黃瑤

“南海行為準(zhǔn)則”的制定：進(jìn)展、問題與展望

黃瑤*

內(nèi)容提要：目前，中國和東盟國家在落實(shí) 《南海各方行為宣言》的框架下，正在穩(wěn)步推進(jìn)制定 “南海行為準(zhǔn)則”磋商進(jìn)程?！皽?zhǔn)則”磋商的主要工作機(jī)構(gòu)是落實(shí) 《宣言》高官會(huì)和中國-東盟落實(shí) 《宣言》聯(lián)合工作組。兩年來，“準(zhǔn)則”磋商取得了積極進(jìn)展。但在未來“準(zhǔn)則”草案的討論過程中，原本在 《宣言》中就爭議不休的主要條文勢將成為 “準(zhǔn)則”磋商中的主要爭議焦點(diǎn)。“準(zhǔn)則”的制定并非易事，不可能一蹴而就，其能否最終達(dá)成，關(guān)鍵取決于南海地區(qū)國家的政治意愿與合作共識(shí)，中國在 “準(zhǔn)則”制定中的作用舉足輕重。

南海《南海各方行為宣言》“南海行為準(zhǔn)則”中國東盟

我國建設(shè) “新絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和 “21世紀(jì)海上絲綢之路”（簡稱 “一帶一路”）的戰(zhàn)略構(gòu)想，體現(xiàn)了合作發(fā)展的理念，為推進(jìn)中國-東盟南海合作創(chuàng)造了契機(jī)，而維護(hù)南海的和平與穩(wěn)定無疑是其題中之義。2015年8月6日，中國外交部長王毅在東盟地區(qū)論壇上闡述南海問題時(shí)指出：中國與東盟國家經(jīng)過友好協(xié)商，已就妥善處理南海問題形成了一整套機(jī)制，其中之一是 “落實(shí) 《南海各方行為宣言》和磋商 ‘南海行為準(zhǔn)則’?！?參見 “王毅在東盟地區(qū)論壇上談南海問題”，2015年8月6日，中國駐卡爾加里總領(lǐng)事館網(wǎng)站：http://calgary.china-consulate. org/chn/lgxw/t1289970.htm，2015年9月1日訪問。這里提及的 “南海行為準(zhǔn)則”（簡稱 “準(zhǔn)則”或英文縮寫COC）該如何理解？它與 《南海各方行為宣言》（簡稱 《宣言》或英文縮寫DOC）有何關(guān)系？中國與東盟國家緣何要磋商 “準(zhǔn)則”？制定 “準(zhǔn)則”有無存在爭議？其前景如何？本文試圖探究這些問題。為此，先從 《宣言》說起。

《宣言》簽署于2002年11月4日，“《宣言》是中國同東盟國家共同簽署的一份重要的政治文件，體現(xiàn)了各方致力于維護(hù)南海穩(wěn)定、增進(jìn)互信和推進(jìn)合作的政治意愿”2參見《南海各方行為宣言》，中國外交部網(wǎng)站：http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/wjb_602314/zzjg_602420/yzs_602430/ dqzz_602434/nanhai_602576/t848051.shtml，2015年8月29日訪問。，《宣言》對維護(hù)南海和平穩(wěn)定具有里程碑式的重要意義。但由于 《宣言》是一份政治性文件，被認(rèn)為缺乏約束力，難以有效規(guī)范各方在南海的行動(dòng)，因此，國際學(xué)界和東盟國家紛紛提出有必要制定具有較強(qiáng)拘束力和強(qiáng)制性的 “準(zhǔn)則”。2004年11月29日，中國和東盟國家領(lǐng)導(dǎo)人簽署 《落實(shí)中國-東盟面向和平與繁榮的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系聯(lián)合宣言的行動(dòng)計(jì)劃》3See“Plan of Action to Implement the Joint Declaration on ASEAN-China Strategic Partnership for Peace and Prosperity”，ASEAN（東盟網(wǎng)站）：http://www.asean.org/news/item/plan-of-action-to-implement-the-joint-declaration-on-asean-china-strategicpartnership-for-peace-and-prosperity，visited on August 29，2015．（簡稱 《行動(dòng)計(jì)劃》），《行動(dòng)計(jì)劃》的第1.5.6條 “確認(rèn)《南海各方行為宣言》各國將在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上最終制訂南海地區(qū)行為準(zhǔn)則”。2009年之后由于南海局勢持續(xù)升溫，盡早制定具有拘束力的區(qū)域性規(guī)范文件 “準(zhǔn)則”的呼聲漸漲，外媒更是為此推波助瀾。

盡管各方熱議 “南海行為準(zhǔn)則”，但其并非什么新詞，《宣言》第10條就提及它，該條規(guī)定：“有關(guān)各方重申制定南海行為準(zhǔn)則將進(jìn)一步促進(jìn)本地區(qū)和平與穩(wěn)定，并同意在各方協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，朝最終達(dá)成該目標(biāo)而努力?！庇纱丝梢姡贫?“準(zhǔn)則”是實(shí)施 《宣言》的一個(gè)目標(biāo)，也是落實(shí)《宣言》的一部分。

本文先是回顧中國與東盟啟動(dòng) “準(zhǔn)則”磋商進(jìn)程的背景，接著梳理和分析 “準(zhǔn)則”磋商的工作機(jī)構(gòu)及其所取得的工作成果，進(jìn)而探討制定 “準(zhǔn)則”草案過程中可能出現(xiàn)的主要爭議問題，最后對“準(zhǔn)則”磋商的前景作出展望。

一、中國與東盟啟動(dòng) “南海行為準(zhǔn)則”磋商進(jìn)程的背景

（一）各方對 “準(zhǔn)則”制定的議論

2013年，中國在南海政策上的一項(xiàng)主要實(shí)踐是推動(dòng)全面有效落實(shí) 《南海各方行為宣言》，啟動(dòng)在落實(shí) 《宣言》框架下的 “南海行為準(zhǔn)則”磋商進(jìn)程?！皽?zhǔn)則”磋商進(jìn)程的啟動(dòng)與南海有關(guān)各方對如何推進(jìn) “準(zhǔn)則”進(jìn)程的多種議論有關(guān)。在2012年，國際上相繼披露了幾份有關(guān) “準(zhǔn)則”的文本草案。

2012年1月，菲律賓散發(fā)了一份非正式工作草案，題為 《菲律賓關(guān)于南海行為準(zhǔn)則草案》（Philippines Draft Code of Conduct）。該文件長8頁，包含10個(gè)條款。它與2011年菲律賓提出的促進(jìn)南海成為一個(gè) “和平、自由、友誼與合作區(qū)”的外交政策 （ZOPFF/C）相一致。該 《準(zhǔn)則草案》提出如下建議：建立一個(gè)南海共同合作區(qū)域 （第3條），設(shè)立一個(gè)永久性的聯(lián)合工作委員會(huì)以落實(shí)ZOPFF/C（第4條），將 《聯(lián)合國海洋法公約》關(guān)于閉?；虬腴]海沿岸國合作義務(wù)的第九部分規(guī)定適用于南海 （第5條），建立爭端解決機(jī)制 （第6條）。菲律賓草案的其他條文是國際協(xié)議的標(biāo)準(zhǔn)化條款，包括：“準(zhǔn)則”的原則 （第1條）、目標(biāo) （第2條），對 “準(zhǔn)則”的保留 （第7條）、簽署和批準(zhǔn) （第8條）、生效 （第9條）、審查和修訂 （第10條）。東盟高級(jí)官員會(huì)議 （SOM）開始對這份草案進(jìn)行討論，想在將它提交給中國討論前能夠達(dá)成一個(gè)共同立場。然而，在商討中，東盟成員國對于該草案的第3-6條產(chǎn)生了明顯分歧，部分東盟成員還對爭端解決機(jī)制的相關(guān)條款持保留態(tài)度。4See Carlyle A.Thayer，ASEAN’s Code of Conduct in the South China Sea:A Litmus Test for Community-Building？，The Asia-Pacific Journal，vol.10，No.4，1-2，（2012），http://japanfocus.org/site/view/3813；Carlyle A.Thayer，ASEAN，China and the Code of Conduct in the South China Sea，SAIS Review，vol.33，No.2，77，（2013）.

2012年7月，第45屆東盟外長會(huì)議一致通過了 《東盟關(guān)于南海區(qū)域性行為準(zhǔn)則的建議要素》（ASEAN’s Proposed Elements of a Regional Code of Conduct in the South China Sea），想以此作為未來與中國就 “南海行為準(zhǔn)則”進(jìn)行談判的基礎(chǔ)。在這份 《建議要素》中，菲律賓原先的準(zhǔn)則草案被大為刪減，其富有爭議的第3-6條更是被全部刪除。比較上述兩份草案的序言，不難看出，東盟草案修改了菲律賓草案中的一些措詞。例如，菲律賓草案中 “促進(jìn)爭端的持久和永久解決”，在東盟草案里被修改為 “爭端的全面和永久解決”（這實(shí)際上是 《南海行為宣言》中的表述）；將菲律賓草案中建立一個(gè) “和平、自由、友誼與合作的區(qū)域”的建議，修改為建立一個(gè) “和平、穩(wěn)定、友誼與合作的區(qū)域”。東盟草案的主要規(guī)定包括：第1條規(guī)定一些執(zhí)行性規(guī)定和呼吁各方尊重和遵守 《聯(lián)合國憲章》、1982年 《聯(lián)合國海洋法公約》、 《東南亞友好合作條約》、《南海行為宣言》以及和平共處五項(xiàng)原則，并列舉了四項(xiàng)原則：第一，發(fā)展各種方式和安排以促進(jìn)和平解決爭端和防止?fàn)幎松?jí)；第二，尊重 《南海行為準(zhǔn)則》的規(guī)定并采取與 “準(zhǔn)則”一致的行動(dòng)；第三，鼓勵(lì)其他國家尊重“準(zhǔn)則”規(guī)定的各項(xiàng)原則與宗旨；第四，建立監(jiān)督 “準(zhǔn)則”實(shí)施的有效機(jī)制。第2條列舉了八項(xiàng)義務(wù)：建立一項(xiàng)部長級(jí)機(jī)制來監(jiān)督 “準(zhǔn)則”；禁止對 “準(zhǔn)則”做出保留；生效的規(guī)定；爭端解決機(jī)制；“準(zhǔn)則”的修改；其他國家尊重 “準(zhǔn)則”的規(guī)定；“準(zhǔn)則”的無期限性；“準(zhǔn)則”需交由東盟秘書長和聯(lián)合國秘書處登記。第3條第4款要求締約方要 “建立一個(gè)有關(guān) “準(zhǔn)則”解釋和適用的爭端解決機(jī)制”；針對違反 “準(zhǔn)則”的行為可以采取兩種爭端解決機(jī)制：一是載于 《東南亞友好合作條約》中的爭端解決機(jī)制；如果各方不能在東盟框架內(nèi)解決他們的爭端，那么 “準(zhǔn)則”制定第二個(gè)機(jī)制：爭端方可訴諸國際法包括 《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定的爭端解決機(jī)制。這意味著可以把他們的案子提交國際司法機(jī)構(gòu)解決。應(yīng)提及的是，這份東盟 《建議要素》并未正式發(fā)布，只是一份東盟內(nèi)部的文件草案。5See Carlyle A.Thayer，ASEAN’s Code of Conduct in the South China Sea：A Litmus Test for Community-Building？，supra note 4，2-3.

2012年9月在第67屆聯(lián)合國大會(huì)期間，印度尼西亞向參會(huì)的東盟各國傳閱了一份題為 《南海區(qū)域性行為準(zhǔn)則零號(hào)草案》（Zero Draft A Regional Code of Conduct in the South China Sea）的文件。該草案三分之一的內(nèi)容來自以下三個(gè)文件：2002年 《南海行為宣言》、2012年東盟的 《建議要素》、2012年東盟 《南海六點(diǎn)原則》。62012年7月20日，柬埔寨外長賀南洪利用擔(dān)任東盟輪值主席國之便，公布了一份 《東盟關(guān)于南海問題的六點(diǎn)原則》（ASEAN’s Six-Point Principles on the South China Sea）。在該份文件中，所有東盟外長重申他們承諾在處理南海問題時(shí)應(yīng)遵循六項(xiàng)原則。這些原則并無太多實(shí)質(zhì)內(nèi)容。See Carlyle A.Thayer，supra note 5，79.《零號(hào)草案》其余內(nèi)容是印尼對 “準(zhǔn)則”制定提出的建議。7See Carlyle A.Thayer，supra note 5，79.關(guān)于印尼 《零號(hào)草案》的內(nèi)容介紹，可參閱Mark J.Valencia，Navigating Differences: What the‘Zero Draft’Code of Conduct for the South China Sea Says（and Doesn’t Say，Global Asia，vol.8，74-77，（Spring 2013）；羅國強(qiáng)：《東盟及其成員國關(guān)于 《南海行為準(zhǔn)則》之議案評析》，載 《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2014年第7期。知名南海問題專家、澳大利亞新南威爾士大學(xué)名譽(yù)教授卡萊爾·塞耶 （Carlyle Thayer）認(rèn)為，印尼草案的最大貢獻(xiàn)是關(guān)于 “準(zhǔn)則”實(shí)施的第6條，該條占了整個(gè)文件幾乎一半的篇幅。該條規(guī)定執(zhí)行建立信任措施的規(guī)則、規(guī)范和程序，并詳細(xì)規(guī)定了避免海上意外事件和1972年 《國際海上避免碰撞規(guī)則》規(guī)定的碰撞。此外，該草案的另一個(gè)亮點(diǎn)是其第8條，該條逐字重復(fù)了東盟 《建議要素》規(guī)定的兩種爭端解決機(jī)制：由 《東南亞友好合作條約》建立的東盟高級(jí)理事會(huì)來解決爭端，以及包括 《聯(lián)合國海洋法公約》在內(nèi)的國際法所規(guī)定的爭端解決機(jī)制。8See Carlyle A.Thayer，supra note 5，79.對于印尼的 《零號(hào)草案》，學(xué)者們認(rèn)為它代表了東盟在 “準(zhǔn)則”問題上的實(shí)質(zhì)立場，印尼草案比之前的 “準(zhǔn)則”草案進(jìn)了一步，提出了一些合理性設(shè)想，但它所提出的一些大膽建議不可能被包括中國在內(nèi)的南海爭議國所接受。9See Mark J.Valencia，supra note 7，74-77；參見周士新：《關(guān)于 ‘南海行為準(zhǔn)則’磋商前景的分析》，載 《太平洋學(xué)報(bào)》2015年第3期。

（二）中國與東盟正式啟動(dòng) “準(zhǔn)則”磋商進(jìn)程

近年來，中國尊重東盟國家推動(dòng)商談 “行為準(zhǔn)則”的意愿，對制定 “準(zhǔn)則”持積極和開放態(tài)度，推動(dòng) “準(zhǔn)則”的磋商談判。

2013年，東盟把南海問題上的工作側(cè)重點(diǎn)定位于推動(dòng) “準(zhǔn)則”盡早達(dá)成。東盟的這一訴求得到了中國的積極回應(yīng)。同年8月5日，中國外交部長王毅應(yīng)詢向記者表示：中方對制定 “準(zhǔn)則”一直持積極、開放態(tài)度，同時(shí)注意到最近各方對如何推進(jìn) “準(zhǔn)則”進(jìn)程有多種議論，中方的看法是：“南海行為準(zhǔn)則”的制定應(yīng)秉持 “合理預(yù)期、協(xié)商一致、排除干擾、循序漸進(jìn)”的原則。10參見 “王毅談 ‘南海行為準(zhǔn)則’進(jìn)程”，2013年8月5日，外交部網(wǎng)站：http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/zyxw_602251/ t1064187.shtml，2015年8月20日訪問。同年9月15日，落實(shí) 《宣言》第六次高官會(huì)和第九次聯(lián)合工作組會(huì)議在蘇州市舉行，在這次會(huì)議上，中國與東盟各國首次就 “準(zhǔn)則”舉行了正式磋商。

實(shí)際上，中國與東盟國家啟動(dòng)并持續(xù)磋商 “準(zhǔn)則”，不僅可紓解東盟制定 “準(zhǔn)則”的外交壓力，而且也有助于消除周邊國家對中國的戰(zhàn)略猜疑，11新美國安全研究中心在2015年3月的一份戰(zhàn)略報(bào)告中建議，美國應(yīng)與其盟國和伙伴國在南海推行具有約束力的行為準(zhǔn)則，美國在支持東盟探索 “南海行為準(zhǔn)則”的同時(shí)，批評北京方面回避法律制度和約束性規(guī)則，不接受菲律賓就南海爭議提交的國際仲裁，與東盟的 “南海行為準(zhǔn)則”磋商進(jìn)展緩慢。參見帕特里克·克羅寧、亞歷山大·蘇利文：《維系規(guī)則：對抗亞洲海域的脅迫》，載 《上海思想界》2015年第10期。同時(shí)彰顯了中國的大國責(zé)任和外交自信。中國南海研究院院長吳士存指出：磋商 “準(zhǔn)則”是中國倡導(dǎo)海洋規(guī)則制定的主動(dòng)作為，是我國繼簽署 《宣言》之后在南海規(guī)則外交上的又一重要行動(dòng)，展現(xiàn)了中國愿意參與規(guī)則制定、主動(dòng)引導(dǎo)和運(yùn)用規(guī)則的思維與風(fēng)范。12吳士存：《磋商 “南海行為準(zhǔn)則”彰顯中國大國責(zé)任》，載 《光明日報(bào)》2013年9月19日第8版。

事實(shí)上，中國與東盟國家就制定 “準(zhǔn)則”進(jìn)行磋商，正是體現(xiàn)了中國政府用 “雙軌思路”處理南海問題的政策。以 “雙軌思路”處理南海問題是王毅外長于2014年8月在東盟地區(qū)論壇系列外長會(huì)議上首次正式提出的，即 “有關(guān)爭議由直接當(dāng)事國通過友好協(xié)商談判尋求和平解決，而南海的和平與穩(wěn)定則由中國與東盟國家共同維護(hù)”。需指出的是，鑒于南海利益是我國的核心利益，現(xiàn)階段我國南海外交政策應(yīng)堅(jiān)持的一點(diǎn)是，在 “雙軌思路”政策指導(dǎo)下，堅(jiān)持在 《宣言》框架下推進(jìn)“準(zhǔn)則”磋商進(jìn)程，正如王毅外長所言：“制定 ‘準(zhǔn)則’是 《宣言》中的規(guī)定，‘準(zhǔn)則’不能取代《宣言》，更不能撇開 《宣言》另搞一套?！?3參見前引10文。

二、中國與東盟國家磋商 “準(zhǔn)則”的工作機(jī)構(gòu)及進(jìn)展

從2013年9月中國與東盟國家啟動(dòng)制定 “準(zhǔn)則”的磋商至今的兩年時(shí)間里，各方在落實(shí) 《宣言》框架下就 “準(zhǔn)則”進(jìn)行了建設(shè)性的磋商，取得了階段性進(jìn)展。這些進(jìn)展的取得與從事 “準(zhǔn)則”磋商工作的機(jī)構(gòu)的努力是密不可分的。

（一） “準(zhǔn)則”的磋商機(jī)構(gòu)

與推進(jìn) “準(zhǔn)則”磋商進(jìn)程相關(guān)的工作機(jī)構(gòu)，主要有：落實(shí) 《南海各方行為宣言》高官會(huì)或稱中國-東盟高官會(huì) （the ASEAN-China Senior Officials’Meeting，簡稱 “高官會(huì)”）、中國-東盟落實(shí) 《南海各方行為宣言》聯(lián)合工作小組 （the ASEAN-China Joint Working Group on the Implementation of the DOC，簡稱 “聯(lián)合工作組”，JWG）以及名人專家小組 （the Eminent Persons and Experts Group，EPEG）。以下分而述之。

1.落實(shí) 《南海各方行為宣言》高官會(huì)

“落實(shí) 《宣言》高官會(huì)”成立于2004年11月29日，其職責(zé)是評估和指導(dǎo) 《宣言》的落實(shí)。2003年10月8日，中國和東盟國家領(lǐng)導(dǎo)人簽署了 《中華人民共和國與東盟國家領(lǐng)導(dǎo)人聯(lián)合宣言》（簡稱 《聯(lián)合宣言》），宣布建立 “面向和平與繁榮的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”。14參見 《中華人民共和國與東盟國家領(lǐng)導(dǎo)人聯(lián)合宣言》，2003年10月08日，新華網(wǎng)：http://news.xinhuanet.com/world/2003-10/ 08/content_1114046.htm，2015年8月20日訪問。為落實(shí) 《聯(lián)合宣言》，2004年11月29日，中國和東盟國家領(lǐng)導(dǎo)人簽署了前述的 《行動(dòng)計(jì)劃》。根據(jù)該計(jì)劃第1.5.2條，為實(shí)現(xiàn) 《宣言》，中國和東盟決定定期舉行關(guān)于 《宣言》的中國-東盟高官會(huì)，評估和指導(dǎo) 《宣言》的落實(shí)。15參見 《落實(shí)中國-東盟面向和平與繁榮的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系聯(lián)合宣言的行動(dòng)計(jì)劃》，2004年12月21日，中國駐菲律賓大使館網(wǎng)站：http://www.fmprc.gov.cn/ce/ceph/chn/zt/wflw/t180170.htm，2015年8月10日訪問。例如，2007年和2011年7月先后舉行了兩次高官會(huì)，中國和東盟十國外交部高官出席，就推動(dòng)落實(shí)《宣言》進(jìn)程、推進(jìn)南海務(wù)實(shí)合作舉行交換意見。2011年7月的高官會(huì)就制訂落實(shí) 《宣言》框架內(nèi)的合作措施和項(xiàng)目的指導(dǎo)方針達(dá)成一致，成立了聯(lián)合工作組，決定開展南海防災(zāi)減災(zāi)、海洋搜救、海洋科研等6個(gè)合作項(xiàng)目，其中中國承辦3個(gè)項(xiàng)目，東盟國家承辦3個(gè)項(xiàng)目。16參見 “落實(shí) 《南海各方行為宣言》高官會(huì)達(dá)成一系列共識(shí)”，2011年7月20日，中央政府門戶網(wǎng)站：http://www.gov.cn/jrzg/ 2011-07/20/content_1910097.htm，2015年8月10日訪問。此外，高官會(huì)的任務(wù)還包括討論和批準(zhǔn)落實(shí) 《宣言》的年度工作計(jì)劃。譬如，2015年10月21日在成都舉行的落實(shí) 《宣言》第十次高官會(huì)更新了2015-2016年落實(shí) 《宣言》工作計(jì)劃。17參見 “落實(shí) 《南海各方行為宣言》第十次高官會(huì)在成都舉行”，2015年10月22日，新華網(wǎng)：http://news.xinhuanet.com/2015-10/22/c_1116898179.htm，2015年10月24日訪問。2013年6月30日，在文萊斯里巴加灣市舉行的中國-東盟外長會(huì)上，各方同意在落實(shí) 《宣言》的框架下就制訂 “準(zhǔn)則”舉行磋商。18參見 “中國-東盟外長會(huì)聯(lián)合新聞稿”，2013年7月1日，人民網(wǎng)：http://world.people.com.cn/n/2013/0701/c157278-22032066. html，2015年8月10日訪問。于是，2013年9月14-15日在中國蘇州市舉行的落實(shí) 《宣言》第六次高官會(huì)上，各方除了就進(jìn)一步全面有效落實(shí)《宣言》、加強(qiáng)海上務(wù)實(shí)合作深入交換了意見之外，還在落實(shí) 《宣言》框架下就 “準(zhǔn)則”舉行了磋商。該會(huì)議決定授權(quán)聯(lián)合工作組就 “準(zhǔn)則”進(jìn)行具體磋商，并同意采取步驟成立名人專家小組，這標(biāo)志著“準(zhǔn)則”磋商進(jìn)程正式啟動(dòng)。在 “準(zhǔn)則”磋商中，與會(huì)各方就如何推進(jìn) “準(zhǔn)則”進(jìn)程進(jìn)行了有益的探討，同意遵循 “循序漸進(jìn)、協(xié)商一致”的磋商思路，從梳理共識(shí)開始，逐步擴(kuò)大共識(shí)、縮小分歧，在全面有效落實(shí) 《宣言》的過程中，繼續(xù)穩(wěn)步推進(jìn) “準(zhǔn)則”的進(jìn)程。19參見 “落實(shí) 《南海各方行為宣言》第六次高官會(huì)舉行”，2013年9月15日，中國新聞網(wǎng)：http://www.chinanews.com/gn/2013/ 09-15/5286577.shtml，2015年8月10日訪問。2014年10月29日在泰國舉行的第八次高官會(huì)上，與會(huì)各方確認(rèn)了 “梳理共識(shí)”、 “從易到難”、“協(xié)商一致”的磋商方式，通過不斷積累和擴(kuò)大共識(shí)穩(wěn)步有序推進(jìn) “準(zhǔn)則”磋商，并在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上爭取早日達(dá)成 “準(zhǔn)則”。20參見 “落實(shí) 《南海各方行為宣言》第八次高官會(huì)在泰舉行”，2014年10月29日，中國新聞網(wǎng)：http://www.chinanews.com/gj/ 2014/10-29/6729163.shtml，2015年8月10日訪問。

高官會(huì)的工作還包括審議并通過 “準(zhǔn)則”磋商的重要文件。例如，2015年7月29日舉行的第九次高官會(huì)審議并通過了 “準(zhǔn)則”磋商第二份共識(shí)文件、名人專家小組 《職責(zé)范圍》等重要文件。21參見 “落實(shí) 《南海各方行為宣言》第九次高官會(huì)在天津舉行”，2015年7月29日，新華網(wǎng)：http://news.xinhuanet.com/local/ 2015-07/29/c_1116082912.htm，2015年8月10日訪問。

2.中國-東盟落實(shí) 《南海各方行為宣言》聯(lián)合工作小組

另一磋商機(jī)構(gòu)是 “落實(shí) 《宣言》聯(lián)合工作組”，它成立于2004年12月7日。前述2004年11月的中國和東盟國家領(lǐng)導(dǎo)人簽署的 《行動(dòng)計(jì)劃》第1.5.3條規(guī)定：“成立一工作組，起草落實(shí) 《宣言》的指導(dǎo)原則，就政策和實(shí)施問題向高官會(huì)提出建議。”為落實(shí) 《行動(dòng)計(jì)劃》，2004年12月7日在吉隆坡召開的中國-東盟落實(shí) 《宣言》高官會(huì)上，各方?jīng)Q定建立中國-東盟落實(shí) 《南海各方行為宣言》聯(lián)合工作小組，并制定了 《中國-東盟落實(shí)〈南海各方行為宣言〉聯(lián)合工作組的職責(zé)范圍》（簡稱《職責(zé)范圍》）。22See“Terms of Reference of the ASEAN-China Joint Working Group on the Implementation of the Declaration on the Conduct of Parties in the South China Sea”，ASEAN（東盟網(wǎng)站）：http://www.asean.org/asean/external-relations/china/item/terms-of-referenceof-the-asean-china-joint-working-group-on-the-implementation-of-the-declaration-on-the-conduct-of-parties-in-the-southchina-sea，visited on August 29，2015.中國-東盟聯(lián)合工作組由 《宣言》各方的代表組成，至少每年定期舉行兩次會(huì)議。根據(jù)該 《職責(zé)范圍》第4、5、7條的規(guī)定，聯(lián)合工作組的主要任務(wù)是研究并提出措施，將 《南海各方行為宣言》的各項(xiàng)規(guī)定轉(zhuǎn)化為具體的合作行動(dòng)，以增進(jìn)相互理解與信任；工作組應(yīng)向中國—東盟落實(shí) 《宣言》高官會(huì)提出政策方向以供考慮。工作組的任務(wù)還包括就下述四方面問題提出建議：（1）落實(shí) 《宣言》的指導(dǎo)方針和行動(dòng)計(jì)劃； （2）在南海進(jìn)行具體的合作行動(dòng)； （3）制定一份包含專家和名人的名單；（4）在需要時(shí)召開專題研討會(huì)。工作組的職責(zé)以2015年7月1日-3日在馬來西亞吉隆坡舉行的第14次工作組會(huì)議為例，此次工作組會(huì)議旨在全面有效落實(shí) 《宣言》，討論的議題包括：推進(jìn)海上務(wù)實(shí)合作、“準(zhǔn)則”磋商、落實(shí)高官會(huì)的早期收獲計(jì)劃等。此次會(huì)議的成果是：制定了 “準(zhǔn)則”磋商第二份共識(shí)文件、名人專家小組職責(zé)范圍以及 “中國和東盟國家應(yīng)對海上緊急事態(tài)外交高官熱線”概念文件，并決定提交7月底舉行的高官會(huì)審議。23參見 “中方介紹落實(shí) 《南海各方行為宣言》工作組會(huì)成果”，2015年7月6日，中國新聞網(wǎng)：http://www.chinanews.com/gn/ 2015/07-06/7387933.shtml，2015年8月10日訪問。

就 “準(zhǔn)則”磋商而言，可以這樣認(rèn)為，聯(lián)合工作組受高官會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)。例如，2014年4月舉行的第七次高官會(huì)對聯(lián)合工作組推動(dòng)落實(shí) 《宣言》工作予以積極評價(jià)，并對聯(lián)合工作組的工作提出指導(dǎo)性意見。24參見 “第七次落實(shí) 《南海各方行為宣言》高官會(huì)在泰國舉行”，2014年4月25日，鳳凰網(wǎng)：http://news.ifeng.com/a/20140425/ 40030306_0.shtml，2015年8月10日訪問。2015年7月舉行的第九次高官會(huì)敦促聯(lián)合工作組盡快落實(shí)去年 “早期收獲”相關(guān)成果，盡快商談 “中國－東盟國家海上搜救熱線平臺(tái)”指針、 “中國－東盟國家應(yīng)對海上緊急事態(tài)外交高官熱線平臺(tái)”指針，并完成組建工作。此次高官會(huì)正式授權(quán)聯(lián)合工作組會(huì)議討論制定 “準(zhǔn)則”磋商的 “工作方法”。2015年10月舉行的第十次高官會(huì)，與會(huì)各方初步討論并形成了 “重要和復(fù)雜問題清單”和 “‘南海行為準(zhǔn)則’框架草案要素清單”兩份開放性文件，并授權(quán)聯(lián)合工作組繼續(xù)就此進(jìn)行梳理研究。25參見 “中國和東盟各國在 ‘南海行為準(zhǔn)則’上繼續(xù)取得積極進(jìn)展”，2015年10月21日，中央政府門戶網(wǎng)站：http://www.gov. cn/xinwen/2015-10/21/content_2951345.htm，2015年10月22日訪問。

3.名人專家小組

還有一個(gè)磋商機(jī)構(gòu)是名人專家小組。根據(jù)上述 《中國-東盟聯(lián)合工作組的職責(zé)范圍》第7（c）條的規(guī)定，名人專家小組的名單由聯(lián)合工作組來制定，這些專家和名人可以向聯(lián)合工作組提供技術(shù)支持，并提供無法律拘束力的專業(yè)意見或者政策建議。2011年7月在印尼巴厘島舉行的落實(shí) 《宣言》高官會(huì)通過的 《落實(shí)〈南海各方行為宣言〉指導(dǎo)方針》第7條也有提及名人和專家的工作，該條規(guī)定：“在落實(shí) 《宣言》框架下達(dá)成共識(shí)的合作項(xiàng)目時(shí)，如有需要，將請專家和名人為有關(guān)項(xiàng)目提供協(xié)助?！?6參見 《落實(shí)〈南海各方行為宣言〉指導(dǎo)方針》，2011年7月20日，外交部網(wǎng)站：http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/wjb_602314/ zzjg_602420/yzs_602430/dqzz_602434/nanhai_602576/t848050.shtml，2015年8月3日訪問。如前所述，2013年9月舉行的第六次高官會(huì)同意采取步驟成立名人專家小組。2015年7月的第九次高官會(huì)授權(quán)并要求聯(lián)合工作組盡早建立名人專家小組。2015年10月的第十次高官會(huì)取得的成果之一是同意討論名人專家小組成員名單。

上述三個(gè)機(jī)構(gòu)有何關(guān)系？總體而言，高官會(huì)的職責(zé)是評估和指導(dǎo) 《宣言》的落實(shí)。而根據(jù) 《宣言》第十條，制定 “準(zhǔn)則”是 《宣言》欲最終達(dá)成的目標(biāo)。于是，中國與東盟國家選擇在高官會(huì)的框架下進(jìn)行 “準(zhǔn)則”的磋商。而建立中國-東盟聯(lián)合工作組是 《宣言》的落實(shí)行動(dòng)之一，工作組的任務(wù)之一是向高官會(huì)提出落實(shí) 《宣言》的具體措施以供高官會(huì)參考。第六次高官會(huì)授權(quán)聯(lián)合工作組就 “準(zhǔn)則”進(jìn)行具體磋商。由此看來，高官會(huì)負(fù)責(zé)在落實(shí) 《宣言》框架下就 “準(zhǔn)則”進(jìn)行磋商，而具體磋商 “準(zhǔn)則”的工作則由高官會(huì)授權(quán)給聯(lián)合工作組來進(jìn)行，工作組制定 “準(zhǔn)則”磋商的共識(shí)文件、工作方法和其他相關(guān)文件，并提交高官會(huì)審議。而且，聯(lián)合工作組是由高官會(huì)所建立的，工作組的職責(zé)范圍也由高官會(huì)來制定。至于名人專家小組，它由高官會(huì)授權(quán)聯(lián)合工作組來建立，小組的名單由工作組來制定，名人專家小組向聯(lián)合工作組提供技術(shù)支持以及提供沒有法律拘束力的專業(yè)意見或政策建議。

（二）“準(zhǔn)則”磋商的成果

通過梳理十次高官會(huì)所取得的成果和東盟及相關(guān)各方所發(fā)布的官方文件，“準(zhǔn)則”磋商自2013年以來所取得的主要成果可歸納如下：其一，2013年9月的第六次高官會(huì)同意遵循 “循序漸進(jìn)、協(xié)商一致”的磋商思路。其二，2014年10月的第八次高官會(huì)確認(rèn)了 “梳理共識(shí)”、“從易到難”、“協(xié)商一致”的磋商方式，批準(zhǔn)了 “準(zhǔn)則”磋商的第一份共識(shí)文件。其三，2015年7月的第九次高官會(huì)審議并通過了 “準(zhǔn)則”磋商的第二份共識(shí)文件，“準(zhǔn)則”磋商進(jìn)入新的階段。對此，2015年8 月4日發(fā)布的東盟外長會(huì)議聯(lián)合聲明指出：東盟與中國同意將討論 “準(zhǔn)則”的框架、結(jié)構(gòu)、元素，此外，各方還同意處理與 “準(zhǔn)則”有關(guān)的關(guān)鍵、困難和復(fù)雜性問題。27See“Joint Communiqué 48th ASEAN Foreign Ministers Meeting Kuala Lumpur”，August 4，2015，ASEAN（東盟網(wǎng)站）：http:// www.asean.org/news/asean-statement-communiques/item/joint-communique-48th-asean-foreign-ministers-meeting-kuala-lumpurmalaysia-4th-august-2015？category_id=26，visited on August 20，2015.這意味著中國和東盟國家開始進(jìn)入到涉及 “準(zhǔn)則”的一些重要和復(fù)雜問題的磋商階段。其四，2015年10月的第十次高官會(huì)初步討論并形成了兩份清單的開放性文件，一是 “重要和復(fù)雜問題清單”，二是 “‘準(zhǔn)則’框架草案要素清單”。這意味著 “準(zhǔn)則”的框架草案文本已經(jīng)初步具備。

那么，作為 “準(zhǔn)則”磋商主要成果的兩份共識(shí)文件是什么呢？從有關(guān)高官會(huì)和聯(lián)合工作組會(huì)的報(bào)道中分析，第一份共識(shí)文件重申了 《宣言》所載的原則，28See Barry Desker，China’s Conflicting Signals on the South China Sea，July 2015，Brookings Institution（布魯金斯學(xué)會(huì)網(wǎng)站）: http://www.brookings.edu/research/opinions/2015/07/29-china-conflicting-signals-south-china-sea-desker，visited on August 20，2015.并以這些原則作為 “準(zhǔn)則”的目標(biāo)和宗旨，而第二份共識(shí)文件則對 “準(zhǔn)則”的宗旨進(jìn)行了更全面的說明。29See“ASEAN-China Cooperation Moves Forward at the 8th ASEAN-China SOM”，October29，2014，Ministry of Foreign Affairs of kingdom of Thailand（泰國外交部網(wǎng)站）：http://www.mfa.go.th/main/en/media-center/28/50886-ASEAN-China-cooperation-movesforward-at-the-8th-A.html，visited on August 20，2015.事實(shí)上，在這兩份共識(shí)文件里，大部分的內(nèi)容都是重申了 《宣言》里所載一些原則，30See Barry Desker，supra note 28.諸如 “以和平方式解決爭議”、“遵守公認(rèn)的國際法原則”等。也就是說，這兩份共識(shí)文件應(yīng)該都是關(guān)于 “準(zhǔn)則”的目標(biāo)和宗旨，即寫在“準(zhǔn)則”前言部分的內(nèi)容。

三、制定 “準(zhǔn)則”過程中可能存在的主要爭議問題

高官會(huì)和聯(lián)合工作組已開始起草 “準(zhǔn)則”的框架草案文本。那么，“準(zhǔn)則”是否涉及諸多方方面面的問題？其適用范圍如何？它將規(guī)定何種危機(jī)管控機(jī)制？它對 《宣言》中的一些重要概念，諸如 《宣言》第5條中的 “無人島礁的居住行動(dòng)”、“使?fàn)幾h復(fù)雜化、擴(kuò)大化的行動(dòng)”，第4條中的“武力或以武力相威脅”等等，應(yīng)如何明確規(guī)定其內(nèi)涵與外延？應(yīng)否建立監(jiān)督和實(shí)施 “準(zhǔn)則”的組織機(jī)構(gòu)、以及規(guī)定爭端解決機(jī)制？這些問題多年來備受爭議，而且這些爭議點(diǎn)基本都關(guān)涉 《宣言》第4、5、6條規(guī)定的內(nèi)容。實(shí)際上，這三個(gè)條文恰恰是 《宣言》中最受關(guān)注、爭議最多的主要條文。塞耶教授認(rèn)為，在應(yīng)對有效實(shí)施 《宣言》的挑戰(zhàn)過程中，東盟和中國尤其需要澄清和落實(shí) 《宣言》第4、5和6條這三個(gè)關(guān)鍵性條款。31See Carlyle Thayer，Review of the Implementation of the 2002 ASEAN-China DOC and COC and Challenges，C3S Paper No.0120/ 2015，Chennai Center for China Study:http://www.c3sindia.org/china/5063，visited on August 10，2015.由于制定 “準(zhǔn)則”的磋商是在落實(shí) 《宣言》的框架下進(jìn)行的，即制定 “準(zhǔn)則”是落實(shí) 《宣言》的一部分，因此，應(yīng)在 《宣言》的基礎(chǔ)上來設(shè)計(jì) “準(zhǔn)則”，這意味著 “準(zhǔn)則”草案的核心要素應(yīng)基本來自 《宣言》。鑒于此，本文認(rèn)為對 “準(zhǔn)則”草案潛在的爭論焦點(diǎn)的討論應(yīng)從 《宣言》的規(guī)定內(nèi)容入手。限于篇幅，本文僅就 《宣言》第4、5、6條三個(gè)關(guān)鍵條款的爭議點(diǎn)展開論析。

（一）關(guān)于使用 “武力或以武力相威脅”問題

《宣言》第4條規(guī)定：“有關(guān)各方承諾根據(jù)公認(rèn)的國際法原則，包括1982年 《聯(lián)合國海洋法公約》，由直接有關(guān)的主權(quán)國家通過友好磋商和談判，以和平方式解決它們的領(lǐng)土和管轄權(quán)爭議，而不訴諸武力或以武力相威脅?！痹摋l要求有關(guān)各方在解決它們的領(lǐng)土和管轄權(quán)爭議時(shí)不使用武力或以武力相威脅。那么，何謂 “武力” （或稱 “武裝力量”）和 “武力威脅”？對此 《宣言》并沒有作出界定。從現(xiàn)代國際法來看，被認(rèn)為具有國際社會(huì)憲法地位的 《聯(lián)合國憲章》第2條第4項(xiàng)確立了禁止在國際關(guān)系中使用武力或武力威脅原則 （簡稱禁止使用武力原則）。一般認(rèn)為，該條款所禁止的 “武力”，指的是各種常規(guī)武器和任何屬于武裝力量一般范疇的新武器。而信息時(shí)代出現(xiàn)的對國防、軍事設(shè)施進(jìn)行電腦網(wǎng)絡(luò)攻擊的技術(shù)手段，只有在從事這種攻擊的行為者是國家或應(yīng)由國家負(fù)責(zé)，抑或其行為可歸因于國家時(shí)，方可適用禁止使用武力原則予以制止。至于 “武力威脅”的概念，它包含著范圍廣闊的可能含義，但構(gòu)成 《憲章》第2（4）條所禁止的非法武力威脅的含義是狹小的，一般是指一國公然威脅要使用武力從另一國獲得領(lǐng)土、或者迫使他國做出實(shí)質(zhì)的政治讓步，抑或以發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭為威脅。32參見黃瑤：《論禁止使用武力原則——聯(lián)合國憲章第二條第四項(xiàng)法理分析》，北京大學(xué)出版社2003年版，第62頁、第167-177頁、第193-198頁、第204-205頁。由此來看，構(gòu)成公認(rèn)的國際法原則——禁止使用武力原則所指的使用武力或武力威脅的情形，在當(dāng)今的南海地區(qū)發(fā)生的可能性不大，正如我國臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者王冠雄教授所指出的，“觀察南海爭議的歷史，由早期的奪島軍事戰(zhàn)，發(fā)展到目前已經(jīng)實(shí)質(zhì)進(jìn)入外交戰(zhàn)與法律戰(zhàn)的狀況?！?3王冠雄：《東協(xié)南海政策動(dòng)向》，載劉復(fù)國、吳士存主編：《2013南海地區(qū)形勢評估報(bào)告》，臺(tái)灣 “國立政治大學(xué)安全研究中心”2015年版，第61-62頁。

關(guān)于不使用武力或武力威脅問題，越南學(xué)者似乎更為關(guān)注。越南外交學(xué)院學(xué)者陳長水 （Tran Truong Thuy）認(rèn)為，為了預(yù)防和管理南海海上事件發(fā)生，應(yīng)當(dāng)不得對漁船和漁民使用武力或武力威脅，不得使用軍事船舶來執(zhí)法。34Tran Truong Thuy，Code of Conduct and Prevention，Management of Incidents in the South China Sea，https://www.google.co.uk/url？sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&cad=rja&uact=8&ved=0CCQQFjAAahUKEwiWsMzKo6fIAhVL1xoKHU4NApM&url= http%3A%2F%2Fnghiencuubiendong.vn%2Ftrung-tam-du-lieu-bien-dong%2Fdoc_download%2F895-tran-truong-thuy-code-ofconduct-possible-content-who-participates-how-to-conclude&usg=AFQjCNFE-fSXmsUrbqcsuLjt_7nqNE8tmw，14，visited on August 10，2015.還有越南學(xué)者認(rèn)為，中國在2002年以來利用 《宣言》的漏洞采取違反 《宣言》精神的措施，包括使用武力干擾他國船舶及活動(dòng)等。35See Huy Duong，“A Fair and Effective Code of Conduct for the South China Sea”，CSIS（戰(zhàn)略與國際研究中心網(wǎng)站）：http:// amti.csis.org/a-fair-and-effective-code-of-conduct-for-the-south-china-sea/，visited on August 2，2015.越南的指責(zé)是沒有道理的，因?yàn)橹袊诰S護(hù)海權(quán)中采取的行為并不符合使用武力或武力威脅的范疇。實(shí)際上，并非一切海上軍事活動(dòng)都構(gòu)成 《宣言》第4條所禁止的使用武力或武力威脅。沿海國的海上執(zhí)法機(jī)關(guān)為了捍衛(wèi)國際法賦予的權(quán)利和實(shí)施國內(nèi)法律，必要時(shí)對外國船舶采取一些執(zhí)法措施，例如，發(fā)射實(shí)彈進(jìn)行警告、發(fā)射照明彈、撞擊對方船舶、使用高壓水槍等，并不構(gòu)成公認(rèn)的 “使用武力”定義。對此，塞耶教授也認(rèn)同這一觀點(diǎn)。36See Carlyle Thayer，supra note 31.同時(shí)，塞耶教授也指出，對于海上執(zhí)法部門與漁民對抗的一些行為，雖然達(dá)不到使用武力或武力威脅的程度，但東盟和中國需要考慮這些行為是否事實(shí)上構(gòu)成了 《宣言》意義上的 “使用武力”的范疇；東盟和中國還需要確定在南海領(lǐng)土爭端中扮演國家民兵或國家代理人角色的漁民和國有拖船員的法律地位。

在制定 “準(zhǔn)則”草案中，對 “武力或武力威脅”的具體形式，是否應(yīng)加以界定或作出列舉？如是，則可能會(huì)出現(xiàn)意見分歧。如果中國和東盟國家因分歧達(dá)不成共識(shí)的話，可以通過對 《聯(lián)合國憲章》第2（4）條中有關(guān)概念的解釋來理解武力或武力威脅的意涵。其實(shí)，這方面的一個(gè)難點(diǎn)或爭議點(diǎn)在于，“準(zhǔn)則”草案是否應(yīng)禁止現(xiàn)在使用日益頻繁且更具破壞力的諸如電子戰(zhàn)的新型使用武力形式？美國學(xué)者瓦倫西亞 （Mark J.Valencia）教授指出，在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的海水及上空進(jìn)行的電子戰(zhàn)相關(guān)活動(dòng)，特別是一些積極信號(hào)情報(bào)活動(dòng)是否構(gòu)成 《聯(lián)合國憲章》所禁止的武力或武力威脅行為，從而應(yīng)受到 “準(zhǔn)則”的反對？這些新型情報(bào)偵察活動(dòng)的目標(biāo)是沿海國的通訊和防衛(wèi)系統(tǒng)，不再是單純地在國土范圍之外進(jìn)行的情報(bào)收集活動(dòng)了。在這方面，美國和澳大利亞均宣布對其網(wǎng)絡(luò)的襲擊行為等同于實(shí)際攻擊。37See Mark J.Valencia，A Code of Conduct for the South China Sea:Politics，Principles and Possible Provisions，Maritime Institute of Malaysia（馬來西亞海洋研究院網(wǎng)站）：http://www.mima.gov.my/mima/wp-content/uploads/som 20-20 guiding 20 principles 20 for 20a 20code 20of 20conduct.pdf，20，visited on September 10，2015.

中國堅(jiān)持走和平發(fā)展道路，恪守 《聯(lián)合國憲章》規(guī)定的禁止使用武力原則。中國外交部在2015 年9月發(fā)布了 《中國關(guān)于聯(lián)合國成立70周年的立場文件》，全面介紹中國對聯(lián)合國成立70周年有關(guān)重大問題的看法，強(qiáng)調(diào)聯(lián)合國會(huì)員國要捍衛(wèi) 《聯(lián)合國憲章》的宗旨和原則38參見 《中國關(guān)于聯(lián)合國成立70周年的立場文件》，2015年9月21日，人民網(wǎng)：http://world.people.com.cn/n/2015/0921/c1002-27612711.html，2015年9月22日訪問。最近，習(xí)近平主席在新加坡的演講中也指出：中國堅(jiān)持走和平發(fā)展道路，不是權(quán)宜之計(jì)，而是我們的戰(zhàn)略選擇和鄭重承諾；中國深知 “國雖大，好戰(zhàn)必亡”的道理。見 “習(xí)近平在新加坡國立大學(xué)的演講”，2015年11月7日，新華網(wǎng)：http://news.xinhuanet.com/ttgg/2015-11/07/c_1117071978.htm，2015年11月7日訪問。，這自然包括了被視為現(xiàn)代國際法最重要規(guī)范的禁止使用武力原則。誠然，該原則所禁止的是非法使用武力或武力威脅，而合法使用武力并不在該原則的禁止之列。在 《憲章》體系之下，就國家的單方面使用武力而言，自衛(wèi)行為是 《憲章》允許的合法使用武力情況，亦即，當(dāng)一國遭受到另一國的武力攻擊時(shí)，可以使用武力反抗非法攻擊而保護(hù)自己的權(quán)利。而且，自衛(wèi)權(quán)是國家的一項(xiàng)固有權(quán)利，這不僅被 《憲章》而且也為習(xí)慣國際法所確認(rèn)。因此，無論是 《宣言》還是 “準(zhǔn)則”草案，其所禁止的應(yīng)是非法的使用武力或武力威脅行為。

（二）關(guān)于 “使?fàn)幾h復(fù)雜化、擴(kuò)大化”的行動(dòng)和 “保持自我克制”問題

《宣言》第5條規(guī)定：“各方承諾保持自我克制，不采取使?fàn)幾h復(fù)雜化、擴(kuò)大化和影響和平與穩(wěn)定的行動(dòng)，包括不在現(xiàn)無人居住的島、礁、灘、沙或其它自然構(gòu)造上采取居住的行動(dòng)，并以建設(shè)性的方式處理它們的分歧。在和平解決它們的領(lǐng)土和管轄權(quán)爭議之前，有關(guān)各方承諾本著合作與諒解的精神，努力尋求各種途徑建立相互信任，包括：…… （四）在自愿基礎(chǔ)上相互通報(bào)有關(guān)情況。”

該條中的一個(gè)關(guān)注點(diǎn)是對 “使?fàn)幾h復(fù)雜化、擴(kuò)大化”的行為應(yīng)如何作出界定？在 “準(zhǔn)則”磋商中，島礁建設(shè)活動(dòng)是否會(huì)被界定為 “使?fàn)幎藦?fù)雜化、擴(kuò)大化的行為”很可能將成為各方爭議的焦點(diǎn)問題。塞耶教授指出，由于 《宣言》簽署以來戰(zhàn)略環(huán)境的改變，東盟和中國應(yīng)考慮具體指出還有哪些行動(dòng)應(yīng)包括在 《宣言》第5條 “包括”這一短語中。顯然，單方面大規(guī)模填海是一個(gè)備選項(xiàng)，它大大擴(kuò)展了南海地物的面積，改變了海洋環(huán)境，且為海軍、空軍平臺(tái)和進(jìn)攻性武器正向部署起到潛在的 “防御作用”。但他并不認(rèn)為應(yīng)禁止一切填?；顒?dòng)，而是認(rèn)為，填海活動(dòng)的意圖和目的應(yīng)透明化，并應(yīng)根據(jù) 《宣言》第5條第 （四）項(xiàng)的要求，相互通報(bào)有關(guān)情況，并鼓勵(lì)各國邀請觀察員考察其填海和建造活動(dòng)。39See Carlyle Thayer，supra note 31.越南學(xué)者HuyDuang認(rèn)為，雖然中國的島礁建設(shè)行為在 《宣言》中并未得到明確禁止，但 “準(zhǔn)則”制定過程中應(yīng)該會(huì)成為部分東盟國家極力反對的對象。40See Huy Duong，supra note 34.前述2012年9月印尼提出的 《南海區(qū)域性行為準(zhǔn)則零號(hào)草案》第6條就禁止締約方占領(lǐng)或在島嶼和陸地地形上建造新設(shè)施，不論其現(xiàn)在是否被占領(lǐng)。而且，近年來，國際上不時(shí)有人提出凍結(jié)南海島礁建設(shè)的倡議。然而，關(guān)于凍結(jié)什么、標(biāo)準(zhǔn)如何界定、由誰作出判斷，各國都有不同的意見。在這個(gè)問題上，中國建議在中國-東盟商談 “準(zhǔn)則”聯(lián)合工作組框架下，討論海上風(fēng)險(xiǎn)管控的預(yù)防性措施，各方提出的有關(guān) “島礁建設(shè)”問題的倡議都可在這一平臺(tái)上進(jìn)行開放性討論。41參見 “王毅談所謂凍結(jié)南海島礁建設(shè)”，2015年8月3日，外交部網(wǎng)站：http://www.fmprc.gov.cn/web/wjbzhd/t1286011.shtml，2015年8月10日訪問。

實(shí)際上，各國對于在南海進(jìn)行的島礁建設(shè)活動(dòng)的合法性都存在爭議。例如，中國外交部發(fā)言人曾指出：多年來，菲律賓在非法侵占中國南沙群島的部分島礁上開展大規(guī)模建設(shè)，如修建機(jī)場、碼頭、營房等軍用和民用設(shè)施。前不久，菲方宣布恢復(fù)其在中業(yè)島上的非法建設(shè)活動(dòng)。菲方所作所為都在明顯違背 《南海各方行為宣言》。它一方面為其在 《宣言》簽署前的非法侵占和建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行辯解，另一方面又主動(dòng)承認(rèn)其在 《宣言》簽署后仍然繼續(xù)進(jìn)行非法建設(shè)活動(dòng)的事實(shí)。42參見 “外交部發(fā)言人華春瑩就菲律賓指責(zé)中國在南沙群島相關(guān)島礁上的建設(shè)活動(dòng)違反 《南海各方行為宣言》答記者問”，2015年5月4日，外交部網(wǎng)站：http://www.fmprc.gov.cn/web/fyrbt_673021/dhdw_673027/t1260568.shtml，2015年8月10日訪問。又如，面對菲律賓及個(gè)別域外國家對中國在南沙群島相關(guān)島礁上建設(shè)活動(dòng)的質(zhì)疑，中國學(xué)者撰文認(rèn)為，中國在南沙群島的島礁建設(shè)有理有據(jù)，我國國防部新聞發(fā)言人也指出：中方已經(jīng)多次介紹了南沙島礁建設(shè)的目的、用途等情況，南沙島礁建設(shè)有利于中方更好地履行國際責(zé)任和義務(wù)，有助于維護(hù)本地區(qū)的航行安全，符合嚴(yán)格的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)和要求。美方罔顧事實(shí)，挑撥中國與南海周邊國家的關(guān)系。43參見賈宇、張小奕：《中國在南沙群島的島礁建設(shè)有理有據(jù)》，載 《人民日報(bào)》2015年6月5日；又參見 “國防部批美國推動(dòng)南海軍事化：唯恐天下不亂”，2015年7月30日，中國新聞網(wǎng)：http://www.chinanews.com/mil/2015/07-30/7438204.shtml，2015年8月10日訪問。

《宣言》第5條中的另一個(gè)關(guān)注點(diǎn)是，《宣言》要求各方 “保持自我克制”的表述過于簡單，對此存在不同的解讀。前述印尼的 《零號(hào)草案》第5條指出，《宣言》締約國在 《宣言》有效期內(nèi)采取的行為，不構(gòu)成提出、支持或否認(rèn)南海內(nèi)領(lǐng)土主權(quán)或創(chuàng)設(shè)主權(quán)權(quán)利 （rights of sovereignty）的基礎(chǔ)。該條款的設(shè)置似乎借鑒了國際法上有效控制規(guī)則中的 “關(guān)鍵日期”的精神和南極條約的 “凍結(jié)領(lǐng)土主權(quán)要求”的規(guī)定。不過，該草案條款并未針對海洋權(quán)利主張及相關(guān)的維護(hù)、行使海洋權(quán)利的行為。對此，中國在非主權(quán)性的歷史性權(quán)利問題上似乎仍保留強(qiáng)化主張和加強(qiáng)權(quán)利行使的合法空間。而美國智庫、設(shè)在華盛頓的 “戰(zhàn)略與國際研究中心”（Center for Strategic and International Studies，CSIS）也提出了 “凍結(jié)措施”建議。在該中心于2014年7月11日舉辦的第四屆南中國海年度會(huì)議上，美國國務(wù)院官員?？怂?（Michael Fuchs）就提出了具體的 “凍結(jié)措施”。首先，南海聲索國可以再次承諾不再建立新的哨站。其次，聲索國可以澄清，哪些類型的島礁建設(shè)行為是具有爭議的，而哪些行為僅僅是根據(jù)2002年的 《宣言》為維護(hù)長期居住而采取的行動(dòng)。例如，對于那些在根本上改變島礁的性質(zhì)、大小和居住能力的行動(dòng)將被列入 “凍結(jié)措施”的范圍，而那些日常的維護(hù)行為將被允許。最后，聲索國可以同意不對其他聲索國在爭議地區(qū)長期從事的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)采取單方面的執(zhí)法行動(dòng)。44See Michael Fuchs，Remarks at the Fourth Annual South China Sea Conference，July 11，2014，U.S.Department of State（美國國務(wù)院網(wǎng)站）：http://www.state.gov/p/eap/rls/rm/2014/07/229129.htm，visited on September 10，2015.由此看來，通過實(shí)質(zhì)性的磋商來明確 《宣言》中關(guān)于 “各方保持自我克制”的具體要求，將是 “準(zhǔn)則”磋商的一項(xiàng)重要任務(wù)。

（三）爭議海域的航行自由問題

航行自由問題是南海問題的兩大關(guān)注點(diǎn)之一 （另一個(gè)問題是有關(guān)島礁的領(lǐng)土主權(quán)爭議）。美國、俄羅斯、日本、印度等域外大國都非常重視南海的航行自由，有學(xué)者就此指出，航行自由原則對像美國和日本這樣的海洋強(qiáng)國來說具有極端重要性。45See Mark J.Valencia，supra note 37，23.其實(shí)，中國對南海同樣享有商業(yè)利益，中國對南海航行自由十分關(guān)切。中國外交部副部長劉振民就指出：“南海航行自由對中國的重要性不亞于任何其他國家?！弊罱?xí)近平主席在新加坡的演講也提到了南海航行自由問題，他說：南海 “航行和飛越自由從來沒有問題，將來也不會(huì)有問題，因?yàn)槭紫戎袊钚枰虾：叫型〞场！?6參見 “中方：外部勢力介入不利于南海問題解決”，2015年7月29日，中國新聞網(wǎng)：http://www.chinanews.com/gn/2015/07-29/7436024.shtml，2015年8月10日訪問；也參見前引38文。由此可看出，中國堅(jiān)持維護(hù)南海航行自由的決心。

美國等域外國家緣何會(huì)擔(dān)憂南海的航行自由問題？外國學(xué)者認(rèn)為，這是因?yàn)橹袊畯膩頉]有就南海斷續(xù)線 （俗稱 “九條線”）做出明確的聲明，導(dǎo)致 “九條線”的內(nèi)涵并不清晰。美國擔(dān)心中國未來根據(jù)不同的需要和利益確定 “九條線”的內(nèi)涵將對南海的航行自由產(chǎn)生影響。例如，若中國將 “九條線”界定為海上邊界線，則意味著線內(nèi)是中國的內(nèi)水，這將對國際公認(rèn)的航行自由產(chǎn)生巨大挑戰(zhàn)。47參見薛力：《美國學(xué)者視野中的南海問題》，載 《國際關(guān)系研究》2014年第2期。其實(shí)，外方這方面的擔(dān)心是多余的。因?yàn)橹T多事實(shí)表明，中國從未對整個(gè)南海提出主權(quán)主張，中國所提的斷續(xù)線內(nèi)相關(guān)水域的歷史性主張的內(nèi)涵不是歷史性水域 （其地位可能是內(nèi)水或領(lǐng)海），而是非主權(quán)性質(zhì)的歷史性權(quán)利。48參見黃瑤、黃靖文：《對美國國務(wù)院報(bào)告質(zhì)疑中國南海斷續(xù)線的評析與辯駁》，載 《國際法研究》2015年第3期。中國官方也反復(fù)表態(tài)，中方愿與南海各方一道，維護(hù)好南海的航行與飛越自由。外交部長王毅指出： “中方一直主張各方根據(jù)國際法在南海享有航行和飛越自由。直到今天，從沒有發(fā)生一起南海航行自由受到影響的情況?！?9參見前引1文。

實(shí)際上，關(guān)于南海的商業(yè)航行自由并不存在大不了的問題。瓦倫西亞教授也持同樣觀點(diǎn)，他說：在南海地區(qū)，“商業(yè)船舶的航行自由沒有什么爭議”。50See Mark J.Valencia，supra note 37，23.問題在于，“準(zhǔn)則”相關(guān)條款是否應(yīng)具體規(guī)范外國軍用船舶在爭議的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的活動(dòng)？例如，外國軍艦未經(jīng)沿海國允許進(jìn)行軍事演習(xí)、武器測試等活動(dòng)。進(jìn)一步的問題是，如果 “準(zhǔn)則”中有這種條款，該條款與前述 “不使用武力或武力威脅”條款之間又如何協(xié)調(diào)？外國軍艦在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的活動(dòng)是否應(yīng)當(dāng)受到限制？這可能成為南海沿岸國關(guān)注的焦點(diǎn)。美國多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的名稱意味著沿岸國家在這一水域內(nèi)僅僅享有與經(jīng)濟(jì)相關(guān)的主權(quán)權(quán)利，而不包括水文勘探、情報(bào)收集、軍艦通行等，因此，美國軍艦在領(lǐng)?；€12海里以外的活動(dòng)適用于 “航行自由”原則。51參見前引47，薛力文。然而，許多國家對美國所主張的在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的軍艦活動(dòng)權(quán)利有不同的看法。有學(xué)者研究認(rèn)為，1982年 《聯(lián)合國海洋法公約》簽署或批準(zhǔn)之后，一些國家包括孟加拉國、巴西、佛得角、巴基斯坦、馬來西亞和烏拉圭等均宣布，外國未經(jīng)同意不得在它們的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)進(jìn)行軍事活動(dòng)。國家實(shí)踐和學(xué)者們對未經(jīng)沿岸國同意而在他國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)進(jìn)行軍事演習(xí)尤其是包括使用武器的演習(xí)問題，存在意見分歧。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，未使用武器的合理規(guī)模的軍艦演習(xí)是許可的。52See Mark J.Valencia，supra note 37，25.關(guān)于外國軍艦在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)進(jìn)行情報(bào)搜集活動(dòng)，美國學(xué)者傾斜于贊許，但是東盟國家則持反對立場，這與中國的立場較接近。53參見前引47，薛力文。

《宣言》第3條對航行自由的規(guī)定較為寬泛，只是泛泛規(guī)定：“各方重申尊重并承諾，包括1982年 《聯(lián)合國海洋法公約》在內(nèi)的公認(rèn)的國際法原則所規(guī)定的在南海的航行及飛越自由。”其實(shí)，對于航行自由問題，“準(zhǔn)則”可以做出更進(jìn)一步的規(guī)定，譬如：航行自由并不覆蓋整個(gè)南海，其適用區(qū)域應(yīng)該排除南海沿岸國的內(nèi)水、領(lǐng)海和群島水域。有學(xué)者根據(jù)前述東盟對草擬 “準(zhǔn)則”提出了的一份 《建議要素》中有關(guān)航行自由的內(nèi)容，指出：南海部分國家憑借控制島礁的事實(shí)，劃定內(nèi)水、領(lǐng)海、群島水域的范圍從而排斥航行自由的做法存在不妥。54參見前引7，羅國強(qiáng)文。然而，中國目前和越南、菲律賓、馬來西亞一樣控制著不少重要島礁，中國確立了這些占領(lǐng)島礁的內(nèi)水和12海里的領(lǐng)土主權(quán)，目前只有中國在西沙群島劃定了群島直線基線，而且在未來，預(yù)計(jì)只有中國可能宣布南沙群島的直線基線。因此，對航行自由的地理范圍作出限制對中方是有利的。

除了上述三大爭議問題之外，對于未來 “準(zhǔn)則”還應(yīng)包含怎樣的內(nèi)容，中國與東盟國家以及東盟國家之間仍會(huì)存在意見分歧，這需要在聯(lián)合工作組的具體磋商中逐步達(dá)成共識(shí)。

四、對 “準(zhǔn)則”磋商的展望

從外交實(shí)踐來看，國際協(xié)議產(chǎn)生的第一步是商談及擬訂約文，亦即有關(guān)各方為了就協(xié)議的內(nèi)容達(dá)成一致而進(jìn)行的協(xié)商或交涉過程。制定 “準(zhǔn)則”工作現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)入到了起草 “準(zhǔn)則”約文階段，由聯(lián)合工作組負(fù)責(zé)起草，然后交國際會(huì)議或高官會(huì)討論。

就 “準(zhǔn)則”的締約主體而言，其應(yīng)與 《宣言》相似，《宣言》的簽署國是南海周邊國家和東盟的其他成員國，“準(zhǔn)則”也不應(yīng)例外。55關(guān)于 “準(zhǔn)則”締約主體在學(xué)界存在不同看法。美國學(xué)者瓦倫西亞教授認(rèn)為，在南海擁有經(jīng)濟(jì)、安全和戰(zhàn)略利益的是多方主體，因此 “準(zhǔn)則”應(yīng)采取開放簽署模式，歡迎包括美國、日本和歐盟在內(nèi)的域外國家加入或遵守 “準(zhǔn)則”。中國學(xué)者羅國強(qiáng)教授則擔(dān)心，這樣做會(huì)否給域外國家干涉南海爭端提供契機(jī)。那么，讓美日歐加入 “準(zhǔn)則”是否只會(huì)對中國產(chǎn)生不利影響呢？對此，全球印度基金會(huì)學(xué)者普拉丹 （Pradhan）博士認(rèn)為，這樣做有助于促使這些國家遵守南海行為規(guī)范、減少?zèng)_突。See Mark J.Valencia，supra note 37，33；也參見前引7，羅國強(qiáng)文；Dr S.D.Pradhan，South China Sea:A Model Code of Conduct，Global India Foundation:http://www.globalindiafoundation.org/SOUTH%20CHINA.pdf，13，visited on August 20，2015.其實(shí)，關(guān)于“準(zhǔn)則”的締約主體是否有意向南海地區(qū)內(nèi)的國家和使用南海的國家開放加入，這個(gè)問題似乎應(yīng)結(jié)合 “準(zhǔn)則”最終涉及的權(quán)利和義務(wù)具體內(nèi)容加以回答?！皽?zhǔn)則”關(guān)涉南海問題，但南海問題是中國與部分東盟國家之間的問題。南海爭端涉及 “六國七方”，具體而言，南海爭端的爭議國有五個(gè)，包括中國、越南、菲律賓、馬來西亞和文萊。而印度尼西亞雖然沒有控制南海諸島，但其主張的部分專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的范圍進(jìn)入了中國的南海斷續(xù)線。56盡管如此，印尼與中國在南海問題上并沒有直接對立，印尼被認(rèn)為是東盟內(nèi)部唯一有能力說服中國的國家。參見孫國祥：《馬來西亞、印尼、文萊的南海政策作為》，載劉復(fù)國、吳士存主編： 《2013南海地區(qū)形勢評估報(bào)告》，臺(tái)灣 “國立政治大學(xué)安全研究中心”2015年版，第115頁。中國大陸和中國臺(tái)灣地區(qū)是南海爭端中的兩個(gè)當(dāng)事方。在理論上，國際協(xié)議是締約主體關(guān)于其相互權(quán)利和義務(wù)或它們的行為規(guī)則的書面協(xié)議，國際協(xié)議的締結(jié)必須基于締約方的意思表示達(dá)成一致。基于此， “準(zhǔn)則”作為一份關(guān)于南海規(guī)則的區(qū)域性協(xié)議，其制定進(jìn)展取決于中國和東盟國家的意愿。

外媒認(rèn)為中國之外的南海周邊國家都贊成制定 “準(zhǔn)則”并希望越早越好，而中國卻不以為然。塞耶教授認(rèn)為，“準(zhǔn)則”磋商進(jìn)程中的一個(gè)障礙是，中國堅(jiān)持主張 “準(zhǔn)則”的磋商與 《宣言》存在有機(jī)聯(lián)系，《宣言》的進(jìn)展必須優(yōu)于 “準(zhǔn)則”的商議。而實(shí)施 《宣言》有關(guān)合作項(xiàng)目將耗時(shí)多年，且該過程中若發(fā)生任何問題都將延誤 “準(zhǔn)則”的商討。57Carlyle A.Thayer，ASEAN and China Consultations on a Code of Conduct in the South China Sea:Prospects and Obstacles，paper presented to the International Conference on Security and Cooperation in the South China Sea，14（Moscow，Russia，October 18，2013），IACSP South East Asia Region:http://www.iacspsea.com/wp-content/uploads/2013/10/Thayer-Russian-Academy-of-Sciences-SCS-Paper.pdf，visited on August 20，2015.該觀點(diǎn)是值得商榷的。制定 “準(zhǔn)則”是落實(shí) 《宣言》的一部分，有關(guān)各方在磋商 “準(zhǔn)則”的同時(shí)，繼續(xù)推進(jìn) 《宣言》框架下的海上務(wù)實(shí)合作，可以增進(jìn)互信和共識(shí)，為逐步推進(jìn) “準(zhǔn)則”磋商奠定良好基礎(chǔ)。而且，中國和東盟正式啟動(dòng)“準(zhǔn)則”磋商進(jìn)程的兩年實(shí)踐也已表明，落實(shí) 《宣言》和 “準(zhǔn)則”磋商相輔相成，兩者的進(jìn)展都頗為順利。中國認(rèn)為，制定 “準(zhǔn)則”要有合理預(yù)期，因?yàn)?“準(zhǔn)則”涉及多方利益，其制定需要一個(gè)細(xì)致復(fù)雜的協(xié)調(diào)過程。58參見前引10文。雖然中國并沒有就制定 “準(zhǔn)則”提出具體日期，但重申了與東盟國家在協(xié)商一致基礎(chǔ)上早日達(dá)成 “準(zhǔn)則”的意愿。最近習(xí)近平主席訪問越南時(shí)發(fā)表的聯(lián)合聲明也特別提到了“準(zhǔn)則”，該聲明說：“雙方同意共同管控好海上分歧，全面有效落實(shí) 《南海各方行為宣言》（DOC），推動(dòng)在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上早日達(dá)成 ‘南海行為準(zhǔn)則’（COC），不采取使?fàn)幾h復(fù)雜化、擴(kuò)大化的行動(dòng)，及時(shí)妥善處理出現(xiàn)的問題，維護(hù)中越關(guān)系大局以及南海和平穩(wěn)定?！?9參見 “中越發(fā)表聯(lián)合聲明”，2015年11月6日，新華網(wǎng)：http://news.xinhuanet.com/world/2015-11/06/c_1117067753.htm，2015年11月7日訪問。此外，為了達(dá)成各方都能接受的解決方案，中國提出了處理南海問題的 “雙軌思路”，由中國和東盟國家來共同維護(hù)南海的和平穩(wěn)定。

制定南海規(guī)則事關(guān)南海沿岸國利益和南海地區(qū)的和平穩(wěn)定，各方對 “準(zhǔn)則”制定皆寄予期望。東盟國家對 “準(zhǔn)則”具有規(guī)范性和可操作性就寄予期待。2012年，印尼外長馬蒂·納塔萊加瓦（Marty Natalegawa）指出：“我們希望確保 ‘南海行為準(zhǔn)則’是可操作性的，而不是簡單重復(fù) 《南海各方行為宣言》中的聲明和原則?！虾Ｐ袨闇?zhǔn)則’必須是規(guī)范性的，制定避免南海事件發(fā)生的規(guī)則，以及更好地規(guī)范國家行為的方式?！?0See Carlyle A.Thayer，supra note4，5.不可否認(rèn)，制定 “準(zhǔn)則”的一個(gè)目的是旨在規(guī)范各方的行動(dòng)。然而，“準(zhǔn)則”的原則和目標(biāo)應(yīng)是致力于管控南海爭端和促進(jìn)合作，而不是解決南海領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)利爭端。換言之，“準(zhǔn)則”不涉及主權(quán)問題，制定 “準(zhǔn)則”的目的不是解決南海爭議問題。倘若 “準(zhǔn)則”涉及具體南海爭議，則將因此引起更大的紛爭，這并不是現(xiàn)實(shí)中具有可行性和操作性的做法。前述菲律賓關(guān)于 “準(zhǔn)則”的草案，其第1條列舉的原則之一是 “全面解決領(lǐng)土和管轄權(quán)爭端”。該條在東盟國家討論得出的 “核心草案”中被刪除。61See Carlyle A.Thayer，supra note4，2.在中國方面，中國堅(jiān)持南海問題屬于我國與周邊國家之間的雙邊爭議，應(yīng)通過雙邊協(xié)商共同解決。王毅外長指出：“南海問題，即具體爭議由直接當(dāng)事方通過談判協(xié)商和平解決，這也是 《南海各方行為宣言》第四條的規(guī)定，中國和東盟10國都已就此做出了承諾”。62參見前引1文。馬來西亞外長也曾指出：東盟應(yīng)重申其立場，那就是： “南海行為準(zhǔn)則”旨在于創(chuàng)設(shè)一個(gè)規(guī)則框架，它不應(yīng)用來作為解決領(lǐng)土爭端的工具?，F(xiàn)存爭端應(yīng)由有關(guān)當(dāng)事方之間根據(jù)包括 《聯(lián)合國海洋法公約》在內(nèi)的現(xiàn)存機(jī)制予以解決。63See Carlyle A.Thayer，supra note4，5.而各國專家亦認(rèn)為，“準(zhǔn)則”只是規(guī)范各方的行動(dòng)，南海諸島的歸屬問題依然要通過各方談判解決。64參見薛力：《理解南海爭端：來自非聲索國專家的觀點(diǎn)》，載 《東南亞研究》2014年第6期。習(xí)近平主席在新加坡的演講中重申了 “南海諸島自古以來就是中國領(lǐng)土”的立場，他表示：“中國將堅(jiān)持同直接當(dāng)事國在尊重歷史事實(shí)的基礎(chǔ)上，根據(jù)國際法，通過談判和協(xié)商解決有關(guān)爭議”?？梢哉J(rèn)為，“準(zhǔn)則”主要是提供一種管控南海形勢的機(jī)制，特別是要管控好南海核心爭端 （包括領(lǐng)土主權(quán)和海洋劃界爭端），防止?fàn)幎藬U(kuò)大化、復(fù)雜化，并促進(jìn)未來爭端的最終解決。

不難預(yù)見，“準(zhǔn)則”磋商進(jìn)程或許受南海局勢和政治因素的影響。2014年，菲律賓等國對中國在南沙群島的島礁擴(kuò)建行為持續(xù)進(jìn)行無理抗議或指責(zé)，并竭力鼓動(dòng)?xùn)|盟國家停止與中國磋商制定“南海行為準(zhǔn)則”。65參見王勇：《中國在南沙群島擴(kuò)礁加固行為的國際法效力問題》，載 《太平洋學(xué)報(bào)》2015年第9期。有學(xué)者對磋商 “準(zhǔn)則”的前景表示了擔(dān)憂。塞耶教授認(rèn)為 “準(zhǔn)則”制定的前景并不明朗，他說：2002年 《宣言》的實(shí)施是一個(gè)漫長而艱辛的過程；中國-東盟聯(lián)合工作組要就實(shí)施合作和建立旨在有效解決造成目前南海緊張局勢和安全環(huán)境惡化問題的信任措施及時(shí)達(dá)成一致，前景似乎很渺茫。66See Carlyle A.Thayer，supra note 31.所幸的是，中國與東盟國家磋商 “準(zhǔn)則”的良好勢頭并未受到此雜音的影響。從整體上看，推動(dòng) “準(zhǔn)則”磋商進(jìn)程的動(dòng)力是在上升的。最近習(xí)近平主席訪問東盟兩個(gè)國家的講話可望給 “準(zhǔn)則”磋商帶來動(dòng)力。習(xí)主席在訪問新加坡時(shí)提出中國要深入推進(jìn) “一帶一路”建設(shè)，推動(dòng)建設(shè)更為緊密的中國－東盟命運(yùn)共同體和亞洲命運(yùn)共同體。67參見 “習(xí)近平在新加坡媒體發(fā)布署名文章”，2015年11月6日，新華網(wǎng)：http://news.xinhuanet.com/politics/2015-11/06/ c_1117062158.htm，2015年11月7日訪問。在此背景下，推進(jìn) “準(zhǔn)則”磋商進(jìn)程應(yīng)是樂觀的，因?yàn)?“準(zhǔn)則”有助于防止南海爭端復(fù)雜化、擴(kuò)大化和及時(shí)處理所出現(xiàn)的問題，而南海爭端正是中國與東盟關(guān)系的短板。前述習(xí)主席訪越時(shí)發(fā)表的聯(lián)合聲明也提到：雙方同意推動(dòng)在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上早日達(dá)成 “南海行為準(zhǔn)則”。

“準(zhǔn)則”制定受到南海區(qū)域內(nèi)外國家的廣泛關(guān)注。然而，中國在南海問題上的立場是反對將南海議題國際化、多邊化、區(qū)域外國家介入以及交付國際仲裁或司法機(jī)構(gòu)處理。中國反感域外國家插手或卷入 “準(zhǔn)則”制定工作，希望像2002年 《宣言》那樣由中國和東盟國家之間達(dá)成，并相信南海地區(qū)國家完全有能力處理好自己的事情。中國外交部發(fā)言人強(qiáng)調(diào)：制定 “準(zhǔn)則”是中國和東盟國家之間的事情，應(yīng)由中國與東盟國家平等協(xié)商、共同制定。希望美國等域外國家充分尊重中國與東盟國家為此所做的努力，不要給 “準(zhǔn)則”磋商進(jìn)程增添復(fù)雜因素。68參見 “外交部發(fā)言人華春瑩就美國國防部長卡特在香格里拉對話會(huì)上涉南海問題有關(guān)言論答記者問”，2015年6月1日，外交部網(wǎng)站：http://www.fmprc.gov.cn/ce/cebe/chn/ssht/nhwt/t1269171.htm，2015年8月7日訪問。習(xí)近平主席在新加坡演講闡述南海問題時(shí)也提及了域外國家，他說，中國 “歡迎域外國家參與亞洲和平與發(fā)展事業(yè)，為此發(fā)揮積極作用”。

毋庸置疑，中國在制定 “準(zhǔn)則”中的作用舉足輕重。中國作為最大的南海沿岸國，享有參與“準(zhǔn)則”制定整個(gè)過程的權(quán)利。另一方面，中國作為地區(qū)大國，理應(yīng)在南海規(guī)則制定中積極發(fā)聲，與東盟國家共同努力，制訂出一項(xiàng)最符合本地區(qū)各國利益的 “準(zhǔn)則”。2015年11月7日習(xí)主席在新加坡的演講中強(qiáng)調(diào)：“中國南海政策的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都是維護(hù)南海地區(qū)和平穩(wěn)定?！迸c東盟國家磋商 “準(zhǔn)則”體現(xiàn)了中國通過運(yùn)用海上規(guī)則維護(hù)南海和平穩(wěn)定的積極作為。實(shí)際上，崛起的中國需要積極掌握國際規(guī)則的制定權(quán)，正如王逸舟教授所認(rèn)為的，在日益開放和進(jìn)步的全球化時(shí)代，中國人必須爭取更加充分、更加深入地參與各種國際進(jìn)程，包括在主要國際法和國際規(guī)范的制訂方面占有更大的權(quán)重。69參見王逸舟：《中國人為什么特別需要尊重國際法》，載 《世界知識(shí)》2015年第21期。中國和東盟國家磋商制定 “準(zhǔn)則”是一項(xiàng)重要而復(fù)雜的工作，或許這個(gè)進(jìn)程不會(huì)一帆風(fēng)順，但前途是光明的。特別是隨著 “一帶一路”建設(shè)的推進(jìn)和 “中國－東盟命運(yùn)共同體”政策的提出，人們有理由相信南海地區(qū)國家能夠拿出解決問題的真正的政治意愿，循序漸進(jìn)地完成“準(zhǔn)則”的制定工作，為將南海建設(shè)成為聯(lián)系中國－東盟國家的和平之海、友誼之海、合作之海創(chuàng)造有利條件。

（責(zé)任編輯：陳毅堅(jiān)）

*中山大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，中山大學(xué)國家治理研究院地方立法研究中心和中國南海研究協(xié)同創(chuàng)新中心研究員。本文是作者主持的國家社科基金重大項(xiàng)目 《南海斷續(xù)線的法理與歷史依據(jù)研究》（14ZDB165）、司法部 “國家法治和法學(xué)理論研究”項(xiàng)目 （13SFB2043）的階段性成果。寫作過程中，中山大學(xué)法學(xué)院研究生黃靖文和胡長順同學(xué)幫助查找資料，特致謝意。