李合敏+李琳

[摘 要] 正確認(rèn)識(shí)和處理黨同國(guó)家政權(quán)組織的關(guān)系，實(shí)行黨政分開(kāi)，克服權(quán)力過(guò)分集中、黨政不分甚至以黨代政的問(wèn)題，加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，從而既充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，又充分發(fā)揮國(guó)家政權(quán)組織管理國(guó)家事務(wù)的職能，推進(jìn)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，是鄧小平政治體制改革思想乃至鄧小平理論的重要組成部分。

[關(guān)鍵詞] 鄧小平；黨政關(guān)系；黨政分開(kāi)

一

正確認(rèn)識(shí)和處理黨政關(guān)系問(wèn)題，歷來(lái)受到鄧小平的高度重視?？谷諔?zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，為了有效應(yīng)對(duì)日寇的“掃蕩”，堅(jiān)持和發(fā)展抗日根據(jù)地，中央決定把各根據(jù)地的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)高度集中在黨委手中，黨委是根據(jù)地的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。在根據(jù)地黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，按照中央提出的“三三制”原則組成了抗日民主政權(quán)，黨政軍民各組織間的關(guān)系基本上是團(tuán)結(jié)的，但也存在著不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。鄧小平敏銳地覺(jué)察到了這一問(wèn)題。1941年，他在其著名的《黨與抗日民主政權(quán)》一文中對(duì)共產(chǎn)黨正確認(rèn)識(shí)和處理黨政關(guān)系問(wèn)題作了全面闡述，強(qiáng)調(diào)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政權(quán)是民主的政權(quán)，如果采用“以黨治國(guó)”的方式，就必然會(huì)破壞民主政權(quán)的性質(zhì)，并提出了許多至今仍然具有重要指導(dǎo)意義的思想觀點(diǎn)?？梢哉f(shuō)，這篇重要的文獻(xiàn)是近40年后鄧小平在改革開(kāi)放中提出黨政分開(kāi)思想的來(lái)源，構(gòu)成新時(shí)期社會(huì)主義黨政分開(kāi)的起點(diǎn)和主要內(nèi)容 [1]。在這篇重要文獻(xiàn)中，他針對(duì)一些同志忽視民主和“以黨治國(guó)”的觀念作怪，以致“誤解了黨的優(yōu)勢(shì)，以為黨員包辦就是絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，不了解真正的優(yōu)勢(shì)要表現(xiàn)在群眾擁護(hù)上”“誤解了黨的領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)解釋為‘黨權(quán)高于一切，遇事干涉政府工作，隨便改變上級(jí)政府法令；不經(jīng)過(guò)行政手續(xù)，隨便調(diào)動(dòng)在政權(quán)中工作的干部；有些地方?jīng)]有黨的通知，政府法令行不通，形成政權(quán)系統(tǒng)中的混亂”，甚至把“黨權(quán)高于一切”發(fā)展成為“黨員高于一切”等不正?，F(xiàn)象，強(qiáng)調(diào)中國(guó)共產(chǎn)黨必須批判“以黨治國(guó)”。因?yàn)椤耙渣h治國(guó)”的觀念和行為只能帶來(lái)“政府一切法令都是共產(chǎn)黨的法令，政府一切錯(cuò)誤都是共產(chǎn)黨的錯(cuò)誤，政府沒(méi)有威信，黨也脫離了群眾。這實(shí)在是最大的蠢笨！”他明確指出，共產(chǎn)黨的優(yōu)勢(shì)和對(duì)政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)，不僅在于黨員在政權(quán)中的適當(dāng)數(shù)量，而且主要在于我們黨的正確主張能為群眾所接受、所擁護(hù)、所依賴。因此，黨對(duì)抗日民主政權(quán)的正確領(lǐng)導(dǎo)原則應(yīng)該是指導(dǎo)與監(jiān)督政策?！包h對(duì)政權(quán)要實(shí)現(xiàn)指導(dǎo)的責(zé)任，使黨的主張能夠經(jīng)過(guò)政權(quán)去實(shí)行，黨對(duì)政權(quán)要實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的責(zé)任，使政權(quán)真正合乎抗日的、民主的、統(tǒng)一戰(zhàn)線的原則。黨的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任是放在政治原則上，而不是包辦，不是遇事干涉，不是黨權(quán)高于一切。這是與‘以黨治國(guó)完全相反的政策” [2] 9-11。在這里，鄧小平提出了一個(gè)非常重要的思想，即黨的組織不是政府，不是權(quán)力機(jī)關(guān)，黨不能實(shí)行“以黨治國(guó)”的辦法，黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)，黨不直接干涉和包辦政府事務(wù)，從而，實(shí)際上就提出了“黨政分開(kāi)”的思想。

在革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代，我們的中心任務(wù)是打仗，殘酷的戰(zhàn)爭(zhēng)環(huán)境要求我們的黨和革命力量必須實(shí)行高度的集中統(tǒng)一，當(dāng)時(shí)在我們黨尚未掌握國(guó)家政權(quán)的情況下，黨只能直接動(dòng)員和組織人民群眾去進(jìn)行武裝奪取政權(quán)的斗爭(zhēng)，只能運(yùn)用直接的領(lǐng)導(dǎo)方式，即在革命根據(jù)地內(nèi)以一元化的領(lǐng)導(dǎo)方式實(shí)行黨的政治領(lǐng)導(dǎo)，這對(duì)于奪取革命戰(zhàn)爭(zhēng)和民主革命的勝利，是必要的、正確的。建國(guó)初期，為了徹底戰(zhàn)勝國(guó)內(nèi)外敵人，維護(hù)國(guó)家的獨(dú)立和統(tǒng)一，建立社會(huì)主義的經(jīng)濟(jì)制度和國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系，我們繼續(xù)實(shí)行一元化的領(lǐng)導(dǎo)體制，也是必要的合理的。正因?yàn)槿绱耍m然我們黨和鄧小平對(duì)一元化領(lǐng)導(dǎo)體制下黨政不分、以黨代政所產(chǎn)生的弊病很早有認(rèn)識(shí)并矢志解決，但不可能也難能真正做到。

生產(chǎn)資料私有制的社會(huì)主義改造基本完成，我國(guó)開(kāi)始進(jìn)入全面建設(shè)社會(huì)主義的新階段以后，黨所面臨的中心任務(wù)和所處環(huán)境都發(fā)生了根本性的變化，這就要求我們黨必須適時(shí)地改變戰(zhàn)爭(zhēng)年代沿襲下來(lái)的黨政不分、以黨代政的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制。1956年，鄧小平在黨的八大所作的《關(guān)于修改黨的章程的報(bào)告》中談到黨和國(guó)家機(jī)關(guān)的工作關(guān)系時(shí)指出，今天黨已經(jīng)在國(guó)家工作中居于領(lǐng)導(dǎo)地位，但這并不意味著“黨可以直接去指揮國(guó)家機(jī)關(guān)的工作，或者是把各種純粹行政性質(zhì)的問(wèn)題提到黨內(nèi)來(lái)討論，混淆黨的工作和國(guó)家機(jī)關(guān)工作所應(yīng)有的界限” [2] 236。而是說(shuō)，第一，在國(guó)家機(jī)關(guān)中工作的黨員，首先是由擔(dān)任負(fù)責(zé)工作的黨員所組成的黨組，必須服從黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；第二，黨必須經(jīng)常討論和決定在國(guó)家工作中的各種方針政策問(wèn)題和重要的組織問(wèn)題，國(guó)家機(jī)關(guān)中的黨組必須負(fù)責(zé)在同黨外人士完滿合作的條件下，實(shí)現(xiàn)黨所作出的這些決定；第三，黨必須認(rèn)真地、系統(tǒng)地研究國(guó)家機(jī)關(guān)工作的情況和問(wèn)題，以便對(duì)于國(guó)家工作提出正確的、切實(shí)的和具體的主張，或者根據(jù)實(shí)踐及時(shí)地修正自己的主張，并且對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)工作進(jìn)行經(jīng)常的監(jiān)督 [2] 236-237。在這里，鄧小平明確提出了黨的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上以后，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式必須隨之發(fā)生轉(zhuǎn)變的思想，并初步提出了黨在經(jīng)濟(jì)建設(shè)時(shí)期所應(yīng)履行的職能和應(yīng)采取的領(lǐng)導(dǎo)方式問(wèn)題。然而，這些重要思想不僅沒(méi)有在以后的實(shí)踐中得以實(shí)施，反而由于頻繁的政治運(yùn)動(dòng)而使戰(zhàn)爭(zhēng)年代形成的高度集權(quán)的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制不斷強(qiáng)化，進(jìn)而使權(quán)力過(guò)分集中，黨政不分、以黨代政的現(xiàn)象日益嚴(yán)重，造成黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)行政化、權(quán)力化和國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)職能的弱化，國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)實(shí)際上成了黨組織的附屬機(jī)構(gòu)[3] 38。其結(jié)果，作為黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，把本來(lái)屬于國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的權(quán)力攬到自己手里，把大量精力耗費(fèi)在自己不該管的行政事務(wù)上，不能集中精力研究大政方針問(wèn)題，不能有足夠的精力研究和加強(qiáng)黨的自身建設(shè)，從而削弱了黨的政治領(lǐng)導(dǎo)職能。而國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)則由于難以形成從上到下強(qiáng)有力的工作系統(tǒng)，按照自己的權(quán)限管好自己職責(zé)范圍內(nèi)的工作，從而削弱了國(guó)家政權(quán)的行政領(lǐng)導(dǎo)職能。

在進(jìn)入改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)歷史新時(shí)期前夕的1978年12月，鄧小平在為黨的十一屆三中全會(huì)所作的主題報(bào)告中，針對(duì)黨政不分的積弊尖銳地指出：“加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，變成了黨去包辦一切、干預(yù)一切；實(shí)行一元化領(lǐng)導(dǎo)，變成了黨政不分、以黨代政；堅(jiān)持中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，變成了‘一切統(tǒng)一口徑?！?[4] 142并強(qiáng)調(diào)，一元化的領(lǐng)導(dǎo)體制不能適應(yīng)當(dāng)前和今后的任務(wù)，必須改革。十一屆三中全會(huì)以后，他根據(jù)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新形勢(shì)新任務(wù)的要求，對(duì)黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)制度問(wèn)題更是進(jìn)行了不懈探索。1980年8月，他在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》這一綱領(lǐng)性文獻(xiàn)中，不僅首次正式提出要把“著手解決黨政不分、以黨代政的問(wèn)題” [4] 321作為政治體制改革的一項(xiàng)重要而迫切的任務(wù)提到全黨面前，提上議事日程，而且提出了基本的但又是具體的設(shè)想。此后，隨著實(shí)踐的發(fā)展和認(rèn)識(shí)的深化，他進(jìn)一步明確提出并系統(tǒng)闡明了“黨政分開(kāi)”的科學(xué)概念。1986年6月，他從政治體制改革的高度指出：“黨管政府怎么管法，也需要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。黨政分開(kāi)，從十一屆三中全會(huì)以后就提出了這個(gè)問(wèn)題?！蓖?月，他再次強(qiáng)調(diào)，“要通過(guò)改革，處理好法治和人治的關(guān)系，處理好黨和政府的關(guān)系。黨的領(lǐng)導(dǎo)是不能動(dòng)搖的，但黨要善于領(lǐng)導(dǎo)，黨政需要分開(kāi)，這個(gè)問(wèn)題要提上議事日程”，并把“黨政分開(kāi)”作為政治體制改革的關(guān)鍵內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)政治體制“改革的內(nèi)容，首先是黨政要分開(kāi)，解決黨如何善于領(lǐng)導(dǎo)的問(wèn)題。這是關(guān)鍵，要放在第一位” [5] 163-164，177。鄧小平關(guān)于“黨政分開(kāi)”的一系列論述，不僅使其黨政分開(kāi)的思想系統(tǒng)化、理論化，成為鄧小平政治體制改革理論乃至鄧小平理論中最富有特色的重要內(nèi)容之一，而且成為我們進(jìn)行政治體制改革的一個(gè)重要思想理論基礎(chǔ)。endprint

二

鄧小平關(guān)于黨政分開(kāi)的思想，是針對(duì)黨內(nèi)長(zhǎng)期存在著的黨政不分、以黨代政的問(wèn)題提出來(lái)的。所謂“黨政不分、以黨代政”，主要是指黨包辦代替國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的工作，直接地管理國(guó)家生活和社會(huì)生活的具體事務(wù)，以致黨的組織權(quán)力化、行政化，造成個(gè)人專斷或個(gè)人大權(quán)獨(dú)攬。與黨政不分、以黨代政相對(duì)立，“黨政分開(kāi)”則是指理順黨政關(guān)系，實(shí)行黨政職能分開(kāi)，各司其職、各負(fù)其責(zé)。即凡是國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)的工作，都由國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)來(lái)管；黨除了管黨，搞好自身建設(shè)外，對(duì)國(guó)家和社會(huì)事務(wù)實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)，而不具體干涉和包辦政權(quán)機(jī)關(guān)的事務(wù)。鄧小平之所以反復(fù)強(qiáng)調(diào)必須實(shí)行黨政分開(kāi)，不僅在于黨和國(guó)家政權(quán)的性質(zhì)、職能、組織形式和工作方式不同，而且還在于黨政不分、以黨代政的領(lǐng)導(dǎo)體制給黨的建設(shè)乃至黨和國(guó)家的事業(yè)造成了嚴(yán)重的不良后果，與改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的要求很不相適應(yīng)。

（一）黨同國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的性質(zhì)、職能、組織形式和工作方式具有原則區(qū)別

鄧小平明確指出：“黨的組織不是政府，不是國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)，要認(rèn)真考慮黨在整個(gè)國(guó)家社會(huì)生活中的地位，黨的機(jī)關(guān)、國(guó)家機(jī)關(guān)怎么改革這些問(wèn)題?！薄包h委不能再包攬、干預(yù)一切。黨的領(lǐng)導(dǎo)要體現(xiàn)在制定和實(shí)現(xiàn)黨的路線、方針、政策上。黨的工作的核心，是支持和領(lǐng)導(dǎo)人民當(dāng)家作主。整個(gè)國(guó)家是這樣，各級(jí)黨的組織也是這樣”[6] 685。就是說(shuō)，黨的組織和國(guó)家政權(quán)組織是有原則區(qū)別的。首先，二者的性質(zhì)不同。共產(chǎn)黨是工人階級(jí)先進(jìn)分子自愿組織起來(lái)的政治組織，是依靠共同的理想、自覺(jué)的紀(jì)律和實(shí)行民主集中制的組織系統(tǒng)來(lái)維系的。它以政治活動(dòng)為主要宗旨和目標(biāo)，是國(guó)家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)者，但不是權(quán)力組織，也不是行政組織和生產(chǎn)組織。而國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)則是在共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)之下，由社會(huì)中產(chǎn)生，又居于社會(huì)之上的公共權(quán)力機(jī)關(guān)，是國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的管理機(jī)構(gòu)。它依靠行政的手段來(lái)管理國(guó)家事務(wù)，以強(qiáng)制的方法來(lái)解決社會(huì)內(nèi)部矛盾。政府的行政手段，對(duì)整個(gè)社會(huì)包括任何政黨、任何組織、任何公民都具有約束力和強(qiáng)制力。其次，二者的職能不同。執(zhí)政黨的主要職能是對(duì)國(guó)家實(shí)施政治領(lǐng)導(dǎo)，是宏觀的、最高層次的領(lǐng)導(dǎo)，即制定有關(guān)國(guó)家和社會(huì)發(fā)展方向的正確綱領(lǐng)、路線、方針、政策和戰(zhàn)略目標(biāo)，以指導(dǎo)整個(gè)國(guó)家和社會(huì)的發(fā)展。黨的中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)要集中全黨的智慧，制定出適合不同歷史時(shí)期的路線、方針和政策，為國(guó)家機(jī)關(guān)的活動(dòng)奠定政治基礎(chǔ)和確立政治目標(biāo)。而國(guó)家政權(quán)組織的性質(zhì)則決定了它擔(dān)負(fù)著直接管理國(guó)家事務(wù)的職能。再次，二者的組織形式和工作方式不同。由于黨是在自愿的基礎(chǔ)上組織起來(lái)的，而不是由全體公民通過(guò)直接或間接的民主程序自下而上地選舉產(chǎn)生的，因而黨的決定和紀(jì)律只適用于黨內(nèi)，對(duì)黨外沒(méi)有約束力和強(qiáng)制力。黨的組織只能用號(hào)召、吸引的方法，通過(guò)黨的宣傳組織工作和黨員的先鋒模范作用等來(lái)影響群眾、教育群眾、團(tuán)結(jié)群眾。黨的組織體系也不是直接為從事行政、軍事、經(jīng)濟(jì)、文化等各種社會(huì)活動(dòng)而設(shè)置的。政權(quán)組織則不同，它的一切組織機(jī)構(gòu)都是依照國(guó)家的法律和規(guī)定建立起來(lái)的。它主要運(yùn)用法律和行政手段實(shí)施對(duì)國(guó)家和人民群眾的管理，實(shí)施對(duì)生產(chǎn)的領(lǐng)導(dǎo)。所有這些黨的組織和國(guó)家政權(quán)組織的區(qū)別特別是性質(zhì)上的差別，決定了不能黨政不分甚至以黨代政，而必須實(shí)行黨政分開(kāi)。

（二）實(shí)行黨政分開(kāi)是改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)發(fā)展的客觀要求

鄧小平在論及黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革時(shí)深刻指出，由于種種原因，我們長(zhǎng)期認(rèn)為社會(huì)主義制度和計(jì)劃管理制度必須對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)都實(shí)行中央高度集權(quán)的管理體制，從而在我國(guó)形成了一種幾乎把經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)事務(wù)都統(tǒng)管統(tǒng)攬起來(lái)的過(guò)分集權(quán)的政治體制。而“權(quán)力過(guò)分集中的現(xiàn)象，就是在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號(hào)下，不適當(dāng)?shù)?、不加分析地把一切?quán)力集中于黨委” [4] 328-329，也就是混淆了“黨”和“政”或政黨和國(guó)家這樣兩種不同性質(zhì)和職能的組織的界限，從而不適當(dāng)?shù)匕褔?guó)家政權(quán)組織、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織或事業(yè)單位、社會(huì)群眾團(tuán)體的權(quán)力集中于黨委，就是黨政不分（以及黨企不分、黨事不分、黨群不分）、以黨代政。這種高度集權(quán)的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制，在“黨成為全國(guó)的執(zhí)政黨，特別是生產(chǎn)資料私有制的社會(huì)主義改造基本完成以后，黨的中心任務(wù)已經(jīng)不同于過(guò)去，社會(huì)主義建設(shè)的任務(wù)極為繁重復(fù)雜”的新歷史條件下，“越來(lái)越不能適應(yīng)社會(huì)主義事業(yè)的發(fā)展” [4] 329，越來(lái)越暴露出其消極性和危害性。

第一，它助長(zhǎng)了家長(zhǎng)制作風(fēng)和官僚主義。在一元化的領(lǐng)導(dǎo)體制下，一切權(quán)力都集中于黨委，“黨委的權(quán)力又往往集中于幾個(gè)書(shū)記，特別是集中于第一書(shū)記，什么事都要第一書(shū)記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)。全國(guó)各級(jí)都不同程度地存在這個(gè)問(wèn)題。權(quán)力過(guò)分集中于個(gè)人或少數(shù)人手里，多數(shù)辦事的人無(wú)權(quán)決定，少數(shù)有權(quán)的人負(fù)擔(dān)過(guò)重，必然造成官僚主義，必然要犯各種錯(cuò)誤，必然要損害各級(jí)黨和政府的民主生活、集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中制、個(gè)人分工負(fù)責(zé)制等等” [4] 329。

第二，它容易使黨處于矛盾的一個(gè)對(duì)立面甚至矛盾的焦點(diǎn)上，降低黨的威信。作為中國(guó)工人階級(jí)同時(shí)是中國(guó)人民和中華民族的先鋒隊(duì)，黨在總體上體現(xiàn)了工人階級(jí)的意志和要求，同時(shí)也代表了中國(guó)最廣大人民的根本利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，但是不可能完全地在一切方面都體現(xiàn)全體公民和社會(huì)各種利益集團(tuán)的具體意志和具體要求；黨只能起協(xié)調(diào)作用，而不能包攬國(guó)家行政事務(wù)。但是，黨政不分、以黨代政使黨直接干預(yù)政府事務(wù)，幾乎事事具體過(guò)問(wèn)，管了很多不該管、管不好、管不了的本應(yīng)由企業(yè)、事業(yè)、社會(huì)單位辦的事。這不僅抑制和削弱了國(guó)家政權(quán)的職能，而且很容易使黨組織處于矛盾的一個(gè)方面甚至矛盾的焦點(diǎn)上，承擔(dān)了許多不必要的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，使群眾對(duì)一切社會(huì)問(wèn)題的不滿都集中到黨身上，似乎一切錯(cuò)誤、一切問(wèn)題都是共產(chǎn)黨造成的。這樣，不僅使黨無(wú)法駕馭矛盾，總攬全局，真正發(fā)揮協(xié)調(diào)各方面的作用，而且會(huì)降低黨的威信，損害黨的形象，破壞黨與群眾的密切關(guān)系。

第三，它容易導(dǎo)致重政策輕法律甚至以黨的政策代替國(guó)家的法律，而使黨凌駕于法律之上。不利于法制觀念在全民中的形成，不利于社會(huì)主義民主法制建設(shè)，不利于依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。endprint

第四，它影響國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)相對(duì)獨(dú)立且強(qiáng)有力的工作系統(tǒng)的形成和國(guó)家政權(quán)系統(tǒng)應(yīng)有職能的充分發(fā)揮。黨政不分、以黨代政的領(lǐng)導(dǎo)體制使得黨組織把自己混同于國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，甚至凌駕于國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)之上，把本來(lái)屬于國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的權(quán)力也掌握在自己手中，包辦代替國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的工作。在實(shí)際生活中，各級(jí)黨組織往往直接給國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)發(fā)指示、下命令，把國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)變成了黨組織的隸屬機(jī)構(gòu)。其結(jié)果，不僅降低了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，削弱了黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，影響了黨的領(lǐng)導(dǎo)水平的提高，而且使國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的法定職能難以充分發(fā)揮，不利于國(guó)家和政府對(duì)社會(huì)的有效管理。

第五，它導(dǎo)致黨政機(jī)構(gòu)臃腫重疊，效率不高。鄧小平一針見(jiàn)血地指出：“效率不高同機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、作風(fēng)拖拉有關(guān)，但更主要的是涉及黨政不分，在很多事情上黨代替了政府工作，黨和政府很多機(jī)構(gòu)重復(fù)?！?[5] 179機(jī)構(gòu)太多太濫，勢(shì)必造成相互推諉扯皮，效率低下。

第六，實(shí)行黨政分開(kāi)是政治體制改革的關(guān)鍵。權(quán)力過(guò)分集中是我國(guó)傳統(tǒng)政治體制的“總病根”，而黨政不分、以黨代政則是權(quán)力過(guò)分集中的基礎(chǔ)和核心。政治體制改革中幾乎各項(xiàng)改革都涉及到黨如何領(lǐng)導(dǎo)、如何善于領(lǐng)導(dǎo)的問(wèn)題，涉及到黨政分開(kāi)問(wèn)題。不從根本上解決黨政不分、以黨代政問(wèn)題，理順黨政關(guān)系，權(quán)力過(guò)分集中問(wèn)題也就難以解決，政治體制改革更無(wú)從談起。因此，只有抓住黨政分開(kāi)這個(gè)政治體制改革的關(guān)鍵，從根本上理順黨與人大、政府、司法機(jī)關(guān)以及各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織的關(guān)系，才能真正解決權(quán)力過(guò)分集中、機(jī)構(gòu)改革、依法治國(guó)等政治體制方面的其他許多問(wèn)題，也才能達(dá)到使各類各級(jí)組織機(jī)構(gòu)充滿生機(jī)和活力，克服官僚主義，提高工作效率，調(diào)動(dòng)各方面積極性的目標(biāo)?？梢?jiàn)，解決黨政不分、以黨代政問(wèn)題，實(shí)行黨政分開(kāi)，是改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)發(fā)展的客觀要求。

（三）實(shí)行黨政分開(kāi)有利于加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)

鄧小平強(qiáng)調(diào)，提出黨政分開(kāi)的根本目的是要適應(yīng)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要，解決好黨如何執(zhí)政用權(quán)、如何進(jìn)一步加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)題，更好地發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心的作用，而不是削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，更不是不要黨的領(lǐng)導(dǎo)[7] 。他反復(fù)指出，為了堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須努力改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。“怎樣改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，這個(gè)重大問(wèn)題擺在我們的面前。不好好研究這個(gè)問(wèn)題，不解決這個(gè)問(wèn)題，堅(jiān)持不了黨的領(lǐng)導(dǎo)，提高不了黨的威信?！?[4] 271“我們堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，問(wèn)題是黨善于不善于領(lǐng)導(dǎo)。黨要善于領(lǐng)導(dǎo)，不能干預(yù)太多，應(yīng)該從中央開(kāi)始。這樣提不會(huì)削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)?！薄包h的領(lǐng)導(dǎo)是不能動(dòng)搖的，但黨要善于領(lǐng)導(dǎo)，黨政需要分開(kāi)，這個(gè)問(wèn)題要提上議事日程?！?[5] 164，177這些論述充分表明，黨政分開(kāi)與堅(jiān)持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)是一致的。

首先，黨政分開(kāi)是改善進(jìn)而加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要途徑。鄧小平在提出“我們要改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，除了改善黨的組織狀況以外，還要改善黨的領(lǐng)導(dǎo)工作狀況，改善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度” [4] 269的同時(shí)，還進(jìn)一步明確提出要通過(guò)逐步改變黨委領(lǐng)導(dǎo)下的廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制等為廠長(zhǎng)（經(jīng)理）負(fù)責(zé)制等辦法，來(lái)改善和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。他強(qiáng)調(diào)：“實(shí)行這些改革，是為了使黨委擺脫日常事務(wù)，集中力量做好思想政治工作和組織監(jiān)督工作。這不是削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，而是更好地改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。”他在談到“著手解決黨政不分、以黨代政的問(wèn)題”時(shí)，強(qiáng)調(diào)“中央一部分主要領(lǐng)導(dǎo)同志不兼任政府職務(wù)，可以集中精力管黨，管路線、方針、政策。這樣做，有利于加強(qiáng)和改善中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，有利于建立各級(jí)政府自上而下的強(qiáng)有力的工作系統(tǒng)，管好政府職權(quán)范圍的工作” [4] 340，321。

其次，實(shí)行黨政分開(kāi)，有利于加強(qiáng)黨對(duì)國(guó)家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)。“黨委的領(lǐng)導(dǎo)，主要是政治上的領(lǐng)導(dǎo)，保證正確的政治方向，保證黨的路線、方針、政策的貫徹，調(diào)動(dòng)各個(gè)方面的積極性” [4] 98。黨政職能不分、以黨代政，使黨直接包攬政府事務(wù)、社會(huì)事務(wù)和經(jīng)濟(jì)事務(wù)，陷入繁雜的行政事務(wù)，無(wú)法集中精力研究和解決路線、方針、政策問(wèn)題，必然會(huì)在根本上削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，降低黨在國(guó)家社會(huì)生活中的地位和作用。正如鄧小平所說(shuō)，黨政不分，“干預(yù)太多，搞不好倒會(huì)削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)” [5] 164。只有實(shí)行黨政分開(kāi)，把大量繁雜的日常行政事務(wù)交給國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，才能使黨從行政事務(wù)中擺脫出來(lái)，使黨組織和黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)抽出時(shí)間和精力，深入實(shí)際，深入群眾，進(jìn)行調(diào)查研究，以提高決策水平和制定、執(zhí)行正確路線、方針、政策的能力，從而對(duì)政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施強(qiáng)有力的政治領(lǐng)導(dǎo)，從根本上改善和加強(qiáng)黨對(duì)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)，使黨組織能開(kāi)展細(xì)致有力的思想政治工作和宣傳教育工作，以加強(qiáng)黨的思想領(lǐng)導(dǎo)，充分調(diào)動(dòng)各方面的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性，共同致力于改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的偉大事業(yè)。對(duì)此，鄧小平明確指出：“我們說(shuō)改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，其中最主要的，就是加強(qiáng)思想政治工作。”“各級(jí)黨組織應(yīng)該把大量日常行政工作、業(yè)務(wù)工作，盡可能交給政府、業(yè)務(wù)部門承擔(dān)，黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)除了掌握方針政策和決定重要干部的使用以外，要騰出主要的時(shí)間和精力來(lái)做思想政治工作，做人的工作，做群眾工作。如果暫時(shí)還不能完全做到這一點(diǎn)，至少也必須把思想政治工作放在重要地位上，否則黨的領(lǐng)導(dǎo)既不可能改善，也不可能加強(qiáng)?！盵4] 365

再次，實(shí)行黨政分開(kāi)，有利于加強(qiáng)黨的自身建設(shè)。中國(guó)共產(chǎn)黨之所以能夠成為中國(guó)革命和建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，歸根到底在于它是工人階級(jí)的先鋒隊(duì)組織，在于它的先進(jìn)性和模范帶頭作用。在新的歷史條件下，要加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，首先必須加強(qiáng)黨的自身建設(shè)，不斷增強(qiáng)黨的生機(jī)和活力，戰(zhàn)勝黨內(nèi)存在的不正之風(fēng)和腐敗現(xiàn)象，永葆黨的先進(jìn)性。如果黨政不分，不僅容易使黨顧不上抓自身建設(shè)，出現(xiàn)“黨不管黨”的現(xiàn)象，而且容易形成黨組織行政化、權(quán)力化傾向，進(jìn)而產(chǎn)生官僚主義。從而，降低和損害黨的先進(jìn)性和戰(zhàn)斗力、黨組織的號(hào)召力和吸引力、黨員的模范行動(dòng)影響力，使黨的領(lǐng)導(dǎo)難以得到有效的實(shí)現(xiàn)。只有實(shí)行黨政職能分開(kāi)，黨才能有時(shí)間和精力抓好自身建設(shè)，切實(shí)做到“黨要管黨”、從嚴(yán)治黨，把黨管好。例如，實(shí)行廠長(zhǎng)（經(jīng)理）負(fù)責(zé)制等以后，由于企業(yè)、事業(yè)單位等的行政負(fù)責(zé)人大多數(shù)是黨員，他們除了要受上級(jí)行政部門的行政領(lǐng)導(dǎo)以外，還要受上級(jí)黨組織的政治領(lǐng)導(dǎo)和同級(jí)黨組織的監(jiān)督。同級(jí)黨組織的任務(wù)也沒(méi)有減輕，而是真正加強(qiáng)了黨的工作。工廠、公司、院、校、所的各級(jí)黨組織，要管好所有的黨員，做好群眾工作，使黨員在各自的崗位上發(fā)揮先鋒模范作用，使黨的組織真正成為各個(gè)企業(yè)事業(yè)的骨干，真正成為教育和監(jiān)督所有黨員的組織，保證黨的政治路線的執(zhí)行和各項(xiàng)工作任務(wù)的完成。endprint

最后，實(shí)行黨政職能分開(kāi)，有利于發(fā)揮黨組織的監(jiān)督作用。黨政職能不分，黨包辦一切，黨的組織直接做政權(quán)機(jī)關(guān)職能范圍內(nèi)的工作，黨的干部直接管錢、管物、管項(xiàng)目，黨組織的監(jiān)督難以有效實(shí)施，必然難以避免官僚主義和以權(quán)謀私、權(quán)錢交易等腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生和蔓延，必然使國(guó)家機(jī)關(guān)不能獨(dú)立負(fù)責(zé)地行使自己的職權(quán)，提高工作效率。只有實(shí)行黨政職能分開(kāi)，才能使黨組織真正具有監(jiān)督的職能，成為同官僚主義作斗爭(zhēng)的力量；才能保證政權(quán)組織充分發(fā)揮其行政職能，保證各群眾團(tuán)體和企事業(yè)單位充分發(fā)揮自己的作用；才能保證人民群眾更好地行使當(dāng)家作主的權(quán)利，提高黨在人民群眾中的威望。正因?yàn)槿绱耍囆∑缴羁讨赋觯骸罢ぷ鳟?dāng)然是在黨的政治領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，政府工作加強(qiáng)了，黨的領(lǐng)導(dǎo)也加強(qiáng)了?！?[4] 339-340

三

如前所述，鄧小平關(guān)于黨政分開(kāi)的論述始終是圍繞黨如何領(lǐng)導(dǎo)、如何善于領(lǐng)導(dǎo)即如何執(zhí)好政而進(jìn)行的，根本目的是要在分清黨組織和國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的不同性質(zhì)的基礎(chǔ)上，正確理順黨和國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的關(guān)系，把黨的領(lǐng)導(dǎo)職能與國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)管理國(guó)家的職能分開(kāi)，并使之規(guī)范化和制度化，從而既充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，又充分發(fā)揮國(guó)家政權(quán)組織的職能，而決不是把黨的領(lǐng)導(dǎo)同國(guó)家政權(quán)分開(kāi)、把黨的各級(jí)組織的領(lǐng)導(dǎo)作用分掉，即共產(chǎn)黨要不要執(zhí)政的問(wèn)題。為了切實(shí)實(shí)行黨政分開(kāi)，加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，鄧小平在系統(tǒng)論述實(shí)行黨政分開(kāi)的必要性與緊迫性的同時(shí)，還明確地提出了理順黨政關(guān)系、實(shí)行黨政分開(kāi)的基本思路。他在談到真正建立從國(guó)務(wù)院到地方各級(jí)政府自上而下的強(qiáng)有力的工作系統(tǒng)時(shí)明確指出：“今后凡屬政府職權(quán)范圍內(nèi)的工作，都由國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)政府討論、決定和發(fā)布文件，不再由黨中央和地方各級(jí)黨委發(fā)指示、作決定?！盵4] 339就是說(shuō)，我們解決黨政不分、以黨代政的問(wèn)題，就是要把所有本來(lái)應(yīng)該由政管而黨包辦和代替了的事統(tǒng)統(tǒng)交由行政機(jī)關(guān)去管。

按照鄧小平的論述，理順黨政關(guān)系、實(shí)行黨政分開(kāi)首先要理順黨同國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。黨對(duì)國(guó)家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)首先是對(duì)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)即人民代表大會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。人民代表大會(huì)是人民民主專政的政權(quán)組織，是我國(guó)人民當(dāng)家作主、管理國(guó)家事務(wù)的最為基本的會(huì)議形式，是依照憲法和法律行使國(guó)家和地方權(quán)力的各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。人民代表大會(huì)制度反映了我國(guó)社會(huì)主義制度的政治本質(zhì)，是我國(guó)的根本政治制度，必須堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度。人民代表大會(huì)制度的發(fā)展史告訴我們，黨必須堅(jiān)持對(duì)人民代表大會(huì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，這是人民代表大會(huì)制度健康發(fā)展的根本保證 [8] 193。因此，黨必須堅(jiān)持和改善對(duì)人民代表大會(huì)工作的領(lǐng)導(dǎo)。但是，黨對(duì)人民代表大會(huì)工作的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治上的領(lǐng)導(dǎo)，也就是路線、方針、政策的領(lǐng)導(dǎo)，以及向國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)推薦重要領(lǐng)導(dǎo)干部等，而不是包辦人民代表大會(huì)的工作，超越人民代表大會(huì)的職權(quán)直接發(fā)號(hào)施令。黨必須尊重和支持人民代表大會(huì)的工作，必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，必須善于把自己的主張通過(guò)法定的程序變?yōu)閲?guó)家的意志，也就是要把過(guò)去著重直接發(fā)動(dòng)和組織群眾的領(lǐng)導(dǎo)方式轉(zhuǎn)變到依靠政權(quán)和行政組織、依靠法律來(lái)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的軌道上來(lái)。黨對(duì)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)實(shí)施政治領(lǐng)導(dǎo)的基本原則是：黨對(duì)國(guó)家建設(shè)和社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略等重大問(wèn)題提出決策，由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)通過(guò)立法的形式加以確認(rèn)；黨委向各級(jí)人民代表大會(huì)提出各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人選的建議，由人民代表大會(huì)討論、決定，并保證各級(jí)人民代表大會(huì)充分、有效地行使任免權(quán)；各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)中的黨員人民代表，無(wú)論黨內(nèi)職務(wù)高低，都必須模范地執(zhí)行黨的路線、方針、政策，都必須以普通人民代表的身份活動(dòng)，同黨外人士合作共事，不能有任何特權(quán)；要適應(yīng)新形勢(shì)新任務(wù)的要求，適當(dāng)增加民主黨派和非黨人士在各級(jí)人民代表大會(huì)中的比重，以調(diào)動(dòng)各方面的積極性。

其次，理順黨同國(guó)家行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。各級(jí)行政機(jī)關(guān)是同級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，直接擔(dān)負(fù)著管理國(guó)家和社會(huì)的職能。只有保證各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)充分有效地行使自己應(yīng)有的職能，才能有力地推動(dòng)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的順利發(fā)展。鄧小平反復(fù)強(qiáng)調(diào)，必須處理好黨和政府的關(guān)系?！安桓阏误w制改革，經(jīng)濟(jì)體制改革難于貫徹。黨政要分開(kāi)，這涉及政治體制改革。黨委如何領(lǐng)導(dǎo)？應(yīng)該只管大事，不能管小事。黨委不要設(shè)經(jīng)濟(jì)管理部門，那些部門的工作應(yīng)該由政府去管”[5] 177。按照黨政分開(kāi)的要求，黨中央應(yīng)就內(nèi)政、外交、經(jīng)濟(jì)、國(guó)防等各個(gè)方面的重大問(wèn)題提出決策，推薦人員出任最高國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，對(duì)各方面工作實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)。地方各級(jí)黨委的主要職責(zé)則是：貫徹執(zhí)行中央和上級(jí)黨組織的指示；保證國(guó)務(wù)院和上級(jí)政府指示在本地區(qū)的實(shí)施；對(duì)地方性的重大問(wèn)題作出決策；向地方政權(quán)機(jī)關(guān)推薦重要干部；協(xié)調(diào)本地區(qū)政府部門同其他組織的關(guān)系與活動(dòng)；抓好黨內(nèi)的思想教育工作和群眾思想政治工作，通過(guò)發(fā)揮政府部門中黨組的作用和在政府中工作的黨員的先鋒模范作用，團(tuán)結(jié)和帶動(dòng)政府其他工作人員，為實(shí)現(xiàn)黨的主張而奮斗。為了適應(yīng)黨的領(lǐng)導(dǎo)體制、領(lǐng)導(dǎo)方式的轉(zhuǎn)變，黨的組織形式和工作機(jī)構(gòu)也必須隨之調(diào)整。這就是，各級(jí)黨委不再設(shè)立不在政府任職，但又分管政府工作的專職書(shū)記、常委；撤銷與政府機(jī)構(gòu)重疊對(duì)口的部門，將這些部門管理的行政事務(wù)轉(zhuǎn)由政府有關(guān)部門管理；企業(yè)由實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制變?yōu)閺S長(zhǎng)（經(jīng)理）負(fù)責(zé)制，企業(yè)黨組織發(fā)揮政治核心作用 [3] 39。

再次，理順黨同司法機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，必須加強(qiáng)黨對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)。但這并不意味著黨委可以直接包辦公檢法日常工作，干預(yù)案件的審理，甚至強(qiáng)迫司法機(jī)關(guān)隨意改變依法作出的裁決，而是要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，做到“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”。要實(shí)現(xiàn)這樣的目標(biāo)，只有實(shí)行黨政分開(kāi)才有可能。鄧小平深刻指出：“屬于法律范圍的問(wèn)題，要用法制來(lái)解決，由黨直接管不合適。黨要管黨內(nèi)紀(jì)律的問(wèn)題，法律范圍的問(wèn)題應(yīng)該由國(guó)家和政府管。黨干預(yù)太多，不利于在全體人民中樹(shù)立法制觀念。這是一個(gè)黨和政府的關(guān)系問(wèn)題，是一個(gè)政治體制的問(wèn)題?！盵5] 163因此，黨對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)，一是要領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，做到有法可依。鑒于“舊中國(guó)留給我們的，封建專制傳統(tǒng)比較多，民主法制傳統(tǒng)很少。解放以后，我們也沒(méi)有自覺(jué)地、系統(tǒng)地建立保障人民民主權(quán)利的各項(xiàng)制度，法制很不完備，也很不受重視” [4] 332，以至“以權(quán)代法”“權(quán)大于法”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。鄧小平強(qiáng)調(diào)，必須集中力量制定各種必要的法律，為全社會(huì)包括執(zhí)政黨在內(nèi)提供基本的法律規(guī)范，保證黨和國(guó)家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行。二是要保障執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。法律一旦制定，就要嚴(yán)格實(shí)施。并且，法律方面的問(wèn)題，應(yīng)該由司法部門獨(dú)立地解決，其他組織和個(gè)人都無(wú)權(quán)干涉。鄧小平強(qiáng)調(diào)，公民在法律和制度面前人人平等?！叭巳擞幸婪ㄒ?guī)定的平等權(quán)利和義務(wù)，誰(shuí)也不能占便宜，誰(shuí)也不能犯法。不管誰(shuí)犯了法，都要由公安機(jī)關(guān)依法偵查，司法機(jī)關(guān)依法辦理，任何人都不許干擾法律的實(shí)施，任何犯了法的人都不能逍遙法外”[4] 332。三是要支持、幫助司法部門建立一支法紀(jì)嚴(yán)明、公正無(wú)私、執(zhí)法如山、業(yè)務(wù)素質(zhì)較高的司法隊(duì)伍，使司法部門切實(shí)能夠依法獨(dú)立辦案。endprint

根據(jù)鄧小平關(guān)于黨政分開(kāi)的思想，黨的十二大報(bào)告指出，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是思想政治和方針政策的領(lǐng)導(dǎo)，是對(duì)于干部的選拔、分配、考核和監(jiān)督，不應(yīng)當(dāng)?shù)韧谡推髽I(yè)的行政工作和生產(chǎn)指揮。黨不應(yīng)當(dāng)包辦代替政府和企業(yè)的工作。黨的十三大報(bào)告也明確指出，不從根本上解決黨政不分、以黨代政的問(wèn)題，黨的領(lǐng)導(dǎo)就無(wú)法真正加強(qiáng)，其他改革措施也難以順利實(shí)施。因此，政治體制改革的關(guān)鍵首先是黨政分開(kāi)。黨政分開(kāi)即黨政職能分開(kāi)。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定了憲法和法律，黨應(yīng)當(dāng)在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。黨領(lǐng)導(dǎo)人民建立了國(guó)家政權(quán)、群眾團(tuán)體和各種經(jīng)濟(jì)文化組織，黨應(yīng)當(dāng)保證政權(quán)組織充分發(fā)揮職能，應(yīng)當(dāng)充分尊重而不是包辦群眾團(tuán)體以及企事業(yè)單位的工作。黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)，即政治原則、政治方向、重大決策的領(lǐng)導(dǎo)和向國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)推薦重要干部。黨對(duì)國(guó)家事務(wù)實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)的主要方式是：使黨的主張經(jīng)過(guò)法定程序變成國(guó)家意志，通過(guò)黨組織的活動(dòng)和黨員的模范作用帶動(dòng)廣大人民群眾，實(shí)踐黨的路線、方針、政策。黨和國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的性質(zhì)不同，職能不同，組織形式和工作方式不同。應(yīng)當(dāng)改革黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，劃清黨組織和國(guó)家政權(quán)的職能，理順黨組織與人民代表大會(huì)、政府、司法機(jī)關(guān)、群眾團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他各種社會(huì)組織之間的關(guān)系，做到各司其職，并且逐步走向制度化。必須調(diào)整黨的組織形式和工作機(jī)構(gòu)，各級(jí)黨委不再設(shè)立不在政府任職但又分管政府工作的專職書(shū)記、常委，與政府機(jī)構(gòu)重疊對(duì)口的部門應(yīng)當(dāng)撤銷，它們管理的行政事務(wù)應(yīng)轉(zhuǎn)由政府有關(guān)部門管理。政府各部門的黨組各自向批準(zhǔn)其成立的黨委負(fù)責(zé)，不利于政府工作統(tǒng)一和效能的，要逐步撤銷。

2002年11月，黨的十六大報(bào)告在科學(xué)總結(jié)改革開(kāi)放以來(lái)政治體制改革特別是黨政關(guān)系改革實(shí)踐的基礎(chǔ)上，根據(jù)新的形勢(shì)和任務(wù)，進(jìn)一步提出了“改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式”“改革和完善黨的工作機(jī)構(gòu)和工作機(jī)制”，規(guī)定了有關(guān)黨政關(guān)系的基本問(wèn)題：“黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，通過(guò)制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進(jìn)行思想宣傳，發(fā)揮黨組織和黨員的作用，堅(jiān)持依法執(zhí)政，實(shí)施黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。黨委在同級(jí)各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，集中精力抓好大事，支持各方獨(dú)立負(fù)責(zé)、步調(diào)一致地開(kāi)展工作?！薄鞍凑拯h總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，規(guī)范黨委與人大、政府、政協(xié)以及人民團(tuán)體的關(guān)系，支持人大依法履行國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能，經(jīng)過(guò)法定程序，使黨的主張成為國(guó)家意志，使黨組織推薦的人選成為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，并對(duì)他們進(jìn)行監(jiān)督；支持政府履行法定職能，依法行政；支持政協(xié)圍繞團(tuán)結(jié)和民主兩大主題履行職能。加強(qiáng)對(duì)工會(huì)、共青團(tuán)和婦聯(lián)等人民團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)，支持它們依照法律和各自章程開(kāi)展工作，更好地成為黨聯(lián)系廣大人民群眾的橋梁和紐帶?！盵9] 555-556這就是說(shuō)，黨的執(zhí)政方式不是采取黨對(duì)政府直接做出決定的方式，而是經(jīng)過(guò)法定程序，使黨的主張成為國(guó)家意志。

2004年9月，專門研究解決如何加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)問(wèn)題的十六屆四中全會(huì)不僅提出要“按照黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式”，而且明確規(guī)定：“發(fā)揮黨委對(duì)同級(jí)人大、政府、政協(xié)等各種組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，發(fā)揮這些組織中黨組的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。黨委既要支持人大、政府、政協(xié)和審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依照法律和章程獨(dú)立負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)一致地開(kāi)展工作，及時(shí)研究并統(tǒng)籌解決他們工作中的重大問(wèn)題，又要通過(guò)這些組織中的黨組織和黨員干部貫徹黨的路線方針政策，貫徹黨委的重大決策和工作部署。規(guī)范黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置，完善黨委常委會(huì)的組成結(jié)構(gòu)，適當(dāng)擴(kuò)大黨政領(lǐng)導(dǎo)成員交叉任職，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，切實(shí)解決分工重疊問(wèn)題，撤并黨委和政府職能相同或相近的工作部門。規(guī)范各類領(lǐng)導(dǎo)小組和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，一般不設(shè)實(shí)體性辦事機(jī)構(gòu)。圍繞提高行政效率、降低行政成本、整合行政資源，加強(qiáng)行政體制改革的總體研究，繼續(xù)推進(jìn)行政體制改革。加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體及各類群眾團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)，支持他們依照法律和章程獨(dú)立自主地開(kāi)展工作，充分發(fā)揮他們聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶作用?！盵10] 282-283

2007年10月，黨的十七大適應(yīng)新形勢(shì)新任務(wù)的要求，對(duì)“堅(jiān)定不移發(fā)展社會(huì)主義民主政治”作了專題論述，強(qiáng)調(diào)“政治體制改革作為我國(guó)全面改革的重要組成部分，必須隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而不斷深化，與人民政治參與積極性不斷提高相適應(yīng)”，而且進(jìn)一步指出：“深化政治體制改革，必須堅(jiān)持正確政治方向，以保證人民當(dāng)家作主為根本，以增強(qiáng)黨和國(guó)家活力、調(diào)動(dòng)人民積極性為目標(biāo)，擴(kuò)大社會(huì)主義民主，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，發(fā)展社會(huì)主義政治文明。要堅(jiān)持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國(guó)家；堅(jiān)持國(guó)家一切權(quán)力屬于人民，從各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，最廣泛地動(dòng)員和組織人民依法管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)；堅(jiān)持依法治國(guó)基本方略，樹(shù)立社會(huì)主義法治理念，實(shí)現(xiàn)國(guó)家各項(xiàng)工作法治化，保障公民合法權(quán)益；堅(jiān)持社會(huì)主義政治制度的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)社會(huì)主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，為黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安提供政治和法律制度保障?！盵11] 27—28

2012年11月黨的十八大更加明確地提出，必須“堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路和推進(jìn)政治體制改革”，強(qiáng)調(diào)“政治體制改革是我國(guó)全面改革的重要組成部分。必須繼續(xù)積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，以保證人民當(dāng)家作主為根本，以增強(qiáng)黨和國(guó)家活力、調(diào)動(dòng)人民積極性為目標(biāo)，擴(kuò)大社會(huì)主義民主，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，發(fā)展社會(huì)主義政治文明。要更加注重改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國(guó)家；更加注重健全民主制度、豐富民主形式，保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督；更加注重發(fā)揮法治在國(guó)家治理和社會(huì)管理中的重要作用，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威，保證人民依法享有廣泛權(quán)利和自由”[12]，并重申“黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織的領(lǐng)導(dǎo)。黨要適應(yīng)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的要求，堅(jiān)持科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨必須按照總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，在同級(jí)各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。黨必須集中精力領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，組織、協(xié)調(diào)各方面的力量，同心協(xié)力，圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)開(kāi)展工作，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展。黨必須實(shí)行民主的、科學(xué)的決策，制定和執(zhí)行正確的路線、方針、政策，做好黨的組織工作和宣傳教育工作，發(fā)揮全體黨員的先鋒模范作用。黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。黨必須保證國(guó)家的立法、司法、行政機(jī)關(guān)、經(jīng)濟(jì)、文化組織和人民團(tuán)體積極主動(dòng)地、獨(dú)立負(fù)責(zé)地、協(xié)調(diào)一致地工作。黨必須加強(qiáng)對(duì)工會(huì)、共產(chǎn)主義青年團(tuán)、婦女聯(lián)合會(huì)等群眾組織的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮它們的作用。黨必須適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展和情況的變化，完善領(lǐng)導(dǎo)體制，改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方式，增強(qiáng)執(zhí)政能力”[13]。2013年11月，中共十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)：“統(tǒng)籌黨政群機(jī)構(gòu)改革，理順部門職責(zé)關(guān)系?！盵14] 習(xí)近平總書(shū)記更是反復(fù)強(qiáng)調(diào)，“必須適應(yīng)國(guó)家現(xiàn)代化總進(jìn)程，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，提高國(guó)家機(jī)構(gòu)履職能力，提高人民群眾依法管理國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化事務(wù)、自身事務(wù)的能力，實(shí)現(xiàn)黨、國(guó)家、社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化，不斷提高運(yùn)用中國(guó)特色社會(huì)主義制度有效治理國(guó)家的能力”[15] 104，從而不斷完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

所有這些，堅(jiān)持和發(fā)展了鄧小平關(guān)于黨政關(guān)系的思想，為我們進(jìn)一步正確認(rèn)識(shí)和處理黨政關(guān)系，深化政治體制改革，實(shí)現(xiàn)黨政關(guān)系規(guī)范化、制度化、法律化，加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)提供了新的思路。

[參考文獻(xiàn)]

[1]許耀桐.黨政關(guān)系認(rèn)識(shí)的歷史回顧—兼論鄧小平黨政關(guān)系改革思想[J].新華文摘，2004，（15）.

[2]鄧小平.鄧小平文選：第1卷[M].北京：人民出版社，1994.

[3]張文正.黨的領(lǐng)導(dǎo)概論[M].北京：中共中央黨校出版社，1999.

[4]鄧小平.鄧小平文選：第2卷[M].北京：人民出版社，1994.

[5]鄧小平.鄧小平文選：第3卷[M].北京：人民出版社，1993.

[6]中共中央文獻(xiàn)研究室.鄧小平年譜（1975-1997）（上）[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2004.

[7]李合敏.鄧小平對(duì)黨建理論的新貢獻(xiàn)[J].社會(huì)科學(xué)研究，1997，（1）.

[8]王貴秀，石泰峰，侯少文.政治體制改革和民主法制建設(shè)[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，1998.

[9]江澤民.江澤民文選：第3卷[M].北京：人民出版社，2006.

[10]中共中央文獻(xiàn)研究室.十六大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編（中）[C].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2006.

[11]胡錦濤.高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟，為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗—在中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告// 中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)文件匯編[C].北京：人民出版社，2007.

[12]胡錦濤.堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)，為全面建成小康社會(huì)而奮斗—在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告[J]. 求是，2012，（22）.

[13]中國(guó)共產(chǎn)黨章程[J]. 求是，2012，（22）.

[14]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定[J]. 求是，2013，（22）.

[15]習(xí)近平.習(xí)近平談治國(guó)理政[M].北京：外文出版社，2014.

[責(zé)任編輯：馬昌運(yùn)]endprint