馬懷德

中國(guó)社會(huì)立法現(xiàn)狀分析

馬懷德*

內(nèi)容提要：社會(huì)立法是調(diào)整公民社會(huì)權(quán)利保障關(guān)系的部門(mén)法，以公民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)為主要內(nèi)容，旨在保護(hù)社會(huì)弱勢(shì)群體、提高社會(huì)整體福祉，主要內(nèi)容涵蓋社會(huì)組織管理、慈善立法、勞工保障、社會(huì)福利、社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)等多個(gè)領(lǐng)域的立法內(nèi)容。我國(guó)通過(guò)法律、法規(guī)和規(guī)章等形式已基本建立起以改善民生為目標(biāo)的社會(huì)立法體系，但仍然存在重點(diǎn)立法領(lǐng)域欠缺、立法層次不鮮明等諸多不足。因此，應(yīng)當(dāng)在把握未來(lái)社會(huì)立法基本方向的同時(shí)，進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)組織管理、慈善立法、社會(huì)福利立法以及社會(huì)救助立法等重點(diǎn)領(lǐng)域的立法工作，完善實(shí)施細(xì)則，確保法律實(shí)施的順利落實(shí)。

法治社會(huì)社會(huì)法社會(huì)權(quán)利

社會(huì)法、社會(huì)領(lǐng)域的立法是保障人民社會(huì)權(quán)利的立法，也是調(diào)整政府與社會(huì)、政府與公民縱向關(guān)系的立法，具有很強(qiáng)的公共性。社會(huì)立法與行政法之間有很多的交叉和關(guān)聯(lián)性。例如，2012年修訂實(shí)施的 《老年人權(quán)益保障法》為政府設(shè)定了諸如建立老年人社會(huì)保障體系、提供老年人優(yōu)待政策和宜居環(huán)境等社會(huì)保障型義務(wù)，這些均與行政法上授益型行政給付理論密不可分，也屬于國(guó)家實(shí)質(zhì)法治的重要組成部分。因此，從行政法的角度去觀察社會(huì)立法，立足于政府職權(quán)履行和權(quán)力制約的視角，可能也有一定的意義。

一、社會(huì)立法是社會(huì)建設(shè)的法制保障

2014年十八屆四中全會(huì)通過(guò)的 《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出“全面推進(jìn)依法治國(guó)”的執(zhí)政要求，并將建設(shè)法治社會(huì)與法治國(guó)家、法治政府一道，作為依法治國(guó)的基本內(nèi)涵。建設(shè)法治社會(huì)的首要之義便是要通過(guò)制定良法理順社會(huì)建設(shè)中的諸多關(guān)系，并依靠法律解決社會(huì)建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，而社會(huì)立法正是為社會(huì)建設(shè)提供法制保障的關(guān)鍵性基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。

社會(huì)立法的概念較為寬泛，凡是有關(guān)社會(huì)建設(shè)方面法制保障的立法都可以歸類為社會(huì)立法。社會(huì)立法所調(diào)整的法律關(guān)系內(nèi)容是公民的社會(huì)權(quán)利關(guān)系，即有關(guān)社會(huì)權(quán)利落實(shí)、保障和救濟(jì)的各類法律關(guān)系，包括社會(huì)權(quán)利保障體系的建設(shè)、保障機(jī)制的運(yùn)行以及權(quán)利受損的救濟(jì)等諸多環(huán)節(jié)，是一個(gè)較為龐大的立法體系。具體而言，社會(huì)權(quán)利的主要內(nèi)涵有兩類：一類是生存權(quán)，即人民最低限度的生活保障；一類是發(fā)展權(quán)，即掌握個(gè)人命運(yùn)、追求幸福的權(quán)利。在國(guó)家治理現(xiàn)代化的背景之下，社會(huì)權(quán)利的這兩方面內(nèi)容均是公民個(gè)人權(quán)利的重要組成部分，需要社會(huì)立法加以保障和調(diào)整。1參見(jiàn)何平：《完善社會(huì)立法是解決民生問(wèn)題的必由之路》，載 《江淮論壇》2009年第6期。

為了真正有效實(shí)現(xiàn)老百姓的社會(huì)權(quán)利，社會(huì)立法不僅僅停留在對(duì)形式公平的追求，而是注重實(shí)質(zhì)公平的實(shí)現(xiàn)。因此，社會(huì)立法并非無(wú)差別地對(duì)待所有人，而是以提升社會(huì)整體福祉為目標(biāo)，重點(diǎn)保護(hù)社會(huì)的弱勢(shì)群體，例如孤寡老人的贍養(yǎng)問(wèn)題、留守兒童的保護(hù)問(wèn)題以及受災(zāi)民眾的救助問(wèn)題等均屬于社會(huì)立法的視野范圍。社會(huì)立法體系龐大，觸及社會(huì)建設(shè)的各個(gè)方面，其所涵蓋的基本內(nèi)容可以大致總結(jié)為以下六個(gè)方面。

第二，慈善立法?！皹?lè)善好施”是中華民族的傳統(tǒng)美德，災(zāi)難和危機(jī)為社會(huì)帶來(lái)不幸的同時(shí)也見(jiàn)證了我國(guó)民眾 “一方有難八方支援”的眾志成城。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的不斷發(fā)展，慈善已經(jīng)不再局限于某一地區(qū)或身邊的人和事了，坐在北京的家里，可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)支付，輕松地為四川大涼山里的孩子捐款捐物。然而，慈善事業(yè)的健康發(fā)展離不開(kāi)科學(xué)運(yùn)營(yíng)的慈善組織和良好有效的監(jiān)管體系，這便是慈善立法所關(guān)切的重要內(nèi)容。

第三，勞動(dòng)保障立法。勞動(dòng)權(quán)是我國(guó) 《憲法》明確規(guī)定的公民基本權(quán)利。然而，在勞動(dòng)市場(chǎng)中，面對(duì)以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益為目標(biāo)的雇主，勞動(dòng)者往往會(huì)成為弱勢(shì)群體，其合法的權(quán)利難以得到保障。就業(yè)歧視、克扣工資、不簽訂勞動(dòng)合同等違法現(xiàn)象頻發(fā)，而這些都是僅僅依靠市場(chǎng)機(jī)制所無(wú)法解決的，必須由國(guó)家出面，通過(guò)立法保障勞動(dòng)者的各項(xiàng)合法權(quán)益。勞動(dòng)保障立法主要關(guān)注兩個(gè)環(huán)節(jié)的內(nèi)容：首先是就業(yè)環(huán)節(jié)，為了落實(shí)勞動(dòng)者的勞動(dòng)權(quán)，政府應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，創(chuàng)造公平、健康的就業(yè)環(huán)境，我國(guó)2007年制定的 《就業(yè)促進(jìn)法》便是解決就業(yè)環(huán)節(jié)相關(guān)問(wèn)題的社會(huì)立法；第二則是勞動(dòng)環(huán)節(jié)，即就業(yè)之后，勞動(dòng)者的勞動(dòng)環(huán)境、勞動(dòng)安全、待遇保障、權(quán)利救濟(jì)等相關(guān)內(nèi)容的立法，2012年修訂的 《勞動(dòng)合同法》即屬此列。

第四，社會(huì)福利立法。社會(huì)福利，作為社會(huì)保障體系的重要內(nèi)容，是全民分享社會(huì)發(fā)展成果的重要方式。一些歐洲國(guó)家的福利制度，經(jīng)常為國(guó)人所關(guān)注，例如免費(fèi)醫(yī)療、免費(fèi)高等教育等，但是隨著全球經(jīng)濟(jì)放緩，這些以高速經(jīng)濟(jì)發(fā)展為動(dòng)力、高額稅收為基礎(chǔ)的福利政策也逐漸暴露出了一些副作用。社會(huì)福利的本質(zhì)是一種國(guó)民收入再分配機(jī)制，如何能夠建立一套高效、公平的社會(huì)福利體系，既為民眾提供與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的福利政策，又不會(huì)損害社會(huì)創(chuàng)新和發(fā)展的動(dòng)力，是社會(huì)福利立法所要解決的重要問(wèn)題。4徐青松：《我國(guó)社會(huì)福利立法的難點(diǎn)剖析》，載 《社會(huì)科學(xué)》2002年第11期。因此，社會(huì)福利體系的建立和運(yùn)行應(yīng)當(dāng)與一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)狀況相適應(yīng)，力求可持續(xù)穩(wěn)定的社會(huì)福利政策，而社會(huì)福利立法，便是要調(diào)整社會(huì)福利體系建立和運(yùn)行過(guò)程中的各類法律關(guān)系。

第五，社會(huì)救助立法。面向低收入人群、貧困家庭和受災(zāi)民眾等特殊群體，社會(huì)救助立法是典型的以弱勢(shì)群體為保護(hù)對(duì)象的社會(huì)立法。我們正處于高風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)，自然災(zāi)害、突發(fā)事件、社會(huì)安全事件都會(huì)改變個(gè)人和家庭的命運(yùn)，社會(huì)救助體系正是在個(gè)人和家庭遇到困難時(shí)幫助其維持生活，繼而度過(guò)難關(guān)，實(shí)現(xiàn) “托底線、救急難”的社會(huì)體系。社會(huì)救助立法，正是要為社會(huì)救助體制、機(jī)制提供必要的法制保障和規(guī)則，以明確在社會(huì)救助過(guò)程中政府與社會(huì)協(xié)同并進(jìn)的救助責(zé)任，有效調(diào)整社會(huì)救助各方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，平衡城鄉(xiāng)差異，以實(shí)現(xiàn)高效、公平的社會(huì)救助目標(biāo)。5參見(jiàn)蔣悟真：《我國(guó)社會(huì)救助立法理念及其維度——兼評(píng) 〈社會(huì)救助法 （征求意見(jiàn)稿）〉的完善》，載 《法學(xué)家》2013年第6期。

第六，社會(huì)保險(xiǎn)立法。與社會(huì)救助體系相類似，社會(huì)保險(xiǎn)體系的建立也是為有效降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)給公民個(gè)人和家庭造成的影響，是為社會(huì)保險(xiǎn)體系提供法制基礎(chǔ)和保障的關(guān)鍵立法，規(guī)范資產(chǎn)管理和運(yùn)營(yíng)，明確社會(huì)保險(xiǎn)各方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。2010年制定施行的 《社會(huì)保險(xiǎn)法》即屬于這一領(lǐng)域的社會(huì)立法，其明確了建立社會(huì)保險(xiǎn)制度的國(guó)家責(zé)任，并確立了我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度的基本框架，涉及養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)和生育五大險(xiǎn)種?？梢哉f(shuō)，社會(huì)保險(xiǎn)體系是與全社會(huì)每個(gè)人都息息相關(guān)的制度，覆蓋之廣、影響之大無(wú)需贅言。因此，以立法為社會(huì)保險(xiǎn)體系保駕護(hù)航，是關(guān)系民生、提升人民福祉的重要工作。

二、我國(guó)社會(huì)立法體系已基本建立

以 《立法法》為標(biāo)準(zhǔn)，廣義地理解 “立法”概念，立法不僅指由全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)法定民主程序所制定的法律，還包括行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章、地方性法規(guī)以及地方政府規(guī)章。從這一意義上講，我國(guó)社會(huì)立法體系已經(jīng)基本建立，但仍需不斷完善。

目前，全國(guó)人大及其常委會(huì)所制定的法律已經(jīng)涉及四大類社會(huì)立法。包括 （1）慈善立法類，比如1993年制定的 《紅十字會(huì)法》，1999年制定的 《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》；（2）特殊群體福利保障類，這個(gè)領(lǐng)域立法相對(duì)比較多，包括 《婦女權(quán)益保障法》、《殘疾人保障法》、《老年人權(quán)益保障法》、《未成年人保護(hù)法》，這幾部法律都是2005年到2012年期間制定或修訂完成的；（3）勞動(dòng)權(quán)利保障類，包括1994年制定的 《勞動(dòng)法》、2007年制定的 《就業(yè)促進(jìn)法》、2012年修訂的 《勞動(dòng)合同法》；（4）社會(huì)保險(xiǎn)類，如2010年制定的 《社會(huì)保險(xiǎn)法》。在人大沒(méi)有立法的領(lǐng)域，國(guó)務(wù)院通過(guò)行政法規(guī)以及民政部通過(guò)規(guī)章也制定過(guò)一些規(guī)則，以規(guī)范、指導(dǎo)相關(guān)工作的落實(shí)。例如在社會(huì)組織管理方面，1999年國(guó)務(wù)院制定的 《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、2004年制定的 《基金會(huì)管理?xiàng)l例》以及民政部1999年制定的 《社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的管理暫行辦法》均屬此類；在社會(huì)救助領(lǐng)域則有2014年國(guó)務(wù)院制定實(shí)施的 《社會(huì)救助暫行辦法》等。

3.豬蛔蟲(chóng)病。蟲(chóng)體寄生于豬小腸 內(nèi)，主要危害 3～6月齡仔豬。仔豬發(fā)育不良，生長(zhǎng)緩慢，易形成僵豬。蟲(chóng)移行引起腸部炎癥，大量寄生可引起腸阻塞破裂。

從社會(huì)立法的主要內(nèi)容上來(lái)看，近年來(lái)我國(guó)社會(huì)立法緊緊圍繞改善和保障民生的目標(biāo)，積極建立健全社會(huì)權(quán)利保障體制。6參見(jiàn)黎建飛：《保障民生的社會(huì)立法》，載 《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2013年2月22日第A04版。這一發(fā)展方向在十八屆三中全會(huì)和四中全會(huì)的公報(bào)中得到反復(fù)的強(qiáng)調(diào)和確認(rèn)，其中三中全會(huì)的公報(bào)提出要 “圍繞保障和改善民生、促進(jìn)社會(huì)公平正義深化社會(huì)體制改革”，四中全會(huì)的公報(bào)更是提出 “加快保障和改善民生、推進(jìn)社會(huì)治理體制創(chuàng)新法律制度建設(shè)”的法制化要求。

在改善民生，建立、完善社會(huì)保障體制機(jī)制方面的典型立法包括2007年制定的 《就業(yè)促進(jìn)法》。就業(yè)乃民生之根本，充分的勞動(dòng)機(jī)會(huì)和公平的就業(yè)市場(chǎng)機(jī)制是勞動(dòng)者維持生計(jì)、謀求發(fā)展的保障?！毒蜆I(yè)促進(jìn)法》針對(duì)我國(guó)的就業(yè)市場(chǎng)，不僅要求國(guó)家將擴(kuò)大就業(yè)工作放在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的突出位置，也對(duì)促進(jìn)公平就業(yè)，消除就業(yè)歧視，保護(hù)勞動(dòng)者的平等就業(yè)權(quán)等方面進(jìn)行了規(guī)定。第二個(gè)典型立法是2010年的 《社會(huì)保險(xiǎn)法》，該法確立了我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度的基本框架，涉及養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)和生育五大險(xiǎn)種，明確了社會(huì)保險(xiǎn)的國(guó)家責(zé)任制度。保險(xiǎn)制度覆蓋城鄉(xiāng)，是惠及全民的社會(huì)保障成果。除此之外，2012年修訂的 《老年人權(quán)益保障法》，同樣堅(jiān)持圍繞民生，提出以家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社會(huì)保障為輔助的養(yǎng)老布局，以體面養(yǎng)老為目標(biāo)，努力為老年人創(chuàng)造有益其身心的養(yǎng)老環(huán)境。

除了全國(guó)人大及其常委會(huì)所立之法外，國(guó)務(wù)院近年來(lái)制定的相關(guān)行政法規(guī)也明確貫徹了改善和保障民生的目標(biāo)和要求，例如在社會(huì)救助領(lǐng)域，2014年制定實(shí)施的 《社會(huì)救助暫行辦法》以 “托底線、救急難、可持續(xù)”的制度原則，提出建立于 “經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)”的社會(huì)救助制度，包括最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助和臨時(shí)救助等多元救助類型，并鼓勵(lì)政府之外的單位和個(gè)人等社會(huì)力量的參與，共同建立完善適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的社會(huì)救助體系。

三、中國(guó)社會(huì)立法存在的不足

雖然目前我國(guó)以改善和保障民生為目標(biāo)的社會(huì)立法體系已初步建立，但是無(wú)論從體系層面還是具體內(nèi)容層面來(lái)看，我國(guó)社會(huì)立法仍然存在一些不足。由于社會(huì)立法具體內(nèi)容的科學(xué)性、可行性等問(wèn)題涉及技術(shù)性較強(qiáng)的學(xué)理和實(shí)證的探討與論證，例如社會(huì)福利相關(guān)立法是否可以平衡城鄉(xiāng)發(fā)展的差異、促進(jìn)公平的社會(huì)分配制度等問(wèn)題，限于篇幅，在本文不作贅述。僅就社會(huì)立法的體系而言，我國(guó)社會(huì)立法目前仍然存在兩個(gè)主要不足：一是社會(huì)立法的體系還不完善，重點(diǎn)領(lǐng)域的法律欠缺，未來(lái)社會(huì)領(lǐng)域的立法任務(wù)比其他領(lǐng)域要重得多；二是立法的層次不鮮明，缺乏實(shí)施細(xì)則，法律執(zhí)行不暢通，社會(huì)權(quán)利保障主要還是依靠政策，難以形成從中央到地方逐步細(xì)化的操作性規(guī)則體系。

（一）立法體系仍不完善

正如上文所述，以保護(hù)社會(huì)弱勢(shì)群體、提高社會(huì)整體福祉為著眼點(diǎn)的社會(huì)立法，由于觸及社會(huì)建設(shè)和社會(huì)權(quán)利保障的方方面面而體系龐雜。以法治中國(guó)的目標(biāo)來(lái)看待目前的社會(huì)立法，其所涉及的領(lǐng)域和內(nèi)容，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。首先，有些領(lǐng)域立法欠缺，不足以回應(yīng)社會(huì)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求，例如社會(huì)慈善立法、社會(huì)組織管理立法等方面，在一些情況下仍然存在著無(wú)法可依的狀況。第二，有些領(lǐng)域雖然已有相關(guān)立法，但是由于規(guī)則層級(jí)較低，難以適應(yīng)目前社會(huì)建設(shè)多元并進(jìn)的現(xiàn)實(shí)需求。例如社會(huì)救助領(lǐng)域，雖然2014年 《社會(huì)救助暫行辦法》為社會(huì)救助提供了基本規(guī)則引導(dǎo)，但是由于其行政法規(guī)的位階低于法律，還難以與 《社會(huì)保險(xiǎn)法》、《未成年人保護(hù)法》等既有福利性、救助性的立法相銜接，難以適應(yīng)全社會(huì)共同發(fā)展的社會(huì)救助事業(yè)。第三，有些領(lǐng)域立法起步較早，但是更新較慢，存在規(guī)則滯后于社會(huì)發(fā)展的情況。這一方面比較典型的是慈善立法領(lǐng)域，我國(guó)于1993年和1999年分別制定了 《紅十字會(huì)法》和 《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》，然而隨著科技的進(jìn)步和互聯(lián)網(wǎng)的普及，我國(guó)的慈善事業(yè)得到長(zhǎng)足發(fā)展，社會(huì)公眾對(duì)慈善機(jī)構(gòu)和慈善機(jī)制的需求也成增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。可以說(shuō)，今天的慈善事業(yè)和慈善規(guī)模不是二十世紀(jì)九十年代所能夠比擬的，因此相應(yīng)的慈善立法也應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)，以適應(yīng)慈善事業(yè)發(fā)展趨勢(shì)和市場(chǎng)改革的方向。

（二）立法層次不鮮明

社會(huì)立法關(guān)系民生，牽扯每個(gè)公民的利益。公民的社會(huì)權(quán)利是否能夠落實(shí)，是否能夠得到有效保障，全仰仗社會(huì)立法的有效執(zhí)行，特別是在基層的執(zhí)行。然而，由于中國(guó)幅員遼闊，各地社會(huì)狀態(tài)、經(jīng)濟(jì)水平不同，特別是東西差異以及城鄉(xiāng)差異顯著，這一特點(diǎn)注定中央立法難以滿足所有地區(qū)需要，制定一刀切式的規(guī)則或標(biāo)準(zhǔn)，很多具體執(zhí)行措施的安排需要留給地方人大或地方政府通過(guò)地方性法規(guī)、地方性規(guī)章以及行政規(guī)范性文件來(lái)規(guī)范。這便要求社會(huì)立法必須突出層次劃分，分工明確，例如中央立法可確定原則、建立機(jī)制、授權(quán)定責(zé)并明確各方權(quán)利和義務(wù)，而地方人大和地方政府可以負(fù)責(zé)制定規(guī)劃、明確分工、分配任務(wù)以及具體落實(shí)等工作。這種層次鮮明、分工明確的立法方式和體系也符合十八屆三中全會(huì)公報(bào) “最大限度減少中央政府對(duì)微觀事務(wù)的管理”的要求。但是，我國(guó)目前社會(huì)立法在很多領(lǐng)域均缺乏具有層次性的立法，各地對(duì)法律的落實(shí)或具體規(guī)則的制定情況不同，中央立法在一些地區(qū)沒(méi)有相應(yīng)的實(shí)施辦法，沒(méi)有配套的機(jī)制落地，導(dǎo)致法律執(zhí)行情況不理想。

四、中國(guó)社會(huì)立法的完善

以改善和保障民生為目標(biāo)的我國(guó)社會(huì)立法仍然任重道遠(yuǎn)，立法任務(wù)相較于其他部門(mén)法更重。除了要修改既有立法和改善既有社會(huì)權(quán)利保障制度以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要外，我國(guó)社會(huì)立法仍然需要針對(duì)上述兩點(diǎn)不足作進(jìn)一步的完善，即加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域的立法和完善實(shí)施細(xì)則的制定。

（一）加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法

加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域的社會(huì)立法，包括社會(huì)組織管理方面的立法、慈善立法、社會(huì)福利立法、社會(huì)救助立法。具體而言，社會(huì)組織管理立法是指規(guī)范社會(huì)組織建立、運(yùn)行和發(fā)展的相關(guān)法律。隨著社會(huì)組織在社會(huì)治理中主體地位的不斷凸顯，我國(guó)社會(huì)組織近年來(lái)也取得了巨大發(fā)展。然而我國(guó)社會(huì)組織管理法律體系卻仍然十分落后?！爸氐怯涊p監(jiān)管、重限制輕發(fā)展的制度安排”已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了我國(guó)社會(huì)組織進(jìn)一步的健康發(fā)展。7王名：《加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)盡快啟動(dòng)社會(huì)組織法立法程序》，載 《經(jīng)濟(jì)界》2015年第3期。因此，有必要不斷完善社會(huì)組織管理立法體系，制定 《社會(huì)組織管理法》及其他相關(guān)法律，以解決社會(huì)組織與政府的關(guān)系問(wèn)題，建立社會(huì)組織成立、運(yùn)行和退出機(jī)制，明確社會(huì)組織的權(quán)利義務(wù)和法律責(zé)任、規(guī)范政府的監(jiān)管職能。

慈善立法是用來(lái)調(diào)整慈善事業(yè)各方當(dāng)事人的權(quán)利與義務(wù)、鼓勵(lì)和保護(hù)捐贈(zèng)人捐贈(zèng)行為、并對(duì)慈善組織實(shí)施科學(xué)有效的監(jiān)督管理的相關(guān)法律。我國(guó)目前慈善事業(yè)由政府主導(dǎo)，形成慈善事業(yè)壟斷格局，民間力量受到壓抑。雖然慈善事業(yè)發(fā)展迅速，但由于慈善機(jī)構(gòu)工作機(jī)制不透明、政府監(jiān)管缺失，慈善事業(yè)亂象頻發(fā)，有損中國(guó)慈善的公信力。8謝瓊：《規(guī)范慈善服務(wù)：我國(guó)慈善立法不可或缺》，載 《中國(guó)行政管理》2015年第6期。打破慈善壟斷、調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，建立多元化的慈善參與格局是未來(lái)中國(guó)慈善發(fā)展的方向。中國(guó)目前亟需建立以 《慈善法》為基礎(chǔ)的慈善法律體系，以規(guī)范多元慈善機(jī)構(gòu)的運(yùn)行和管理，明確法律責(zé)任，加強(qiáng)慈善監(jiān)管。

社會(huì)福利立法是指以法律的形式落實(shí)、提高公民基本生活保障，使全社會(huì)共享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。我國(guó)社會(huì)福利事業(yè)目前處于 “三無(wú)”的尷尬境地：無(wú)統(tǒng)一立法、無(wú)專業(yè)人員、無(wú)專業(yè)設(shè)施。9劉武?。骸渡鐣?huì)立法亟須為民生保障 “兜底”——對(duì)社會(huì)立法提速與補(bǔ)課的觀察》，載 《北京日?qǐng)?bào)》2013年7月22日第017版。兒童、老人、婦女和殘疾人等特殊群體福利保障更多體現(xiàn)在道德和宣傳層面，盡管我國(guó)已有 《未成年人保護(hù)法》、《老年人權(quán)益保障法》、 《殘疾人保障法》等專門(mén)性立法，但其規(guī)定過(guò)于原則，難以回應(yīng)社會(huì)需要，面對(duì)棄嬰、留守兒童傷害、空巢老人身心健康、失獨(dú)家庭養(yǎng)老保障等問(wèn)題時(shí)，社會(huì)福利保障通常僅停留在個(gè)案處理，缺乏規(guī)范、系統(tǒng)的福利保障體系和專業(yè)的福利機(jī)構(gòu)、人員。因此，完善以 《社會(huì)福利法》為統(tǒng)領(lǐng)的社會(huì)福利立法體系勢(shì)在必行，以奠定中國(guó)社會(huì)福利體系的法制基礎(chǔ)。

社會(huì)救助立法是指救助貧困人口、低收入家庭和受災(zāi)群眾，給予其最基本生活保障的法律，是社會(huì)保障體系中的 “兜底線”。國(guó)務(wù)院2014年頒布的 《社會(huì)救助暫行辦法》從最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助等多個(gè)方面明確政府責(zé)任，構(gòu)建社會(huì)救助體系。然而，當(dāng)前貧富差距等社會(huì)矛盾較為突出，自然災(zāi)害、責(zé)任事故等突發(fā)事件時(shí)有發(fā)生，面對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)，需要建立包括全社會(huì)力量在內(nèi)的多元社會(huì)救助體系，而作為行政法規(guī)的 “暫行辦法”是無(wú)法擔(dān)此重任的，唯有全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)民主程序訂立的法律，才能有效的實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助體制與其他社會(huì)保障體制相銜接，統(tǒng)籌和調(diào)動(dòng)社會(huì)力量共同參與到社會(huì)救助的工作中。因此，有必要在時(shí)機(jī)成熟時(shí)，盡快訂立《社會(huì)救助法》以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全社會(huì)的社會(huì)救助工作，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助領(lǐng)域的有法可依。

（二）完善社會(huì)立法實(shí)施細(xì)則

黨的十八屆四中全會(huì)報(bào)告指出：法律的生命力在于實(shí)施。在一些領(lǐng)域雖然已經(jīng)存在立法文件，但是由于缺乏實(shí)施細(xì)則而難以落實(shí)。因此有必要增強(qiáng)社會(huì)立法的層次性，加強(qiáng)中央和地方 （特別是地方）的具體實(shí)施細(xì)則的跟進(jìn)，以確保社會(huì)立法的各項(xiàng)措施落實(shí)到位。以2010年訂立的 《社會(huì)保險(xiǎn)法》中有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)基金的監(jiān)管工作為例。社會(huì)保險(xiǎn)基金的管理和監(jiān)督關(guān)系到社會(huì)保險(xiǎn)制度的可持續(xù)性和穩(wěn)定性，因此是社會(huì)保險(xiǎn)制度中的重要環(huán)節(jié)?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》要求國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府建立健全社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督管理制度，保障社會(huì)保險(xiǎn)基金安全、有效運(yùn)行。根據(jù)這一要求，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了 《關(guān)于試行社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的意見(jiàn)》，人力資源和社會(huì)保障部也出臺(tái)了一系列有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)基金社會(huì)監(jiān)督、安全評(píng)估、資產(chǎn)評(píng)估、先行支付等相關(guān)制度的試點(diǎn)辦法和規(guī)則。在地方層面，北京、深圳、廈門(mén)等地紛紛出臺(tái)社會(huì)保險(xiǎn)基金的管理辦法、監(jiān)督辦法或安全評(píng)估辦法等，例如2015年出臺(tái)的 《廈門(mén)市社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算管理辦法》。只有這樣層次突出、分工明確的社會(huì)立法方式才能真正使中央立法中所涉及的相關(guān)制度在地方落地生根，獲得良好的執(zhí)行效果，老百姓才能從中獲益。這種突出基層政府執(zhí)法能動(dòng)性的立法方式，不僅有效回應(yīng)社會(huì)立法的地方性特點(diǎn)，迎合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會(huì)生活需要，也同樣符合我國(guó)政府社會(huì)治理主體的功能定位以及政府管理運(yùn)行特點(diǎn)。

五、中國(guó)社會(huì)立法的發(fā)展方向

隨著我國(guó)社會(huì)保障體系的不斷完善，以改善和保障民生為目標(biāo)的社會(huì)立法將扮演規(guī)范和引導(dǎo)社會(huì)保障體系建設(shè)和運(yùn)行的重要角色。因此，未來(lái)的社會(huì)立法無(wú)論是從體系完善還是內(nèi)容設(shè)計(jì)上均應(yīng)當(dāng)配合我國(guó)社會(huì)發(fā)展需要，符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律，明確社會(huì)立法的發(fā)展方向。從這一意義上講，可以從外部環(huán)境和內(nèi)部環(huán)境兩個(gè)方面，討論我國(guó)社會(huì)立法未來(lái)應(yīng)當(dāng)把握的原則和發(fā)展方向。

首先來(lái)看社會(huì)立法發(fā)展的外部環(huán)境。在經(jīng)濟(jì)全球化的今天，中國(guó)在國(guó)際社會(huì)上扮演著愈發(fā)重要的角色，不斷加強(qiáng)的中外合作和互動(dòng)使得法律全球化和制度全球化的趨勢(shì)越來(lái)越明顯。社會(huì)立法的實(shí)質(zhì)是落實(shí)公民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，這不僅是我國(guó)改善民生的需要，同時(shí)也是國(guó)際社會(huì)普遍關(guān)注的問(wèn)題。中國(guó)簽署、批準(zhǔn)的很多國(guó)際條約中均涉及社會(huì)權(quán)利保障和制度建設(shè)的要求，包括以聯(lián)合國(guó)大會(huì)為基礎(chǔ)的 《世界人權(quán)宣言》，其中明確作為社會(huì)成員的每個(gè)人，均有權(quán)享受社會(huì)保障，并有權(quán)享受個(gè)人尊嚴(yán)和人格發(fā)展所必需的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等方面各種權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。雖然 《世界人權(quán)宣言》本身不具有法律約束力，但是基于其長(zhǎng)久的歷史和廣泛的影響力，中國(guó)作為聯(lián)合國(guó)的重要成員，應(yīng)當(dāng)給予其必要的尊重。與此同時(shí)，我國(guó)于1997年簽署、并于2001年由全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的 《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化權(quán)利國(guó)際公約》和1998年簽署的 《公民權(quán)利與政治權(quán)利國(guó)際公約》中均有關(guān)于社會(huì)權(quán)利保障和落實(shí)的相關(guān)要求。因此，社會(huì)立法不僅是國(guó)內(nèi)改善民生的保障，也是中國(guó)履行國(guó)際義務(wù)的表現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)給予條約內(nèi)容以必要的考量和尊重。

從內(nèi)部環(huán)境來(lái)看，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，我國(guó)的社會(huì)問(wèn)題也在不斷產(chǎn)生。貧富差異、養(yǎng)老、就業(yè)等問(wèn)題都在挑戰(zhàn)政府社會(huì)治理的能力。與此同時(shí)，我國(guó)也時(shí)常遭受自然災(zāi)害和安全事故的侵?jǐn)_，從非典疫情到汶川地震、南方雪災(zāi)，這些突發(fā)事件在考驗(yàn)我國(guó)應(yīng)急搶險(xiǎn)能力的同時(shí)，也在挑戰(zhàn)我國(guó)社會(huì)保障體系運(yùn)行的有效性。在高風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)中，公民個(gè)人和家庭是十分脆弱的，任何不幸的降臨對(duì)家庭和個(gè)人來(lái)說(shuō)都有可能是毀滅性的。面對(duì)復(fù)雜多變的社會(huì)狀況，如果僅僅依靠政府承擔(dān)降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、保障社會(huì)權(quán)利的職責(zé)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。“多元化”注定是未來(lái)社會(huì)建設(shè)、社會(huì)治理的重要特點(diǎn)，唯有依靠全社會(huì)的力量，才能真正落實(shí)有效的社會(huì)權(quán)利保障體系。政府更多地應(yīng)該扮演培育和調(diào)動(dòng)社會(huì)力量的角色，通過(guò)確保社會(huì)保障參與主體的多元化和社會(huì)保障手段的多元化等方式，建立社會(huì)共同治理的社會(huì)保障體系。因此，唯有通過(guò)社會(huì)立法調(diào)動(dòng)全社會(huì)的力量，才能有效地落實(shí)公民社會(huì)權(quán)利，實(shí)現(xiàn)社會(huì)共治的良好局面。

（責(zé)任編輯：盧護(hù)鋒）

*中國(guó)政法大學(xué)教授、副校長(zhǎng)。