nèi)容及意義進(jìn)行解讀，以期能幫助我們更好地理解新《大氣污染防治法》的規(guī)定與精神。

關(guān)鍵詞：大氣污染防治法；大氣污染；修改

中圖分類號(hào)：X5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1005-913X（2016）01-0068-04

新修訂的《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》（以下簡(jiǎn)稱大氣污染防治法）于2015年8月29日第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議通過(guò)，將于2016年1月1日起施行，是新《環(huán)保法》通過(guò)后修改的第一部單項(xiàng)法。新《大氣污染防治法》由原來(lái)的七章增加到八章，由63條增加到129條， 如此大幅度的修改一方面是為了扭轉(zhuǎn)我國(guó)目前嚴(yán)重的大氣污染，另一方面，是為了保障公眾健康，更好地進(jìn)行生態(tài)文明建設(shè)。

現(xiàn)行《大氣污染防治法》制定于1987年，分別于1995年和2000年進(jìn)行了修訂，1995年僅對(duì)部分條款進(jìn)行修訂，2000年雖作了全面的修訂，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)二氧化硫排放控制，防治煤煙型污染，在保障大氣環(huán)境質(zhì)量方面發(fā)揮了重要作用，但是仍存在諸多問(wèn)題沒(méi)有解決，例如，源頭治理薄弱，管控對(duì)象單一，總量控制范圍較小，重點(diǎn)難點(diǎn)針對(duì)不夠，問(wèn)責(zé)機(jī)制不嚴(yán)，處罰力度不夠等問(wèn)題，再加上大氣污染防治工作隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，出現(xiàn)了許多新情況、新問(wèn)題，《大氣污染防治法》的修訂迫在眉睫。

一、《大氣污染防治法》的修改背景

（一）嚴(yán)峻的大氣污染形勢(shì)

霧霾等極端天氣的出現(xiàn)，將政府與公民的目光聚焦在《大氣污染防治法》上，加速了其修訂的進(jìn)程。

依據(jù)新《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB30952012）對(duì) SO2、NO2、PM10、PM2.5、CO和O3 六項(xiàng)污染物進(jìn)行評(píng)價(jià)，74 個(gè)城市中僅有拉薩、海口、舟山三個(gè)城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)，占 4.1%；超標(biāo)城市比例為95.9%。北京市達(dá)標(biāo)天數(shù)比例為 48.0%，重度及以上污染天數(shù)比例為 16.2%， 主要污染物為 PM2.5、PM10、NO2。傳統(tǒng)煤煙型污染問(wèn)題尚未得到解決，以PM2. 5、O3和光化學(xué)煙霧為特征的區(qū)域性復(fù)合型空氣污染問(wèn)題日益突出。[1]嚴(yán)重的大氣污染不僅給人民群眾的健康帶來(lái)了極大影響，還造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失。根據(jù)世界衛(wèi)生組織的估算，2008 年由于大氣污染造成我國(guó) 47 萬(wàn)人過(guò)早死亡；世界銀行的研究表明，2003 年由于大氣污染導(dǎo)致的死亡和疾病給我國(guó)帶來(lái)了1600億 元 的 損 失， 相 當(dāng) 于 當(dāng) 年 GDP 的1. 16%。[2]這些數(shù)據(jù)揭示了我國(guó)大氣污染的嚴(yán)峻形勢(shì)，為了公民的健康，為了更好的進(jìn)行生態(tài)文明建設(shè)，為了經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，《大氣污染防治法》的修訂勢(shì)在必行。

（二）滯后的《大氣污染防治法》

如前所述，現(xiàn)行的《大氣污染防治法》于1987年制定，僅在1995年和2000年修訂兩次，距今已有15年未做修改，與我國(guó)大氣防治所面臨的新情況、新形勢(shì)已經(jīng)嚴(yán)重脫節(jié)，雖然2000 年以來(lái)，我國(guó)針對(duì)大氣污染制定了一系列相對(duì)完善的政策，但仍存在一些問(wèn)題，導(dǎo)致政策預(yù)期目標(biāo)不能達(dá)成。

首先，現(xiàn)有大氣污染防治法有關(guān)法律規(guī)定明顯滯后，甚至存在立法空白。[3]一方面，實(shí)行總量控制和排污許可的兩控區(qū)僅占全國(guó)國(guó)土面積的 11.4%，與總量減排目標(biāo)不相適應(yīng)，除此之外，燃煤、工業(yè)、機(jī)動(dòng)車、船、 揚(yáng)塵等重點(diǎn)領(lǐng)域的污染防治措施不夠完善，污染嚴(yán)重區(qū)域缺乏聯(lián)合防治機(jī)制，重污染天氣應(yīng)對(duì)機(jī)制不夠健全。另一方面，現(xiàn)行法不能對(duì)新時(shí)期復(fù)合型的大氣污染問(wèn)題作出回應(yīng)，缺乏對(duì)能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局等前端源頭治理的要求，也沒(méi)有能對(duì)氮氧化物、揮發(fā)性有機(jī)物、顆粒物等多種污染物實(shí)施協(xié)調(diào)控制。[4]

其次，很多創(chuàng)新性的制度、措施未能上升到國(guó)家法律層面，不能充分發(fā)揮其在大氣污染防治方面的作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000 年以來(lái)我國(guó)頒布實(shí)施的有關(guān)大氣污染防治的法律法規(guī)、技術(shù)政策、標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)則等近20 部。[5]這些規(guī)范中有許多有效的措施，應(yīng)該將其納入《大氣污染防治法》，使之發(fā)揮更廣泛的作用。

綜上所述，大氣污染的嚴(yán)峻形勢(shì)及現(xiàn)行《大氣污染防治法》的滯后，促成此次《大氣污染防治法》的修訂。

二、《大氣污染防治法》修改的具體內(nèi)容、進(jìn)步及不足

（一）《大氣污染防治法》的修改的具體內(nèi)容

與2000年《大氣污染防治法》修訂相比，此次的修訂所面臨的形勢(shì)大有不同，例如，污染形態(tài)不同，污染物種類由二氧化硫、氮氧化物、顆粒物擴(kuò)展到揮發(fā)性有機(jī)物、氨等大氣污染物，點(diǎn)源污染已發(fā)展成區(qū)域污染，工業(yè)污染已發(fā)展成工業(yè)、生活、交通和農(nóng)業(yè)污染疊加的污染。[6]因此，此次修改必須對(duì)解決這些問(wèn)題作出全面的規(guī)定，使大氣污染防治工作有法可依，有章可循，其修改內(nèi)容主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.總則的修改

（1）總則新增對(duì)防治大氣污染目標(biāo)、原則和主要措施的規(guī)定。將改善大氣環(huán)境質(zhì)量作為大氣污染治理的目標(biāo)是本次修改的一大亮點(diǎn)，體現(xiàn)了大氣污染防治工作從注重污染防治到注重大氣環(huán)境質(zhì)量的重大轉(zhuǎn)變。2000年的《大氣污染防治法》單純以減少主要污染物的排放量作為大氣污染防治的目標(biāo)已不能適應(yīng)當(dāng)前大氣污染防治和環(huán)境空氣質(zhì)量改善的客觀要求，例如，“十二五”期間二氧化硫排放總量較2005年下降了14.29%，超額完成了減排目標(biāo)，但并未改變我國(guó)大氣污染十分嚴(yán)重的局面，重點(diǎn)區(qū)域城市二氧化硫、可吸入顆粒物濃度為歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的2-4倍。此次修改理順了大氣環(huán)境質(zhì)量和污物排放總量的關(guān)系，明確了大氣污染防治的原則，即堅(jiān)持源頭治理，規(guī)劃先行，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)；規(guī)定了主要措施，即防治大氣污染，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)燃煤、工業(yè)、機(jī)動(dòng)車船、揚(yáng)塵、農(nóng)業(yè)等大氣污染的綜合防治，推行區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治，對(duì)顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機(jī)物、氨等大氣污染物和溫室氣體實(shí)施協(xié)同控制。

（2）將完成大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)、大氣污染防治重點(diǎn)任務(wù)情況加入地方政府的考核中。地方政府在改善本地區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量、防治大氣污染方面負(fù)有重要職責(zé)，但由于缺乏相應(yīng)的監(jiān)督、約束機(jī)制，在大氣污染事件出現(xiàn)后，出現(xiàn)了無(wú)人問(wèn)津、互相推諉的情況。此次修改具體規(guī)定了考核的主體及對(duì)象、內(nèi)容、考核辦法及結(jié)果，加強(qiáng)對(duì)地方政府落實(shí)本地區(qū)大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)、完成大氣污染防治重點(diǎn)任務(wù)的監(jiān)督，督促地方政府承擔(dān)其防治大氣污染的責(zé)任，切實(shí)保障新修訂的《大氣污染防治法》落到實(shí)處。

2.將大氣污染防治標(biāo)準(zhǔn)和限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃單列一章

（1）本章新增大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)制定程序、公布、評(píng)估與修訂等相關(guān)內(nèi)容。大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是國(guó)家為保護(hù)人體健康和生態(tài)環(huán)境，對(duì)大氣中的污染物或者其他有害因素的最大容許濃度所做的規(guī)定。大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)是為使空氣質(zhì)量達(dá)到環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)排入空氣中的污染物數(shù)量或濃度所規(guī)定的限制標(biāo)準(zhǔn)。這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)不僅是衡量大氣是否受到污染的尺度，還是執(zhí)法部門實(shí)施環(huán)境管理的重要依據(jù)，為更好的服務(wù)大氣污染防治工作，落實(shí)了環(huán)境保護(hù)法中的公眾參與，必須增加此規(guī)定。

（2）新增城市大氣環(huán)境質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃公開(kāi)和備案、評(píng)估與修訂，執(zhí)行情況向人大報(bào)告并向社會(huì)公開(kāi)的規(guī)定。此修改主要是對(duì)現(xiàn)行《大氣污染防治法》第17條所進(jìn)行的全面修訂，刪去了“大氣污染防治重點(diǎn)城市的規(guī)定”，對(duì)大氣環(huán)境質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃作了全面的規(guī)定。此部分的修改也是借鑒了實(shí)踐中有效的政策，為大氣污染防治工作帶來(lái)廣泛的指導(dǎo)。例如，武漢市的《武漢市城市環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)規(guī)劃（2013-2027年）》。

除此之外，本章還規(guī)定對(duì)燃煤、燃油等產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)環(huán)保要求。本條是對(duì)現(xiàn)行《大氣污染防治法》27條的修改。許多城市中霧霾等極端天氣的出現(xiàn)，究其原因主要是機(jī)動(dòng)車過(guò)多、機(jī)動(dòng)車質(zhì)量和油品質(zhì)量存在問(wèn)題?；诖?，新修改的《大氣污染防治法》新增規(guī)定“制定燃油質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家大氣污染物控制要求，并與國(guó)家機(jī)動(dòng)車船、非道路移動(dòng)機(jī)械大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)相互銜接，同步實(shí)施”；石油煉制企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照燃油質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)燃油。

3.進(jìn)一步完善了大氣污染防治的監(jiān)督管理

（1）新增關(guān)于大氣污染排放口設(shè)置和禁止以逃避監(jiān)管的方式排放大氣污染物的規(guī)定。我國(guó)共有三部法律在海洋環(huán)境保護(hù)和水污染防治領(lǐng)域?qū)ε盼劭诘脑O(shè)置提出了明確要求，即《海洋環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》和《水法》?！洞髿馕廴痉乐畏ā纷鳛榄h(huán)境保護(hù)的重要組成部分，同樣需規(guī)范排污口的設(shè)置。

（2）排放總量控制范圍擴(kuò)大，由“兩控區(qū)”擴(kuò)展到全國(guó)，且規(guī)定對(duì)超總量和未完成達(dá)標(biāo)任務(wù)的地區(qū)實(shí)行區(qū)域限批，并約談主要負(fù)責(zé)人。酸雨控制區(qū)和二氧化硫控制區(qū)，僅占全國(guó)國(guó)土面積的11.4%，不能適應(yīng)全國(guó)總量減排的要求。通過(guò)擴(kuò)大總量控制的范圍，不僅能有效控制排入某一區(qū)域重點(diǎn)污染物的數(shù)量，滿足區(qū)域環(huán)境質(zhì)量要求，還能改善目前許多省份雖達(dá)標(biāo)排放但仍不能實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善的窘境。通過(guò)對(duì)超總量和未完成達(dá)標(biāo)任務(wù)的地區(qū)實(shí)行區(qū)域限批及約談其主要負(fù)責(zé)人，能有效預(yù)防和解決地方人民政府不作為、濫作為和違法行政行為。

（3）新增國(guó)家逐步推行重點(diǎn)大氣污染物排污權(quán)交易的規(guī)定。此規(guī)定主要是根據(jù)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》、《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有權(quán)使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》等相關(guān)文件，實(shí)踐中，自2007年以來(lái)，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門就已經(jīng)組織天津、內(nèi)蒙、河北等?。▍^(qū)、市）開(kāi)展排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)，取得了一定的進(jìn)展。

（4）新增不得侵占、損毀或者擅自移動(dòng)、改變監(jiān)測(cè)設(shè)施和自動(dòng)檢測(cè)設(shè)備的規(guī)定。實(shí)踐中，有的為了開(kāi)發(fā)建設(shè)，侵占大氣環(huán)境監(jiān)測(cè)設(shè)施用地，使大氣環(huán)境監(jiān)測(cè)工作無(wú)法正常開(kāi)展；有的為逃避監(jiān)管，將煙囪管道煙氣測(cè)量?jī)x器挪到不排煙氣的采樣孔。為杜絕此種情況的發(fā)生，有必要在此次修訂中加入相應(yīng)條款，防止類似情形的再次發(fā)生，加強(qiáng)設(shè)備監(jiān)管，保證大氣環(huán)境監(jiān)測(cè)實(shí)施、設(shè)備的正常運(yùn)行、監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的真實(shí)準(zhǔn)確。

4.將原來(lái)的第三章“防治燃煤產(chǎn)生的大氣污染”和第四章“防治廢氣、塵和惡臭污染”合為一章并進(jìn)行了擴(kuò)充，細(xì)化為五個(gè)領(lǐng)域的防治工作。

（1）在燃煤和其他能源污染防治方面

第一，新增禁止進(jìn)口、銷售和燃用不符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的煤炭，管理散煤，優(yōu)化煤炭使用方式，鼓勵(lì)對(duì)煤層氣、煤矸石進(jìn)行利用，不得使用不符合環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)或要求的鍋爐且對(duì)已建成的不能達(dá)標(biāo)排放的燃煤供熱鍋爐限期拆除等規(guī)定。煤炭在我國(guó)一次能源生產(chǎn)和消費(fèi)中仍然占據(jù)主導(dǎo)地位，我國(guó)在短期內(nèi)很難改變以煤為主的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，但傳統(tǒng)的煤炭開(kāi)發(fā)和利用技術(shù)對(duì)大氣環(huán)境產(chǎn)生了嚴(yán)重的不利影響，要想從根本上解決燃煤所帶來(lái)的大氣污染，必須結(jié)合我國(guó)實(shí)際，大力發(fā)展和推廣煤炭的清潔利用，規(guī)范煤炭的使用。

第二，新增燃油生產(chǎn)要求，禁止進(jìn)口、銷售和燃用不符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的石油焦的規(guī)定。我國(guó)大氣污染正從煤煙型向煤煙與機(jī)動(dòng)車尾氣復(fù)合型過(guò)度，其中城市主要污染源主要是機(jī)動(dòng)車尾氣排放。增加對(duì)油品質(zhì)量及其進(jìn)出口進(jìn)行規(guī)范的規(guī)定是從源頭、根本上減少燃用劣質(zhì)油造成的大氣污染。

第三，在工業(yè)污染防治方面，新增工業(yè)涂裝企業(yè)大氣污染防治的規(guī)定。工業(yè)涂裝指使用含有揮發(fā)性有機(jī)物的涂料等對(duì)待處理的材料或者產(chǎn)品表面進(jìn)行噴涂處理，以達(dá)到防腐、防腐蝕、裝飾美觀的目的。進(jìn)行噴涂時(shí)，會(huì)在噴涂、曬干和烘干工序中產(chǎn)生含有苯、甲苯、二甲苯等有毒有害有揮發(fā)性有機(jī)廢氣。[7]對(duì)工業(yè)涂裝企業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范，方便行政監(jiān)管執(zhí)法，維護(hù)人體健康。

（2）在機(jī)動(dòng)車船等污染防治方面

第一，機(jī)動(dòng)車污染方面，增加從源頭減少機(jī)動(dòng)車排放污染，機(jī)動(dòng)車生產(chǎn)、進(jìn)口企業(yè)信息公開(kāi)義務(wù)，禁止性義務(wù)，機(jī)動(dòng)車排放檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管相關(guān)規(guī)定、非道路移動(dòng)機(jī)械大氣污染物排放監(jiān)督檢查等規(guī)定。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)2013年全國(guó)機(jī)動(dòng)車保有量達(dá)到2.32億輛，尾氣排放已經(jīng)成為我國(guó)空氣污染的重要來(lái)源，是造成灰霾、光化學(xué)污染的重要原因。據(jù)測(cè)算，未來(lái)五年，我國(guó)還會(huì)新增機(jī)動(dòng)車1億輛以上，新增車用汽柴油消耗1億至1.5億噸，由此給大氣環(huán)境帶來(lái)巨大壓力，因此，本次修改對(duì)機(jī)動(dòng)車排放污染采取更嚴(yán)格的規(guī)定，發(fā)展公共交通、綠色出行，減少機(jī)動(dòng)車使用量，從機(jī)動(dòng)車生產(chǎn)到使用進(jìn)行全方位的規(guī)范，最大限度的減少機(jī)動(dòng)車污染。

第二，在船舶污染方面，增加關(guān)于船舶大氣污染物排放控制區(qū)的規(guī)定。截至2013年底，我國(guó)擁有水上運(yùn)輸船舶17.26萬(wàn)艘，凈載重量2.44億噸。全球十大港口，我國(guó)占據(jù)八席，吞吐量約占全球四分之一。而據(jù)測(cè)算，2013年全國(guó)船舶二氧化硫排放量約占全國(guó)排放總量的8.4%，氮氧化物排放量占11.3%。為使船舶運(yùn)輸更加的環(huán)保，減少港口城市的污染，對(duì)船舶大氣污染物排放控制區(qū)進(jìn)行規(guī)范是非常必要的，

第三，增加了民用航空器大氣污染防治規(guī)定。隨著我國(guó)航空運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展，民用航空器數(shù)量快速增加，與此同時(shí)，其所帶來(lái)的起降耗費(fèi)燃油量巨大，例如一架空客A380起降一次耗費(fèi)燃油量接近2噸，排放出大量的污染物。此次修改即提出鼓勵(lì)性要求，也規(guī)定了強(qiáng)制性要求，有利于民用航空器領(lǐng)域在設(shè)計(jì)、生產(chǎn)等過(guò)程中重視環(huán)保，從而減少污染物的排放。

（3）設(shè)專節(jié)規(guī)定揚(yáng)塵污染防治

我國(guó)城市顆粒物污染嚴(yán)重，近幾年部分城市大氣顆粒物源解析研究結(jié)果表明，揚(yáng)塵是城市顆粒物污染嚴(yán)重的主要原因之一，其不僅危害人體健康，還破壞生態(tài)平衡，制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展。此次修改加入揚(yáng)塵污染防治，一方面使公眾對(duì)揚(yáng)塵帶來(lái)的污染提高認(rèn)識(shí)，另一方面也會(huì)有效的遏制揚(yáng)塵污染造成的損害。

（4）在農(nóng)業(yè)污染和其他污染防治方面

第一，在農(nóng)業(yè)污染防治方面，規(guī)定加強(qiáng)農(nóng)業(yè)污染控制，畜禽養(yǎng)殖廠、養(yǎng)殖小區(qū)防止排放惡臭氣體，減少肥料、農(nóng)業(yè)大氣污染，秸稈等綜合利用和政府扶持的規(guī)定。我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村地域廣闊、人口眾多，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村大氣環(huán)境保護(hù)事關(guān)廣大農(nóng)民的切身利益，事關(guān)國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展。此次修改加大農(nóng)村大氣污染防治力度，尤其對(duì)秸稈焚燒問(wèn)題開(kāi)出“疏堵結(jié)合、以疏為主”藥方，防止區(qū)域性空氣污染，農(nóng)村污染問(wèn)題。

第二，增加關(guān)于有毒有害大氣污染物管理，持久性有機(jī)污染物控制的規(guī)定。大氣污染物種類很多， 其中持久性有機(jī)污染物是一類對(duì)人體危害巨大的污染物，可致畸、致癌、致突變性。該污染物具有毒性、難以降解、可在生物體內(nèi)蓄積并可長(zhǎng)期在生態(tài)系統(tǒng)中累積的特點(diǎn)，可通過(guò)大氣傳輸并沉積在遠(yuǎn)離其排放地點(diǎn)的地區(qū)。新增上述規(guī)定有利于推進(jìn)環(huán)境與健康工作，切實(shí)防止重大公害事件的發(fā)生。

5.將“重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”和“重污染天氣應(yīng)對(duì)”單設(shè)為五、六章

近年來(lái)，區(qū)域性大氣環(huán)境問(wèn)題愈加嚴(yán)重，霧霾等重污染天氣頻發(fā)，嚴(yán)重影響了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，威脅人民群眾的身體健康，僅從單個(gè)行政區(qū)域的角度考慮單個(gè)城市大氣污染防治的管理模式已經(jīng)難以有效解決當(dāng)前日益嚴(yán)重的大氣污染問(wèn)題，亟待探索建立區(qū)域大氣污染防治協(xié)調(diào)體系。除此之外，自2013年以來(lái)，我國(guó)中東部地區(qū)大范圍、大面積、長(zhǎng)時(shí)間的霧霾天氣，嚴(yán)重?fù)p害了人民群眾的身體健康，影響社會(huì)的安定和諧。本次修改設(shè)單獨(dú)章節(jié)對(duì)當(dāng)前嚴(yán)重的區(qū)域性污染及污染天氣進(jìn)行規(guī)定，加強(qiáng)對(duì)其監(jiān)管，加強(qiáng)各區(qū)域的協(xié)同合作，從而解決當(dāng)前頻發(fā)的極端天氣。

6.法律責(zé)任的修改

現(xiàn)行《大氣污染防治法》處罰力度不夠，導(dǎo)致治污屬地管理難成合力、環(huán)境違法成本低、企業(yè)寧罰不改，為加強(qiáng)《大氣污染防治法》的威懾力，使其能真正實(shí)施起來(lái)，此次修改加大了行政處罰力度，規(guī)定了大量有針對(duì)性的措施，并設(shè)定了相應(yīng)的處罰責(zé)任，具體的處罰行為和種類接近90種，提高了法律的操作性和針對(duì)性。[8]例如，取消造成大氣污染事故環(huán)保罰款50萬(wàn)元上限額度，變?yōu)榘幢稊?shù)計(jì)罰；規(guī)定了機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)藱C(jī)動(dòng)車排放不達(dá)標(biāo)的法律責(zé)任；規(guī)定機(jī)動(dòng)車生產(chǎn)、進(jìn)口企業(yè)違反信息公布規(guī)定的法律責(zé)任等。

（二）新《大氣污染防治法》的進(jìn)步

1.立法邏輯更加科學(xué)?，F(xiàn)行的大氣污染物總量控制指標(biāo)的分配按年度分配，沒(méi)有考慮大氣環(huán)境的實(shí)時(shí)質(zhì)量、實(shí)時(shí)容量和大氣污染物的實(shí)時(shí)排放流量。此次修改規(guī)定“防治大氣污染，應(yīng)當(dāng)以改善大氣環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)”，理順了大氣污染防治的科學(xué)邏輯，明確了大氣污染防治的工作思路，例如規(guī)定堅(jiān)持源頭治理、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)等；為大氣污染防治工作指明了方向，例如規(guī)定當(dāng)加強(qiáng)對(duì)燃煤、工業(yè)、機(jī)動(dòng)車船、揚(yáng)塵、農(nóng)業(yè)等大氣污染的綜合防治。

2.規(guī)定更加全面。本次修改不僅結(jié)合我國(guó)當(dāng)前的大氣環(huán)境所面臨的問(wèn)題，還吸收了我國(guó)自2000年以來(lái)在大氣污染防治領(lǐng)域有效的措施，針對(duì)各領(lǐng)域污染問(wèn)題分別作出較為全面的規(guī)定。例如，其對(duì)從大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定程序到修訂的全過(guò)程都進(jìn)行了規(guī)定。全面規(guī)定對(duì)實(shí)際執(zhí)行提供了基本遵循，收到更好的執(zhí)行效果。

3.執(zhí)法更加嚴(yán)厲。長(zhǎng)期以來(lái)，環(huán)境污染“違法成本低，守法成本高”，導(dǎo)致環(huán)保法罰則形同虛設(shè)、執(zhí)行不力。過(guò)去在治理大氣污染時(shí)，往往用行政罰款方式處理，導(dǎo)致企業(yè)交完錢后，仍接著排放污染。因此必須增加強(qiáng)制措施來(lái)提升《大氣污染防治法》的威懾力，使其能夠得到真正的執(zhí)行。本次修改取消造成大氣污染事故環(huán)保罰款50萬(wàn)元上限額度，變?yōu)榘幢稊?shù)計(jì)罰，必將對(duì)污染企業(yè)產(chǎn)生極大的震懾作用。[9]

4. 強(qiáng)調(diào)公眾參與。新《大氣污染防治法》多處強(qiáng)調(diào)信息公開(kāi)，一方面與《環(huán)境保護(hù)法》公眾參與原則相銜接，另一方面，也是保障公民的環(huán)境知情權(quán)，使公民能及時(shí)準(zhǔn)確的了解環(huán)境狀況，從而主動(dòng)參與到大氣環(huán)境保護(hù)中。

（三）新《大氣污染環(huán)境法》的不足

1.存在許多“空制度”型的宣誓性規(guī)定，導(dǎo)致法律的可實(shí)施性打了折扣。本次修改中有許多“國(guó)家應(yīng)當(dāng)……”、“國(guó)家推行……”、“國(guó)家鼓勵(lì)……”等宣誓性表述，這些規(guī)定都太過(guò)原則，如果沒(méi)有具體的實(shí)施細(xì)則出臺(tái)，其可實(shí)施性不足。

2.行政管控色彩濃厚。本次修改中增加了許多有關(guān)政府在大氣污染防治方面的規(guī)定，雖然其有利于解決目前出現(xiàn)大氣問(wèn)題時(shí)，無(wú)人管、互相推諉的窘境，但是過(guò)多的強(qiáng)調(diào)政府在大氣污染防治中的作用，會(huì)導(dǎo)致行政干預(yù)過(guò)度，反而阻礙了大氣污染防治有效實(shí)施。

3.所規(guī)定的嚴(yán)格法律措施難以在地方常態(tài)性地實(shí)施。新《大氣污染防治法》，處罰力度大大提高，出現(xiàn)了按倍數(shù)計(jì)罰等嚴(yán)格措施。但是這些措施的實(shí)施如果僅靠公權(quán)機(jī)構(gòu)的主動(dòng)作為，是具有缺陷的，因此，需要探索建立健全社會(huì)參與和監(jiān)督制度和機(jī)制，建立行政處罰、引咎辭職、訴訟受理和行政追責(zé)等行政措施或者行政處罰自動(dòng)啟動(dòng)的機(jī)制，讓行政監(jiān)管的權(quán)力受到權(quán)利和其他權(quán)力的制度化約束，但是本次修改并未解決這一問(wèn)題。

三、結(jié)語(yǔ)

此次《大氣污染防治法》的全面修訂充分結(jié)合了我國(guó)當(dāng)前所面臨的新情況、新形勢(shì)，參考了 “大氣十條”等規(guī)定，借鑒了國(guó)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)與《環(huán)境保護(hù)法》相銜接，雖然還存在行政管控色彩仍然很濃厚等缺憾，但其還是有相當(dāng)?shù)姆e極意義，它有利于解決我國(guó)目前嚴(yán)峻的大氣污染形勢(shì)，有利于生態(tài)文明建設(shè)，有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，它是一部符合實(shí)際需要的專項(xiàng)環(huán)境法律，希望該法能夠得到切實(shí)的執(zhí)行，發(fā)揮預(yù)期作用，滿足社會(huì)的期待，還給百姓藍(lán)天白云。

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[2] 闞海東，黃 薇，陳秉衡.中國(guó)城市大氣污染和健康影響研究的回顧和展望[J].環(huán)境與健康展望，2008（3）.

[3] 曹明德，程 玉.大氣污染防治法修訂之我見(jiàn)：兼評(píng)《大氣污染防治法（修訂草案）》[J].中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，2015.

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[7] 袁 杰，王鳳春. 中華人民共和國(guó)大氣污染防治法解讀[M].北京：中國(guó)法制出版社，2015.

[8] 李海英，耿子威.國(guó)家新《大氣污染防治法》修訂了什么[N].中國(guó)環(huán)境報(bào)，2015-9-15.

[9] 楊鯤鵬.新《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》亮點(diǎn)解讀[N].中電新聞網(wǎng)，2015.

[責(zé)任編輯：王 旸]