張竹英

（佛山廣播電視大學，廣東佛山，528000）

國內(nèi)老年教育的規(guī)范性文件分析與立法建議

張竹英

（佛山廣播電視大學，廣東佛山，528000）

提高老年人生活質量，提升其社會參與能力，引導老年人全面發(fā)展是老齡化社會面臨的問題。以國內(nèi)老年教育的規(guī)范性文件為樣本，從文本增長規(guī)律、區(qū)域分布、內(nèi)容特點等方面進行統(tǒng)計分析，整理出國內(nèi)老年教育立法及規(guī)范性文件30多年發(fā)展和推進的基本脈絡，發(fā)現(xiàn)國內(nèi)老年教育存在中央立法性文件闕如，地方立法僅有鳳毛麟角，立法文本質量和實施效益亟待提升；相關地方規(guī)范性文件呈 “碎片化”分布，文件本身被虛置或遲延履行等問題，與已經(jīng)加速到來的老齡化現(xiàn)狀嚴重脫節(jié)。必須從頂層設計著手，科學構建老年教育規(guī)范體系框架，加大立法供給，提升規(guī)范性文件實施效能，使社區(qū)老年教育成為實現(xiàn)積極老齡化、智慧老齡化的一種有效途徑。

老年教育；社區(qū)老年教育；立法；規(guī)范性文件；綜合立法

據(jù)國家統(tǒng)計局《2015年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，截止2015年末，我國60周歲及以上22200萬人，占人口比重16.1%，其中：65周歲及以上14386萬人，占人口比重10.5%。妥善處理老齡化帶來的各種問題，滿足老年人日益增長的多樣化需求，既是中央的戰(zhàn)略部署，也是全社會的共同期待。研究探討如何加大立法供給，科學構建老年教育規(guī)范體系框架，加快地方立法進程，提高立法質量，細化、本地化國家法律、發(fā)展規(guī)劃的制度設計，提升規(guī)范性文件實施效能，打破現(xiàn)有老年教育身份條塊分割的格局，構建老年教育管理體系、服務體系、監(jiān)督評價體系，使社區(qū)老年教育成為實現(xiàn)積極老齡化、智慧老齡化的重要途徑，為老年人積極便捷融入社會、提高老年人精神生活質量提供幫助。

一、樣本來源及整體情況

老年教育的法律、法規(guī)及規(guī)范性文件是黨和國家應對老齡化社會的頂層設計和行動指南，是實現(xiàn)積極老齡化的前提和保障。通過梳理法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫中有關老年教育法律、法規(guī)及規(guī)范性文件梳理，有助于客觀分析國內(nèi)老年教育立法及規(guī)范性文件現(xiàn)狀。

（一）樣本來源

在北大法寶法律數(shù)據(jù)庫（http://www.pkulaw. cn），以標題“老年教育”（老年人教育）為檢索條件，采取“精確匹配”，截止2015年12月30日，在中央法規(guī)司法解釋、地方法規(guī)規(guī)章庫，檢索到現(xiàn)行有效的專門規(guī)定老年教育的部門規(guī)章件，地方性法規(guī)2件，地方規(guī)范性文件18件。為盡可能客觀全面掌握國內(nèi)老年教育的規(guī)范性文件狀況，將檢索范圍擴展至“全文”、“同句”，其他檢索條件同上，經(jīng)粗讀，將針對特定事項的、事務性的或失效的文本刪除后，得到現(xiàn)行有效的與“老年教育”有關的（確切說，只要文本中出現(xiàn)“老年教育”，就在檢索范圍）法律1件，行政法規(guī)6件，部門規(guī)章19件，中共中央文件2件，地方性法規(guī)27件；地方政府規(guī)章2件，地方規(guī)范性文件715件。本文將以此作為國內(nèi)老年教育立法及規(guī)范性文件現(xiàn)狀分析的依據(jù)。樣本的基本分類及頒布時間，見圖1。

說明1：國內(nèi)規(guī)范性文件第一次出現(xiàn)“老年教育”一詞的是，中國老齡問題全國委員會《關于老齡工作情況與今后活動計劃要點》（中老字[1983]2號），有關“老年教育”的法律是指《中華人民共和國老年人權益保障法》，該法于1996年8月頒布，分別在2001年、2015年修訂，雖出現(xiàn)在3個不同年度，實為同1件。余者有修訂的，只顯示現(xiàn)行有效的。

說明2：涉及老年教育的行政法規(guī)主要是國務院發(fā)布的國家人口發(fā)展規(guī)劃、老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、婦女和兒童發(fā)展綱要等，命中1次，內(nèi)容顯示為“大力發(fā)展老年教育”“大力發(fā)展社區(qū)老年教育”“繼續(xù)發(fā)展老年教育”。

說明3：有關“老年教育”的中共中央文件是指《中共中央、國務院關于加強老齡工作的決定》（中發(fā)〔2000〕13號）、中共中央、國務院關于印發(fā)《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010－2020年)》的通知。

（二）樣本分布

對圖1所顯示的文本進行粗讀、跟蹤，按照文本發(fā)布的時間、區(qū)域、主題進行分類，得出國內(nèi)有關老年教育規(guī)范性文件分布概況。

1.時間分布。樣本總數(shù)增長波段與五年發(fā)展規(guī)劃發(fā)布時間重合，且主要出現(xiàn)在各類規(guī)劃中。地方規(guī)范性文件在2001～2003；2006～2007；2011～2012間，出現(xiàn)了總數(shù)逐級增加的三個波段，與我國五年規(guī)劃發(fā)布的時間重合，且在“十二五”時期出現(xiàn)最高峰值。說明我國自1999年進入老齡化社會以后，決策者開始關注老年教育。伴隨人口老齡化增長曲線，“十二五”期間，地方規(guī)范性文件出現(xiàn)放量增長，是“十五”期間樣本數(shù)的7.5倍。

2.區(qū)域分布。將地方性法規(guī)發(fā)文主體所在區(qū)域分為東北地區(qū)（包括遼寧、吉林、黑龍江）、華北地區(qū)（包括北京直轄市、天津直轄市、河北、山西、內(nèi)蒙古自治區(qū)）、華東地區(qū)（包括山東、江蘇、安徽、浙江、福建、上海）、華南地區(qū)（包括廣東、廣西壯族自治區(qū)、海南）、華中地區(qū)（包括湖北、湖南、河南、江西）、西北地區(qū)（包括寧夏回族自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)、青海、陜西、甘肅）、西南地區(qū)（包括四川、云南、貴州、西藏自治區(qū)、重慶直轄市）七個大區(qū)域，得到與老年教育有關的地方規(guī)范性文件的區(qū)域分布情況，具體見圖4。

圖2 可見，全國七大區(qū)域中，華東地區(qū)是發(fā)布與老年教育有關的地方規(guī)范性文件最多的區(qū)域，發(fā)布與老年教育有關的文本數(shù)量與區(qū)域老齡化程度有正相關關系 。當然，即便是在同一區(qū)域，不同省、自治區(qū)、直轄市發(fā)布的涉及老年教育的數(shù)量也有很大區(qū)別。比如同屬華東地區(qū)，上海、江蘇、福建三省市所占文本數(shù)量居多，各類文本相互配套，關聯(lián)度較高。

3、類別和主題分布。為方便后續(xù)分析研究，我們將樣本中地方規(guī)范性文件按照其可操作程度分為決定辦法（實施辦法）、規(guī)劃綱要（行動計劃）、意見（實施意見）、實施方案（責任分解）、督導（評價、標準）五大類，具體見圖3-1。再將規(guī)劃綱要（行動計劃）按主題再分為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展、老齡事業(yè)、婦女事業(yè)、教育類、民政、財政、人口等8類，具體分布見圖3-2。

如圖3-1、3-2所見，在地方法規(guī)性文件中，提到“老年教育”的，有64%出現(xiàn)在規(guī)劃類文本中；規(guī)劃類文本又以老齡事業(yè)（養(yǎng)老服務體系、老年大學）和婦女兒童事業(yè)規(guī)劃居絕對多數(shù)，分別占規(guī)劃類樣本總數(shù)的46%和28%；部分地方教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃（包括教育現(xiàn)代化、信息化、教育改革、教育強市、繼續(xù)教育），也將老年教育納入其中，占規(guī)劃類樣本總數(shù)的11%。此外，貴州六盤水市和安徽池州市曾在2007年政府工作報告中提到“積極發(fā)展、加快發(fā)展”老年教育；余者分散出現(xiàn)在民政、財政、人口（人力資源、人才）類規(guī)劃以及地方在推進智慧城市建設、公民科學素質、昌九一體化、敬老模范縣、深化改革、民生幸福工程、城鎮(zhèn)發(fā)展、就業(yè)和社會保障、全民健身、科技進步示范市、海峽西岸經(jīng)濟區(qū)等專項規(guī)劃中。

說明老年教育涉及主題分布十分廣泛。從政府行政管理對象上看，主要分布在對重點人群或弱勢群體即老人、婦女、兒童權益保障、人力資源、素質提升類文本中；從政府職能分工上看，主要出現(xiàn)在教育、民政（民生實事）、城鄉(xiāng)建設與管理、基層文化等與民生福祉關系密切的各項工作中。也說明老年教育已經(jīng)引起地方?jīng)Q策者關注。

二、老年教育立法及規(guī)范性文件內(nèi)容概述

樣本中老年教育內(nèi)容，分為專門規(guī)定老年教育的和涉及老年教育的兩大類，又可以從中央層面和地方層面分述。2001年以來，中央政府各部門、地方立法機關、地方黨委政府在推進老年教育過程中，先后出臺了老年教育工作意見或實施意見，頒布了老年人教育條例，制訂了老年教育發(fā)展規(guī)劃；有的還通過黨政聯(lián)合發(fā)文共同促進老年教育，有的單獨就老年大學制定了工作意見、發(fā)展規(guī)劃。

（一）中央層面

2001年6月，中組部、文化部、教育部、民政部、全國老齡工作委員會辦公室發(fā)布《關于做好老年教育工作的通知》（文社圖發(fā)[2001]22號，以下簡稱“老年教育通知”），是國內(nèi)最早的專門規(guī)定老年教育的規(guī)范性文件。2016年10月5日，國務院辦公廳正式發(fā)布了《老年教育發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》（國辦發(fā)〔2016〕74號，以下簡稱《老年教育規(guī)劃》），對加快發(fā)展老年教育、擴大老年教育供給、創(chuàng)新老年教育體制機制、提升老年教育現(xiàn)代化水平做出部署。成為最高層次的專門規(guī)定老年教育的規(guī)范性文件。

黨和政府在老年人權益保障、老齡事業(yè)、婦女兒童事業(yè)發(fā)展、養(yǎng)老服務體系構建、完善終身教育體系（促進社區(qū)教育、學習型城市建設）、加強基層文化建設等工作中將老年教育納入其中，包括在貫徹實施老年人權益保障法、制訂老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、老年工作意見、落實老年人優(yōu)待政策、構建養(yǎng)老服務體系、開展敬老活動等方面都加入了老年教育內(nèi)容。

1996年頒布的《中華人民共和國老年人權益保障法》是國內(nèi)老年教育層次最高的規(guī)范性文件。該法在社會保障部分規(guī)定了老年人有繼續(xù)受教育的權利，各級政府對老年教育應當加強領導，統(tǒng)一規(guī)劃，鼓勵社會辦好各類老年學校等內(nèi)容。該法在2012年修訂時將老年人有繼續(xù)受教育的權利調(diào)整到參與社會發(fā)展部分，進一步明確國家發(fā)展老年教育，把老年教育納入終身教育體系，2015年修正時有關老年教育未做大的調(diào)整和改動。這是迄今為止，國家法律（最高層次規(guī)范性文件）中有關老年教育的規(guī)定，也是地方老年教育立法的直接依據(jù)。

1983—2015年間，行政法規(guī)、部門規(guī)章中共有24件提到老年教育。分別出現(xiàn)在發(fā)展規(guī)劃、涉老事務（本文將涉及老年人、離退休干部及養(yǎng)老服務、老年優(yōu)待等實務性規(guī)范統(tǒng)一歸納為“涉老事務”）、社區(qū)教育、基層文化建設、社區(qū)建設等方面。其中，最早出現(xiàn)“老年教育”一詞的規(guī)范性文件是中國老齡問題全國委員會印發(fā)的《關于老齡工作情況與今后活動計劃要點》的通知（中老字[1983]2號）中提到，要積極開展老年教育等科學研究活動。中國老齡事業(yè)發(fā)展“十五”計劃綱要中，提到在校老年學員人數(shù)倍增計劃?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》、國家教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、教育部關于推進社區(qū)教育工作的意見中，都將老年人群社會文化活動列入社區(qū)教育重點培訓內(nèi)容。國務院辦公廳《關于加快發(fā)展生活性服務業(yè)促進消費結構升級的指導意見》（國辦發(fā)[2015]85號）提出要大力發(fā)展老年教育，支持各類老年大學等教育機構發(fā)展，擴大老年教育資源供給，促進養(yǎng)教結合。老年教育還呈“碎片化”出現(xiàn)在基層文化建設、養(yǎng)老服務、老年優(yōu)待等規(guī)范性文件中。說明老年教育和上述社會事務密切相關。

（二）地方性法規(guī)、規(guī)章

1、地方性法規(guī)。2002年9月實施的《天津市老年人教育條例》（以下簡稱天津條例）和2007年7月實施的《徐州市老年教育條例》（以下簡稱徐州條例）是國內(nèi)僅有的專門規(guī)定老年人教育的地方性法規(guī)。對國內(nèi)老年教育地方性法規(guī)的制定有一定的借鑒意義。二者的共同點和不同點分析具體見表1：

上述兩條例只對老年教育機構的權利義務進行了設定，甚至可以說只適用于政府舉辦的老年教育機構，對老年人個體的權利義務沒有進行規(guī)制，當個體權利得不到保障時，亦沒有法律上的救濟途徑。

表1 天津條例和徐州條例的相同點不同點對比

2、地方政府規(guī)章。樣本中地方政府發(fā)布的專門規(guī)定老年教育的規(guī)章共19件。其中發(fā)文最早的是2001年由中共貴州省委辦公廳轉發(fā)的《貴州省“十五”期間老年教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》,發(fā)文最多的是上海市，規(guī)章的文本形式有發(fā)展規(guī)劃、意見、辦法等；地方黨委在推動老年教育發(fā)展過程中，也發(fā)揮了重要作用，有的單獨發(fā)文,有的是黨政聯(lián)合發(fā)文，有的轉發(fā)政府規(guī)章，以引起重視。上海市在推進老年教育工作的過程中，除了專門的老年教育發(fā)展規(guī)劃、工作意見、實施方案、專項規(guī)定，還有年度工作要點及其他配套措施，建立健全了“一方牽頭，各方參與，分工負責，協(xié)調(diào)發(fā)展”的老年教育管理原則和管理體制，確保老年教育納入政府主管部門(市教委)的工作職責，納入教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，納入政府財政部門的教育預算。納入教育統(tǒng)計序列，納入評估、督查表彰工作，以促進老年教育事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

（三）相關立法及規(guī)范性文件

如前所述，老年教育規(guī)范成“碎片化”出現(xiàn)在與老年事業(yè)、教育事業(yè)、文化建設、社區(qū)建設等各類地方性法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件中。江蘇省規(guī)定各縣（市、區(qū)）按每個老年人每年1元的標準落實老年教育經(jīng)費；吉林省規(guī)定，省、市、縣三級財政要按本級老年人口數(shù)分別按人均不低于1、2、3元的標準，將老齡事業(yè)專項工作經(jīng)費列入財政預算；四川省連續(xù)多年推動創(chuàng)建敬老模范縣(市、區(qū))工作，要求完善老年教育網(wǎng)絡。通過多種形式定期向老年人開展時事政策教育，增強老年人參與社會發(fā)展的尊嚴感；眉山市提出老年人入學率城區(qū)達到8%、農(nóng)村達到3%的具體目標。

已經(jīng)生效的五部有關終身教育的地方性法規(guī)，都以“終身教育促進條例”命名，都將老年教育納入其中，并且規(guī)定了政府在資金投入、基礎設施建設等方面制定有關優(yōu)惠政策，開展適合老年人特點的知識型、休閑型和保健型文化教育。各地在社區(qū)教育工作意見、實施方案等地方規(guī)范性文件中，則是具體規(guī)定了老年教育的資源建設、課程內(nèi)容、教學模式、工作規(guī)范、評估標準等。上海市教委對全市社區(qū)學校標準化建設和鄉(xiāng)鎮(zhèn)成人中等文化技術學校內(nèi)涵建設的文本中設置了老年教育課程菜單，記錄資料的評分標準和考核要求；陜西省教育廳在開展社區(qū)教育實驗項目工作中，單列出了創(chuàng)新社區(qū)老年教育教學模式的實驗；浙江省教育廳在社區(qū)教育實驗區(qū)建設標準和浙江省社區(qū)教育示范區(qū)建設標準的通知中要求老年教育年全員培訓率在50%以上；上海閘北區(qū)在2005年提出充分利用廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)等信息技術，發(fā)展覆蓋全區(qū)的老年教育網(wǎng)絡。說明凡是開展社區(qū)教育的地方，老年教育必定作為一個主要組成部分受到更多的關注。我國提出了建設學習型社會，而老年教育正是構建學習型社會的有機組成部分。

各地在基層文化建設過程中加入了老年教育的內(nèi)容。山西、內(nèi)蒙、浙江三省區(qū)先后在文化強縣、先進旗縣的文件中要求加強對老年教育工作的管理和指導。本世紀初，青海省、陜西省、新疆、北京、西藏、遼寧等省區(qū)，先后發(fā)文推動老年文化工作和基層文化建設。從發(fā)文的時間節(jié)點和內(nèi)容來看，與《關于進一步加強基層文化建設指導意見》（國辦發(fā)〔2002〕7號）同步，文件內(nèi)容基本一致。但僅限于省一級，樣本未見省以下層級相關規(guī)范性文件。各地在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展、民政、人口發(fā)展規(guī)劃、婦女兒童等事業(yè)規(guī)劃、社區(qū)建設、新農(nóng)村建設、政府民生實事、政府向社會力量購買服務等地方性法規(guī)、規(guī)范性文件中，都有涉及老年教育內(nèi)容。

（三）存在的問題

如前所述，國內(nèi)有關老年教育的規(guī)定從法的淵源形式上看，有法律規(guī)定、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、地方規(guī)范性文件。但就老年教育立法體系而言，還存在中央立法性文件闕如，地方立法僅有鳳毛麟角，立法文本質量和實施效益亟待提升；地方規(guī)范性文件呈“碎片化”分布，規(guī)范本身被虛置或遲延履行等問題，與已經(jīng)加速到來的老齡化現(xiàn)狀嚴重脫節(jié)。

1.中央立法供給不足，缺少法律制度的保障。中央層面欠缺立法性文件，有關實施主體的設定與《教育法》的規(guī)定互相矛盾，容易造成部門之間推諉扯皮，使基層無所適從，在現(xiàn)實生活中缺乏執(zhí)行力。相關規(guī)定有的用詞空泛，多用“大力、加強、重視”等等,在具體的實施過程中,可操作性差,沒有強制性和約束性。老年教育缺乏可以依托的服務體系、監(jiān)督評價機制。立法供給不足直接導致老年人受教育權利保護出現(xiàn)盲點，發(fā)生相關侵權事件，沒有法律救濟途徑。

2.地方立法文本質量和實施效益亟待提升。兩部地方性法規(guī)發(fā)布較早，在立法技術上存在明顯不足，存在著針對性不強，強制性不夠的問題，主要表現(xiàn)在:一是法律規(guī)定原則較籠統(tǒng),指導性條款過多,用詞模棱兩可，在實際的執(zhí)行工作中可操作性差；二是適用范圍過窄，權利主體和義務主體規(guī)定的比較模糊，對老年人個體受教育權利的保護明顯不足；三是對法律責任劃分不明顯或未設定法律責任,對促進老年教育發(fā)展的作用有限。

3.地方規(guī)范性文件呈“碎片化”分布，規(guī)范本身被虛置或遲延履行等問題。由于欠缺中央層面的頂層設計和指引，為各地區(qū)、各部門推動老年教育工作，留出了太多自主決策空間，客觀上呈出現(xiàn)規(guī)范性文件“碎片化”狀態(tài)，使現(xiàn)有法律政策條塊分割明顯，各自獨立存在，缺乏配套體系，規(guī)范本身亦被虛置或遲延履行。表現(xiàn)在有的辦法、意見沒有具體解釋或進一步的責任分解，有的欠缺相關配套的制度設計；規(guī)劃類文本大量雷同，規(guī)劃與規(guī)劃之間缺乏銜接，實施狀況缺乏監(jiān)督和評估，有的甚至在十二五規(guī)劃中寫出了十三五時期才能完成的任務；制度文本本身欠科學，內(nèi)容設置關注硬件建設多，關注休閑娛樂類內(nèi)容多，提高老年人社會參與的內(nèi)容少，未顧及到老年人的尊重需求、自我實現(xiàn)需求等精神需求；一些文本將落腳點和載體設置了身份和條條，沒有將“社區(qū)”納入其中，因而被虛置或遲延履行。

三、老年教育立法策略選擇與思考

老年教育是終身教育的最后環(huán)節(jié)，隨著人口老齡化形勢的發(fā)展，老年教育在終身教育鏈條中的重要地位日益凸顯。如何從頂層設計著手，科學構建老年教育立法體系框架，加快地方立法進程，提升規(guī)范性文件層次，使社區(qū)老年教育成為實現(xiàn)積極老齡化、智慧老齡化的一種有效途徑。

（一）加大立法供給，科學構建老年教育立法體系框架

立法供給既包括中央立法供給，也包括地方立法供給。根據(jù)新修訂的《中華人民共和國立法法》和《中華人民共和國老年人權益保障法》，受教育權是老年人參與社會發(fā)展的重要途徑，各級政府有責任把老年教育納入終身教育體系，加強領導，統(tǒng)一規(guī)劃。建議中央層面由全國人大統(tǒng)籌立法，擴大適用范圍，明確各部門職責分工，規(guī)定相關各方權利義務關系，設定法律責任，搭建老年教育服務體系和監(jiān)督評價體系，以彌補現(xiàn)行老年教育通知所存在的不足，把老年教育納入法制管理軌道,使老年教育從無序走向有序。

在地方層面，設區(qū)的市及以上的地方人民代表大會及其常務委員會，都是老年教育地方立法的責任主體，有責任通過地方立法將地方老年教育規(guī)范化、法制化，讓老年人權益保障法更具體、更充實、更具地方特色和操作性,在社會生活中得到貫徹和實現(xiàn)。根據(jù)修訂后的立法法，設區(qū)的市除在“城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護”等方面擁有立法權之外，“國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市和設區(qū)的市、自治州根據(jù)本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規(guī)”，這一兜底條款有效化解了過去地方想立法又沒有權限的立法困局。由于老年教育中央沒有立法，給地方立法供給留下了足夠空間。加快地方立法進程，科學構建老年教育立法體系框架，有法律上的依據(jù)和現(xiàn)實依據(jù)。

（二）制定科學立法規(guī)劃，提高地方立法質量和實施效益

制定科學立法規(guī)劃，提高立法質量和實施效益，涉及三個方面的問題：一是單獨立法還是綜合立法的問題。如前所述，老年教育涉及“老年”和“教育”兩個領域，分別與老年權益保障、社區(qū)教育、終身教育、終身學習、學習型城市建設等緊密相關。加大立法供給，并不意味著為老年教育單獨立法，通過制定科學立法規(guī)劃，統(tǒng)籌解決社會治理中出現(xiàn)的調(diào)整對象重合、職責分工交叉問題，提高立法效能。從現(xiàn)有地方性法規(guī)制定情況來看，宜與終身教育、社區(qū)教育、學習型城市建設等合并立法；二是職責分工以“老年”為主還以“教育”為主的問題。應通過立法明確政府職能，擴大適用范圍，終結老年教育管理無序狀態(tài)，發(fā)揮統(tǒng)一的行政效力；三是如何實現(xiàn)地方立法與中央立法“不抵觸、有特色、可操作”問題。一部法律只有規(guī)定的詳盡具體，其在實施的過程中才能充分的發(fā)揮作用，達到其立法目的。

（三）完善配套制度，促進老年教育發(fā)展

一般而言，政府對某個重點項目的推動，要求有實施主體、責任分工、工作流程、績效考核等。操作上先納入規(guī)劃綱要，出臺工作意見，明確責任分工，年度評價考核跟進，年終總結評比，完成一個正常運行閉環(huán)。十三五規(guī)劃綱要已經(jīng)將發(fā)展老年教育放在推進教育現(xiàn)代化，加快學習型社會建設板塊中。老年教育規(guī)劃也強調(diào)要研究完善涉及老年教育的相關制度。在未來要細化本地化國家法律、發(fā)展規(guī)劃的制度設計，完善配套制度，明確各方職責；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，整合資源，健全老年教育服務體系、監(jiān)督評價體系，大幅度提升老年教育質量水平；引入“互聯(lián)網(wǎng)+老年教育”，拓展老年教育空間；加強老年教育前沿問題研究，提升規(guī)范性文件實施效能，這些都是促進老年教育發(fā)展的必要手段。

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[責任編輯：鐘 晴]

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1008-7346（2016）05-0012-07

2016-08-10

本研究為佛山市人民政府專項課題 “國家創(chuàng)新型城市建設視角下佛山市終身教育體系構建研究”（201313283）的成果之一。

張竹英，甘肅人，廣東佛山廣播電視大學副教授。