成會君

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體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金的功能定位、引導(dǎo)機(jī)理及運(yùn)行機(jī)制

成會君

摘要體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金是政府調(diào)控體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要財政政策，界定其功能定位、分析其引導(dǎo)機(jī)理、構(gòu)建其運(yùn)行機(jī)制，有利于提高財政資金的使用效率，有利于更好地發(fā)揮引導(dǎo)資金的經(jīng)濟(jì)杠桿作用。分析了引導(dǎo)資金設(shè)置的必要性，認(rèn)為體育產(chǎn)品普遍的正外部性、地區(qū)打造體育產(chǎn)業(yè)增長極及政府創(chuàng)新體育產(chǎn)業(yè)宏觀調(diào)控手段等要求設(shè)置引導(dǎo)資金。厘清引導(dǎo)資金的功能定位和引導(dǎo)機(jī)理，認(rèn)為其功能定包括發(fā)揮對社會資金的“引導(dǎo)”作用，強(qiáng)化政府在體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的宏觀調(diào)控作用，實現(xiàn)社會資金對體育產(chǎn)業(yè)投入的規(guī)?；?、多元化和多層次。其引導(dǎo)機(jī)理表現(xiàn)為引導(dǎo)資金的支出結(jié)構(gòu)傳遞政府體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展信息，調(diào)控社會資金的流向；引導(dǎo)資金的評估監(jiān)督降低社會資金的投資風(fēng)險，吸引社會資金的投入；引導(dǎo)資金的投入樹立所投資項目的聲譽(yù)，加強(qiáng)社會資金的投資信心。在此分析基礎(chǔ)上，從績效評估機(jī)制、風(fēng)險控制機(jī)制、動力機(jī)制、保障機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制等方面構(gòu)建引導(dǎo)資金的運(yùn)行機(jī)制。

關(guān)鍵詞體育產(chǎn)業(yè)；引導(dǎo)資金；功能定位；引導(dǎo)機(jī)理；運(yùn)行機(jī)制

Function Orientation,Guide Mechanism and Operation Mechanism of Guide Funds in Sports Industry Develop?ment

CHENG Huijun
（School of PE，Shandong University，Jinan 250061，China）

Abstract The guide funds of sports industry development is an important fiscal policy tool to the development of sports industry.It is necessary to explore its function orientation and analysis its guidance mechanism and build the operation mechanism.It will improve the use efficiency and play a better economic leverage of the fiscal funds.The article analyzes the necessity that the guide funds set up.The reasons of setting up the guide funds include to make up the positive externalities of sports products，to create a sports industry growth pole and to innovate the macroeconomic regulation and control means of sports in?dustry.This article clears up the function orientation and guide mechanism.The function orientations of the guide funds are：playing the guide role；strength?ening the government in regulating role in the development of sports industry；realizing the social capital scale，diversification and hierarchical of sports in?dustry investment.The guide mechanism of guide funds are：the capital expenditure structure reflects the government information in sports industry；the as?sessment supervision to the guide funds reduces the investment risk of social capital；obtaining the funds investment sets up the reputation of the investment projects.At last this article builds operation mechanism from the performance evaluation mechanism，risk control mechanism，dynamic mechanism，guarantee mechanism and coordination mechanism and so on.

Key words sports industry；guide funds；function orientation；guide mechanism；operation mechanism

資金是體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要資源，吸引資金投入是體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵。資金來源包括政府資金和社會資金，在當(dāng)前政府資金有限的情況下，如何吸引更多的社會資金流向體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域是各地政府主管部門思考的問題。近年來，部分省、市利用政府財政資金設(shè)立體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金（簡稱引導(dǎo)資金），通過補(bǔ)貼、貼息、獎勵等形式對體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行財政資金投入，吸引包括自籌、銀行貸款和外資等社會資本，在推動地區(qū)體育產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和規(guī)模發(fā)展的實踐中取得了一定的經(jīng)濟(jì)和社會效益[1-2]。

引導(dǎo)資金政策作為新生事物，在運(yùn)行過程中暴露出諸多的不足和風(fēng)險，這在前人研究[1-2]中均有涉及，在此不再贅述。而進(jìn)一步調(diào)研又發(fā)現(xiàn)，引導(dǎo)資金政策在部分地區(qū)運(yùn)行幾年后被取消了，如山東省在2013、2014年分別設(shè)立0.4，0.3億元的引導(dǎo)資金后，2015年并沒有再行開展申報工作。引導(dǎo)資金的取消破壞了政策的連續(xù)性，影響了社會對體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的理性預(yù)期，不利于引導(dǎo)社會資金對體育產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定投入。這些事實說明，作為體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)杠桿，引導(dǎo)資金政策還沒有形成良好的運(yùn)行機(jī)制，部分政府主管部門并沒有充分認(rèn)識到其在體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的功能及積極作用，部分省份因為引導(dǎo)資金運(yùn)行中出現(xiàn)問題而否定這一政策的做法也有待商榷，引導(dǎo)資金政策問題亟待深入研究。然而，查閱相關(guān)論文，該方面的研究鳳毛麟角，且現(xiàn)有研究主要從實際應(yīng)用的層面進(jìn)行，缺少理論層面的探討[1-2]。本文深入分析引導(dǎo)資金設(shè)置的必要性、功能定位和引導(dǎo)機(jī)理，并在理論分析的基礎(chǔ)上結(jié)合實際運(yùn)行情況，構(gòu)建引導(dǎo)資金運(yùn)行機(jī)制，旨在為體育主管部門提供決策參考，增強(qiáng)其實施引導(dǎo)資金政策的信心，以推動體育產(chǎn)業(yè)的健康、可持續(xù)發(fā)展。

1　體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金設(shè)置的必要性

1.1體育產(chǎn)品的正外部性要求引導(dǎo)資金的投入

外部性是指，一個經(jīng)濟(jì)活動主體的行為對其他人產(chǎn)生的、不能通過市場交易或價格體系體現(xiàn)出來的影響。如果產(chǎn)生的影響是有利的，就是正外部性；反之，則為負(fù)外部性。外部性的存在使得資源無法有效配置，導(dǎo)致市場失靈。

體育產(chǎn)品生產(chǎn)和消費(fèi)過程中對其他經(jīng)濟(jì)主體也會產(chǎn)生外部性，其中正外部性普遍存在。如根據(jù)陳元欣等[3]的研究，綜合性大型體育賽事場館設(shè)施的建設(shè)和使用具有較大的正外部性；黃海燕等[4]也分析了由大型體育賽事正外部性導(dǎo)致的市場失靈；鄧春林等[5]認(rèn)為，競技體育具有正外部性。除了以上研究，被理論界忽視的全民健身產(chǎn)品具有更普遍的正外部性，這也是導(dǎo)致市場供應(yīng)數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于社會均衡數(shù)量的重要原因。

如何解決這個問題？庇古針對正外部性引起的市場失靈，提出了庇古津貼政策，這一政策保證進(jìn)行正外部性生產(chǎn)和消費(fèi)的主體得到相應(yīng)的利益。根據(jù)庇古津貼政策，在體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，針對生產(chǎn)具有正外部性體育產(chǎn)品的企業(yè)，政府也應(yīng)該采取措施使其正外部性內(nèi)在化，以使其得到合理的市場收益。根據(jù)這一解決思路，政府設(shè)置引導(dǎo)資金，通過補(bǔ)貼、貼息、獎勵等形式對體育產(chǎn)品的供給者進(jìn)行資助，增加其合理收益，刺激其生產(chǎn)積極性，增加市場中體育產(chǎn)品的供給量，從而推動資源優(yōu)化配置。因此，引導(dǎo)資金的設(shè)置在一定程度上解決了體育產(chǎn)品正外部性導(dǎo)致的市場失靈。

1.2打造體育產(chǎn)業(yè)增長極要求引導(dǎo)資金的投入

我國各地區(qū)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡，東部好于西部，城市好于農(nóng)村，因此，體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不可能齊頭并進(jìn)。培育體育產(chǎn)業(yè)增長極，進(jìn)行地區(qū)非均衡發(fā)展，是部分地區(qū)選擇的體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展之路。增長極理論認(rèn)為，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展主要依靠條件較好的少數(shù)地區(qū)和少數(shù)產(chǎn)業(yè)帶動，應(yīng)把少數(shù)區(qū)位條件好的地區(qū)和少數(shù)條件好的產(chǎn)業(yè)培育成經(jīng)濟(jì)增長極，并通過極化效應(yīng)和擴(kuò)散效應(yīng)影響周邊地區(qū)的發(fā)展[6-9]。

根據(jù)增長極理論，政府應(yīng)該根據(jù)地區(qū)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的整體思路，選擇對地區(qū)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有戰(zhàn)略性或重要帶動作用的，且區(qū)位條件好和發(fā)展基礎(chǔ)好的體育產(chǎn)業(yè)項目，利用補(bǔ)貼、貼息和獎勵等形式進(jìn)行財政資金投入，吸引區(qū)域內(nèi)外社會資金的投入，有效推動地區(qū)體育產(chǎn)業(yè)增長極的形成，并借助極化效應(yīng)向極點聚集人才、資金等生產(chǎn)要素。當(dāng)該體育產(chǎn)業(yè)增長極發(fā)展到一定規(guī)模后，在擴(kuò)散效應(yīng)的推動下，利用市場機(jī)制推動生產(chǎn)要素向外圍轉(zhuǎn)移，從而帶動區(qū)域體育產(chǎn)業(yè)的整體發(fā)展。在這個過程中，引導(dǎo)資金成為政府打造體育產(chǎn)業(yè)增長極的重要經(jīng)濟(jì)手段。當(dāng)然，政府引導(dǎo)資金的投入并不著眼于某個體育產(chǎn)業(yè)項目本身的發(fā)展，而是將其作為抓手，通過完善相關(guān)配套設(shè)施、政策、法律等，著力推動整個區(qū)域體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和競爭力的提升。

1.3政府創(chuàng)新體育產(chǎn)業(yè)宏觀調(diào)控手段要求設(shè)置引導(dǎo)資金

隨著國家出臺體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的利好政策，大量社會資金把目光投向了這個朝陽產(chǎn)業(yè)，但目前其投資過程略顯謹(jǐn)慎或盲目。在這種背景下，如何引導(dǎo)社會資金投向地區(qū)體育產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略性環(huán)節(jié)或薄弱環(huán)節(jié)，就成為促進(jìn)體育產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的關(guān)鍵?！秶鴦?wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》要求，通過政府投資的使用，發(fā)揮政府投資在加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展中的作用[10]。引導(dǎo)資金正是體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域利用政府投資宏觀調(diào)控體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要手段。

引導(dǎo)資金強(qiáng)調(diào)，通過投入少量的政府財政資金，提高體育項目和企業(yè)的財務(wù)生產(chǎn)能力，使之能夠按照市場化方式進(jìn)行運(yùn)作。目前，政府采用的投資方式主要有補(bǔ)貼、貼息和獎勵等。對于現(xiàn)金流量不足或沒有現(xiàn)金流量同時帶有正外部性的體育項目，政府采用補(bǔ)貼財政資金的方式，使該類項目具備財務(wù)生存能力，吸引社會資金的投資建設(shè)[11]。針對體育企業(yè)普遍弱小、融資能力差，而其提供的產(chǎn)品又具備一定的正外部性，政府則采用貼息的方式，降低企業(yè)的融資成本和投資風(fēng)險，提高項目的回報率。針對已經(jīng)結(jié)束的、具有正外部性和滿足地區(qū)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的項目，政府采用獎勵的方式，彌補(bǔ)企業(yè)的市場收益。

引導(dǎo)資金的運(yùn)作充分利用了政府財政資金的經(jīng)濟(jì)杠桿作用，能在較短時間內(nèi)有效促進(jìn)體育產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化和規(guī)模擴(kuò)大，實現(xiàn)地區(qū)體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。通過引導(dǎo)資金的使用，政府掌握了實實在在對體育產(chǎn)業(yè)進(jìn)行宏觀調(diào)控和促進(jìn)發(fā)展的手段。因此，體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金的設(shè)置是必要的，也是可行的。

2　　體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金的功能定位

2.1引導(dǎo)資金應(yīng)強(qiáng)調(diào)“引導(dǎo)”作用

《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》中強(qiáng)調(diào)，確立企業(yè)在投資活動中的主體地位[10]。企業(yè)是體育產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的主體，政府主要是服務(wù)其發(fā)展，而不是主導(dǎo)其發(fā)展。進(jìn)一步講，引導(dǎo)資金是政府財政資金，其性質(zhì)上的公共性和數(shù)量上的有限性也決定了具體運(yùn)作過程中的從屬地位。政府投入的財政資金不應(yīng)直接進(jìn)行產(chǎn)業(yè)投資，而應(yīng)引導(dǎo)社會資金進(jìn)入體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，政府不干預(yù)后期項目的運(yùn)作和管理，所有投資決策由企業(yè)主體做出，政府主要創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境和落實相關(guān)財政優(yōu)惠政策，保證項目的順利實施。所以，引導(dǎo)資金應(yīng)強(qiáng)調(diào)“引導(dǎo)”作用，而非“主導(dǎo)”作用。引導(dǎo)資金的引導(dǎo)作用是對體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展中政府全面干預(yù)與自由放任的否定和超越，是在遵循市場規(guī)律的基礎(chǔ)上積極發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控職能，從而達(dá)到引導(dǎo)體育資源的整合和有效配置的目的。

2.2引導(dǎo)資金應(yīng)強(qiáng)化政府在體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的調(diào)控作用

對于政府來講，其肩負(fù)著對體育產(chǎn)業(yè)進(jìn)行宏觀調(diào)控的職責(zé)和功能。但多年來，較之于對競技體育的投入和管理，政府在體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展中沒有起到應(yīng)有的作用。強(qiáng)化政府對體育產(chǎn)業(yè)的宏觀調(diào)控作用，有利于優(yōu)化體育產(chǎn)業(yè)布局，推動體育產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

在現(xiàn)行體制下，政府主要通過法律、政策等制度性規(guī)定，以及政策性資金的使用來引導(dǎo)和控制社會對體育產(chǎn)業(yè)的投資活動。一般來講，政策文件是調(diào)控體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的間接手段，其調(diào)控作用有限。政府設(shè)置引導(dǎo)資金，則是掌握了對體育產(chǎn)業(yè)進(jìn)行宏觀調(diào)控和促進(jìn)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)工具。通過投入引導(dǎo)資金，政府可以根據(jù)地區(qū)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)，有選擇地扶植或限制某些體育產(chǎn)業(yè)部門的發(fā)展，以達(dá)到科學(xué)規(guī)劃和布局地區(qū)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目的。

同時，引導(dǎo)資金的設(shè)置也釋放出本級政府部門重視體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的信號，這促使下級政府相關(guān)部門和人員進(jìn)一步統(tǒng)一認(rèn)識，增強(qiáng)發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的信心，并通過設(shè)置相應(yīng)級別引導(dǎo)資金來引導(dǎo)和調(diào)控本地區(qū)體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。如江蘇省自2011年設(shè)立省級引導(dǎo)資金后，在省級引導(dǎo)資金的帶動下，江蘇省8個省轄市、5個縣市區(qū)設(shè)立了體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金[12]，逐步形成省、市、縣區(qū)三級配套體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金體系。通過引導(dǎo)資金的引導(dǎo)，帶動多級政府部門的參與，強(qiáng)化政府在體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的宏觀調(diào)控作用，形成地區(qū)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“一盤棋”良性發(fā)展局面。

2.3引導(dǎo)資金應(yīng)著眼于實現(xiàn)社會資金對體育產(chǎn)業(yè)投入的規(guī)?；⒍嘣?、多層次

我國體育產(chǎn)業(yè)還比較弱小，吸引社會資金的能力比較弱。設(shè)立引導(dǎo)資金，可以調(diào)動民間資本和金融機(jī)構(gòu)等投資主體的積極性，逐漸形成國內(nèi)外資本、民營資本、國有資本等多種資本共同參與的多元投資格局，多方位、多形式、多渠道開拓體育產(chǎn)業(yè)投資資本融資渠道，逐漸形成規(guī)?；⒍嘣?、多層次的支持體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資本市場。如2014年，江蘇省引導(dǎo)資金所支持的項目中，非體育企業(yè)投資主體占比為77.8%，民營類企業(yè)占比為62.5%[1]。引導(dǎo)資金設(shè)置的宗旨就是，利用財政資金的杠桿效應(yīng)，引導(dǎo)社會資金的流向，實現(xiàn)整個地區(qū)體育產(chǎn)業(yè)未來的發(fā)展和競爭力的提升。政府要營造有利于社會資金發(fā)揮作用的公平、有序的市場環(huán)境，更好地發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的作用，逐步實現(xiàn)社會投資的規(guī)?；?、多元化、多層次。

3　體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金的引導(dǎo)機(jī)理

3.1引導(dǎo)資金的引導(dǎo)機(jī)理模型

整體來看，引導(dǎo)資金通過發(fā)布評審、立項、結(jié)項等相關(guān)信息，實施評估、監(jiān)督等措施，引導(dǎo)社會資金投向地區(qū)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展中具有戰(zhàn)略價值的環(huán)節(jié)或薄弱的環(huán)節(jié)。在引導(dǎo)過程中，政府引導(dǎo)資金為社會資金提供信息流和體育產(chǎn)業(yè)項目信用支撐，而社會資金可以為體育產(chǎn)業(yè)項目的運(yùn)營提供更多的資本供給，有利于創(chuàng)造更多收益。接下來，政府則可以從項目創(chuàng)造的稅收等財政收入中彌補(bǔ)財政資金的不足或進(jìn)一步擴(kuò)大引導(dǎo)資金的額度，使下一輪的引導(dǎo)力度更大，從而實現(xiàn)財政引導(dǎo)功能的可持續(xù)循環(huán)。通過以體育產(chǎn)業(yè)項目為載體的循環(huán)，政府、社會資金、體育企業(yè)均獲得正向收益（見圖1）。

3.2引導(dǎo)資金的引導(dǎo)機(jī)理

3.2.1引導(dǎo)資金的支出結(jié)構(gòu)傳遞政府體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展信息，調(diào)控社會資金的流向我國體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展剛剛起步，各項數(shù)據(jù)統(tǒng)計工作嚴(yán)重滯后，產(chǎn)業(yè)相關(guān)信息發(fā)布也不規(guī)范。由于不能判斷產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和未來態(tài)勢，體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的投資活動很難吸引到以逐利為目的的社會資金，而引導(dǎo)資金的投入，在一定程度上釋放了政府體育產(chǎn)業(yè)政策信號。政府未來重點支持哪些體育產(chǎn)業(yè)部門？將要限制哪些體育產(chǎn)業(yè)部門？如何進(jìn)行體育產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局規(guī)劃？這些信息將會隨著引導(dǎo)資金的投資領(lǐng)域及支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整被社會資金持有者所獲悉。引導(dǎo)資金是政府財政資金，其投資過程是政府行為過程。政府作為體育產(chǎn)業(yè)宏觀調(diào)控的主導(dǎo)者，相對于社會個人投資者來說擁有更多的體育產(chǎn)業(yè)信息，其投資方向表達(dá)出政府關(guān)注和著力發(fā)展的體育產(chǎn)業(yè)部門。如江蘇省，2012年體育服務(wù)業(yè)在體育產(chǎn)業(yè)中占比為10.5%，而發(fā)達(dá)國家體育服務(wù)業(yè)的占比均超過60%[13]。提升體育服務(wù)業(yè)比重成為江蘇省政府部門工作的重中之重，分析江蘇省近2年引導(dǎo)資金的支持結(jié)構(gòu)，可以明顯地看到這一特點。2014年，江蘇省引導(dǎo)資金所支持的144個項目中，61項（42%）是與群眾健身有關(guān)的體育場館運(yùn)營、健身健康服務(wù)、體育培訓(xùn)等[1]；2015年支持重點包括體育場館開發(fā)和運(yùn)營模式的創(chuàng)新、健身休閑特色項目的培育、社會力量辦賽事等，這些支持重點仍然落腳于發(fā)展體育服務(wù)業(yè)[14]。伴隨著引導(dǎo)資金對這些體育產(chǎn)業(yè)項目或領(lǐng)域的投入，社會資金也會獲知相關(guān)信息，并預(yù)期未來的政策會有利于這些項目，從而關(guān)注和加強(qiáng)相關(guān)體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的投資活動。所以，引導(dǎo)資金的使用體現(xiàn)了政府的體育產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向，對體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的投資活動具有宏觀調(diào)控性。

3.2.2引導(dǎo)資金的評估監(jiān)督降低社會資金的投資風(fēng)險，吸引社會資金的投入我國體育企業(yè)普遍規(guī)模偏小，其財務(wù)制度不夠完善和透明，關(guān)于資金的運(yùn)營數(shù)據(jù)往往很難獲得。而作為社會資金的持有者，基于規(guī)避風(fēng)險的原則，其投資領(lǐng)域盡量避開這類企業(yè)，這也是體育企業(yè)融資難的原因之一。引導(dǎo)資金的運(yùn)行過程可以降低社會資金的投資風(fēng)險，從而改善體育企業(yè)融資難的問題。這是因為，在引導(dǎo)資金支持項目的評選過程中，政府需要組織各方面的專家對企業(yè)提交的資金申請報告進(jìn)行評審，需要對項目進(jìn)行前期考察以及最終項目驗收等。這些管理環(huán)節(jié)一方面有利于約束體育企業(yè)行為，保證政府財政資金的使用效益，避免體育企業(yè)在使用資金過程中的道德風(fēng)險[15]；另一方面，政府對引導(dǎo)資金項目的監(jiān)管，也可以減少社會資金持有者對體育企業(yè)和項目事前的信息搜集成本和投資后的監(jiān)督成本，降低其投資風(fēng)險，減少其投資成本?；谝陨显?，引導(dǎo)資金的評估監(jiān)督等運(yùn)行環(huán)境有利于引導(dǎo)社會資金對體育項目的投入。

圖1　體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金引導(dǎo)機(jī)理模型

3.2.3引導(dǎo)資金的投入樹立所投資項目的形象，加強(qiáng)社會資金的投資信心部分中小企業(yè)逃、廢、賴債務(wù)的行為影響了社會資金的投資信心，而能夠獲得引導(dǎo)資金的支持，說明體育項目或企業(yè)得到了政府的認(rèn)可，無疑為該項目和社會資金提供了雙向信用支撐，有利于降低社會資金對這些項目的“風(fēng)險厭惡”。從經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上來說，風(fēng)險下降就意味著廣義的投資回報率提高，因為理性投資者更看重“風(fēng)險調(diào)整后的回報率”[16]。通過引導(dǎo)資金的現(xiàn)行投入，政府為這些項目樹立較好的形象，有利于降低社會資金持有者的風(fēng)險預(yù)期，并樹立投資信心，為體育產(chǎn)業(yè)項目贏得更多渠道的社會融資（如獲得銀行貸款等）。

3.3引導(dǎo)資金的引導(dǎo)流程

為保證引導(dǎo)資金投資的科學(xué)性和有效性，政府部門往往首先發(fā)布項目申報通知，將擬重點支持的體育產(chǎn)業(yè)方向信息向社會發(fā)布，以吸引社會資金的關(guān)注。其次，縣、市、省等各級主管部門將組建包含政府、高校專家、第三方企業(yè)專家等構(gòu)成的評審小組，通過申報書、實地考察等形式進(jìn)行多級評審決策，對申報單位所提交的材料進(jìn)行審核，盡可能消除主觀判斷帶來的決策風(fēng)險。最后，篩選出符合要求的體育產(chǎn)業(yè)項目，根據(jù)項目性質(zhì)和完成情況，決定采取補(bǔ)貼、獎勵和貼息等形式進(jìn)行資金投入。在項目運(yùn)行過程中，相關(guān)部門嚴(yán)格進(jìn)行過程管理，考察項目實施進(jìn)度、社會資金到位率、引導(dǎo)資金專帳核算等，將信息及時向社會公布，讓社會資金了解體育項目的實施情況、資金使用情況等，以提高投資者對項目的信任度，加強(qiáng)投資的信心。所支持的項目結(jié)束后，引導(dǎo)資金評審小組要進(jìn)行實地考察以進(jìn)行項目驗收，項目結(jié)項情況、資金使用情況等及時向社會公布，對不符合結(jié)項條件的項目要有一定的處罰手段。項目結(jié)項要保證信息透明、公開，增強(qiáng)社會資金的投資信心（見圖2）。

圖2　體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金引導(dǎo)流程圖

4　體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金運(yùn)行機(jī)制構(gòu)建

為保證引導(dǎo)資金政策更好地發(fā)揮引導(dǎo)作用，提升財政資金的使用效益，應(yīng)立足引導(dǎo)資金的功能定位和引導(dǎo)機(jī)理，構(gòu)建有效的引導(dǎo)資金運(yùn)行機(jī)制。

4.1運(yùn)行機(jī)制模型構(gòu)建

引導(dǎo)資金運(yùn)行機(jī)制是維持引導(dǎo)資金政策體系正常運(yùn)行的各種要素之間相互聯(lián)動、相互制約的運(yùn)行方式。科學(xué)的運(yùn)行機(jī)制能有效地發(fā)揮引導(dǎo)資金的杠桿作用和引導(dǎo)作用，又能衡量該時期政府服務(wù)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的效率水平。

根據(jù)引導(dǎo)資金的功能定位和引導(dǎo)機(jī)理，其運(yùn)行機(jī)制應(yīng)包括績效評估機(jī)制、風(fēng)險控制機(jī)制、動力機(jī)制、保障機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制，其中績效評估機(jī)制和風(fēng)險控制機(jī)制是引導(dǎo)資金政策能否成功的決定性要素，動力機(jī)制、保障機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制是保證性要素，不同要素與引導(dǎo)資金運(yùn)行之間形成制約、促進(jìn)、反饋等相互作用（見圖3）。

圖3　體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金運(yùn)行機(jī)制模型圖

4.2運(yùn)行機(jī)制要素解析

4.2.1績效評估機(jī)制構(gòu)建引導(dǎo)資金績效評估機(jī)制，有利于科學(xué)評判引導(dǎo)資金的扶持效果和拉動影響，對引導(dǎo)資金財政政策的有效運(yùn)行有重要作用。績效評估機(jī)制構(gòu)建的最終目的就是，形成政府、社會和體育項目共贏的局面，推動地區(qū)體育產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和升級。

（1）績效評估機(jī)制構(gòu)建原則。構(gòu)建績效評估機(jī)制必須堅持科學(xué)性和可操作性原則。科學(xué)性原則強(qiáng)調(diào)必須厘清各主體間的相互關(guān)系，構(gòu)建最能反映引導(dǎo)資金績效的指標(biāo)體系，整個評估指標(biāo)體系具有完整性；可操作性原則強(qiáng)調(diào)績效評估要包括定性指標(biāo)和定量指標(biāo)，以定量指標(biāo)為主，定性指標(biāo)為輔。

（2）績效評估機(jī)制構(gòu)建內(nèi)容?？冃гu估應(yīng)該能全面系統(tǒng)地反映引導(dǎo)資金的整個運(yùn)作過程，因此要從政府引導(dǎo)資金、社會資金和體育產(chǎn)業(yè)項目3個方面的利益入手進(jìn)行綜合評價。政府引導(dǎo)資金主要從引導(dǎo)資金的發(fā)展性、效率性、效果性和公平性等方面進(jìn)行評估，選取支出結(jié)構(gòu)、政策配套完善程度、引導(dǎo)比、社會滿意度、地區(qū)體育產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化情況、地區(qū)體育產(chǎn)業(yè)鏈延伸情況等定量和定性指標(biāo)。社會資金主要包括經(jīng)濟(jì)回報率、信息獲得速度和透明度、資金使用滿意度等指標(biāo)。體育產(chǎn)業(yè)項目主要包括項目社會效益、經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益、可持續(xù)發(fā)展能力、對地區(qū)體育產(chǎn)業(yè)的關(guān)聯(lián)強(qiáng)度、收益率、資金落實率和財務(wù)制度建設(shè)等指標(biāo)。

（3）績效評估機(jī)制實施機(jī)構(gòu)。績效評估機(jī)制的構(gòu)建，要考慮引入第三方評估機(jī)構(gòu)，因為其有獨立性、公正性和專業(yè)性的優(yōu)勢和特點，能夠客觀、公正地評估引導(dǎo)資金產(chǎn)生的績效，進(jìn)一步加快促進(jìn)政府引導(dǎo)資金的公開程度和水平，更有效地監(jiān)督政府財政資金的使用情況，有效避免政府評估中既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員的不足。第三方評估機(jī)構(gòu)績效評估結(jié)果應(yīng)作為審查監(jiān)督政府引導(dǎo)資金預(yù)算決算的重要依據(jù)，對使用效益低下的體育產(chǎn)業(yè)項目，要追究相關(guān)主體責(zé)任，倒逼政府有關(guān)部門不斷提高引導(dǎo)資金的使用效率[17]。

4.2.2風(fēng)險控制機(jī)制風(fēng)險控制的目的是降低風(fēng)險，實現(xiàn)政府體育產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)，促進(jìn)引導(dǎo)資金的健康運(yùn)行。風(fēng)險控制機(jī)制應(yīng)從事前、事中和事后3個方面加以構(gòu)建。

（1）風(fēng)險控制機(jī)制構(gòu)建原則。構(gòu)建風(fēng)險控制機(jī)制必須堅持系統(tǒng)性、透明性和動態(tài)性的原則。系統(tǒng)性原則引導(dǎo)資金的運(yùn)行是從政府決策開始，到體育項目結(jié)項為止，涉及多個環(huán)節(jié)和多個部門，風(fēng)險可能出現(xiàn)在任何一個地方。因此，必須以系統(tǒng)思想為指引，遵循系統(tǒng)性原則，按照一個統(tǒng)一的風(fēng)險控制系統(tǒng)來運(yùn)行引導(dǎo)資金。風(fēng)險控制是引導(dǎo)資金全體利益相關(guān)者必須參與的活動，因此，透明性原則要求各方必須進(jìn)行充分的協(xié)商，制定明確的規(guī)則，保證各方的知情權(quán)和參與權(quán)。動態(tài)性原則強(qiáng)調(diào)引導(dǎo)資金風(fēng)險控制各步驟間形成信息閉環(huán)，及時對風(fēng)險的各種變化保持快速反應(yīng)，使風(fēng)險控制得到持續(xù)改進(jìn)。

（2）風(fēng)險控制機(jī)制構(gòu)建內(nèi)容。事前風(fēng)險控制——建立科學(xué)的決策制度。要按照引導(dǎo)資金的功能定位，理順引導(dǎo)資金和社會資金、體育產(chǎn)業(yè)項目之間的關(guān)系，嚴(yán)格界定政府引導(dǎo)資金使用范圍，建立科學(xué)決策制度[18]。實現(xiàn)政企分開，政府由直接管理和微觀經(jīng)營向間接管理、宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)變，體育產(chǎn)業(yè)項目的運(yùn)營按照市場化運(yùn)作。目前，我國體育企業(yè)大部分是小微企業(yè)，財務(wù)制度不明晰、治理結(jié)構(gòu)不合理等問題是導(dǎo)致風(fēng)險存在的原因。因此，從改變當(dāng)前我國體育企業(yè)治理結(jié)構(gòu)不合理的現(xiàn)狀入手，建立科學(xué)的決策制度和透明的財務(wù)制度，完善財務(wù)信息發(fā)布制度等，從體育企業(yè)和項目內(nèi)部入手控制風(fēng)險的發(fā)生。

事中風(fēng)險控制——建立規(guī)則性監(jiān)管和原則性監(jiān)管相結(jié)合的制度。要有效避免引導(dǎo)資金運(yùn)行過程中的道德風(fēng)險，同時還能給企業(yè)業(yè)務(wù)開展留有空間，可以依據(jù)國際上普遍采用的監(jiān)管方式，建立規(guī)則性監(jiān)管和原則性監(jiān)管相結(jié)合的制度。規(guī)則性監(jiān)管是對具體業(yè)務(wù)和操作規(guī)程都做出規(guī)定[19]，要求所有參與方必須嚴(yán)格執(zhí)行。按照這種監(jiān)管方式，引導(dǎo)資金的運(yùn)行必須建立由政府、第三方機(jī)構(gòu)等共同組成的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項目資料的審核、項目實施過程的控制和項目結(jié)項的驗收等，審計部門必須對引導(dǎo)資金的支出結(jié)構(gòu)、效益進(jìn)行嚴(yán)格審計。原則性監(jiān)管明確監(jiān)管底線，具體業(yè)務(wù)開展不做詳細(xì)規(guī)定，給企業(yè)創(chuàng)新項目發(fā)展留足空間。引導(dǎo)資金是財政資金，但在項目運(yùn)營中僅起引導(dǎo)作用，建立規(guī)則性監(jiān)管和原則性監(jiān)管相結(jié)合的制度，既保證財政資金的安全，又可發(fā)揮企業(yè)的積極能動性。

事后風(fēng)險控制——建立清晰的責(zé)任追究制度。建立責(zé)任追究制度，對引導(dǎo)資金所涉及的政府官員、企業(yè)責(zé)任人等的過失責(zé)任及追責(zé)措施明確界定，做到有錯必糾。同時，建立責(zé)任追究的倒逼制度，對相關(guān)人員的上級部門實行連帶責(zé)任，完善閉環(huán)效應(yīng)，進(jìn)一步約束相關(guān)人員行為，降低引導(dǎo)資金運(yùn)行中的風(fēng)險。

4.2.3動力機(jī)制對利益的追求是經(jīng)濟(jì)活動效率的本原和動力。引導(dǎo)資金運(yùn)行的動力，歸根結(jié)底來自于各方參與主體對自身利益的追求。因此，構(gòu)建引導(dǎo)資金運(yùn)行的動力機(jī)制，必須注意實現(xiàn)政府、體育產(chǎn)業(yè)項目、社會資金三方利益的共贏，把引導(dǎo)資金目標(biāo)的實現(xiàn)和各參與方的積極性融合在一起，使引導(dǎo)資金獲得運(yùn)行的巨大推動力。

（1）動力機(jī)制構(gòu)建原則。和諧共贏原則引導(dǎo)資金動力機(jī)制必須有利于激發(fā)各方的積極性、主動性，強(qiáng)調(diào)效率優(yōu)先的同時，更要注重公平，保證引導(dǎo)資金政策高效可持續(xù)發(fā)展。階段性激勵與長期激勵相結(jié)合原則，要求對長期利益的追求有利于各參與方積極性的保持，動力機(jī)制的構(gòu)建必須既保證各方階段性利益的實現(xiàn)，又能保證長期利益的共贏。

（2）動力機(jī)制構(gòu)建內(nèi)容。構(gòu)建利益實現(xiàn)機(jī)制，包括公平合理的利益分配機(jī)制和嚴(yán)格有效的利益約束機(jī)制。公平合理的利益分配機(jī)制必須從以下方面構(gòu)建：風(fēng)險與利益對應(yīng)，充分考慮各方所承擔(dān)的風(fēng)險，按照承擔(dān)風(fēng)險越大，獲得利益越大的原則構(gòu)建；多方平等，各方對利益追求的權(quán)力是平等的，因此要依據(jù)要素收益與要素投入相對稱，以及等量貢獻(xiàn)獲得等量報酬的原理，保證各方利益的獲得與其貢獻(xiàn)一致[20]。嚴(yán)格有效的利益約束機(jī)制核心在于約束各方追求利益的方式，可從以下方面入手：完善相關(guān)制度，做到對利益約束有章可循；加強(qiáng)第三方監(jiān)督，促進(jìn)項目運(yùn)行過程中審計和驗收審計相結(jié)合；約束政府相關(guān)人員的權(quán)力，加強(qiáng)多方溝通與反饋；搭建溝通平臺，保障各方主體的話語權(quán)、監(jiān)督權(quán)和知情權(quán)，充分尊重不同主體的利益訴求。

構(gòu)建長效合作機(jī)制。盡管引導(dǎo)資金項目大多為1年的完成期限，但各方參與主體間要建立長效合作機(jī)制，這樣才能賦予各方基于長期利益驅(qū)動下的發(fā)展動力。構(gòu)建長效合作機(jī)制必須考慮以下3方面。后續(xù)項目的優(yōu)先選擇：本項目結(jié)束后，如果績效考核優(yōu)秀，該項目企業(yè)在投標(biāo)其他引導(dǎo)資金項目時，具有一定的被優(yōu)先選擇權(quán)利。階段目標(biāo)引導(dǎo)：引導(dǎo)資金運(yùn)行過程應(yīng)制定包括政府、社會資金和體育項目方共同的階段目標(biāo)，并根據(jù)目標(biāo)要求設(shè)計相應(yīng)的獎懲措施，以此激發(fā)各方實現(xiàn)目標(biāo)的動力和積極性。情感激勵：引導(dǎo)資金運(yùn)行過程各方應(yīng)加強(qiáng)信息溝通與交流，特別是增強(qiáng)政府的回應(yīng)性，培養(yǎng)信任度，增進(jìn)情感激勵。

4.2.4保障機(jī)制（1）保障機(jī)制構(gòu)建原則。常態(tài)化原則，引導(dǎo)資金政策的連續(xù)性有利于形成社會資金投資的穩(wěn)定預(yù)期，因此，保持保障機(jī)制的常態(tài)化是政府部門的重要責(zé)任。系統(tǒng)化原則，為推動引導(dǎo)資金的可持續(xù)運(yùn)行，需要系統(tǒng)地為引導(dǎo)資金提供多方面的支持，包括人才、信息、經(jīng)濟(jì)政策等方面的支持。

（2）保障機(jī)制構(gòu)建內(nèi)容。完善稅收政策，完善對體育項目和社會資金投資者的稅收優(yōu)惠政策，可采用減稅、延期納稅等形式，對支持全民健身方面的競賽、裝備、設(shè)施等正外部性強(qiáng)的市場活動主體加大稅收優(yōu)惠力度，消除征稅過程中雙重征稅、稅收歧視等不合理現(xiàn)象，刺激市場積極性，引導(dǎo)社會資金的流動，優(yōu)化資源的配置。

建立體育產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計分析制度。引導(dǎo)社會資金流向地區(qū)體育產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略性環(huán)節(jié)和薄弱環(huán)節(jié)，必須依據(jù)強(qiáng)大的體育產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)分析。政府相關(guān)部門應(yīng)聯(lián)合高校、科研機(jī)構(gòu)等，開發(fā)服務(wù)于地區(qū)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的數(shù)據(jù)平臺，為地區(qū)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供公共服務(wù)。建立體育產(chǎn)業(yè)調(diào)查制度，獲得體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的信息，并在數(shù)據(jù)平臺上及時公布。依據(jù)大數(shù)據(jù)等技術(shù)，做好體育產(chǎn)業(yè)分析工作，為各方科學(xué)決策提供依據(jù)，為地區(qū)體育產(chǎn)業(yè)優(yōu)化布局奠定基礎(chǔ)。

建立體育產(chǎn)業(yè)人才智庫。引導(dǎo)資金政策的可持續(xù)運(yùn)行，離不開人才的推進(jìn)，政府部門應(yīng)該將建立體育產(chǎn)業(yè)人才智庫作為提供公共服務(wù)的重要內(nèi)容。要立足本地區(qū)體育產(chǎn)業(yè)人才培養(yǎng)，建立在職、在崗人員的培訓(xùn)制度，提高其業(yè)務(wù)素質(zhì)和經(jīng)營管理能力。同時，要按照體育產(chǎn)業(yè)市場發(fā)展的要求和規(guī)則，多渠道、多形式地發(fā)掘和引進(jìn)高級體育經(jīng)營與管理人才。與國內(nèi)外體育產(chǎn)業(yè)專家、科研機(jī)構(gòu)、高校、企業(yè)等合作，為本地區(qū)體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展打造一支理論與實踐并重的生力軍，為引導(dǎo)資金的創(chuàng)新推進(jìn)提供人才支撐。

4.2.5協(xié)調(diào)機(jī)制（1）協(xié)調(diào)機(jī)制構(gòu)建原則。引導(dǎo)資金從制定申報條件到體育項目驗收，時間跨度大，涉及部門和人員眾多，每一個環(huán)節(jié)能否順利推進(jìn)對其他環(huán)節(jié)都會產(chǎn)生影響。因此，構(gòu)建協(xié)調(diào)機(jī)制，必須秉持及時性原則，在最短的時間內(nèi)及時獲取各方信息，及時協(xié)調(diào)不同部門和人員的權(quán)責(zé)等。

（2）協(xié)調(diào)機(jī)制構(gòu)建內(nèi)容。信息溝通機(jī)制，在保持引導(dǎo)資金健康運(yùn)行方面具有重要意義，建立暢通高效的信息溝通機(jī)制，及時傳遞申報、評審、監(jiān)管、驗收等信息，有利于吸引社會資本的流向。政府要主動成為信息傳播的首發(fā)者，推動信息公開、透明、及時的傳播。建立信息公開制度，注重新媒體的參與和利用，打造基于“互聯(lián)網(wǎng)+”的信息傳播和溝通渠道，利用網(wǎng)絡(luò)、報紙、微信等平臺，及時向政府部門、社會資金、體育項目和社會大眾等利益群體及相關(guān)群體公布引導(dǎo)資金運(yùn)行的相關(guān)信息。明確信息公布的內(nèi)容、時間，包括引導(dǎo)資金和社會資金落實情況、使用情況、項目建設(shè)和運(yùn)營情況等。通過完善信息公開制度，強(qiáng)化政府、社會資金等對體育產(chǎn)業(yè)項目的監(jiān)督，提高社會資金對項目的信心，為后續(xù)引導(dǎo)資金政策的運(yùn)行打下基礎(chǔ)。

多部門協(xié)調(diào)機(jī)制。需要建立集政府、第三方機(jī)構(gòu)、社會資金持有者代表、體育項目代表等參與的引導(dǎo)資金管理協(xié)調(diào)機(jī)制，通過明確各方職責(zé)、權(quán)限、協(xié)作方式等，及時處理引導(dǎo)資金運(yùn)行過程中出現(xiàn)的問題。目前，實行引導(dǎo)資金政策的省份多成立了由政府部門參與的資金管理機(jī)構(gòu)，但如何保證體育項目承擔(dān)方和社會資金的發(fā)言權(quán)，仍是需要思考的問題。如北京市成立了由市體育局牽頭，相關(guān)部門參加的部門聯(lián)系會議，但缺乏社會資金、體育項目代表及時反饋意見、協(xié)調(diào)工作的機(jī)制。

5　結(jié)論

（1）體育產(chǎn)品普遍的正外部性、地區(qū)打造體育產(chǎn)業(yè)增長極及政府創(chuàng)新體育產(chǎn)業(yè)宏觀調(diào)控手段等要求設(shè)置引導(dǎo)資金。（2）引導(dǎo)資金的功能定位是：發(fā)揮對社會資金的“引導(dǎo)”作用；強(qiáng)化政府在體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的宏觀調(diào)控作用；實現(xiàn)社會資金對體育產(chǎn)業(yè)投入的規(guī)?；⒍嘣?、多層次。（3）引導(dǎo)資金的引導(dǎo)機(jī)理表現(xiàn)在：引導(dǎo)資金的支出結(jié)構(gòu)傳遞政府體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展信息，調(diào)控社會資金的流向；引導(dǎo)資金的評估監(jiān)督降低社會資金的投資風(fēng)險，吸引社會資金的投入；引導(dǎo)資金的投入樹立所投資項目的聲譽(yù)，加強(qiáng)社會資金的投資信心。（4）引導(dǎo)資金的運(yùn)行機(jī)制主要包括績效評估機(jī)制、風(fēng)險控制機(jī)制、動力機(jī)制、保障機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制等方面。

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●成果報告Original Articles

作者簡介：成會君（1974-），女，山東淄博人，博士，副教授，研究方向為體育經(jīng)濟(jì)管理。

基金項目：國家自然科學(xué)基金項目（項目編號：71403149）

收稿日期：2015-11-04；修回日期：2016-01-08；錄用日期：2016-01-09

DOI：10.13297/j.cnki.issn1005-0000.2016.01.003

中圖分類號：G 80-05

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1005-0000（2016）01-012-06

作者單位：山東大學(xué)體育學(xué)院，山東濟(jì)南250061。