摘要：遠(yuǎn)程教育對于發(fā)展中國家具有特殊重要的意義，中印兩國國情相似，相關(guān)比較意義重大。通過對兩國遠(yuǎn)程教育的比較，探討了印度遠(yuǎn)程教育的經(jīng)驗與啟示，提出了對我國遠(yuǎn)程教育改革與發(fā)展的若干建議。

關(guān)鍵詞：中國；印度；遠(yuǎn)程教育；比較研究；監(jiān)管機(jī)構(gòu)

中圖分類號：G720 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1672-5727（2016）09-0079-04

一、中印兩國遠(yuǎn)程教育比較

（一）歷史發(fā)展比較

19世紀(jì)末至20世紀(jì)初，商務(wù)印書館的函授學(xué)社是我國函授教育形成的標(biāo)志， 1952年中國人民大學(xué)成立的函授專修科則是新中國最早的函授教育，也是第一代遠(yuǎn)程教育。1978年4月，鄧小平同志在全國教育工作會議上的講話中指出，要利用電視廣播等現(xiàn)代化手段發(fā)展教育事業(yè)，同年正式成立中央廣播電視大學(xué)，這是我國遠(yuǎn)程教育的歷史性事件，廣播電視大學(xué)是第二代遠(yuǎn)程教育的代表。1999年，教育部啟動“中央廣播電視大學(xué)人才培養(yǎng)模式改革和開放教育試點”項目，之后陸續(xù)批準(zhǔn)包括中央電大在內(nèi)的69所大學(xué)開設(shè)遠(yuǎn)程學(xué)歷教育，標(biāo)志著以電子信息技術(shù)為載體、以互動為特征的第三代中國遠(yuǎn)程教育的興起。

印度的遠(yuǎn)程教育起源于1962年德里大學(xué)的函授課程，是印度第一代遠(yuǎn)程教育。依據(jù)1982年《安德拉邦開放大學(xué)法》成立的安德拉邦開放大學(xué)是印度第一所邦立遠(yuǎn)程教育大學(xué)，1985年依據(jù)聯(lián)邦國會《英迪拉·甘地國立開放大學(xué)法》成立的英迪拉·甘地開放大學(xué)則是迄今為止唯一一所中央遠(yuǎn)程教育大學(xué)，是印度遠(yuǎn)程教育中具有里程碑意義的事件。之后又成立了若干邦立開放大學(xué)并批準(zhǔn)近200家普通高校開設(shè)了遠(yuǎn)程學(xué)歷教育，使印度的遠(yuǎn)程教育實現(xiàn)了全面的大眾化。印度的第二代與第三代遠(yuǎn)程教育之間的界限沒有中國那么清晰。

（二）目標(biāo)定位的比較

19世紀(jì)末商務(wù)印書館及20世紀(jì)50年代新中國部分高校開設(shè)函授教育的起因與我國教育資源匱乏有關(guān)，改革開放后創(chuàng)辦廣播電視大學(xué)仍與此有關(guān)。1978年4月，鄧小平同志在全國教育工作會議上的講話中指出：“要制定加速發(fā)展電視、廣播等現(xiàn)代化手段的措施，這是多快好省發(fā)展教育事業(yè)的重要途徑，必須引起充分的重視?！彪m然我國官方文件沒有明確創(chuàng)辦廣播電視大學(xué)的直接目的，但領(lǐng)導(dǎo)人的指示已經(jīng)指出了創(chuàng)辦廣播電視大學(xué)的初衷——利用現(xiàn)代技術(shù)以最少的投入產(chǎn)生最大的教育成果。

印度實施遠(yuǎn)程教育的目的則在有關(guān)法律和官方文件中得到了明確，主要是為了促進(jìn)教育公平和民主。1985年《英迪拉·甘地國立開放大學(xué)法》規(guī)定的國立開放大學(xué)的任務(wù)之一是“向更廣大的社會群體特別是生活在偏遠(yuǎn)和農(nóng)村地區(qū)的社會弱勢群體、成年人、家庭主婦、工人階層提供高等教育”。2009年8月，印度人力發(fā)展部遠(yuǎn)程教育局公報認(rèn)為，遠(yuǎn)程教育的任務(wù)是：為沒有機(jī)會接受面授教育的人以及工薪階層、家庭主婦等人群提供高等教育機(jī)會；為專業(yè)人士提供更新知識的機(jī)會，為他們拓寬知識面以增加就業(yè)機(jī)會；在教學(xué)中充分利用信息和通信技術(shù)；實現(xiàn)“十一五”（2007—2012年）計劃制定的15%的大學(xué)毛入學(xué)率和“十二五”（2012—2017年）計劃制定的20%的大學(xué)毛入學(xué)率。

（三）規(guī)模及地位的比較

2010年，我國中央電大共計招生91.93萬人，最近幾年招生規(guī)?；痉€(wěn)定但略有下降，其他68所普通高校遠(yuǎn)程教育招生人數(shù)沒有相關(guān)統(tǒng)計數(shù)字，但其招生總規(guī)模應(yīng)該在100萬人以上，因此，大概估計我國遠(yuǎn)程教育學(xué)生已占所有中國大學(xué)生的20%以上。

印度的遠(yuǎn)程教育對高等教育的貢獻(xiàn)功不可沒，如今印度有1所中央開放大學(xué)和14所邦立開放大學(xué)，2016年，印度遠(yuǎn)程教育局共批準(zhǔn)192所普通大學(xué)開設(shè)遠(yuǎn)程教育（印度中央政府的教育部稱為“人力資源發(fā)展部”下設(shè)兩個司，其一是高等教育司管理高等教育，其二是學(xué)校與識字司管轄初等和中等教育），開放大學(xué)學(xué)生總數(shù)在2016年占印度全部在校大學(xué)生總數(shù)的25%左右。

（四）管理體制的比較

我國教育行政管理體制與我國憲法規(guī)定的單一制國家結(jié)構(gòu)形式類似，也是行政機(jī)關(guān)集中管理模式。我國沒有設(shè)立專門的遠(yuǎn)程教育監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對遠(yuǎn)程教育偏重于行政許可，而對其過程基本缺少相應(yīng)監(jiān)管。

印度教育行政管理體制與其議會內(nèi)閣制民主以及“合作型聯(lián)邦制”或“準(zhǔn)聯(lián)邦制”政治制度相適應(yīng)，實行多頭分類管理。聯(lián)邦政府人力資源發(fā)展部之下設(shè)立高等教育司，但只是間接監(jiān)管高等教育。真正全面監(jiān)管印度高等教育的是印度的大學(xué)撥款委員會（University Grants Commission），該機(jī)構(gòu)是法律授權(quán)的事業(yè)單位性質(zhì)的行政主體，其人事權(quán)則由人力資源發(fā)展部主導(dǎo)。該機(jī)構(gòu)只向達(dá)到其制定標(biāo)準(zhǔn)的大學(xué)撥款，故其權(quán)力比較大。不同行業(yè)的高等教育又有法律授權(quán)的行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，例如，法學(xué)教育由印度律師協(xié)會（Bar Council of India）監(jiān)管——只有印度律師協(xié)會認(rèn)可的法學(xué)院畢業(yè)的學(xué)生才能注冊成為律師。另外，印度農(nóng)業(yè)科研委員會、全印理工教育委員會、全國教師教育委員會、印度醫(yī)學(xué)委員會等分別監(jiān)管農(nóng)業(yè)教育、理工教育、醫(yī)學(xué)教育和師范教育。1991年，印度專門成立了遠(yuǎn)程教育委員會（Distance Education Council），隸屬于英迪拉·甘地國立開放大學(xué)，鑒于其他開放大學(xué)和開設(shè)遠(yuǎn)程課程的普通高校對其中立性的質(zhì)疑，印度聯(lián)邦政府于2013將該機(jī)構(gòu)隸屬于大學(xué)撥款委員會，機(jī)構(gòu)名稱改為遠(yuǎn)程教育局。

（五）專業(yè)課程和學(xué)歷層次的比較

我國正式的遠(yuǎn)程教育限于中專、大專和本科的教育，而無初等和研究生層次的學(xué)歷教育。

印度遠(yuǎn)程教育設(shè)置的學(xué)歷層次則比我國全面，包括了初等、中等和高等教育，并且包括了高等教育的?？?、本科、碩士和博士研究生教育。1989年成立的全國開放學(xué)校（National Open School）開設(shè)小學(xué)到高中的所有課程。另外，中學(xué)教育委員會（the Boards of Secondary Education）向10—12年級的學(xué)生提供函授教育，每年從印度各邦招收20萬學(xué)生，全國設(shè)有302個學(xué)習(xí)中心。

除開設(shè)?？票究茖哟蔚膶W(xué)歷教育外，如今印度有好幾所大學(xué)開設(shè)了碩士層次的遠(yuǎn)程學(xué)歷課程，另有超過5所開放大學(xué)設(shè)有博士學(xué)位遠(yuǎn)程教育。

（六）學(xué)習(xí)中心建設(shè)比較

雖然遠(yuǎn)程教育的教育提供主體以及發(fā)放文憑的單位是開放大學(xué)及開設(shè)遠(yuǎn)程課程的普通高校，但與學(xué)員實際聯(lián)系并向他們提供直接服務(wù)的則是各個學(xué)習(xí)中心，因此，學(xué)習(xí)中心建設(shè)的成敗得失事關(guān)重大。印度教育專家認(rèn)為，“學(xué)習(xí)中心是遠(yuǎn)程學(xué)習(xí)的支柱，因此與函授教育相區(qū)別”。

我國國家開放大學(xué)（原中央廣播電視大學(xué)）實行多層次管理制度，分別在省、市和縣設(shè)立省廣播電視大學(xué)、市廣播電視大學(xué)（之前是分校）以及縣級分校（之前一般是教學(xué)點）。1999年之后開設(shè)遠(yuǎn)程課程的普通高校一般會在需要招生和考試的點直接設(shè)立學(xué)習(xí)中心，不依照行政層級層層設(shè)置教學(xué)及管理單位。

印度實行聯(lián)邦制，地方行政層級是邦，邦之下是地區(qū)或稱縣（district），地區(qū)或縣之下是村，地區(qū)或縣轄區(qū)內(nèi)的市或鎮(zhèn)實行名義上的自治。各開放大學(xué)和其他遠(yuǎn)程學(xué)校一般設(shè)置兩層學(xué)習(xí)中心，地區(qū)中心屬于上層，學(xué)習(xí)中心屬于下層。如英迪拉·甘地開放大學(xué)有67個地區(qū)中心和2 667個學(xué)習(xí)中心。印度約有600個地區(qū)或縣，因此，甘地開放大學(xué)在每個縣設(shè)有4～5個學(xué)習(xí)中心，該開放大學(xué)還與29個海外大學(xué)建立了合作關(guān)系。

印度的普通大學(xué)借鑒的是英國倫敦大學(xué)的附屬體制，即大學(xué)有發(fā)放文憑的權(quán)力，其所屬的學(xué)院則既不能發(fā)文憑，也無教學(xué)自主權(quán)，但財政和人事卻完全獨立于附屬的大學(xué)，這個體制與我國的開放大學(xué)（原電大）完全相同。印度專家斷言“印度高等教育的絕大多數(shù)病癥都可歸因于附屬體制”，有趣的是，印度的開放大學(xué)卻沒有采納此種附屬體制，也就是說地區(qū)學(xué)習(xí)中心和基層學(xué)習(xí)中心完全隸屬于所在的開放大學(xué)，印度的開放大學(xué)學(xué)習(xí)中心（或分校）與母校之間的關(guān)系與我國完全不同，這也是印度開放大學(xué)建設(shè)比較成功的重要因素之一。

二、對我國的若干啟示

（一）政府高度重視遠(yuǎn)程教育

在印度凡要成立開放大學(xué)，均會列入聯(lián)邦國會立法和邦議會立法議程，遠(yuǎn)程教育局管理全國遠(yuǎn)程教育事務(wù)，印度總統(tǒng)擔(dān)任中央開放大學(xué)校長，各邦邦長擔(dān)任邦開放大學(xué)校長或視察員，說明印度中央和地方政府對遠(yuǎn)程教育的重視。印度政府希望將現(xiàn)行遠(yuǎn)程教育學(xué)生在大學(xué)生中約20%的比例提高至40%，專為總理提供教育等方面咨詢服務(wù)的全國知識委員會成立了工作組，專門對遠(yuǎn)程教育的發(fā)展做出評估和建議。這些都說明印度社會各界高度重視且認(rèn)可遠(yuǎn)程教育。

（二）通過法制規(guī)范遠(yuǎn)程教育

若成立中央大學(xué)，則需要印度聯(lián)邦國會立法，例如，成立中央開放大學(xué)時，聯(lián)邦國會通過了《英迪拉·甘地國立開放大學(xué)法》，詳細(xì)規(guī)定了國立開放大學(xué)的成立目的、組織機(jī)構(gòu)和職能等多方面的內(nèi)容。邦大學(xué)的成立則需要邦議會通過相關(guān)立法，例如，馬哈拉斯特拉邦議會通過的《雅士萬特勞·查萬馬哈拉斯特拉邦開放大學(xué)法》從法律文件的高度詳細(xì)規(guī)范了馬哈拉斯特拉開放大學(xué)的各項職能。

印度監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立及其職能都有相關(guān)的法律依據(jù)，例如，《大學(xué)撥款委員會法》《印度律師法》分別授權(quán)監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管高等學(xué)校和法學(xué)教育。印度高校還很注重大學(xué)章程的制定并依據(jù)章程行事，如《英迪拉·甘地國立開放大學(xué)法》和《馬哈拉斯特拉開放大學(xué)法》都對大學(xué)章程的制定做出了規(guī)定。

（三）充分發(fā)揮專家和行業(yè)協(xié)會的功能

印度直接管理大學(xué)的是事業(yè)單位性質(zhì)的法定授權(quán)機(jī)構(gòu)——大學(xué)撥款委員會，對印度大學(xué)實行比較全面、宏觀的管理，官員雖由人力資源發(fā)展部任命，但多數(shù)為教育專家。對各行業(yè)的教育實行監(jiān)管的機(jī)構(gòu)則是專門行業(yè)性或研究性機(jī)構(gòu)，例如，全印理工教育委員會、印度律師協(xié)會和農(nóng)業(yè)科研委員會和遠(yuǎn)程教育委員會等，這樣就充分發(fā)揮了專家在高等教育監(jiān)管中的作用。

（四）成立專門的遠(yuǎn)程教育監(jiān)管機(jī)構(gòu)

《英迪拉·甘地開放大學(xué)法》授權(quán)中央開放大學(xué)監(jiān)管全國的遠(yuǎn)程教育，但當(dāng)時未建立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。1991年，印度中央政府成立了遠(yuǎn)程教育委員會，將其隸屬于唯一的全國性開放大學(xué)——英迪拉·甘地開放大學(xué)。遠(yuǎn)程教育委員會由開放大學(xué)、開設(shè)函授課程的大專院校、人力資源發(fā)展部和大學(xué)撥款委員會的代表組成，其中既有官方代表，也有從事遠(yuǎn)程教育的專業(yè)人士的代表，這樣使監(jiān)管既有權(quán)威性，又有專業(yè)性，同時能兼顧各方利益。為使該機(jī)構(gòu)更加中立和公正，自2013年起，該機(jī)構(gòu)隸屬于大學(xué)撥款委員會而不再隸屬于中央開放大學(xué)。

三、對我國遠(yuǎn)程教育改革與發(fā)展的建議

我國學(xué)者關(guān)于遠(yuǎn)程教育研究的成果主要集中于技術(shù)性的細(xì)枝末節(jié)的研究，或者完全代表本部門的利益搞研究，缺少通盤考慮。筆者認(rèn)為，至少如下工作是當(dāng)今中國遠(yuǎn)程教育改革亟待完成的。

（一）制定《遠(yuǎn)程教育法》

我國在1986年制定了《義務(wù)教育法》（2006年修訂），1995年制定了《高等教育法》，1996年制定了《職業(yè)教育法》，2002年制定了《民辦教育促進(jìn)法》，教育法制的框架已經(jīng)基本建立，但唯獨缺少《遠(yuǎn)程教育法》，在依法治國成為我國執(zhí)政黨和人民大眾共識的今天，制定《遠(yuǎn)程教育法》顯得異常緊迫。

《遠(yuǎn)程教育法》應(yīng)當(dāng)規(guī)定遠(yuǎn)程教育的目標(biāo)、學(xué)歷層次、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、考試評價體制、內(nèi)部組織等內(nèi)容。我國沒有必要學(xué)習(xí)印度凡成立一家開放大學(xué)都需要單獨立法的模式，只要制定統(tǒng)一的《遠(yuǎn)程教育法》即可，這樣既可以節(jié)約立法成本，又可以統(tǒng)一全國的遠(yuǎn)程教育。

（二）成立專門的遠(yuǎn)程教育監(jiān)管機(jī)構(gòu)并將函授教育納入其監(jiān)管范圍

雖然教育部內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中有“職業(yè)教育和成人教育司”，但該機(jī)構(gòu)并沒有將遠(yuǎn)程教育作為其主要監(jiān)管對象，可以說我國的遠(yuǎn)程教育處于無人監(jiān)管的境地。

我國可以借鑒印度的思路，先授權(quán)各級電大主導(dǎo)成立的遠(yuǎn)程教育學(xué)會監(jiān)管全國遠(yuǎn)程教育。遠(yuǎn)程教育學(xué)會必須吸收其他開設(shè)遠(yuǎn)程教育和函授教育的大學(xué)為其當(dāng)然的理事，在條件成熟的時候，可以使各級遠(yuǎn)程教育學(xué)會獨立于各級電大，成為中立的兼具監(jiān)管和研究功能的機(jī)構(gòu)。

（三）提升學(xué)歷層次，加強(qiáng)學(xué)術(shù)研究

印度遠(yuǎn)程教育可以開設(shè)中等教育、大專、本科、碩士研究生直至博士研究生的眾多層次的學(xué)歷教育，較之我國單一的以大專、本科為主體的遠(yuǎn)程教育是不可同日而語的。當(dāng)然，筆者并不主張急于在我國開設(shè)更高層次的遠(yuǎn)程學(xué)歷教育，而是主張首先提升現(xiàn)行的?？啤⒈究茖哟芜h(yuǎn)程學(xué)歷教育的質(zhì)量，一旦條件成熟則可以提升我國遠(yuǎn)程學(xué)歷教育層次。

提升學(xué)歷教育層次的大前提是導(dǎo)師的學(xué)術(shù)水準(zhǔn)大幅度提高，但開放大學(xué)和普通高校的繼續(xù)教育學(xué)院一直將自己定位于低層次的學(xué)歷教育而完全忽視學(xué)術(shù)研究。雖然近年來有所改觀，但又僅限于對遠(yuǎn)程教育學(xué)的研究，仍然忽視法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和工程學(xué)等其他具體學(xué)科的學(xué)術(shù)研究。

（四）改革監(jiān)考及其評價機(jī)制

我國遠(yuǎn)程教育飽受詬病的原因之一是監(jiān)考不嚴(yán)，考試作弊現(xiàn)象嚴(yán)重。可借鑒印度的ABCDE五等考試結(jié)果的評價機(jī)制，改變傳統(tǒng)僵化的60分及格制。這樣，任課教師可以根據(jù)教學(xué)的實際情況確定不及格率，這也能解決開放大學(xué)考教分離所帶來的一系列問題。

同時，可授權(quán)遠(yuǎn)程教育學(xué)會或教育行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一組織所有“網(wǎng)校”的監(jiān)考，建立中立的監(jiān)考組織，如此基本可以杜絕現(xiàn)行的遠(yuǎn)程教育考試作弊現(xiàn)象。

（五）加強(qiáng)評估與質(zhì)量控制

雖然遠(yuǎn)程教育是科技進(jìn)步及教育大眾化政策的產(chǎn)物，但其發(fā)展必須與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)，否則會變成教育“大躍進(jìn)”，極大地浪費社會資源，甚至造成新的教育不公平。

應(yīng)當(dāng)在《遠(yuǎn)程教育法》框架內(nèi)規(guī)定比較詳細(xì)的內(nèi)部質(zhì)量監(jiān)控和外部質(zhì)量監(jiān)控體制。首先，可規(guī)定遠(yuǎn)程教育監(jiān)管機(jī)構(gòu)每3至4年對所有開放大學(xué)和其他“網(wǎng)?！钡慕虒W(xué)質(zhì)量進(jìn)行整體評估，并在報紙上和網(wǎng)絡(luò)上公開發(fā)表有關(guān)評估報告。其次，可由開放大學(xué)和其他“網(wǎng)校”聯(lián)合設(shè)立包括法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、土木工程等專業(yè)的專業(yè)評估委員會，每隔若干年對遠(yuǎn)程教育各專業(yè)進(jìn)行評估，同樣要在媒體上公開發(fā)表相關(guān)專業(yè)評估報告。再次，可每隔3至4年對所有“網(wǎng)?！焙烷_放大學(xué)的一兩門基礎(chǔ)專業(yè)課程實行全國統(tǒng)考，并公布統(tǒng)考結(jié)果，這可以從某個側(cè)面反映某“網(wǎng)?！焙烷_放大學(xué)的專業(yè)課程教學(xué)在遠(yuǎn)程教育中的質(zhì)量及排名。

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（責(zé)任編輯：王恒）